Reforma estatuaria y Cabildos Insulares: un análisis crítico

              TEBETG. Anuario del Archivo Histórico Insular de Fuerteventura
ANEXO 6: Manuel Velázquez Cabrera y el Plebiscito de las Islas Menores
Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
REFORMA ESTATUTARIA y CABILDOS INSULARES:
UN ANÁLISIS CRÍTICO
MANUEL J. SARMIENTO ACOSTA
Profesor Titular de Universidad de Derecho Administrativo
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
Magistrado Suplente del Tribunal Superior de Justicia de Canarias
Sala de lo Contencioso-Administrativo
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
2 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
Resumen: Los Cabildos Insulares tienen ya una larga historia administrativa
en Canarias. Son una expresión organizativa de un hecho diferencial: el hecho
insular, y, bajo el actual Estatuto de Autonomía de Canarias, son Corporaciones
locales, y, también, instituciones de la Comunidad Autónoma, lo que ha supues­to
un punto de inflexión en su evolución normativa. En general, se puede decir
que los Cabildos han visto enriquecida su posición institucional y sus funcio­nes,
si bien la frustrada reforma del Estatuto de 2004-2007 no contenía normas
muy correctas. En cualquier caso, podemos decir que hoy los Cabildos desem­peñan
competencias muy importantes y constituyen una seña de identidad de la
Administración Pública de Canarias.
Palabras clave: Cabildos Insulares; Administración local de Canarias; re­forma
del Estatuto de Autonomía.
Abstract: The Island Councils have a long administrative history in Canary
Islands. They are an organizational expression of a differential fact: the fact
island, and, under the current Statute of Autonomy of the Canary Islands are
local corporations and also institutions of the Autonomous Region, making a
tuming point in its normative evolution. In general, one can say that the Councils
have been enriched its institutional position and functions, while the failed
reform ofit Statute of2004-2007 did not contain very good standards for these
institutions. In any case, we can say that today the Councils have very important
functions and are hallmark of the Canary Administration
Key words: Island Councils; local govemment ofthe Canary Island; reform
of the Statute of Autonomy.
ABREVIATURAS UTILIZADAS
MVV ................ Autores varios
BOE ................... Boletín Oficial del Estado
CE ...................... Constitución Española
EACan ............... Estatuto de Autonomía de Canarias
FJ ....................... Fundamento Jurídico
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 3
LOPJ .................. Ley Orgánica del Poder Judicial
LOREG .............. Ley Orgánica del Régimen Electoral General
LOTC ................. Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
LOAPA .............. Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico
LOTRACA ........ Ley Orgánica de Transferencias Complementarias a Ca­narias
LOTRAVA ......... Ley Orgánica de Transferencias Complementarias a Va­lencia
LRBRL ............... Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local
RAE ................... Real Academia Española
S ........................ Sentencia
SSTC ................. Sentencias del Tribunal Constitucional
1. LOS CABILDOS, ¿EN UNA ENCRUCIJADA?
Dentro de no mucho tiempo -en el año 2012-, se cumplen, por un
lado, los cien primeros años de la aprobación de la Ley de 11 de julio de
1912, por virtud de la cual se crearon los Cabildos en la etapa moderna;
y, por otro, se cumplen, asimismo, treinta años de la aprobación del Esta­tuto
de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agos­tO)
I. Si nos centramos en esta segunda conmemoración, que es la que
más interesa a efectos de este estudi02
, podemos comprobar que todavía
el papel de los Cabildos en la Autonomía canaria es cuestionado. Y esta
circunstancia no es buena. Porque, si para una persona normal, treinta
años es tiempo suficiente para que crezca y se desarrolle física, intelec­tual
y emocionalmente, para que fije los perfiles esenciales de su perso-
I SOE, núm.195, de 16 de agosto de 1982, día en que entró en vigor, según decía la disposición final ("El presente
Estatuto entrará en vigor el día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado").
2 Sobre la Ley de 1912 es necesario remitirse a M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimenjurídico de lus Cabildos
Insulares, Instituto Canario de Administración Pública, Tenerife, 2005, pp. 29 Y ss.
Debe tenerse en cuenta que existían precedentes relevantes, como el del "plebiscito" redactado por el abogado
majorero Manuel VELÁZQUEZ CABRERA, suscrito por las islas de Lanzarote, Fuerteventura, El Hierro y La
Gomera. Vid. M. VELÁZQUEZ CABRERA, Resumen histórico y documentado de la autonomía de Canarias,
Colección La Memoria, Viceconsejería de Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, Islas Canarias, 1994.
Como ha destacado el historiador M. RAMÍREZ MUÑOZ (El Cabildo de Gran Canaria y sus presidentes.
Noventa años al servicio de la Isla (1913- 2003), Cabildo de Gran Canaria, 2003, p. 35), la Ley de 1912 "se basó
en el pensamiento político de dos fervientes autonomistas, el majorero Manuel Velázquez Cabrera y el palmero
Pedro Pérez Díaz".
TESETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X 339
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4 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
nalidad, y para que afiance sus planteamientos vitales, también lo es para
una institución. Treinta años son, nada menos, que dos tramos en el cóm­puto
de generaciones que hizo ORTEGA y GASSET3• Por tanto, es un perío­do
de tiempo lo suficientemente largo como para que, tanto personas
como instituciones, se consoliden, y desarrollen sus potencialidades. Sin
embargo, aunque parezca paradójico, los Cabildos Insulares de Cana­rias,
que tienen un arraigo más que evidente, no han logrado una defini­ción
completa o definitiva, y mucho menos exacta, desde el punto de
vista de su ubicación institucional en la Comunidad Autónoma. Lo que se
manifiesta a través de la discusión o la argumentación en términos más
propios de un proceso constituyente que de una etapa en la cual ya está
(o, al menos, debería estar) constituido su encuadramiento fundamen­ta14
• Es decir, se plantea el debate, en muchísimas ocasiones, no partien­do
de la base de una naturaleza asentada y aceptada, sino con un punto
de adanismo, de eterno retorno al inicial proceso estatutario de 1982.
Estamos en un permanente cambio de esencias, motivado por causas
coyunturales; en un constante "in fieri."
La prueba de lo que se afirma la podemos encontrar, en primer lugar,
en el discurso que sostienen las fuerzas políticas más representativas del
Archipiélago, que siguen insistiendo en un tono un tanto demagógico
-que ya se ha convertido en una especie de sonsonete o latiguillo reitera­tivo-,
en que los Cabildos "tienen que ser" (como si ya no 10 fueran) los
"verdaderos gobiernos de las islas", que necesitan "un incremento de
sus competencias", y que necesitan "una nueva Ley"5, que se supone
que traerá la buena nueva definitiva. Y, en segundo término, porque ello
se deduce del propio Texto de Reforma del Estatuto de Autonomía que
aprobó el Parlamento canario, con fecha de 13 de septiembre de 2006,
en el que ni siquiera se menciona el carácter de institución autonómica
J En concreto, en su En torno a Galileo (1933). Dice este filósofo: "Durante una primera etapa, el hombre se
entera del mundo en que ha caído, en que tiene que vivir -es la niñez y toda la porción de juventud corporal que
corre hasta los treinta años-o A esta edad el hombre comienza a reaccionar por cuenta propia frente al mundo que
ha hallado, inventa nuevas ideas ( ... )". Luego, más adelante, dice: "Tenemos, según esto, que desde el punto de
vista importante a la historia, la vida del hombre se divide en cinco ciclos de a quince años: niñez, juventud,
iniciación, predominio y vejez. El trozo verdaderamente histórico es el de las dos edades maduras: la de inicia­ción
y la de predominio. Yo diría -concluye el ensayista-, pues, que una generación histórica vive quince años
de gestación y quince de gestión" (Cit del libro Ortega y Gasset. Antología, preparada por P. CEREZO GALÁN,
para la colección Textos Cardinales, Barcelona, 1991, pp. 209, 211 Y 212, respectivamente).
4 Que es, como es obvio, desde el punto de vista técnico, el que fija la Constitución y el Estatuto de Autonomía.
s y así año tras año, y legislatura tras legislatura, como si de un rito litúrgico se tratara, pero, curiosamente, sin
aportar nada nuevo, pues luego no se dice en qué va a consistir ese nuevo cambio, cuál es el procedimiento para
hacerlo, y qué supuesta mejoría comportará. Con decir las palabras mágicas ("cambio", "gobierno insular",
""nueva Ley"), parece que ya es suficiente.
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Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 5
del Cabildo, que, como se verá luego, fue uno de los hallazgos
institucionales más imaginativos que hizo el legislador autonómico, par­tiendo,
sin forzarlo, del Estatuto de 1982, y que se consolidó
específicamente en la reforma del Estatuto de 1996 (arts. 8. 2 Y 23)6.
De todo esto se podría deducir que las Corporaciones insulares pare­cen
estar en una encrucijada7
• Ahora bien, ¿es esto cierto?; ¿debe
actuarse con un manifiesto espíritu adánico para reformar los Cabildos
Insulares, desechando, como producto caducado, todo lo que se ha conse­guido
hasta ahora, desde 1982? O dicho de otra manera: ¿procede actuar
en toda reforma como si se estuviera en un constante proceso constitu­yente?
Es obvio que, en teoría, las respuestas que podrían darse son va­rias,
y todas legítimas desde la perspectiva constitucional. Es claro que el
Parlamento, en su condición de órgano representativo del pueblo canario
(art. 9.1 EACan), puede formular el Texto de refoillla estatutaria que
considere más oportuno o conveniente, respetando el marco constitucio­nal.
