El medio rural canario, vicisitudes de un territorio desfavorecido y comprimido entre el esparcimiento urbano y los espacios naturales protegidos

              GEOGRAFÍA
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EL MEDIO RURAL CANARIO,
VICISITUDES DE UN TERRITORIO DESFAVORECIDO
Y COMPRIMIDO ENTRE EL ESPARCIMIENTO URBANO
Y LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
RAMÓN DÍAZ HERNÁNDEZ
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El en{oque conservación-desarrollo trata de superar planteamien­tos
preservacionistas a ultranza y busca estrategias socialmente
viables para proteger la biodiversidad de nuestro planeta y man­tener
los procesos ecológicos esenciales para el equilibrio de la
biosfera. Se está trabajando para evitar que la conservación se
convierta en una especie de museogrqfía ecológico, especialmente
en países subdesarrollados.
(M. A. Troitiño, 1993)
1. INTRODUCCIÓN
Nuestro medio natural se caracteriza por una gran variedad de paisajes
y ecosistemas derivados de la especial configuración geomorfológica y oro­gráfica
de las islas, de la situación geográfica del Archipiélago y del aisla­miento
propio de la naturaleza insular que han originado un patrimonio ge­nético,
paisajístico y productivo de incalculable valor'. Esta diversidad
intrínseca de la naturaleza canaria, unida a la alta fragilidad de los ecosiste­mas
insulares, justifican la existencia de un gran número de espacios natu­rales
protegidos, cuya extensión alcanza el 42 por ciento de la superficie del
Archipiélago, el porcentaje más elevado de todas las comunidades españo­las.
La proliferación de espacios protegidos, así como su localización prio­ritaria
en zonas rurales (llanuras litorales, cuencas hidrográficas, medianías
y montañas, casi siempre desfavorecidas), plantea, por una parte, como ne­cesidad
apremiante la de coordinar y compatibilizar la ordenación del terri­torio,
la planificación ambiental y el desarrollo rural; y, por otra parte, la
búsqueda de soluciones racionales, imaginativas e innovadoras en el terreno
de la asignación de usos y gestión de estos espacios entre las diversas ad­ministraciones
canarias, estatal y europea, cuestión esta última un tanto di­fícil
dado el proverbial déficit de cultura de la cooperación interadministra­tiva
que ha venido prevaleciendo hasta este momento.
Desde mediados del siglo XX nuestro espacio rural compite seria­mente
con la creciente expansión urbana, con la modernización de las in­fraestructuras
y con los espacios naturales protegidos que, en cierta me­dida,
limitan y dificultan su desarrollo integral, acosan y proscriben
I En Canarias son muchos los valores naturales que deben ser resguardados de la cre­ciente
presión antrópica que sufren las islas ya que se elevan a 11.600 las especies terres­tres
catalogadas, de las que 3.700 son endemismos exclusivos; es decir, se originaron aquí
y no se conocen viviendo de forma silvestre en ningún otro lugar.
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detenninadas prácticas productivas (especialmente en los inicios, cuando
se pusieron en vigor muchas de las actuales medidas proteccionistas y con­servacionistas)
y sobre todo reducen drásticamente su ámbito tradicional,
construido paciente y sacrificadamente durante cinco siglos. Los criterios
utilizados hasta ahora, en donde han fracasado las políticas de contención
urbana (si las ha habido alguna vez) o en donde se han primado plantea­mientos
de conservación pasiva y se han minusvalorado las realidades so­ciales
y económicas preexistentes, ayudan a explicar tanto el rechazo sus­citado
en las colectividades locales como los bloqueos y la débil
operatividad, en líneas generales, de la política de espacios protegidos, con
las excepciones conocidas de todos que no dudamos en calificar de alta­mente
sobresalientes.
Las comarcas rurales de las diferentes islas, especialmente las que no
han estado afectadas por los cultivos de exportación2, se enfrentan al reto
de contextualizar su conservación en el marco de un programa de desarro­llo
rural integral que contemple las dimensiones ambientales y socioeco­nómicas
del desarrollo. Tan sólo acogiéndose a la máxima teórica3 de que
el crecimiento económico, las mejoras sociales y la protección y la gestión
del medio ambiente no tienen por qué ser impulsos antagónicos, sino que
están llamados a ser complementarios y sinérgicos. Con un poco de peda­gogía
analógica en sintonía con la actual tendencia de volver a marcos ex­tensivos
(o sea, desintensificando lo anterior) y con incorporar a la pobla­ción
local en los procesos de gestión de los espacios protegidos, se podrá
avanzar en la línea de una conservación más activa y convertirlos en un
instrumento dinámico de desarrollo rural sostenible. Por otra parte, la re­ducción
de las presiones urbanísticas en unión de una moratoria sine die en
la implantación de otros usos no agrícolas sobre estos espacios, especial­mente
de aquellos que son muy impactantes y manifiestamente incompati­bles,
también podrían facilitar las cosas.
El presente trabajo centra su interés en demostrar que la calidad am­biental
no está reñida con la acción humana y sobre esta cuestión hay que
hacer un esfuerzo por vencer los prejuicios antrópicos; que los espacios
protegidos de Canarias no pueden ser una coartada o una patente de corso
para degradar el resto del territorio no protegido; que el suelo para cultivar
2 Es innegable que la modernización de la agricultura de exportación y la orientada al
mercado interior ha obtenido logros importantes y, por consiguiente, queda fuera de estas
reflexiones generales.
J Objetivos establecidos por el Consejo de Medio Ambiente de la Unión Europea del
10 de marzo de 2005.
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y los recursos humanos que viven de ella son un bien escaso y por ello se
debe administrar inteligentemente y, por último, que el paso del producti­vismo
al postproductivismo no tiene por que ser traumático si la transición
compagina actividades multifuncionales productivas con la gestión del
medio natural. Con lo cual el posible antagonismo entre intereses se puede
conciliar y contribuir con ello a la cohesión y al equilibrio socioeconómico
y territorial.
2. BREVES CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE
ORDENACIÓN, PROTECCIÓN Y DESARROLLO RURAL
Los años 1996-2004 han estado marcados por las políticas neoliberales
de corte conservador con fuerte influencia en la ordenación del territorio y
en la valoración del mismo. A este respecto es preciso resaltar como la Ley
estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, (BOE
n. o 89 de 14 de abril de 1998) supuso un duro golpe para el medio rural al
determinar en su artículo 10 sobre suelo urbanizable el que todo aquel
«suelo que no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la
consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación
en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento
aplicable». La finalidad que perseguía esta norma era la de abaratar la vi­vienda
introduciendo en el mercado grandes bolsas de suelo rústico apto
para urbanizar. El resultado obtenido es que nunca como en esos años ha
crecido más el precio de la vivienda. Por fortuna, los representantes canarios
en el Congreso de los Diputados lograron incluir una enmienda plasmada en
la disposición adicional cuarta por la que en los territorios insulares «la le­gislación
urbanística autonómica pueden establecer criterios complementa­rios
para clasificar los suelos no urbanizables y urbanizables, teniendo en
cuenta que la delimitación del contenido del derecho de propiedad del suelo
se condiciona por la peculiaridad del hecho insular, su limitada capacidad
de desarrollo territorial y la necesidad de compatibilizar una suficiente
oferta de suelo urbanizable con la protección y preservación de los elemen­tos
esenciales del territorio». Eso que a primera vista parece poco, sin em­bargo
ha permitido al Parlamento canario la redacción de un ambicioso
Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de
Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo) que luego se
desarrollará a través de la Ley 912003, de 14 de abril, por la que se aprueban
las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del
Turismo de Canarias a las que nos referiremos más adelante.