Y si estima acertado reorientar el camino, por las razones que sea, lo
"Vid, sobre este sorprendente cambio, M. J. SARMIENTO ACOSTA, "Los Cabildos Insulares ante la refonna del
Estatuto de Autonomía de Canarias", en AA.VV., Canarias. Un nuevo pacto local en l/n mundo global, Consejería
de Presidencia y Justicia del Gobierno de Canarias, Islas Canarias, 2007, p. 63. En este trabajo se dice: "Sorpren­de
un poco que una configuración que parecía ya asentada. tanto en la legislación aprobada por el Parlamento
(Leyes de 1986 y de 1990), como en el propio Estatuto, después de la refonna de 1996. ahora. por arte de la magia
política, se ponga en cuestión. Cabría preguntarse, ¿qué ha ocurrido para que el legislador estatutario quiera
orillar o silenciar 10 que otrora destacó, incluso con reiteración'? Las conjeturas son varias, pero a nadie se le
escapa el temor que tal vez sientan los Cabildos de ser "capturados" por la Comunidad Autónoma; temor
excesivo e infundado, en mi opinión, ya que si algo demuestra la experiencia de los últimos veinte años es la
generosidad que ha tenido la Comunidad Autónoma con estas Corporacíones ( ... J. Pero es que, además, esto pone
de relieve: a) un conservadurismo jurídico incongruente con las posibilidades que da el Estado autonómico. y
que han sido destacadas por el Tribunal Constitucional. Anclarse en el artículo 41, LRBRL, como si éste fuera
la Biblia o un dogma establecido por un ente innüible, no sólo carece de fundamento constitucional, sino que
limita seriamente las posíbilidades del legislador estatutario, y, por supuesto, del legislador autonómico cana­rio;
y b) que se sigue una línea opuesta a la que parecen continuar otros Estatutos. como el de las Islas Baleares,
cuyo Proyecto de Reforma, actualmente en las Cortes, dice en su artículo 3R (ubicado sistemáticamente en el
Título IV, "De las Instituciones de la Comunidad Autónoma"): "La organización institucional autonómica está
integrada por el Parlamento, el Gobierno, el Presidente de la Comunidad Autónoma y los Consejos Insulares de
Mallorca, Menorca, Ibiza y Fonnentera". Incluso, con mayor sorpresa, un Estatuto como el recientemente aproba­do
por la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1 /2006, de 1 O de abril), dice en el nuevo arto 66.4 que las
Diputaciones Provinciales "actuarán como instituciones de la Generalitat y estarán sometidas a la legislación
e inspección de ésta, en tanto que se ejecutan competencias delegadas por la misma ( .. )". Que en una Comunidad
como la Valenciana se diga algo como lo que se acaba de transcribir, y que, en Canarias, todavía se tengan tantas
reservas pone de manifiesto cierta pusilanimidad, impropia, desde luego. del que quiere hacer algo serio y con­sistente".
El Estatuto de Autonomía de las llles Balears, aprobado por Ley Orgánica 112007, de 28 de febrero (BOE, núm.
52, de 1 de marzo de 2007), establece en el, ahora, artículo 3910 mismo. es decir, configura los Consejos Insulares
como instituciones de la Comunidad Autónoma. En el artículo 61.3 se dice con meridiana claridad: "Los
Consejos Insulares también son instituciones de la Comunidad Autónoma de las llles Balears". Además, este
Estatuto regula en un capítulo entero -el IV- todo lo que concierne estatutariamente a los Consejos Insulares
(arts. 61 a 74).
J Se usa este ténnino en su tercera acepción del Diccionario de la RAE -vigésimo segunda edición. 2001-, que
significa "situación dificil en que no se sabe qué conducta seguir".
TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010). pp. 337-404, lSSN: 1 1 34-430-X 341
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6 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
puede hacer8
• Sin embargo, lo razonable9
, por realista, es que no se pres­cinda
de los indudables avances que se han experimentado en los últimos
treinta años, y que manifiestan una voluntad, clara y constante, de configu­rar
los Cabildos como las instituciones más aptas para el gobierno, la admi­nistración
y la representación de las islas. Cómo calificar jurídicamente los
Cabildos, qué alcance debe otorgarse a tal calificación, o cuál es el peso
específico que deben tener en el organigrama institucional de la Comuni­dad
Autónoma, es algo que tiene que estar fijado en el Estatuto de Autono­mía,
como norma institucional básica de la Comunidad (art. 147.1, CE). Y
esta fijación se ha hecho ya, en la redacción de 1982, más difusamente, y
en la de 1996, con mayor precisión, y consiste en que los Cabildos Insu­lares
son órganos de gobierno, administración y representación de
las islas, y, además, instituciones de la Comunidad Autónoma de Ca­narias.
Los artículos 8.2 y 23 del Estatuto son meridianamente claros
sobre este extremo. A partir de este dato normativolO
, se puede desarrollar
la posición y las competencias, así como la participación institucional de las
8 Corno dice el constitucionalismo inglés, "la ley lo puede todo, menos cambiar un hombre en mujer". Aunque
también es verdad que esta afirmación es más sonora o elocuente que cierta. pues todos sabemos que la Ley tiene
claros límites, el más significativo es, justamente, la Constitución. Y es palmario que los Estatutos, a pesar de
que ciertas fuerzas políticas quieran concederle poco más o menos el carácter de Cartas Magnas o "pequeñas
Constituciones", no son, ni muchísimo menos, Constituciones. Son formalmente Leyes Orgánicas (arts. 8l.l y
147.3, CE), si bien con determinadas características que no procede citar aqui (Vid. J. M. CASTELLARTECHE,
voz "Estatuto de Autonomía", en el Diccionario de Derecho Administrativo, Tomo 1, dir. por S. MUÑOZ MA­CHADO,
Madrid, 2005, pp. 1166-1173).
Véase, sobre la verdadera dimensión de la Ley, por ejemplo, la interesante monogratla de T. R. FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ, De la arbitrariedad del legislador. Una crítica a la jurisprudencia constitucional, Madrid, 1."
ed. 1998, o el no menos interesante libro epistolar de A. NIETO GARCÍA y T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
El Derecho y el revés. Diálogo epistolar sobre leyes, abogados y jueces, Barcelona, l." ed. 1998, donde se
encuentran perlas como éstas: "la ley ha sido siempre -y más vale asumirla tal como es- expresión de la voluntad
del Poder, de las clases eminentes: con la democracia o sin ella. Pero la ley no dice la última palabra, que es
indefectiblemente una voz individual, sea del juez o de los ciudadanos ( ... ) Las leyes sirven, por lo pronto, para
racionalizar la imposición de intereses de las clases eminentes" (NIETO, pp. 64 y 65). " ( ... ) se hace notoria la
falacia de la voluntad general y se pone de manifiesto, a partir de la introducción del sufragio universal masculino,
que la leyes sólo la voluntad de una mayoría coyuntural soldada casi siempre con el cemento de los intereses de
los grupos o facciones de la Cámara legislativa que forman esa mayoria, el viejo mito del legislador soberano sigue
operando por inercia ( ... )" (T. R. FERNÁNDEZ, p. 52.).
9 Y es evidente que el Parlamento, como cualquier poder público, debe actuar razonablemente. El Poder que ejerce
un Parlamento autónomo, e, incluso, las Cortes generales, no se puede desarrollar como si no existiese la lógica
y el sentido común, o como si las conquistas, modestas, pero necesarias, de la Ciencia jurídica y de la dogmática
constitucional, fueran productos fungibles, que se usan para un momento, se consumen, y, después, se pueden
sustituir según soplen los vientos ideológicos, o los intereses de partido. De nuevo, T. R. FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ, De la arbitrariedad del legislador .... , cit., pp. 25 y ss, argumentando sobre la aplicación del
articulo 9.3, infine, de la Constitución Española de 1978.
10 Que no se olvide que tiene una evolución y una especificación normativa concreta, y que, por tanto, en caso
de variarla, es preciso explicarla; algo que, por cierto, no hace el Preámbulo de la Propuesta de Reforma del
Estatuto de Autonomia, de 13 de septiembre de 2006, lo cual, a mi juicio, es censurable, pues parece que se opta
por un modelo distinto -la supresión del carácter institucional-autonómico-, sin ni siquiera razonarlo, y mucho
menos justificarlo.
342 TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
Manuel J. Sarmiento Acosta: Rf!lorma estatutaria y Cabildos Insulares .. 7
Corporaciones insulares. Por lo tanto, es palmario que la definición de los
Cabildos está perfilada, y no parece razonable articular un giro radical
respecto de lo que ya ha sido definido por el Parlamento de Canarias, salvo
que se esgriman justificaciones serias y solventes que impongan una trans­formación
del modelo que hasta el momento presente se ha decantado 1 l.
Pero es necesario ir por partes, pues ya la evolución es larga y compleja.
2. EL PUNTO DE PARTIDA INSOSLAYABLE: EL FUNDAMEN­TO
CONSTITUCIONAL
2.1. LA INSUFICIENTE REGULACIÓN DIRECTA EN LA CONSTI­TUCIÓN
ESPAÑOLA
Todo análisis jurídico de la organización territorial e institucional debe
partir de lo establecido en la Constitución Española, de 27 de diciembre
de 1978, pues ésta es una norma jurídica y, además, la norma superior12
(arts. 9.1 CE, y 5.1 LOPJ). La Constitución es, pues, el contexto nece­sario
para indagar jurídicamente sobre la posición y las funciones de las
Corporaciones insulares, al igual que sucede con todos los conceptos y
principios que tienen su fundamento en la misma13. Pues bien, respecto
de los Cabildos, al igual que sucedió con la Constitución de la 11 Repúbli­ca,
de 1931 14, el primer dato relevante es que están garantizados en la
Carta Magna como una variedad específica de la organización territorial
de Canarias. Para el legislador constituyente, pues, estas Corporaciones
son una singularidad, o, como se dice ahora, son manifestación de un
"hecho diferencial"15, por lo demás, de muy fácil captación, y, por ende,
" Justificaciones serias y solventes. que, como ya se ha dicho, brillan por su ausencia en el Texto de 2006.
12 Cfr. E. GARCÍA DE ENTERRiA, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 2.' ed.
1982. Del mismo autor, "Los fundamentos constitucionales del Estado", Revista Española de Derecho Cons­titucional,
núm. 52, 1998, pp. 11- 32; también, es interesante, M. ARAGÓN, "Sobre las nociones de supremacía
y supralegalidad constitucional", Revista de Estudios Políticos, núm. 50, 1986, pp. 9-30.
1) E. GARCÍA DE ENTERRiA, "Los fundamentos constitucionales del Estado", cit., pp. 11 Y ss.
14 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimenjurídico de los Cabildos Insulares, cit.. pp. 31-33.
15 E. AJA, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, 2.' ed. 2003; 1. F. LÓPEZAGUILAR,
"Constitución, autonomía y hecho diferencial", en Cuadernos de Derecho Público, 2, 1997, pp. 25-74, y, des­pués,
Estado autonómico y hechos diferenciales. Una aproximación al "hecho diferencial" en el Estado
compuesto de la Constitución de 1978: el caso de la autonomía canaria, Madrid, 1998, quien destaca que no
se puede perder de vista "la inspiración política" de esta nueva denominación de lo que es una singularidad
amparada por el legislador constituyente (pp. 26 y ss.). Este autor es, quizá hasta el momento, el que profundiza
más en este tema desde el punto de vista constitucional, y considera que para ~stimar un hecho diferencial
TEBETO ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430·X 343
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
8 Manuel J. Sarmiento Acosta: RejiJrma estatutaria y Cabildos Insulares ...
justificación: el hecho insular (art. 138, en relación con el artículo 141.4
CE).
El reconocimiento constitucional se hace en el artículo 141.4, ubicado
sistemáticamente en el Capítulo segundo ("De la Administración local")
del Título VIII ("De la Organización territorial del Estado"), y que dispo­ne
algo tan escueto como lo que sigue:
"En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración pro­pia
en forma de Cabildos o Consejos".
Se reconoce así de forma muy exigua la organización y administra­ción
específica de los archipiélagos canario y balear, si bien entendemos
que este reconocimiento es insatisfactorio y limitado en exceso. Porque,
en primer lugar, el adverbio "además" implica la persistencia de la super­posición
de Entidades locales (provincias e islas) que introduce un factor
constitucionalmente relevante deben concurrir tres requisitos: a) relevancia jurídica, y no simplemente fáctica;
b) asiento constitucional directo o indirecto en el bloque constitucional (esto es, el formado por la Constitución
y los Estatutos); y c) revestimiento de blindaje o especial fuerza pasiva frente a actos normativos sobrevenidos
o provenientes de instancias ajenas al círculo estricto de los sujetos concretos de la diferencialidad. Partiendo
de esta base, entiende que hechos diferenciales son la lengua, el acervo jurídico especial y foral, y un régimen
económico- fiscal. No obstante, dentro de esta relación de hechos diferenciales debe incluirse expresamente
el "hecho insular". citado por el constituyente (art. 1311, CE.), que, a mi juicio, tiene más fuerza incluso que
el que invocan otras Comunidades, como la vasca o la catalana, pues se basa en la incontrovertible realidad
insular, no en interpretaciones o valoraciones históricas, legítimas, pero siempre discutibles, y que, además,
en la práctica están sobrecargadas con la retórica nacionalista (en este sentido, F. VILLAR ROJAS y F.
BETANCORT REYES. "El hecho insular: hecho diferencial constitucional y comunitario", en AAVV, Estudios
Canarios. Anuario del Instituto de Estudios Canarios XLIV (1999), 2000, pp. 168 Y 169).
Pueden consultarse, asimismo, J. LEGUINA VILLA, "La reforma del Senado y los hechos diferenciales", Revista
de Administración Pública, núm. 143, 1997, pp. 7- 27; G. TRUJILLO FERNÁNDEZ, Lecciones de Derecho
Constitucional Autonómico, Valencia, 2004, pp. 173 Y ss; M. HERRERO DE MIÑÓN, "España en el mundo",
en Entre dos siglos: reflexiones sobre la democracia, 1, Madrid, 1996, pp. 3 Y ss, Y su réplica a PARADA, "Hacia
el Estado de la España Grande (Réplica a Ramón Parada)", Revista de Administración Púh/ica, núm. 142, 1997,
pp. 103- 109, la enérgica posición de J. R. PARADA V ÁZQUEZ, "España: una o trina", Revista de Administra­ción
Pública, núm. 141, 1996, pp. 7- 23, que desde una posición férrea niega el hecho diferencial; P. CARBALLO
ARMAS, "Autonomía y Constitución, Algunas reflexiones en torno al "hecho diferencial canario", Cuadernos
de Derecho Público, núm. 11,2000, pp. 11 Y ss., y, del mismo autor, Canarias y su diferencialidad Balance y
perspectivas del hecho diferencial canario, Cabildo de Gran Canaria-Universidad dc Las Palmas de Gran
Canaria, 2001, en particular, pp. 64 Y ss. Y ya, desde una perspectiva general, J. J, SUAY RINCÓN, Estudios
jurídicos y territoriales sobre Canarias, Centro de la Cultura Popular Canaria, 2001, pp. 29 Y ss.
Desde un punto de vista histórico, y, por lo tanto, ya alejado del análisis jurídico formal, y de la dogmática
constitucional, se ha ocupado de este concepto, E. GALV ÁN RODRÍGUEZ, Hecho insular y Unión Europea:
Un aporte histórico-jurídico, Madrid, 1998. Tiene algún interés para comprobar cómo el "hecho insular" se
impone a fórmulas organizativas uniformistas; algo que, por otra parte, ya habían destacado 1. RODRÍGUEZ
ARANA Y M. 1. SARMIENTO ACOSTA años antes, véase, "La Isla como entidad local en el ordenamiento
español", Actualidad Administrativa, núm. 33,1991, pp, 407 y ss. En este trabajo se decía, entre otras cosas: "el
hecho insular ha resultado demasiado importante para ser orillado por modelos o soluciones legislativas con
mayor o menor intensidad uniformista nacidas de una perspectiva dogmática ajena a la realidad sociaL Por eso
se aprecia como inicialmente se erigen instituciones específicas para gestionar las entidades insulares (.,.).
Luego se producen dos hitos que marcan los momentos en los que se pretende homogeneizar las organizaciones
públicas de la nación: los Decretos de Nueva Planta de Felipe V y el modelo francés de Administración locaL
Pero, y ello conviene que quede claro, estas fórmulas cuadriculadas y unifonnistas no calarán en los Archipié­lagos
(.,.)", (cit., pp. 413 y 414).
344 TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (20lO), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
Manuel 1. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos fnsulares .. 9
que entorpece o puede entorpecer el funcionamiento eficaz de las Admi­nistraciones
públicas territoriales, pues junto al municipio y la isla se si­gue
manteniendo, más por mimetismo que por su auténtica operatividad,
la provincia, perdiéndose una oportunidad única para articular una orga­nización
territorial de los archipiélagos, y, en concreto, del canario, que
responda satisfactoriamente a las singularidades geográficas, históricas
e incluso sociológicas de las Islas Canarias. En segundo término, se alu­de
sólo a "administración" como cometido de los Cabildos y Consejos,
cuando es palmaria la actividad política que se desarrolla en las Corpora­ciones
10cales!6, ya que, aunque su autonomía es básicamente adminis­trativa
y, por ende, cualitativamente diferente a la política de las Comuni­dades
Autónomas, 10 que es evidente es que el contenido político está
presente en las mismas, habida cuenta que lo político no se puede reducir
a la elaboración y aprobación de Leyes, sobre todo en los últimos tiem­pos
en los que la preeminencia de los Ejecutivos es notoria.
La regulación que la Carta Magna!7 hace de los Cabildos es, pues,
Ih Vid. F. SOSA WAGNER, Manual de Derecho Locul, Madrid. 1987, p. 47, para quien una vez aprobada la
Constitución, la Administración local está en condiciones inmejorables para cobrar un nuevo aliento histórico
y por su carácter democrático puede hablarse de auténticas organizaciones políticas. Percepción que se refuerza
con el denominado "Pacto Local", que luego se analizará, que pretende, justamente, robustecer el poder local,
con un incremento de competencias, de financiación, y una mejor articulación de la participación institucional
de los Entes locales, en aplicación de la Constitución Española (arts. 137, 140, 141 Y 142) Y la Carta Europea
de Autonomía Local.