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El medio rural se encuentra en Canarias fuertemente tensionado por
expectativas de usos no agrarios, a la vez que está incurso en un proceso
de reorganización económica, funcional, social y territorial; pese a lo cual,
y en medio de múltiples adversidades, como quedó ret1ejado en la decla­ración
de Cork (Irlanda, 1996), nuestros campos se esfuerzan en seguir
siendo un medio rural vivo. La política agraria común, las medidas agro­ambientales,
la irrupción de nuevas actividades y la proliferación de espa­cios
protegidos demandan la existencia de nuevos instrumentos de ordena­ción
y de gestión en esta clase de territorios.
Durante los últimos años y aprovechando que la legislación estatal an­terior
a la Ley 6/99 contaba con recursos suficientes para regular con rigor
todo lo concerniente al suelo urbano y urbanizable, se fueron fijando nor­mas
en nuestra comunidad autónoma que establecieron con cierto apresu­ramiento
las tipologías de espacios protegidos puesto que, como ya se
apuntó más arriba, los territorios afectados superaban ya el 42 por ciento
del Archipiélag04 . En ese sentido hay que indicar que se aprovechó el
tiempo en aplicar todo el esfuerzo en proteger los t1ancos más débiles de
la legislación estatal entonces vigente, en un momento en que se tramita­ban
las transferencias de competencias en materia territorial. Con ello se
dio un salto cuantitativo y, en menor medida, cualitativo, en la protección
de un territorio antiguamente clasificado de forma genérica como «no ur­banizable
». Toda zona protegida por la Ley Canaria de Espacios Protegi­dos
12/94 va a ser clasificada de hecho como suelo rústico. En nuestro
caso, este salto adelante adquiere proporciones.espectaculares si se tiene en
cuenta que en toda España sólo está protegido el 7,8% del territorio nacio­nal,
cuando la media de los 30 países que componen la OC DE ese porcen­taje
alcanza al 14,6%. Como se puede ver, Canarias está en este aspecto en
una posición muy destacada. Comparativamente y para situar mejor la
cuestión, cabe señalar que comunidades como Cataluña o Andalucía (que
son las que más destacan a este respecto a nivel peninsular) protegen sola­mente
el 20,1 y el 18,2 por ciento de sus respectivos territorios en la ac­tualidad5.
4 De un total de 7.446,62 krn2, 3.011,62 km" están bajo protección y, además, están cla­sificadas
como áreas de sensibilidad ecológica (Ley 12/94) unas 198.000 hectáreas, que su­ponen
otro 27,6% de la superficie insular.
5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico-OCDE (2004): Análi­sis
de los resultados medioambientales de España, 1996 y 2003.
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Foto 1: Aprovechamiento agrario intensivo del NW de Gran Canaria
En los países desarrollados, las políticas más avanzadas en materia de
conservación de la naturaleza apuestan por un cambio importante en el tra­tamiento
de los temas medioambientales, evolucionando desde una filosofía
proteccionista pasiva y de carácter fuertemente restrictiva y aislacionista, en
el marco de visiones museísticas del medio natural, a una conservación en
tiempo real en el sentido más amplio de la palabra, compatible con el uso or­denado
y racional de los recursos, sobre la base de nuevos modelos de desa­rrollo
y de gestión del medio rural, orientados a buscar la integración de los
espacios protegidos en su entorno social y territorial6.
AJ enfoque anterior responde en mayor o menor medida la aparición de
nuevos y novísimos instrumentos de planificación ambiental, como es el
caso de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Estos
instrumentos tienen el cometido de, entre otros, hacer compatible la conser­vación
de los recursos naturales con el desarrollo socioeconórnico de los te­rritorios
donde se localizan los espacios protegidos. Hay que hacer valer que
en el olvido de las interrelaciones entre espacio natural y espacio social se
encuentra, a menudo, la raíz del fracaso de no pocas iniciativas de protec­ción,
al igual que la desconsideración de los factores medioambientales y
económicos explican el bloqueo de numerosos proyectos de desarrollo rural.
6 NARBONA, C. y TOBBAK, B. (2005, «Por una estrategia de Lisboa sostenible»,
en El País, martes 22 de marzo de 2005, p. 26.
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La protección del espacio canario viene justificada en la exposición de
motivos del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de
Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo l/2000, de 8 de
mayo) en donde se señala el territorio como un recurso natural escaso, sin­gular,
no renovable e insular, que constituye la base del desarrollo econó­mico
y social del Archipiélago.
Pese a la invocación del justo carácter pionero con que la Comunidad
Autónoma de Canarias ha venido promulgando a través de numerosas ini­ciativas
legislativas en materia de ordenación y protección del territori07,
hay que señalar seguidamente que al legislador autonómico no le está re­sultando
fácil establecer vías de conexión entre la necesidad de perfilar
nuevos instrumentos de ordenación y gestión que armonicen la relación in­teractiva
que pueda existir entre los espacios protegidos, los asentamientos
«urbanos»8 (formales e informales) y el desarrollo rural. Máxime en una
Lanzarote
Fuerteventura
Gran Canaria
Tenerife
La Gomera
La Palma
El Hierro
Canarias
Cuadro 1
Espacios naturales protegidos y su relación
con la superficie del Archipiélago canario
Superficie Distribución Número de Superficie
(km') del tenitorio ENP en Has de
(en %) los ENP
846 11 13 35.631
1.660 22 13 47.727
1.580 21 32 69.423
2.034 27 43 104.143
370 5 17 12.480
708 lO 20 25.013
269 4 7 16.268
7.449 100 145 310.684
Fuente: ISTAC: Anuario estadístico de Canarias, 2003.
% de los
ENP por
isla
42,12
28,75
43,94
51,20
33,73
35,33
60,47
41,72
7 Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protec­ción
de la Naturaleza; Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de
Ordenación; Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico de
la Comunidad Autónoma de Canarias; Ley 12/1987, de 19 de junio, de Declaración de Es­pacios
Naturales de Canarias; Ley 7/1990, de 14 de mayo, de Disciplina Urbanística y Te­rritorial;
Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias ° la Ley
7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo en Canarias.
H Asentamientos agrícolas, asentamientos rurales, asentamientos espontáneos fuera de
ordenación, periurbanos, etc.
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región en donde el «lobbie» rural está fragmentado, presenta una multipli­cidad
de intereses y tiene una escasa influencia social y política.
En el preámbulo de la Ley 5/1985, de 7 de abril, sobre ordenación ur­banística
del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, se re­conoce
que la legislación estatal es excesivamente genérica para regular
una situación tan compleja como demanda la realidad física, social y eco­nómica
de Canarias. En dicho texto se disiente claramente de la propia de­nominación
en negativo que la entonces vigente Ley sobre Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana9 hacía del suelo que queda desvinculado del
proceso urbanizador (no urbanizable), al conferirle un carácter residual,
« ... no deseable y en todo caso, impropio del papel relevante que el suelo
rústico ostenta en el equilibrio natural de las distintas islas del Archipié­lago
». La legislación autonómica, pues, restablece el mismo rango y nivel
del suelo rústico con el urbano y urbanizable. Establece, además, el estu­dio
pormenorizado del suelo que expresamente el plan municipal excluye
del proceso urbanizador, orientando su ordenación y gestión a través del
señalamiento de diferentes categorías del suelo rústico existentes en el ám­bito
de la Comunidad canaria. Y, finalmente, en lo relacionado con la ges­tión
del mismo, implica al departamento competente en materia agro-ga­nadera
puesto que expresamente reconoce también que la agricultura como
actividad productiva es la función primordial de este tipo de suelo. En di­cha
norma (artículo 3.2.) se define el suelo rústico «como aquel que, bien
por sus características naturales o culturales, o bien por su potencialidad
productiva dentro de la ordenación general de la economía debe ser ex­presamente
excluido del proceso urbanizador». A su vez, el artículo 2 de
sus Disposiciones Generales dice que «la ordenación territorial y la urba­nística
procurarán la utilización racional y la debida protección y mejora
del suelo rústico, así como el desarrollo armónico de las actividades en el
mismo, teniendo en cuenta las características de escasez, singularidad, no
renovabilidad e insularidad del territorio de la Comunidad en cuanto re­curso
natural».