17 Como es lógico, nos estamos refiriendo a la regulación directa que se hace de los Cabildos, corno organizaciones
específicas de las Islas Canarias. Profundizando un poco en la Constitución, observamos que indirectamente se
utilizan conceptos constitucionales que se refieren, sin la menor duda, a los Cabildos. Adviértase que no se dice que
son artículos que se aplican a los Cabildos, pues la Constitución se aplica a todos: poderes públicos y ciudadanos;
sino que se usan conceptos en los que se pueden insertar sin esfuerzo los Cabildos, que es algo bien distinto. Así,
entre otros, sucede con los artículos 9.1 y 2, cuando alude a los "poderes públicos" (los Cabildos lo son, natural­mente),
el 103.1 que se refiere a "Administración pública", en general, y que, como ha destacado el Tribunal Cons­titucional
(STC 85/1983, de 25 de octubre), es aplicable a todas las Administraciones públicas (por tanto, a las
Corporaciones insulares), el 106 (control integral de la Administración), el 147.2, e). cuando alude al contenido de
los Estatutos y dice que en el mismo debe mencionarse "las instituciones autónomas propias" (obsérvese que dice
"instituciones autónomas propias", concepto distinto a "instituciones de autogobierno" del artículo 148.1.1 a,
CE), o, en fin, el 149. I.I8." (Bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas). Todos estos preceptos
deben tenerse en cuenta, también, para entender el encaje constitucional de las Corporaciones insulares. No sólo,
pues, cabe hacer la interpretación aislada del artículo 141.4. CE, sino que es preciso manejar todos estos preceptos
para saber el alcance y contenido de la posición de los Cabildos. De aquí cabría pasar a las reglas de interpretación
constitucional, que, como es sabido, trascienden, aunque no prescinden, de las clásicas técnicas hennenéuticas que
sistematizara SAVlGNY (es decir, la interpretación gramatical, la lógica, la histórica y la sistemática), que se pueden
entrever en la redacción actual del artículo 3.1 del Código Civil de 1889. De suerte que el primer tópico o principio
que se usa para interpretar el Texto Constitucional es el de la "unidad de la Constitución", que es, como apunta
SANTAMARÍA PASTOR, una "variante de la regla de interpretación sistemática. según la cual el texto constitu­cional
debe ser entendido como un sistema dotado de una unidad de significado, en el que cada nonna ha de ser
interpretada en relación con las demás: el "contexto" sistemático primario de las normas constitucionales está
fonnado, pues, por el propio conjunto de los preceptos de la Constitución" (véase, Principios de Derecho Admi­nistrativo
General f, Madrid, l' ed. 2004, p. 228).
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, lSSN: 1 1 34-430-X 345
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10 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ..
muy limitada y bastante perturbadora para establecer de forma coheren­te
con el Ordenamiento jurídico una organización territorial del Archipié­lago
satisfactoria y eficaz. Es deseable que ya, a las alturas del siglo
XXI, cuando en la Legislatura 2004-2008 se pretendió reformar algunos
aspectos de la Constitución Española, se tenga en cuenta este asunto, y
que, por consiguiente, los políticos con capacidad de decisión en estas
cuestiones estén a la altura de las circunstancias.
2.2. ACERCA DE LA RECONSTRUCCIÓN DE LAS BASES CONS­TITUCIONALES
DE LOS CABILDOS
No obstante la escasez de datos juridico-constitucionales directamente
relevantes sobre estas instituciones, es posible, a estas alturas del desa­rrollo
constitucional, en el cual ya el Derecho Constitucional se ha libra­do,
por fortuna, de un enfoque sincrético de estilo enciclopédicol8
, para
entrar en el análisis técnico, riguroso y formal, de la Norma Suprema19
,
intentar un ensayo que ubique más ampliamente a estas instituciones.
Así, en este contexto nuevo es posible navegar por aguas más profun­das,
para poder "pescar" o hallar más fundamentos de los Cabildos. 0,
si se me permite el símil, para pasar de una fotografia "en blanco y
negro", como la que se saca de la pobre regulación del artículo 14l.4,
CE, a una fotografia en color, en la que podamos apreciar el ropaje, el
color de los ojos, y la tez de la piel de estas ya viejas Corporaciones, que
lH Vid el "Prólogo" de E. GARCÍA DE ENTERRiA a su libro, ya cit., La Constitución como norma y el Tribunal
Constitucional, pp.19- 34. También, A. GALLEGO ANABITARTE, Formación y enseñanza del Derecho PÚ­blico
en España (1769-2000). Un ensayo crítico, Madrid-Barcelona, 2002, quien critica la falta de un verdadero
Derecho Constitucional; el Derecho Político "es Teoria política, Socio logia constitucional comparada" (p.
339).Y, por tanto, tiene un tratamiento ajeno al método juridico. También, del mismo autor, "La discusión sobre
el método en Derecho Público durante la República de Weimar. (Ciencias del espíritu y método jurídico)",
Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 46, 1996, pp. 11-37.
Para comprobar las carencias del Derecho Político (extenso objeto, insuficiencias metodológicas, etc.), basta remi­tirse
a F. ELÍAS DE TEJADA, Derecho Político, Madrid, Barcelona, Buenos Aires, 2008 (que es, en puridad, la voz
"Derecho Político", que publicó en 1950 para la Nueva Enciclopedia Jurídica Seix): en la página 15 se señala como
contenido del Derecho político: a) nociones filosóficas del derecho, b) filosofia política o teoria de los ordenamientos
humanos, de las relaciones generales de convivencia, e) historia de las doctrinas políticas, d) historia de las insti­tuciones
y de la legislación política y 'e) legislación vigente. Un ámbito objetivo verdaderamente colosal, y, en
muchos casos, alejado del ámbito juridico estricto. No es de extrañar que este autor, en la página 136, hable de la
"decadencia vertiginosa del derecho político español durante el primer tercio del siglo XX".
19 Labor en la cual la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ocupa, con sus aciertos, sus errores y
desfallecimientos (que también los tiene, y de bulto, como, entre otros, la poco matizada STC 61/1997, de 20 de
marzo, sobre la legislación del suelo, o la más reciente STC 59/2008, de 14 de mayo, que en una concepción muy
particular del principio de igualdad pennite nada menos que se sancione de fonna diferente, según se trate de varón
o mujer, por cometer la misma infracción), un papel de primer orden.
346 TEBETo. ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
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Mannel 1. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ... 11
han sufrido algunas intervenciones quirúrgicas, llevadas a cabo por un
legislador algo desordenado.
La reconstrucción de las bases constitucionales de los Cabildos, pues,
debe hacerse con una nueva perspectiva más amplia, y, al mismo tiempo,
más profunda. De modo que, si estas Corporaciones son órganos de
gobierno y administración de las islas, y, por tanto, son Administraciones
Públicas singulares, que merecen, por ello, un tratamiento específico,
procede partir para su análisis de sus verdaderas características,
identificables en distintos preceptos de la Norma Suprema. En esta di­rección
debe partirse, al menos, de estos cuatro pilares: a) de la regula­ción
directa que hace la Norma Fundamental (arts. 69.3 y 141.4), que ya
hemos visto; b) de la regulación indirecta, que se produce en el Texto
Constitucional, por la posibilidad de insertar los Cabildos en los distintos
conceptos constitucionales que se manejan (Administración pública, po­deres
públicos, etc.); c) de la emergencia y desarrollo del concepto "he­cho
diferencial" (art. 138.1: hecho insular), del cual el Cabildo es una
expresión significada; y d) de la constatación de que la Constitución Es­pañola,
de 27 de diciembre de 1978, es una "Constitución abierta", que
admite desarrollos plurales,justificados, y legítimos, siempre y cuando no
se perviertan los valores, principios y preceptos de la Norma Suprema.
De suerte que, si analizamos las referencias indirectas que tiene la
Constitución, encontramos que:
- se alude a los poderes públicos en una pluralidad de artículos, por lo
que es palmario que dentro de este concepto pueden insertarse sin el
menor problema los Cabildos (arts. 9.1 y 2,16.3,27,39,40,41,43.2,44,
45.2, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 53.1 Y 3 -muchos de ellos ubicados
sistemáticamente dentro del capítulo III del Título 1, relativo a "los prin­cipios
rectores de la política social y económica" -) ;
- se alude a Administración Pública, así como, también, a poderes
públicos, y potestades e intervenciones que pueden tener: artículos 103.120,
10621,128.222,129.223,13024,133.225,133.426,138.127;
20 Precepto aplicable a todas las Administraciones Públicas; por tanto, a los Cabildos, según declaró la STC 85/
1983, de 25 de octubre.
21 Relativo al control de la Administración.
22 Iniciativa pública en la actividad económica.
23 Promoción de las diversas formas de participación en la empresa y fomento de sociedades cooperativas.
24 Atención a la modernización y desarrollo de sectores económicos.
25 Posibilidad de establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
"Limitación para contraer obligaciones financieras.
27 Atención "particular a las circunstancias del hecho insular".
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X 347
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12 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ..
- se consagra la cobertura financiera, artículo 142, y el papel que tie­nen
o pueden tener en el "Estado autonómico": artículos 143.228
; 147.2
C)29; 148.1. 2.a30, 149.1.18a (Bases del régimen jurídico de las Adminis­traciones
Públicas)31 y 151 (órganos interinsulares correspondientes)32.
Es preciso indicar que, como ha declarado, hace ya bastantes años, el
Tribunal Constitucional (STC 35/1983, de 11 de mayo, FJ 30
), la "noción
de "poderes públicos" que utiliza nuestra Constitución ( ... ) sirve como
concepto genérico que incluye a todos aquellos entes (y sus órganos)
que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y
procedente, en consecuencia, a través de una mediación más o menos
larga, del propio pueblo ( ... )". Y, si esto es así, se colige que los Cabildos
son "poderes públicos", pues ejercen un poder de imperio, que no desa­rrolla
un poder que carezca de tal condición33. De ello, asimismo, se
infiere que tienen todas las potestades y expectativas de intervención
que el Ordenamiento constitucional les confiere, y pueden configurarse
de acuerdo con las previsiones que la Constitución permite, a través del
pertinente Estatuto de Autonomía (cfr. arto 147. 2.c), CE), lo cual cincela
un perfil más amplio y rico de estas instituciones, que, por otra parte,
están sometidas a la Ley y al Derecho, deben promover un conjunto de
actuaciones, inherentes al Estado social y democrático de Derecho (arts.
1.1 y 39 y ss, CE), deben actuar conforme a unos principios organizativos
28 Iniciativa del proceso autonómico, aunque bien es cierto que en este caso se refiere al "órgano interinsular",
pensando más bien en las Mancomunidades, de las que fonnaban parte, por tanto, los Cabildos.
29 Artículo que prevé el contenido de los Estatutos, y señala en la letra indicada que deben establecer la "deno­minación,
organización y sede de las instituciones autónomas propias", Este artículo es importante, corno vere­mos,
para situar bien la naturaleza de los Cabildos, ya que no se refiere a "instituciones de autogobiemo" (arts.
148.1, 1.", CE), ni a instituciones autónomas de los Estatutos aprobados "por el procedimiento a que se refiere
el artículo anterior" (151), comO reza el artículo 152.1, CE, sino a instituciones autónomas propias, que es algo
distinto dentro de una estricta interpretación constitucional. Y si la ley distingue (en este caso, nada menos, que
una Constitución), es claro que será por algo. Aquí convendria invocar dos reglas interpretativas, ya clásicas,
de la ley: a) "donde la ley no distingue, no debe distinguirse" (Ubi lex non distinguit, nee nos distinguere
debemus); y b) "cuando la ley quiere, lo dice; cuando no quiere, calla" (Ubi lex voluit, dixit; ubi noluit, tacuit).
Luego, si la ley distingue, es preciso distinguir, y cuando "no quiere", caIla, esto es, no señala o matiza nada.
Una argumentación de cierto interés sobre el concepto de institución a estos efectos puede encontrarse en J. L.
CARRO FERNÁNDEZ- VALMAYOR, "La potestad reglamentaria de los Consejos Insulares", en AAVV. Los
Consejos Insulares, coord. por A. BLASCO, Valencia, 2005, pp. 48-51.
]0 Funciones sobre las Corporaciones locales cuya transferencia autorice la legislación de Régimen Local.
31 Por tanto, también de los Cabildos.
32 Vid. nota 51, sobre el concepto.
33 En este sentido, también el Tribunal Constitucional ha establecido que no son poderes públicos ni los partidos
políticos (STC 10/1983, de 21 de febrero), ni las federaciones deportivas (STC 67/1985, de 24 de mayo) -aunque
con respecto a las Federaciones habría mucho que discutir, pues ejercen en ocasiones ciertas potestades públicas,
como la de sancionar (en este sentido, procede remitirse a lo observado por R. PARADA, Derecho Administra­tivo
Il arganización y empleo público, Madrid-Barcelona, Buenos Aires, 20.' ed., 2008, pp. 317-320)-, ni las
Cajas de Ahorro (STC 1811984, de 7 de febrero), ni los sindicatos y organizaciones empresariales (STC 177/1988,
de 10 de octubre).
348 TEBETo. ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: I I 34-430-X
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Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 13
(art. 103.1), Y son responsables (art. 106), y controlables a través de
todos los instrumentos y técnicas propios del Estado de Derecho. Desde
este ángulo de análisis constitucional, pegado fielmente a la letra y el
espíritu de la Norma Suprema, la conformación de las Corporaciones
insulares se muestra llena de virtualidades para la gestión de los intere­ses
insulares.
En cuanto al otro pilar que se ha indicado: la emergencia y el desarro­llo
del concepto de "hecho diferencial", es preciso partir de la circuns­tancia
de que el hecho insular es el diferencial (art. 138.1, en relación
con los artículos 69.3 Y 141.4, todos de la Carta Magna), y que los Cabil­dos
son, en buena lógica jurídica, expresiones organizativas e institucionales
de esa singularidad, al igual que existen otras (como el régimen económi­co
y fiscal). Este es un dato que no ha sido suficientemente destacado
por los autores que se han ocupado, un poco condicionados por la diná­mica
catalana y vasca34, de este asunt035
• Si hay un hecho diferencial
que no necesita de esfuerzos ni justificaciones excesivas, ése es el insu­lar.
Ello permite una organización institucional "propia", que respete los
principios y valores constitucionales. Los artículos 147.2,c), 138.1 y 141.4
pueden abrir un escenario constitucional más fructífero del que hasta el
momento se ha definido, que ha estado mediatizado, en exceso, por una
interpretación unidimensional, basada en la historia del régimen local, de
los Cabildos Insulares. En este punto, la configuración de los Cabildos
como instituciones autonómicas entra en una nueva dimensión, que se
puede constitucionalmente explorar y explotar. Pero, como es lógico,
también cabrían otras alternativas.
Por último, no hay que omitir una circunstancia jurídica de evidente
peso: la Constitución de 1978 es una "Constitución abierta"36, y no ce­rrada
ni propiciadora de una petrificación del ordenamiento jurídic037.
)4 Véase, 1. LEGU1NA VILLA, "La refonna del Senado y los hechos diferenciales", Revista de Administración
Pública, cit., pp. 7 Y ss., que dice que son hechos diferenciales los de Cataluña, Euskadi, Galicia, Navarra. Vizcaya
y Álava.
" En este punto, véase, F. J. VILLAR ROJAS y F. BETANCORT REYES, "El hecho insular: hecho diferencial
constitucional y comunitario", cit., 166, quienes tras referir la doctrina que hasta ahora se ha ocupado, destacan:
"llama poderosamente la atención que se efectúe una aproximación histórico-cultural para fijar los hechos dife­renciales,
obviando la insularidad, tal si la geografia no fuese -pese a su evidencia- elemento configurador de
hechos diferenciales". Y concluyen, con acierto, que el hecho insular es un hecho diferencial.
)6 El mismo Consejo de Estado, en el importante Informe sobre modificaciones de la Constitución Española,
de 16 de febrero de 2006 (pp. 205 Y ss.) subraya este carácter respecto de nuestro sistema territorial de poder, que
"es su rasgo característico, su más acusada peculiaridad".
37 Es claro que la petrificación del ordenamiento juridico no es aceptable, como se co ige de la jurisprudencia. La
STC 208/1988, de 10 de noviembre, ha declarado que "la seguridad jurídica no exige la petrificación del orde­namiento".
Lo mismo ha dicho la STS de 21 de septiembre de 2006: "la seguridad jnridica no puede erigirse en
valor absoluto, pues ello daría lugar a la proscrita congelación o petrificación del ordenamiento jurídico existen-
TEBETo. ANEXa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X 349
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14 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
Este carácter abierto ha sido destacado por LUCAS VERDÚ, en su opúscu­lo
La Constitución abierta y sus "enemigos "38, que, como el propio
autor confiesa, reproduce el título de la conocida obra de KARL R. POPPER,
La sociedad abierta y sus enemigos39
• Dice este catedrático emérito
de Derecho Constitucional: la Constitución espaftola es abierta "( .. ) en la
medida que no sólo establece un Estado social democrático de Derecho
inspirado en valores superiores; la residencia de la soberanía nacional en
el pueblo, la limitación de los poderes públicos, la organización territorial
del Estado de manera autonómica. Es abierta, también, porque reconoce
y garantiza los derechos humanos ( ... )"40. También es abierta porque
reconoce, según este autor, el derecho natural (art. 10.1), los derechos
históricos (disposición adicional primera), así como los valores superio­res
del ordenamiento jurídico (art. 1.1, CE). Además, arguye, las "nor­mas
insertas en la Constitución contienen algo más que su solemne ex­presión
lingüística protegida, por lo general, por la rigidez constitucional.
Este plus es el que permite una interpretación evolutiva adecuada a la
realidad sociopolítica y explica la identidad de un texto fundamental pese
a sus modificaciones expresas y/o tácitas legítimas"41.
te". Por consiguiente, la petrificación se ve corno algo perverso, algo que debe evitarse.
Ligado a la petrificación está el modo de proceder interpretativo del llamado originalismo radical de EE. UU,
donde se mezcla el fonnalismo con el textualismo, al entender que la Constitución tiene un sentido fijo y cono­cido.
Es una teoría bien vista por los políticos conservadores de EE. UU. No es casualidad que R. NIXON
afinnara en la campaña de 1968 que nombraria para el Tribunal Supremo a strict constructionists, que crean que
su deber es interpretar el Derecho y no crearlo, y Ronald REAGAN, prometió en la campaña de 1980 "lavarle la
cara al Tribunal Supremo" (vid., sobre este importante terna, en la doctrina española, M. BELTRÁN, Originalismo
e interpretación Dworkin vs. Bork: una polémica constitucional, Madrid, 1989). E. GARCÍA DE ENTERRÍA,
a propósito de la discusión sobre la deferencia hacia la Administración que preconiza el Tribunal Supremo de
Estados Unidos, en su etapa conservadora, incide, asimismo, sobre el originalismo: "los tres grandes temas de
este Tribunal Rehnquist han sido, justamente, el "originalismo" o interpretación de la Constitución y de sus
Enmiendas por la "intención original" de los constituyentes. desde la cual han pretendido de-constitucionalizar
todas las libertades, enfatizadas especialmente por el Tribunal Warren, que no están proclamadas literalmente en
las Enmiendas Constitucionales (que son, corno es sabido, las que recogen el Bill of Rights americano); el
"textualismo" o literalismo estricto en la interpretación de las leyes, y, en fin, la "deferencia", no sólo respecto
a las Leyes (especialmente las de Reagan y Bush, claro), sino también respecto del Ejecutivo ( ... )". (Vid. Demo­cracia,
jueces y control de la Administración, Madrid, 3.' ed ampliada, 1997, p. 186). Todo ello se enmarca en un
contexto ideológico en el cual se intenta conservar de fonna estricta - más bien, sería congelar o petrificar - la
voluntad de los Fundadores, algo que se observa con meridiana claridad en la biografia del polémico Presidente
Richard NIXON, In the arena (traducc. española, En la arena, Barcelona, 1.' ed. 1990), donde ensalza la preten­sión
de los Fundadores (así, pp. 217, 218, 275, y, sobre todo, 316- 320) y su consiguiente respeto, pues el
intérprete no puede suplantar la Constitución y sus Enmiendas. "Para aquellos hombres esclarecidos -dice- que
redactaron la Constitución, ésta fue un novus ardo seclorum, un nuevo orden para los siglos" (p. 316), al mismo
tiempo que desdeña el activismo juridico ultraliberal (p.387).