9 Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por
Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.
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Cuadro 2
Tipología, número y superficie de ENPs por islas (2000)
Parques Parques Otros* Total
Islas Nacionales Naturales
N.o Has N.o Has N.o Has N.o Has
Lanzarote 1 5.107 2 19.270 10 11.253 13 35.631
Fuerteventura O O 3 17.455 10 30.272 13 47.727
Gran Canaria O O 2 13.333 30 56.090 32 69.423
Tenerife 1 13.571 1 46.613 41 43.959 43 104.143
La Gomera 1 3.984 1 1.757 15 6.739 17 12.480
La Palma 1 4.690 2 12.594 17 7.729 20 25.013
El Hierro O O O O 7 16.268 7 16.268
Canarias 4 27.352 11 111.022 130 172.310 145 310.684
* Incluye parques rurales, reservas naturales, monumentos naturales. paisajes protegidos,
sitios de interés científico, etc.
FUENTE: ISTAC: Anuario estadístico de Canarias, 2003.
Con este precedente, el vigente Texto Refundido de las Leyes de Or­denación
del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Le­gislativo
1/2000, de 8 de mayo) desarrolla la normativa sobre suelo rústico
principalmente en sus artículos 54, 55, 62, 63, 64, 65, 66 Y 67. Esta legis­lación
en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 14, 15 Y 16 es de­sarrollada
posteriormente por medio de la Ley 9/2003, de 14 de abril, por
la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices
de Ordenación del Turismo de Canarias. Para estos fines, el Título IV (Or­denación
territorial), Capítulo IV (Protección del Suelo Rústico), contiene
las directrices 58 (Generalidades), 59 (Actuaciones), 60 (Espacios Natura­les
Protegidos), 61 (Repoblación y Reforestación), 62 (Actividades Agra­rias),
63 (Asentamientos Rurales), 64 (Asentamientos Agrícolas) y 65
(Protección del Territorio). En el Título VI (Patrimonio Cultural y Paisaje)
se incluye el Capítulo 11 (Paisaje) y otras directrices vinculadas al medio
rural como son: la directriz 113 (Paisaje Natural y Rural) y 115 (Periferias
Urbanas). En el Título VII (Territorio y Actividad Económica), el Capítulo
1 (Bases generales) destina las directrices 117 (Objeto) y 118 (Principios)
a recoger los aspectos relacionados directamente con las actividades pro­ductivas
primarias.
La planificación ambiental es uno de los grandes cometidos públicos
de nuestra época, tal como lo reconoce (entre otras) la estatal Ley 4/1989;
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siendo así, el desarrollo rural debería encontrar en ella un importante pilar
de apoyo, aun cuando una de las reglas de oro del desarrollo rural es que
toda acción debe ser considerada en términos de ordenación territorial. Por
otra parte, la planificación ambiental es una de las dimensiones funda­mentales
de la ordenación del territorio, en cuanto que sienta las bases para
pasar de la protección pasiva a la conservación activa, superando las limi­taciones
de una mera planificación física centrada sólo en las facetas regu­ladora
y limitadora. Las posibilidades que al menos teóricamente ofrecen
las distintas variables jurídicas sólo resultarían operativas si se adoptan
nuevos modelos de gestión territorial.
La abundante legislación canaria en estas materias ha generado un ré­gimen
protector de los recursos naturales que adquiere mayor intensidad
en los espacios protegidos según la categoría de cada uno de ellos, asu­miendo,
aunque con ciertas limitaciones, necesidades como la de integrar
la planificación ambiental en el marco más general de la ordenación del te­rritorio.
Sin embargo, las características de los asentamientos poblaciona­les
en este tipo de espacios (con frecuencia fuera de ordenación) y la pro­liferación
de declaraciones de espacios protegidos, a menudo con un
carácter más voluntarista que operativo 10, (ante la lentitud en la tramitación
de los correspondientes instrumentos de desarrollo y gestión (PDRN;
PRUG1l), debido a la habitual falta de dotaciones adecuadas en recursos y
personal cualificado, así como por otros factores como su localización en
zonas de difícil orografía, de carácter marginal, áreas frágiles o deprimi­das,
con frecuencia aisladas, alejadas o de montaña), plantea la necesidad
de reflexionar sobre todas estas cuestiones, desde una perspectiva de la or­denación
y de la gestión territorial en clave de desarrollo rural. Entre las
cuestiones básicas de reflexión, a nuestro juicio, se propone abordar prio­ritariamente
los siguientes puntos:
a) Las relaciones entre ordenación del territorio, conservación y desa­rrollo
rural, así como las formas de entender la conservación de este
espacio a principios del siglo XXI, en el contexto de una comuni­dad
caracterizada por una fuerte humanización del territorio y con
intereses extraordinariamente contrapuestos. La pregunta que nos
hacemos es ¿cómo perfilar un modelo operativo innovador que, a la
vez que facilita la ordenación y gestión del espacio no vinculado al
10 NAREDO, 1.M. Y PARRA, F. (1999): Situación diferencial de los recursos natura­les
españoles. Economía SV Naturaleza, pp. 253-259.
11 Plan Director de la Reserva Natural, Plan Rector de Uso y Gestión.
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proceso urbanizador, sea capaz de promover el desarrollo de las co­munidades
rurales y salvaguardar los valores característicos de los
espacios naturales protegidos?
b) En principio, a excepción de los frecuentados Parques Nacionales
canarios, es preciso meditar en las limitadas posibilidades reales
que tienen muchos espacios naturales protegidos para funcionar a
corto plazo por sí mismos como instrumentos dinamizadores de
recursos y promotores de desarrollo rural sustentable, en zonas
que actualmente se caracterizan por disponer de bajos niveles de
renta, dinámicas regresivas y relaciones conflictivas entre protec­ción
y promoción. El grado superlativo de esta cuestión se al­canza
cuando las comunidades afectadas (especialmente zonas
periurbanas, medianías y comarcas con llanuras litorales) están
sometidas a una fuerte presión turística y urbanizadora. El desa­fío
es considerable ya que es muy difícil conciliar una cultura y
una ética del territorio en la encrucijada entre protección y desa­rrollo.
c) Desde una perspectiva global hay que considerar el papel de los es­pacios
naturales protegidos como instrumentos estables de ordena­ción
del territorio, de la protección del medio ambiente y de la ges­tión
del medio rural. En ese contexto debe entenderse por medio
rural el territorio multifuncional, donde ciertamente, la función me­dioambiental
tiene cada día mayor significación territorial pero
también económica, tal como ponen de manifiesto las recomenda­ciones
y políticas agroambientales de la Unión Europeal2 •
d) Con más o menos razón, son frecuentes las protestas de colectivos
afectados y de ciertos poderes insulares y locales frente al afán
«presuntamente desmedido» de la Comunidad Autónoma canaria
por configurar una red muy amplia de espacios naturales protegi­dos,
reduciendo con ello las posibilidades espaciales de los suelos
potenciales para la agricultura y la ganadería. A menudo se culpa
directamente a los organismos oficiales de favorecer el abandono
de las explotaciones. Se trataría de conocer las razones y argumen­tos
esgrimidos para entablar un diálogo permanente centrado en la
cuestión: ¿cuál es la función social de un espacio protegido? O en
otros términos: ¿qué consecuencias sociales tendría desproteger un
espacio con unos valores importantes?
12 Libro Verde sobre la Agricultura, Reforma de los Fondos Estructurales, Reforma
McSharry de 1992.
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e) Yen sintonía con lo anterior pero en un contexto de crecimiento ur­bano,
por qué es habitual que los responsables públicos subvaloren
a efectos de una pedagogía ejemplificadora de la gestión una cues­tión
tan importante como ¿qué suelo rústico debe ser sacrificado
para la edificación residencial y qué suelo rústico debe ser preser­vado
para usos agro ganaderos u otros compatibles para su protec­ción
perdurable?
En el milenio que acaba de comenzar hay que alcanzar como mínimo
un consenso en entender que el crecimiento urbano racional, la conserva­ción
del medio y el desarrollo socioeconómico son realidades compatibles
y complementarias, fruto de una buena ordenación y de una óptima gestión
del territorio. En la falta de directrices sectoriales de ordenación, en el en­frentamiento
entre crecimiento urbano, conservación y desarrollo, así
como en la ausencia de una visión integrada y multidisciplinar, se encuen­tran
algunas de las claves explicativas de la problemática medioambiental
que afrontamos ahora y que se traduce en una creciente degradación pai­sajística
y pérdida de peso de las zonas agroganaderas de amplios territo­rios
rurales de Canarias (cuadro n.o 3). Mientras más tardemos en aceptar
que ya no es posible un crecimiento basado en la disponibilidad ilimitada
de recursos, más alejados estaremos en alcanzar ese crucial punto de en­cuentro
o pacto por la supervivencia tan necesario por el que todas las par­tes
acuerdan convencidamente que hay que sacrificar algo en bien de la ca­lidad
ambiental y la durabilidad de los recursos naturales. Yeso concierne
también al medio rural que recibe del conjunto de la sociedad el mandato
de producir alimentos saludables y la custodia de aquellos espacios verdes
de aire limpio en donde se pueden practicar diversas actividades de tiempo
libre a la vez que cumplen otras funciones ecológicas y productivas im­portantes.
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Gráfico 1
Proceso de formación de la Red Natura 2000 (Orella, 1998)
DIRECTIVA 791409 CEE , DIRECTIVA 92143 CEE,
ESTUDIO HÁBITATS (Al) ESTUDIO ESPECIES (Al)
ZONA DE ESPECIAL
PROTECCIÓN DE LA
FAUNA (ZEPA)
liSTA NACIONAL DE LUGARES
1.995
liSTA DE LUGARES DE
IMPORTANCIA COMUNITARIA (1998) ,
ZONAS ESPECIALES
DE CONSERVACIÓN (ZEC)
2004
I
Cuadro 3
Tierras labradas y no labradas entre 1989 y 1999
Tierras labradas Tierras no labradas Tierras labradas
1999 1999 Variación
Islas 1989-1999
Has % de cada Has % de cada Total En%
isla isla Has
Lanzarote 7.922 9,36 34.538 40,82 1.995 33,66
Fuerteventura 2.046 1,23 68.284 41,13 -1.896 -193,54
G. Canaria 9.653 6,11 83.527 52,86 -10.191 - 51,35
Tenerife 17.187 8,45 121.857 59,91 -2.970 -14,73
La Gomera 2.862 7,73 27.269 73,70 1.742 155,53
La Palma 6.304 8,90 53.351 76,07 -1.023 -91,34
El Hierro 1.474 5,46 18.279 67,95 430 41,18
Canarias 47.447 6,37 407.625 54,73 -11.913 -20,06
FUENTES: ISTAC: Anuario estadístico de Canarias, 2002. INE: Censos agrarios de 1989
y 1999. Elaboración propia.
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La desarticulación del modelo histórico de organización del medio ru­ral
plantea el reto de configurar un modelo alternativo, donde se minimi­cen
o amortigüen los conflictos y se tenga la capacidad real de diseñar la
«construcción» de un nuevo territorio o un espacio geográfico acorde con
las necesidades económicas, éticas y estéticas, además de integrar o supe­rar
los condicionantes del tiempo que nos ha tocado vivir, con todas sus fa­cilidades
y adversidades. Yeso pasa también por desmontar el conserva­cionismo
nostálgico de corte decimonónico que sugiere volver a la idea
mítica de una Canarias soñada; a menudo se está difundiendo un retrato
falso e idealizado del paisaje canario que olvida el dato objetivo de que fue
en el pasado cuando más roturaciones y desforestaciones se llevaron a
cabo en las islas. Por eso insistimos en la idea de que el paisaje geográfico
es ante todo una construcción humana que se realiza con unas ideas, unos
instrumentos, unos recursos humanos y unos fines. Conviene recordar lo
que decía O. Dolfus (1976) que «el espacio geográfico es el espacio acce­sible
al hombre, usado por la humanidad para su existencia».
En la construcción de ese nuevo modelo de desarrollo territorial se pre­tende
superar la tentación tanto de sacralizar todo sistema conservacionista
a ultranza, como de satanizar cualquier proceso de cambio lógico y posi­ble.
El medio rural, como producto social, es una realidad viva y dinámica
que refleja con mayor o menor exactitud, y según qué islas y qué comar­cas
geográficas, las inquietudes de la sociedad que lo construye. La inmo­vilidad
de determinadas estructuras mentales no debe ocultarnos la reali­dad
de las cosas; por suerte nos ha tocado vivir en una época en donde la
rapidez con que se están produciendo los cambios es tal que existen gran­des
dificultades para ponernos al día, tanto en lo que toca a la cuestión que
estamos examinando, como a la posibilidad de asimilar e innovar en el
campo de la ordenación y la gestión.
193
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
Cuadro 4
Categorías de protección en la clase de suelo rústico de Canarias
...
Protección
Ambiental
Protección
Productiva
Categoría de
Asentamiento
I Pro",,", Territorial
Protección Natural
Protección Paisajística
Protección Cultural
Protección de Entornos
Protección Agraria
Protección Forestal
Protección Hidrológica
Protección de Infraestructuras
Asentamiento Agrícola
Asentamiento Rural
Asentamiento Periurbano
Asentamiento Medioambiental
Asentamiento en Diseminado
La Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN,
1992) y los Programas Comunitarios de Política y Actuación en materia de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Unión Europea (Directiva
92/43 del Consejo de la CEE) tienen una voluntad explícita de utilizar los
espacios protegidos como dinamizadores de recursos en el medio rural '3; a
13 La aprobación de las Directivas de Aves y de Hábitats por parte de la U.E. ha tenido
también una especial incidencia en Canarias. De la primera, se calificaron un total de 27
Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs), y de la segunda, han surgido hasta
174 Lugares de Interés Comunitario (L1Cs), según decisión de 28 de diciembre de 2001,
por la que se aprueba la lista de lugares de importancia comunitaria con respecto a la re­gión
biogeográfica macaronésica. De un total de 168 hábitats citados en el anexo 1.0 de la
Directiva, 24 están presentes en el Archipiélago canario. La Red Natura 2000 se compone
de 295.671 has terrestres y coincide a grandes rasgos con la superficie protegida por la Red
Canaria de Espacios Protegidos.