18 Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1993.
39 P. LUCAS VERDÚ, cit., p. 21.
40 Cit., pp. 42 y 43.
41 Cit.,p. 45.
350 TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp, 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 15
Es preciso destacar, pues, el carácter abiert042
, que permite, por consi­guiente,
avanzar en el desarrollo de regulaciones más allá de lo que la
concepción tradicional y asentada permite hacer entender. En el caso que
tratamos, es claro que el pluralismo territorial, junto al "hecho diferencial"
(art. 138.1, CE) de carácter insular, y las posibilidades que anidan en el
artículo, ya citado, 147.2, c) de la Carta Magna, permiten desarrollos espe­cíficos,
de enorme importancia, siempre que estén justificados y no vulne­ren
la Norma Suprema; desarrollos específicos que podrían modular o
matizar la propia operatividad del artículo 149 .1.18a CE en orden a estable­cer
las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, y, por
ende, en orden a matizar o excepcionar lo que prescribe el artículo 41.1,
LRBRL. Así se puede colegir de forma clara y terminante de la jurispru­dencia
del Tribunal Constitucional, cuando dice: "( ... ). Pues, como indica­mos
en la STC 27/1987 y ahora es pertinente reiterar, el régimen jurídico
de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.a CE) "ha de ser respetado
a no ser que, en algún aspecto concreto, su inaplicación resulte expresa e
inequívocamente de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de una de­terminada
Comunidad, como una característica específica de la misma
(fundamento jurídico 9.°). Y es que, por más que con la atribución de la
competencia para establecer las bases se persiga "una regulación norma­tiva
uniforme y de vigencia en toda la nación" (por todas, STC 1/1982,
fundamento jurídico 1.°), no empece en absoluto a dicha noción el hecho
de que, junto al régimen básico aplicable a la generalidad de las Comunida­des
Autónomas, coexistan situaciones particulares; aunque, como es pal­mario,
estas excepciones precisan ineludiblemente, bien una expresa habi­litación
constitucional (STC 214/1989, fundamento jurídico 26), bien -como
sucede en nuestro caso- un específico anclaje estatutario"(STC 1 09/ 1998,
de 21 de mayo, F J. 5)43.
Asimismo, desde otra perspectiva, el Tribunal Constitucional subraya el
carácter abierto y flexible con el que debe entenderse el artículo 147. 2,c)
CE. En la STC 247/2007, de 12 de diciembre44
, declaró: "Sin embargo, la
42 Aunque hay otros aspectos de este libro respecto de los cuales hay que mantener ciertas dudas, como la
imputación de "'enfoque estatalista", que, según este autor "corresponde al enfoque administrativista­reduccionista
que en el fondo reproduce el tratamiento logicista kelseniano aunque manejen otros elementos
( ... )" (p. 62). Con todos los respetos, esto no es exactamente así, entre otras razones porque la doctrina
administrativista es muy variada.
43 Sentencia que se dictó con ocasión de varias cuestiones de inconstitucionalidad en relación con las Leyes del
Parlamento catalán 5/1987, de 4 de abril, de régimen provincial, y 2311987, de 23 de diciembre.
44 Que resolvió el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de
Aragón contra el artÍCulo 20 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley Orgánica 5/1982,
de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, por la que se da nueva redacción a su artículo
17.1.
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X 351
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
16 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
organización institucional a la que se refiere el arto 147.2, c) CE no la
hemos considerado reducida a las instituciones expresamente contempla­das
en el citado arto 152.1 de la Constitución. En este sentido, hemos con­siderado
lícita en la perspectiva constitucional la regulación en el Estatuto
de Autonomía del Sindic de Greuges (STC 157/1988, de 15 de septiembre)
y también de la Sindicatura de Cuentas (SSTC 187/1988, de 17 de octubre,
y 18/1991, de 31 de enero) o de que puedan serlo los Consejos Consultivos
de las Comunidades Autónomas (STC 204/1992, de 26 de noviembre). En
todos estos supuestos se trata de instituciones no previstas constitucional­mente,
aunque algunas de ellas se incluyeran ya en los primeros Estatutos
de Autonomía ( ... ). En todo caso, hemos considerado que es suficiente la
cobertura implícita que ofrece la potestad autoorganizatoria de las Comu­nidades
Autónomas (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FFJJ 3, 4 Y 5)
para posibilitar que aquéllas puedan crear dichos órganos u otros similares
y, por tanto, incluirlos en sus Estatutos, siempre que ello se realice "dentro
de los términos" de la Constitución (art. 147.1 CE), es decir, siempre que
su regulación concreta no infrinja las previsiones constitucionales". Más
adelante destaca: "Cuanto se ha señalado justifica que hayamos de consi­derar
que el contenido legítimo de los Estatutos no se restringe a lo literal­mente
previsto en el arto 147.2 y 3 CE y restantes previsiones constitucio­nales
expresas, sino que dicho contenido se vincula al principio dispositivo.
Sin embargo, dicho contenido no puede ser entendido de manera difusa
( ... ). En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos
de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa
(y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en
el arto 147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones
expresas que la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido
que, aun no estando expresamente señalado en la Constitución, es comple­mento
adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucio­nales,
adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sen­tido
estricto la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma
institucional básica que ha de llevar a cabo la regulación funcional,
institucional y competencial de cada Comunidad Autónoma" (Fl 12).
Por 10 tanto, de una interpretación fiel, pero abierta y sin prejuicios
dogmáticos, se puede concluir que las posibilidades que tiene el legisla­dar
estatutario no son tan estrechas, como, valga la redundancia, una
"estrecha" y alicorta concepción tradicionalista pudiera hacer creer. La
fotografia en color a la que aludíamos antes permite una visión más
auténtica, más pegada a la Constitución, y, al propio tiempo, con más
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Manuel 1. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 17
expectativas que la lectura aislada del, por lo demás, precario artículo
14l.4 de la Norma Fundamental.
3. LA REGULACIÓN DE LOS CABILDOS EN EL ESTATUTO DE
AUTONOMÍA DE 1982
3.1. PRECEDENTES INMEDIATOS
Como cabe imaginar, a efectos de este estudio no interesa historiar el
origen y la evolución, tanto institucional como meramente jurídica, de los
Cabildos, ya que, aunque todavía, desde un punto de vista histórico, quizá
sea necesario indagar algo más,45 lo cierto es que hay trabajos e investi­gaciones
suficientes para tener un conocimiento adecuado de estas ins­tituciones46.
Sí es, en cambio, absolutamente necesario partir de la regu­lación
que estableció el Estatuto de Autonomía, aprobado en 1982, cuan­do
se estaban asentando los pilares del Estado autonómico, en una ope­ración
política y jurídica de enorme calado históric047.
No obstante, ya en los años setenta del pasado siglo las fuerzas
vivas del Archipiélago mostraron una seria preocupación por la organi­zación
de éste. Esto se comprueba en el Anteproyecto de Estatuto
45 Hay aspectos de la Historia de los Cabildos que todavía merecen una investigación con más profundidad. Me
fundamento para realizar esta observación en la opinión de Antonio de BÉTHENCOURT MASSIEU en el
"Prólogo" al libro de M. RAMÍREZ MUÑOZ, Historia del Cahildo de Gran Canaria (1913-/936). Las Palmas
de Gran Canaria, 1995, pp. 23- 24.
46 No tiene sentido reproducir ahora toda la bibliografía, algo que. por otra parte, seria muy fácil. Por ello, el lector
interesado debe, entonces, acudir a la bibliograíla citada en mi libro Régimen juridico de los Cabildos Insulares,
cit., a las pp. 22 Y ss. para la bibliografía histórica, y a la bibliografía final para localizar los estudios e investi·
gaciones jurídicas.
Posterionnente, han aparecido el trabajo de 1. 1. SUAY RINCÓN, titulado "Sobre los Cabildos Insulares y su
caracterización institucional", Revi5;ta de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núrns. 300-301,
2006, pp. 165-197, así como dos más del autor de estas lineas: M. J. SARMIENTO ACOSTA, "Los Cabildos ante
la refonna del Estatuto de Autonomía de Canarias", cit. en nota 6, y "La posición de los Cabildos Insulares en
la ordenación del territorio: los Planes Insulares de Ordenación", en AA. Vv. Veinte años de Derecho Urbanís­tico
canario (Texto adaptado a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo), Madrid, 2007, pp. 131-171.
Se trata de una bibliografía abarcable y manejable para el lector interesado -y no, como a veces se dice, con un
punto de apresuramiento, de una bibliografía inabarcable-o Puesto que, si partimos, como punto de referencia, de
la Constitución de 1978, nos encontramos con el hecho de que, alrededor de una docena de autores. se han
ocupado científicamente del régimen jurídico de los Cabildos. Eso en más de treinta años. En cambio, si se
compara esta bibliografia, con otras, que son ya inabarcables (como las relativas a las Comunidades Autónomas,
autonomía local, derechos fundamentales, Parlamento, Poder Judicial, cte., etc., donde los trabajos llenan biblio­tecas),
el lector puedc encontrar una información adecuada, sin perderse en los anaqueles de las bibliotecas.