194
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
esta cuestión no hay nada que objetar por nuestra parte a condición de que
esas iniciativas lleven aparejada la obligación de clarificar la forma de en­tender
las relaciones entre espacio natural y espacio social, así como pre­cisar
el sentido que queremos asignar a la planificación ambiental 14. En te­rritorios
de ancestral cultura e intensamente humanizados como son
nuestros campos (llanuras litorales, medianías y cumbres), desde siempre
se ha comprobado que, además de la importancia intrínseca de la natura­leza,
no se puede soslayar el papel que ha jugado tanto la historia como las
tradiciones seculares en la configuración de un potente acervo cultural
fuertemente arraigado entre su gente.
Como tampoco se pueden separar la planificación y la gestión de los
espacios protegidos de la ordenación y del desarrollo del medio rural. Una
correcta protección del medio ambiente tiene inexcusablemente que fo­mentar
el crecimiento económico y el empleo y esta es la idea-fuerza que
debe prevalecer en las estrategias a seguir. Son vías de acción concurren­tes
que están llamadas a caminar juntas y con unidad de criterio para su­perar
algunos conflictos planteados actualmente y contribuir a armonizar e
innovar en un medio rural, protegido o no, que supone en su conjunto más
de un 80 por ciento del territorio insular. Por lo tanto, el entendimiento glo­bal
del territorio, y siendo conscientes de las relaciones e interdependen­cias
entre las diferentes clases de suelo, tendría que dar como resultado un
enfoque necesariamente integrador de todas estas variables en el momento
de abordar las directrices sectoriales de ordenación (paisaje, forestal, bio­diversidad,
recursos hídricos, agroturismo y medio rural) y la manera en
que éstas incorporen de forma adecuada la utilización de los espacios pro­tegidos
en las estrategias y programas de desarrollo rural.
Tanto desde las esferas del campo institucional como del social y cien­tífico
se viene exigiendo con cada vez mayor radicalidad la necesidad de
un nuevo orden ecológico y territorial 15 • El medio rural europeo lleva re­clamando
alternativas desde la Declaración de Cork, que dentro de un año
cumplirá su primer decenio. Sólo desde el afianzamiento de una nueva cul­tura
del territorio será posible que la racionalidad ecológica se imponga so­bre
una irracionalidad económica (hasta ahora centrada en la explotación
14 En este sentido es preciso destacar que asistimos a un debate en el que hasta incluso
se cuestiona si en el seno de la UE ha existido hasta el momento presente una política ru­ral
común. (J.G. REGIDOR (2005): «¿Agricultura o desarrollo rural?» en El País. viernes
29 de abril, p. 72).
15 Conferencias de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible de Río (1992) Y
Johannesburgo (septiembre de 2002).
195
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
intensiva de los recursos y sin otros miramientos que no sean los aspectos
lucrativos exclusivamente). El uso y las prácticas racionales de nuestros re­cursos
son la mejor garantía para lograr un desarrollo equilibrado y social­mente
más justo. En este contexto, la ordenación del territorio y la planifi­cación
ambiental son los pilares fundamentales de cualquier estrategia de
desarrollo. La metodología seguida por los espacios protegidos debe ser
uno de los instrumentos para hacerla operativa; pero esto último no será
posible si no somos capaces de nuclear a su alrededor un sugerente pro­yecto
de futuro que sea asumido y compartido por el conjunto de la pobla­ción
(especialmente por los actores implicados). Esto significa perfdar mo­delos
innovadores de ordenación viables y compatibles con un desarrollo
territorial en donde las actitudes participativas sean asumidas por las so­ciedades
locales.
Foto 2: Parcelas de extracción de áridos y campos abandonados
3. ESPACIOS RÚSTICOS PROTEGIDOS E INTEGRACIÓN
DE LA FUNCIÓN ECONÓMICA
En España, a lo largo de los años setenta, desde la aprobación de la Ley
de Espacios Naturales Protegidos de 1975, y especialmente en los años
ochenta, han ido apareciendo nuevas figuras e instrumentos de protección
derivados de las normativas internacionales, estatal, autonómica, insular y
local: reservas de la biosfera, patrimonio de la humanidad, parques nacio­nales,
parques naturales, parques rurales, monumentos naturales, reservas
196
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
naturales (especial e integral), reservas biológicas, paisajes protegidos, etc.
Además de los descritos, recientemente se han añadido las zonas de espe­cial
protección de aves (ZEPAs), áreas de sensibilidad ecológica, lugares
de importancia comunitaria (LICs), sitios de interés científico y áreas de
interés ecológico (flora, fauna y hábitats amenazados, etc.) que configuran
las Redes Canarias de Espacios Protegidos y Natura 2000.
El Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Ca­narias
y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo)
incorpora además cinco nuevas figuras para la protección del suelo en el
medio rústico como son: de protección ambiental (que se subdivide a su
vez en natural, paisajística, cultural, de entorno y costera), de protección
productiva (que se desglosa en agraria, forestal, hidrológica e infraestruc­turas),
de asentamiento rural, asentamiento agrícola y protección del terri­torio.
Como podemos comprobar en la actualidad, y en relación con la le­gislación
urbanística y ambiental (forestal, de caza, de aguas, de costas, de
residuos, etc.), existe un amplio abanico de figuras de protección del suelo
rústico que tienen, sin duda alguna, sobrada justificación social para la
adecuada ordenación y planificación del territorio (véase cuadro n.O 4).
Gráfico 2
Porcentaje de suelo dedicado a la agricultura
en los espacios insulares de la VE (2000)
Cerdena
Sicilia
Azcona
Vario Algalo
Baleares
Córcega
Martinica
Nollo Algalo
Guadalupe
Reunjón
CANARIAS
Madeira
O 10 20 30 40 50 60
--~----
70
Estas tipologías tratan de agrupar en lo posible las figuras de protec­ción
en el marco de una cierta concepción jerárquica de los espacios pro­tegidos,
ya sea en función de su tamaño, de sus valores o de sus usos. Los
parques y los paisajes protegidos hacen referencia a territorios singulares
197
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
de cierta amplitud, mientras que las reservas naturales y los monumentos
naturales suelen afectar a espacios de limitada extensión. También parece
desprenderse una cierta diferenciación entre los espacios de dominante na­tural,
como parques nacionales y reservas naturales, y aquellos otros donde
el valor natural convive con singularidades culturales, agrarias o paisajís­ticas
como son los parques naturales y los paisajes protegidos. La domi­nante
botánica prevalece en la concepción de la red estatal de parques na­turales,
mientras que los valores paisajísticos, geomorfológicos, culturales
y socioeconómicos centran la atención de los restantes espacios con algún
nivel de protección.
La mencionada Ley 4/1989 pretendía establecer unos criterios claros so­bre
espacios protegidos de cara al problema de la gestión compartida de los
parques naturales y su integración en el marco de una política territorial cen­trada
en la conservación activa. Con las demás figuras de protección tam­poco
se ha resuelto bien la integración de todos los espacios protegidos en
su entorno, tanto a nivel ecológico como socioterritorial. El reto de las polí­ticas
ambientales es superar la dicotomía entre protección selectiva y aislada
de unos pocos espacios y la ordenación integrada y global del conjunto del
territorio. En muchos casos, los espacios protegidos, según tipología y nor­mativa
de protección, implican limitaciones significativas en los derechos y
en los aprovechamientos de las comunidades locales, mientras que la dina­mización
y las compensaciones socioeconómicas suelen quedarse en un te­rreno
más difuso. Da la impresión de que existen dificultades serias para
desplegar medidas de ordenación y explotación racional del territorio rural,
por lo que la mayoría de las veces se desaprovechan actitudes y potenciali­dades
de numerosas zonas que quedan transformadas en meros espacios re­creativos.
Todo ello ha coincidido en el tiempo con el formidable éxodo ru­ral
y el abandono de las explotaciones agrícolas y ganaderas que han
agrandado sobremanera la sensación de crisis (véase el cuadro n.o 3).
Hasta el momento presente, en todas partes los espacios protegidos por
sí solos están teniendo serias dificultades para funcionar como instrumen­tos
eficaces de conservación activa; pero tampoco están contribuyendo (al
menos de una forma decisiva) a la dinamización de recursos socioeconó­micos
de cara a beneficiar a las comunidades locales próximas. Se está po­niendo
tal énfasis en la turistización l6 del medio rural asignándole usos
16 Véase los trabajos del profesor TROITJÑO VINUESA. M. A. (1989): «Espacios na­turales
y recursos socioeconómicos en áreas de montaña». En vv. AA: Supervivencia de
los espacios naturales. Casa de Velásquez-MAPA. Madrid, pp. 279-292 (1993); y «Espa­cios
protegidos y dinamización de recursos». En vv. AA: Desarrollo focal. turismo y me-
198
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
predominantemente recreativos que choca a veces con las propias estrate­gias
de protección ambiental y de desarrollo rural integral 17 . En Canarias
las medidas de conservación pasiva no están siendo todo lo operativas que
cabe esperar de ellas; a eso debemos agregar que la indisciplina urbanís­tica
y ambiental -que es sin duda una secuela del analfabetismo ecoló­gico-,
se manifiesta de una forma especialmente grave en las áreas periur­banas
y medianías l8 . Además de una cultura prevalente de desrespeto hacia
el territorio, muy arraigada en ciertos medios sociales y económicos, la
Agencia para la Protección del Medio Urbano y Natural (creada al amparo
del Capítulo I1I, Artículo 229 de la LCOT de 1999) en sus primeros años
de funcionamiento ha venido sufriendo los efectos de la escasa voluntad
por el gobierno efectivo del territorio por parte de determinadas adminis­traciones
locales; hecho que se manifiesta en una descoordinación interad­ministrativa,
ausencia de cultura colaborativa e implicación ciudadana. So­bre
este particular cada vez más se abre camino la sensación de impunidad,
impotencia y desbordamiento que dan por imposible superar la situación
de indisciplina y tolerancia social que se ha originado en nuestra tierra.
4. DISTANCIAMIENTO DE LOS INSTRUMENTOS
PROTECCIONISTAS DEL DESARROLLO RURAL
Con razón o sin ella, y sin entrar a discutir su absoluta necesidad, lo
cierto es que los distintos instrumentos de ordenación en el medio rural es­tán
siendo fuertemente cuestionados por la población local. Del examen re­ciente
de algunas experiencias pueden inferirse algunas cuestiones, como
por ejemplo:
a) Las determinaciones y los instrumentos de ordenación y planifica­ción
en el medio rural no están dejando indiferentes a los protago-dio
ambiente. Coord: VALCÁRCEL-RESALT, TROITIÑO VINUESA. M. A. Y ESTE­BAN,
L. Diputación Provincial de Cuenca, pp. 83-l03.
17 Las cifras millonarias de visitantes que reciben nuestros cuatro Parques Nacionales
a menudo se exhiben alegremente como una señal de éxito, cuando debieran inducir a la re­flexión
ante una frecuencia de uso tal vez excesiva.
IX La Agencia de Protección del Medio Urbano y Natural acaba de difundir el informe
de que tramita unos 15.000 expedientes relacionados con infracciones urbanísticas, de las
que casi la mitad corresponde a edificaciones ilegales realizadas desde 200 l (La Provincia­DLP,
p. 19, edición del 12 de agosto de 2005). Pero con anterioridad a esa fecha el Censo
de Edificaciones Fuera de Ordenación realizado por GESPLAN registró más de 30.000 uni­dades
que incumplían el planeamiento municipal e insular.
199
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
ni stas directa e indirectamente afectados como solía suceder en el
pasado, especialmente durante los años de la dictadura. Cualquier
proyecto o documento que se presente a exposición pública concita
una verdadera nube de alegaciones, de escritos de protesta, forma­ción
de plataformas, campañas mediáticas y coordinadoras que se
movilizan en oposición frontal a tales iniciativas.
Gráfico 3
Aprovechamiento de las tierras labradas en Has (1999)
4.0()ü:"oOO
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
---"'_.-
I.! J t
b) La contestación procede por lo general de ámbitos muy diferentes y
en ocasiones con intereses contrapuestos: ayuntamientos, vecinos,
propietarios de grandes fincas, grupos ecologistas, sindicatos agrarios,
asociaciones de productores, importadores y exportadores, asociacio­nes
culturales, promotores de iniciativas turísticas, cazadores, pesca­dores,
empresas explotadoras de recursos naturales, universidades, ve­raneantes
y excursionistas, neorrurales (<<neomagos»), etc. Cada uno
de estos colectivos piensa el territorio de una forma diferente, que­riéndolo
organizar en función de sus particulares intereses, algo que
raramente se tiene en cuenta en los planes de ordenación y gestión.
c) En buena parte de los casos analizados, además de la oposición a
las limitaciones y prohibiciones, se aprecia en general una ausen­cia
de medidas positivas y una demanda de conservación activa.
Eso parece indicar algo porque se pone de manifiesto que la mera
función ecológica del medio rural está bastante distanciada de po­der
ser asumida y compartida por el conjunto de la población rural.
200
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
d) Las campañas de reforestación 19 llevadas a cabo durante el fran­quismo
casi siempre de forma autoritaria han dejado resentimien­tos
muy acusados en las poblaciones locales. Existe una reserva ge­neralizada
por parte de los campesinos hacia las iniciativas que
provengan del ámbito de las administraciones públicas porque se
intuye en ellas una instrumentalización concreta y una perversión
intrínseca.
e) La cultura de la subsidiación y la asistencialidad, que ha favorecido
más a las grandes fincas que a las medianas y pequeñas explota­ciones20,
ha calado muy hondo también en las comunidades rurales
que exigen su parte en el reparto. Por ello se reclama no solo el de­recho
formal a informarse sino sobre todo la posibilidad de parti­cipar
en las medidas que se adopten, en la definición de compen­saciones,
indemnizaciones, contraprestaciones, incentivos, planes
de mejora que contemplen medidas concretas de promoción socio­económica
o de cualquier otra índole.
f) En la Conferencia Europea sobre Desarrollo Rural (Cork, 1996) se
puso de manifiesto una vez más cómo el sector agropecuario no
comprende las medidas limitadoras de los usos y las prohibiciones
que se establecen con frecuencia en los aprovechamientos tradi­cionales;
sobre todo cuando éstas constituyen un pilar importante
de la economía rural y del equilibrio territorial. Lo mismo se puede
decir de las ayudas al cese de la actividad, a la jubilación antici­pada
de agricultores o al arranque forzoso de ciertos cultivos.
g) Las medidas ordenancistas, por buenas que sean, son percibidas en
el medio rural no sólo como limitadoras de derechos ancestrales,
sino como dificultadoras del desarrollo socioeconómico. El miedo
a las expropiaciones y las reticencias a la discrecionalidad de las
actuaciones de las administraciones públicas, actúa entre los cam­pesinos
como algo instintivo que bloquea, sin motivo fundado en
ocasiones, iniciativas cuya finalidad es mejorar sustancialmente
19 Los 61 montes públicos de propiedad del Estado, entidades locales y cabildos, que
abarca una superficie de casi 70.000 has, fueron en su mayor parte «comprados» o expro­piados
en los años 40-50 «por interés de la defensa nacional».