47 Recientemente, E. GARCÍA DE ENTERRiA, en su trabajo "El sistema descentralizador de las Comunidades
Autónomas tras la Constitución de 1978", Revista de Administración Pública, núm. 175,2008, pp. 217-250, ha
destacado cómo a partir de las elecciones generales del año 1977, se produjo "una in:;ólita pretensión general de
autonomías territoriales en prácticamente la totalidad de las regiones españolas, con ur apremio para su consagra­ción
inmediata" (p. 236). Y cómo el "país descubrió de manera súbita una sorprendente tendencia descentralizadora
TEBETo. ANEXa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: I 1 34-430-X 353
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18 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ..
Regional del Instituto Universitario de la Empresa (lUDE), de 1971,
que dependía de la Universidad de La Laguna, que, en el marco de las
discusiones sobre el Régimen Económico y Fiscal, abordó cuestiones
de mayor enjundia política, que conectaban con el modelo organizativo
del Archipiélago, dentro del cual el papel de los Cabildos es también
afirmado. El capítulo I1I, "De la Administración insular" (bases 96-
100), plantea un tratamiento particularizado de las instituciones insula­res,
si bien dispone que su "organización, funcionamiento y régimen
jurídico se ajustará a 10 previsto en esta Ley, en la de 11 de julio de
1912 y en cuantas disposiciones reglamentarias dicte el Consejo regio­nal"
(base 96).
También en este contexto es significable un enfoque mucho más
tardío de estas cuestiones, que es el que se encuentra en el Estudio
sobre el Régimen Administrativo especial de Canarias, del año 1976,
realizado por un equipo técnico por encargo de las Mancomunidades
Provinciales Interinsulares, que alude a una Corporación canaria, como
agrupación integradora de Cabildos48 •
Ahora bien, el primer Proyecto de Estatuto de Autonomía en la
(p. 237). Lo cual, a juicio de este autor, era lógico, "puesto que se había agotado con la experiencia franquista
cualquier ilusión con la técnica de la centralización estricta como técnica de gobierno, técnica que había entrado
en España con el constitucionalismo del siglo XIX pero que entonces desarrolló todas sus disfunciones de manera
notoria y grave" (p. 238). Y hoy "no puede caber duda alguna de los formidables efectos positivos que ha supuesto
para España la sustantiva descentralización que impuso el Estado de las Autonomías" (p. 238) lo que supuso "la
primera operación verdaderamente descentralizadora de nuestra historia" (p. 246).
La opinión que tiene GARCÍA DE ENTERRÍA es clara: "Rotundamente, pues, entendemos, a nuestro juicio,
naturalmente, que el sistema político de las autonomías territoriales ha supuesto un fonnidable enriquecimiento
político efectivo de todo nuestra sistema político" (p. 247). Y que las sucesivas refonnas estatutarias llevadas a
cabo por consenso hasta el año 2004 han supuesto la maduración definitiva del sistema, cuyos rendimientos
efectivos "mejoraron rápidamente hasta convertirse (puede decirse sin exceso) en el sistema descentralizado más
profundo de Europa, incluidos los Estados de estructura federal" (p. 248). Ahora bien, a partir del 2004, con el
triunfo del Partido Socialista, se produce una ruptura de este consenso, con el inicio de otra etapa de refonnas
estatutarias que pretenden reordenar estructuralmente al Estado.
Vid., sobre esto último, también, S. MUÑOZ MACHADO, El problema de la vertebración del Estado en España
(del siglo XVIII al siglo XXI), Madrid, l." ed. 2006, pp. 315 y ss.
Resulta claro que cuando se enfoca o se hace balance de la descentralización se imponen dos planos de análisis:
el político y el técnico- juridico. Hay un punto a partir del cual se salta de una dimensión - la jurídica - a la
política. Técnicamente podemos escrutar, discernir o verificar si la transferencia de competencia se ajusta o no a
lo que dogmáticamente se ha establecido, si la delegación es o no correcta o si se atribuye una competencia
exclusiva o compartida. Todo eso es técnica jurídica estricta. Cuando se pasa a valorar si es o no precisa la
descentralización, o qué resultados políticos o administrativos ha obtenido o puede obtener, se da el salto a la
dimensión política, que es necesaria, pero que no puede fundirse con la técnica juridica. Por ello en el espinoso
tema de valorar el Estado autonómico no hay unanimidad doctrinal. Posiciones más descentralizadoras chocan
con otras más escepticas, o, simplemente, centralizadoras. Así, por ejemplo, R. PARADA V ÁZQUEZ ("España:
¿una o trina? (Hacia el Estado de las Padanias de la mano de Herrero y Rodríguez de Miñón)", Revista de
Administración Pública, núm. 141, 1996, pp. 6- 23, o, del mismo autor, más recientemente, La segunda descen­tralización:
del Estado autonómico al municipal, Pamplona, 1." ed. 2007) o J. L. MEILÁN GIL, (La ordenación
jurídica de las Autonomías, Madrid, 1988), mantienen serias reservas acerca del Estado autonómico.
354 TEBETO ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, lSSN: 1 1 34-430-X
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 19
transición democrática se presentó el 15 de enero de 1976, en un acto
celebrado en la Universidad de La Laguna, elaborado conjuntamente
por el PSOE y el PCE, que abogaba resueltamente por la más amplia
autonomía política para el Archipiélago, y rechazaba el sucedáneo de
la descentralización administrativa, que se promovía por las institucio­nes
locales canarias y los políticos integrados en el régimen -ya mori­bundo,
como es notorio, pues la muerte del General había sido e120 de
noviembre de 1975-. Respecto a Cabildos, no contenía nada digno de
mención, salvo la apostilla de la necesaria articulación de sus compe­tencias
con las autonómicas y municipales (Título I1, 6 Y 7).
Todos estos Proyectos demuestran el estado de ebullición política
que existía en aquellos momentos, en los cuales la reestructuración glo­bal
de la organización administrativa era una cuestión inescindible del
nuevo escenario político que trajo la muerte del General Franco. Pero
esto que, en sí mismo, estaba cargado de virtualidades, esperanzas e
ilusiones para una nueva configuración del Estado, tuvo que encararse
con los problemas reales que subyacen siempre en cualquier estructuración
administrativa. Por de pronto, en Canarias, la etapa preautonómica que
nace en la primavera de 1978 -el Real Decreto- Ley 9/1978, de 17 de
marzo, instituye la preautonomía canaria y crea la Junta de Canarias -,
tuvo que encararse de lleno con el secular pleito insular, con el déficit de
infraestructuras, con el fraccionamiento del territorio y con una incerti­dumbre
social y política49
, que, desde luego, no facilitaban el estableci­miento
de los nuevos organismos que se estaban creando. Cierto que
había un ambiente evanescente y una indefinición que en los prolegóme­nos
de cualquier situación no es enteramente mala (peor sería, quizá, el
prejuicio o la adhesión acrítica a algo que no se sabe muy bien en qué
consiste), y que, luego, se verían disipados cuando se aprueba el Estatuto
de Autonomía, en 1982, pero que en ese momento de la preautonomía
dibujaban un panorama en el cual no se podía asegurar nada, y, por tanto,
tampoco que la organización nueva tuviera que fundamentarse en el
binomio Islas-Cabildos.
No obstante, y a pesar de lo expuesto, era relativamente claro que la
sustitución de las Corporaciones insulares por otros organismos no era
del todo razonable, teniendo en cuenta la historia y las condiciones
411 Este estudio no tuvo mucha aceptación, quizá por el momento en el cual se hizo. Vid el "Estudio introductorio"
de S. PERAZA PADRÓN, en la obra Canarias. Textos Fundamenta/es para /a Autonomía (2 vols.). coord. por
R. LUQUE, Islas Canarias, 2003, p. 192.
4Y Vid. el libro de J. HERNÁNDEZ BRAVO DE LAGUNA, Frunquismo y transició" política, Centro de Cultura
Popular Canaria, 1992, pp. 82 Y ss.
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X 355
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20 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estalutaria y Cabildos Insulares ...
geopolíticas del Archipiélago. Se advierte que en todos los Proyectos
referidos no se cuestiona la existencia de los Cabildos, y que el mismo
Real Decreto-Ley 9/1978, en su Preámbulo, afirma que la institución de
los Cabildos Insulares "ahora se conectan (sic) con la Junta de Cana­rias",
en la cual se establece un representante de cada uno de los siete
Cabildos (art. 3.1, b), y para la ej ecución de sus acuerdos "podrá utilizar
los medios materiales y personales de las Mancomunidades Interinsulares
y Cabildos, los cuales deberán prestar toda la colaboración necesaria
para el efectivo cumplimiento de aquellos acuerdos" (art. 8).
Así que la constitución de la Comunidad Autónoma no podía prescin­dir
de forma radical de estos antecedentes. Y la Ley Orgánica 10/1982,
de 10 de agosto, que aprueba el Estatuto de Autonomía de Canarias,
establece un régimen político- administrativo y una organización territo­rial
de carácter estable, a partir de la cual los Cabildos van a tener un
claro protagonismo en la vida administrativa canaria, y asumen una posi­ción
muy relevante al dotarlos, como se verá, de una doble naturaleza:
por una parte, son Corporaciones locales, y, por otra, instituciones de la
Comunidad Autónoma.
3.2. LAS DETERMINACIONES DEL ESTATUTO: LA OPCIÓN POR
CONFIGURAR UNA ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA
CON PROTAGONISMO ESENCIAL DE LOS CABILDOS
El Estatuto de Autonomía de 1982 parte de los Cabildos como institu­ciones
esenciales de la Autonomía canaria. Esto se observa claramente,
tanto directa como indirectamente, porque establece determinaciones
normativas que confieren una posición robusta y ambiciosa de estas ins­tituciones.
De forma directa, los artículos que regulan los Cabildos son: artículos
7.2, que decía que las islas "tendrán además su administración propia en
forma de Cabildos, que seguirán regulándose por su legislación específi­ca.