20 El 80% de las ayudas de la PAC van a parar al 20% de los productores «<Siete te­rratenientes
cobran tantas ayudas de la VE como 12.700 pequeñas explotaciones», en El
País, p. 61, edición del viernes 18 de marzo de 2005). Los productores de plátanos cana­rios
han recibido 15.221 millones de euros de la VE desde 1993 (La Provincia-DLP, p. 23,
edición del lunes, 7 de marzo de 2005).
201
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
sus condiciones de vida. Por ello los métodos y la pedagogía a se­guir
no pueden pasar por alto cuestiones tan elementales tales:
¿cómo hacer las cosas para ... ? por ¿cómo hacer las cosas con ... ?
Por consiguiente, la implicación de los lugareños no debe ser mi­nusvalorada
porque elude cualquier suspicacia.
Como sucede en los ámbitos urbanos, los instrumentos de ordenación
están siendo percibidos en general como un obstáculo para el desarrollo y
no va a resultar nada fácil que este panorama se modifique, salvo que se
produzcan cambios en la forma y en el fondo que persuadan a las poblacio­nes
que viven del medio rural para que acepten que desarrollo, regulación
y protección son términos perfectamente compatibles. Pero una cosa son las
consideraciones genéricas sobre la necesidad de un desarrollo sostenible y,
otra bien distinta, cuando esas decisiones deben ser territorializadas y zoni­ficadas.
Es entonces cuando de verdad se comprueban las grandes dificul­tades
que existen para compatibilizar protección y desarrollo.
La experiencia en un Archipiélago como el nuestro en donde se han
producido sonoras incomprensiones y desencuentros muy enfrentados ante
la puesta en vigor de legislaciones sectoriales de orientación proteccionista
-además de poner de manifiesto las limitaciones jurídicas y determinadas
incoherencias administrativas-, debe servir de aliciente para extraer con­clusiones
que permitan mejorar el nuevo marco legal que se inaugura con
el vigente Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de
Canarias y de Espacios Naturales (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de
mayo), en donde se conceptúan y definen los instrumentos de planificación
y gestión del medio rural en su conjunto21
•
En esa dirección, las Directrices del Medio Rural y todas las demás que
guarden relación con este espacio deberán poner en su desarrollo las herra­mientas
básicas para facilitar la planificación física, socioeconómica, de re­gulación
y protección, en un marco de certeza jurídica que armonice dere­chos
y deberes de todas las partes interesadas, estrechamente conectadas con
las estrategias y programas del desarrollo rural de las islas y convertirse en
un instrumento que facilite la coordinación interadministrativa de cualquier
intervención en esta clase de suelos. Por importantes que sean, el debate en
21 A principios de los años noventa el proyecto del Parque Nacional del Nublo, pro­puesto
por el Cabildo Insular de Gran Canaria, fue rechazado por el ayuntamiento de Te­jeda
en medio de una encendida polémica. No ha sido éste el único enfrentamiento regis­trado
en nuestra reciente historia. Pero junto a esta experiencia negativa, hay otras
altamente esperanzadoras como la descrita por el ingeniero de montes Carlos Velásquez en
su artículo: "Pavón, espacio de consenso» (Véase apartado 7. Bibliografía consultada).
202
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
este sentido no puede reducirse sólo al problema de los asentamientos rura­les
y agrícolas o a las cuestiones paisajísticas, infraestructuras y protección
ambiental, es preciso abordar las materias que presenten mayor complejidad
en las diferentes islas y comarcas del Archipiélago como son los problemas
derivados de la unidad mínima de cultivo, la rigidez del mercado de suelo
rural (mediante bancos de tierra, patrimonio público de suelo rústico, con­centración
parcelaria, modernización de riegos, flexibilización de los siste­mas
de arrendamientos, ... ), introducción de nuevas tecnologías, vivienda,
diversificación de aprovechamientos, elevación de rentas, corregir cuestio­nes
como el envejecimiento de la población y el abandono del campo.
Tiene que incluir, además, cuestiones como el turismo, una de las funcio­nes
en las que la Unión Europea basa el futuro del mundo rural, por su fuerte
incidencia social, económica y ecológica. La importancia del turismo rural no
puede obviarse en la delimitación, ordenación y gestión del medio rural. Las
propias administraciones públicas así lo han entendido ya y con ello han des­pertado
una expectación que ahora tienen que concretar en medida" sectoriales.
La protección, para que sea de verdad eficiente, exige planteamientos
activos que permitan que los espacios rurales de Canarias funcionen como
instrumentos articuladores de modelos de desarrollo sostenibles en los te­rritorios
en donde se localizan. Sin embargo, tal como hemos indicado,
esta cuestión que es un reto decisivo no va a resultar nada fácil.
5. INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN DEL MEDIO RURAL
Las diferentes administraciones con competencias en el suelo rural es­tán
prestando cada vez más atención al desarrollo territorial de forma inte­gral,
en el convencimiento de que sólo integrando a la población local y
contribuyendo a la solución de sus problemas más urgentes se asegura a
medio y largo plazo la deseada estabilidad y la supresión de desequilibrios
de estos espacios en todos los aspectos. Desde la legislación y la ordena­ción
se deben articular las herramientas que, una vez puestas en las manos
de las comunidades rurales, les permitan participar activamente en la ges­tión
de sus respectivos ámbitos en el marco de los intereses generales. Esta
es una premisa fundamental de la innovación en la conservación activa de
los espacios protegidos y en la explotación sostenible del medio rural.
Igualmente lo es el desarrollo de actividades productivas estables, diver­sas,
compatibles con la plena integración de los espacios protegidos en los
nuevos planteamientos de desarrollo rural donde aspectos como ordena­ción,
planeamiento, multifuncionalidad, enfoque integrado, diversifica-
203
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
ción, sostenibilidad, subsidiaridad, buenas prácticas agroambientales, pro­gramación,
desburocratización, financiación y gestión ganan fuerza22•
En el medio rural de Canarias existen diversos tipos de recursos (natu­rales,
bióticos, agrarios, histórico-culturales, turísticos, paisajísticos, etno­lógicos,
etc.), todos ellos gozan de una fuerte personalidad y prestigio y
pueden, desde la ordenación integral, ser dinamizados en el marco de un
programa de desarrollo rural dentro de cada sistema territorial existente en
cada isla. En este sentido la funcionalidad turística de los espacios rurales
(protegidos o no) ha conocido en los últimos años una rápida expansión y
está dando lugar a nuevas formas de turismo (ecológico o ambiental) que
pueden convertirse, si están adecuadamente encausados y promocionados,
en una fuente importante para las economías locales.
En el mundo desarrollado, los espacios rurales están emergiendo como
activos relevantes dentro de cualquier programa o estrategia de desarrollo,
especialmente en un momento en que las modernas sociedades postindus­triales
demandan cada vez más esos territorios con fines de esparcimiento,
ocio y recreación. En estos espacios, las medidas de regulación, protec­ción,
conservación y promoción deben buscar ante todo garantizar un de­sarrollo
que preserve los equilibrios ecológicos, territoriales, económicos
y sociales. Este planteamiento no significa en modo alguno olvidar que
pueden tener, según su naturaleza, características y localización, funciones
diversas como son los propios usos tradicionales e innovadores en la pro­ducción
de alimentos sanos así como erigirse en elementos estables de la
adecuada gestión del territorio.
La utilización de los espacios rurales protegidos generan nuevos tipos
de aprovechamientos (senderismo, ecomuseos, campings, turismo ru­ral,
... ) y también nuevos conflictos ambientales (ruidos, vertidos, infraes­tructuras,
energía, frecuencia de uso, etc.) que es necesario contemplar. El
reto está en definir con todo detalle el cómo y dónde deben integrarse es­tos
nuevos aprovechamientos para que, compatibilizados con los usos ya
existentes, propicien el desarrollo de las sociedades locales y no alteren los
equilibrios básicos tradicionales.
En su conjunto, el medio rural desempeña funciones muy diferentes a
las del pasado y entender esto último requiere hacer esfuerzos de actuali­zación,
coordinación en la ordenación y también en la gestión. La plena in-
22 Precisamente a finales del mes de agosto de 2005, después de una larga espera, se ha
trasladado a la agenda política española la promesa electoral de 2004 de poner en marcha
una política rural de Estado. El presidente J.L. Rodríguez Zapatero anunció en Canarias la
pronta aprobación de una Ley de Desarrollo Rural.
204
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
tegración de este medio en la economía de Canarias exige un tratamiento
específico en los instrumentos de ordenación de manera que las activida­des
que pudieran ser claramente agresivas con este medio, tanto producti­vas
como turísticas, no consigan alcanzar un techo más allá de lo razona­ble
para prever de antemano los problemas que derivarían de una
sobrecarga de las mismas.
Desde los diferentes niveles de la sociedad se reclama al medio rural
(protegido o no) un conjunto de usos y funciones que bien podríamos sin­tetizarlos
en los siguientes: establecimiento de unas reglas de juego cIa­ras,
consensuadas y asumidas por el conjunto de los actores implicados23 ;
protección dinámica de los recursos naturales; dinamización de las activi­dades
económicas compatibles con la calidad ambiental y paisajística; tra­tamiento
adecuado al entorno de las infraestructuras territoriales y de
asentamiento; conservación de los recursos histórico-culturales; promo­ción
turística; educación e investigación ambiental e innovación en el
campo de la gestión y la participación (implicación activa de las comuni­dades
rurales). Para ello se requiere zonificar el conjunto del espacio ru­ral
canario especificando con claridad las piezas que lo componen. En
esta compleja operación se requiere integrar diversos factores que son: los
que hacen posible la creación de un espacio natural protegido, delimitar
bien los espacios rurales protegidos, conocer los usos y funciones pree­xistentes,
definir los usos y funciones compatibles, promover las buenas
prácticas agroganaderas, enfatizar los códigos éticos que deben presidir el
gobierno del territorio y la jerarquización de responsabilidades interadmi­nistrativas,
fijación de instrumentos legales y de gestión, consensuados y
asumidos, conocimiento de las demandas locales y elaboración de pro­yectos
de futuro.
6. CONCLUSIONES GENERALES
• Es preciso pasar de políticas de protección pasiva a otras de protec­ción
activa. Para ello hay que tender puentes entre las políticas de
ordenación del territorio, la planificación ambiental y el desarrollo
rural.
• Las acciones de desarrollo deberán entenderse en términos sociote­rritoriales.
En función de ello es necesario sacar rédito de las posi-
23 En el contexto señalado por la Disposición adicional cuarta de la Ley 6/1 998, de 13
de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.
205
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
bilidades que el marco legal y su desarrollo a través de las Directri­ces
Generales y Sectoriales brindan e impregnar los diversos instru­mentos
de planificación y gestión medioambiental de los principios
del desarrollo local que a su vez pueden resultar altamente benefi­ciosos
para acometer el desarrollo sostenible en el plano práctico.
• Los Planes de Desarrollo Integral o los Planes de Mejora, junto a las
Agenda 21 Locales, empiezan a ensayarse en muchas regiones eu­ropeas
como configuradores de una nueva cultura del desarrollo ru­ral.
Los proyectos integrados en los programas LEADER (1, 11 y
Plus), LIFE Y PRODER aportan recursos en la dirección de sinteti­zar
conservación y desarrollo.
• Las políticas de protección de la naturaleza, especialmente en áreas
rurales frágiles y desfavorecidas a nivel social o ambiental, exigen
integrarse en una estrategia de desarrollo territorial equilibrado en la
que las comunidades rurales tengan la oportunidad de ejercer un
fuerte protagonismo.
• Una política sobre el conjunto del medio rural que contemple la pro­tección
de los recursos naturales y culturales, la conservación de re­cursos
agroganaderos y regule los nuevos usos y actividades, dise­ñada
en función de valores, dinámicas, problemáticas y niveles de
humanización de las diferentes unidades territoriales, podría propi­ciar
la puesta en marcha de programas de desarrollo rural viables.
• La anunciada Ley de Desarrollo Rural es, sin duda, una oportunidad
histórica que no debería perderse por muy diversas razones. Pri­mero,
porque hay que adelantarse a la paulatina desaparición o re­conversión
drástica de la PAC y a sus consecuencias; segundo, por­que
no es aceptable dedicarse a mantener el statu quo del pasado
desde nuestra integración en la UE como principal estrategia agraria
y rural de futuro, como hizo el pasado gobierno, obsesionado en
cuánta subvención se recibía y no a quiénes y para qué; y tercero,
porque es absolutamente necesario promover una verdadera política
de desarrollo económico del medio rural hasta hoy día inexistente.
• La futura Ley de Desarrollo Rural es de ámbito estatal y deberá,
pues, adaptarse a las condiciones específicas del medio rural cana­rio.
Para ello lo mejor sería que para entonces Canarias pudiera con­tar
con las directrices del medio rural así como aquellas que le afec­tan
directa o indirectamente. Una vez aprobadas, refundir en la
adaptación todas las disposiciones normativas sectoriales que se han
venido promulgando por el Parlamento y por el gobierno autónomo.
• El hecho diferencial no atañe sólo al conjunto del Archipiélago toda
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vez que no estamos ante un territorio homogéneo. Al contrario, la
diversidad del territorio canario le permite poseer distintas cualida­des,
condicionantes y características, así como debilidades, amena­zas,
fortalezas y oportunidades diferentes. Se entiende que cualquier
actuación que se diseñe o ejecute en materia de desarrollo rural
desde las administraciones públicas tiene que considerar este hecho
diferencial. Para ello se requiere administrar esos espacios gra­duando
las medidas a implementar o a omitir y las acciones adecua­das
que requiera cada caso en particular.
• En Francia, la «Loi d'Orientation Agricole», o en Italia la Ley
7 5/2001, suponen una referencia importante por proximidad geo­gráfica
lo que permite comprobar sus resultados prácticos. La Ge­neralitat
de Catalunya promulgó la Llei 18/2000, de 31 de diciem­bre,
d'Orientació Agrária en donde como principal novedad práctica
se recurre a la figura del contrato territorial.
• Para una agricultura con agricultores la figura del contrato que se
propone es importante. La COAG hizo una propuesta de contrato
social como instrumento de desarrollo rural. Para esta organización,
el modelo de agricultura contractual exige tener en cuenta las carac­terísticas
de cada zona, de las explotaciones y del mercado, con la
finalidad de adaptar los contratos a los objetivos y necesidades de
cada territorio. Sancho Comins plantea un acuerdo territorial con­certado.
Se trata de una nueva figura consistente en un acuerdo te­rritorial
que tiene carácter de contrato entre el agricultor y la admi­nistración
con una base también territorial. La firma del contrato
implica la adquisición de unos derechos y deberes en materia pro­ductiva,
garantía de la calidad alimentaria, ambiental y paisajística,
dependiendo de cuales sean las características territoriales de la ex­plotación
en la que se esté radicado.
En definitiva, existen más posibilidades de éxito cuando las medidas
de protección y de regulación en el marco de programas de acción con­templen
las dimensiones medioambientales y socioeconómicas del desa­rrollo
rural. Pretender ordenar el medio rural como si de un hecho aislado
se tratara conduciría a una descontextualización y al enfrentamiento que
nadie desea, poniéndose en grave riesgo la propia supervivencia del patri­monio
que pretendemos salvaguardar.
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