Ejercerán, asimismo, las funciones que este Estatuto les reconoce";
11.4, que le reconocía iniciativa legislativa; 22, concerniente al gobierno
de los territorios insulares; 47, sobre el patrimonio insular; 49, que reco­nocía
los recursos; 59.2, en materia presupuestaria; 60.1, control de las
consignaciones presupuestarias; y 64, que preveía la audiencia en el caso
de reforma estatutaria,
Ahora bien, indirectamente, también existían varios artículos que afec­taban
a los Cabildos; así, los artículos 5, cuando aludía a los poderes
356 TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010). pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
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Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria J' Cahildos Insulares ... 21
públicos (los Cabildos, lo son); el 14.3, cuando regulaba entre las compe­tencias
del Gobierno autónomo la "coordinación de la política económica
insular", que, como es lógico, tenían que llevar a cabo los Cabildos; el
21.3, cuando establecía la posibilidad de delegar competencias a los Ca­bildos;
eI32.1, sobre las competencias de la Comunidad Autónoma sobre
"régimen local"; el 58, f), que establecía la regulación por Ley del Parla­mento
de las "participaciones que en impuestos, asignaciones y subven­ciones
correspondan a la hacienda insular, de acuerdo con lo establecido
en el artículo cuarenta y nueve ( ... )"; eI61.3, que disponía que Cabildos,
Ayuntamientos y otros Entes Territoriales "podrán actuar como delega­dos
y colaboradores del Gobierno canario para la liquidación, gestión y
recaudación de los tributos regionales"; el 62.1, que facultaba a los po­deres
públicos -obsérvese la expresión, que integra a una pluralidad de
sujetos-, "para constituir un sector público económico autónomo"50; y,
por último, la disposición transitoria séptima, sobre los traspasos de com­petencias,
medios y recursos de las Mancomunidades Provinciales
Interinsulares51 .
De todo lo expuesto se infiere que el legislador estatutario de 1982
parte de la existencia de los Cabildos Insulares, desde una perspectiva
histórica, esto es, de 10 ya existente; pero, además, concibe a estas Cor­poraciones
con una perspectiva nueva, y más amplia, que se percibe
claramente, sobre todo, de la lectura de los artículos 7.2 y 22 del citado
cuerpo legal, que son los preceptos que, en realidad, definen
estatutariamente la nueva posición y las funciones de las Corporaciones
insulares. De modo que el artículo 7.2 decía algo de clara filiación cons­titucional
(art. 141.4, CE), cuando aludía a su "administración propia en
forma de Cabildos" (perspectiva histórica, descriptiva y estática), que
seguirían regulándose por su legislación específica. Y luego, establece la
novedad, cuando prescribía que, asimismo, "las funciones que este Esta­tuto
les reconoce" (perspectiva dinámica y prospectiva, en cuanto el
Estatuto se desarrolla por una posterior legislación autonómica). Lo cual
50 Vid. L. CAZORLA PRIETO en el vol. colectivo Comentarios a la Constitución Española, dir. por F. GARRI­DO
FALLA, Madrid, 2.' ed. ampliada 1985, p. 1886, donde dice: "La alusión a la iniciativa pública del apartado
2 del artículo 128, primer inciso, engloba la acción económica de cualquier ente público no sólo estatal, sino
municipal, provincial y autonómico". Véanse, asimismo, R. MARTÍN MATEO, Derecho Público de la Economia,
Madrid, 1985, p. 73; F. SOSA WAGNER, La gestión de los servicios públicos locales, Madrid, 3" ed. 1997, pp.
29 Y ss., así como mi artículo "Empresas públicas y Derecho Administrativo", publicado en Revista Argentina
de Administración Pública, año XXVII, núm. 324, 2005, pp. 115- 117.
51 Vid. M. 1. SARMIENTO ACOSTA, voz "Mancomunidades Provinciales Interinsulares", en el Diccionario de
Derecho Administrativo, Tomo 11, dir. S. MUÑOZ MACHADO, Madrid,!.' ed., 20')5, pp. 1537-1542, donde se
encuentra analizado este proceso, y el papel que hoy tienen estos órganos.
TEBETo. ANEXa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: Il34-430-X 357
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22 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
ya pennitía cincelar el nuevo perfil de los Cabildos. Adviértase, no obs­tante,
que es un artículo con el que comienza el Título Primero ("De las
Instituciones de la Comunidad Autónoma"); lo que no debe desdeñarse a
efectos interpretativos, ya que ello significa que, junto a la organización
institucional del artículo 152.1 de la Constitución Española, para las Co­munidades
cuyos Estatutos fueron aprobados por la vía del artículo 151 52
de la Carta Magna "añade la expresa mención a los Cabildos Insulares
como integrantes de la organización institucional autonómica" (VARONA
GÓMEz-AcEDO )53, lo cual resulta "constitucionalmente inobjetable"54.
Por su parte, el artículo 22, regulaba el gobierno de los territorios insu­lares,
y en los cuatro apartados del mismo se contenía la almendra de la
organización territorial de Canarias. En el primer apartado definía las pie­zas
a través de las cuales se articula la organización territorial del Archi­piélago
-Islas y Municipios-; el segundo definía a los Cabildos; el tercero
previó las competencias que éstos podían ejercer; y el último disponía lo
que podríamos llamar un mecanismo de cierre del sistema que se preten­día
establecer con el sobredicho precepto, ya que establecía que el Gobier­no
de Canarias coordinaba la actividad de los Cabildos cuando ésta afecta
directamente al interés general de la Comunidad Autónoma.
Como en su momento analicé55, del texto, la estructura y del mismo
rótulo de la sección tercera ("Del gobierno de los territorios insulares"),
ya se pueden extraer algunas ideas muy esclarecedoras sobre la opción
del legislador estatutario de 1982 en orden a la configuración del sistema
de organización territorial de Canarias.
En primer lugar, el precepto establece con resolución que los entes
vertebradores de la Comunidad Autónoma de Canarias son las Islas y
los municipios. No menciona la provincia ni otro tipo de entes, lo que es
coherente con el territorio que se pretende organizar, en el cual el papel
de la entidad provincial siempre ha sido muy reducido, y han sido preci-
52 Sobre las vías de acceso de las Comunidades Autónomas, y las diferencias entre unas y otras, véase, J. F. LÓPEZ
AGUILAR, Estado autonómico y hechos diferenciales ... , cit., pp. 59 Y ss., donde argumenta sobre la diferencia
entre las Comunidades del 143 y del 151, entre las históricas y no históricas, y la distinta financiación con que
nacen unas y otras (las forales, País Vasco y Navarra, y las de régimen común, todas las demás).
53 "Comentarios al artículo 7", en el vol. colectivo, por él mismo dirigido, Comentarios al Estatuto de Autono­mía
de Canarias. Ley argánica 10/1982, de 10 de agosto, Madrid, 1996, p. 31.
54 J. VARONA GÓMEZ-ACEDO, cit., p. 31.
55 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, "Comentarios al artículo 22", en el vol. colectivo, ya citado, Comentarios
al Estatuto de Autonomía de Canarias, pp. 202 Y ss. Es obvio que las observaciones de ahora son deudoras de
este trabajo realizado hace varios años, pero que es de mucha utilidad todavía, pues las bases del sistema son
esencialmente las mismas.
358 TEBETo. ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X
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Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ... 23
samente las Islas las auténticas instancias a través de las cuales se ha
llevado a cabo la actividad administrativa. Así, conectando con lo que
dispone el artículo 141.4 de la Carta Magna, que reconoce, aunque sea
de forma tangencial, la Isla como entidad local territorial, el legislador
estatutario define la organización territorial de la mejor forma que pudo
hacerlo, habida cuenta que la entidad insular y los problemas permanen­tes
que condicionan al Archipiélago (v. gr. el pleito insular) aconsejaban
que fuese esta opción la más congruente.
En segundo lugar, el precepto define los Cabildos como "órganos de
gobierno y administración insular" que tendrán autonomía plena "en los
términos que establece la Constitución y su legislación específica con­forme
a lo dispuesto en el artículo 32 del presente Estatuto" (sic). Evi­dentemente,
esta disposición tiene que interpretarse conjuntamente con
otros preceptos (arts. 7.2, 11.4, 47, 49, 59.2 Y 60.1) para poder concep­tuar
cabalmente a los Cabildos en el nuevo marco nornlativo, en el cual,
como se verá, tienen una posición bifronte: son Corporaciones locales e
Instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias
En tercer lugar, el precepto se refiere a las funciones que les sean
reconocidas como propias, a las transferidas o delegadas, a la colabora­ción
en el desarrollo y ejecución de los acuerdos adoptados por el Go­bierno
canario, a la representación ordinaria en cada Isla, así como al
ejercicio de competencias que no desarrolle directamente la Comunidad
Autónoma a través de sus órganos administrativos propios.
El Estatuto se expresaba con cierto detalle. Realmente contrasta esta
pormenorización de la regulación de las funciones si se compara con lo
que disponía el mismo Estatuto con respecto a otros extremos. A los
Municipios sólo se refería de pasada; a las Provincias ni las mencionaba;
a las técnicas o mecanismos de cierre aludía de forma genérica (art.
22.4). En cambio, el legislador estatutario es minucioso cuando regula
las competencias. Esto permite deducir que en el momento de redactar
la norma se tenía muy presente que son justamente las competencias las
que van a configurar unos Cabildos operativos para la vida administrati­va
de Canarias, o, por el contrario, unos Cabildos decadentes. Otra cosa
es la perfección técnica de dichas competencias. Pero lo que era evi­dente
es que había una clara voluntad de insertar las Corporaciones in­sulares
en la nueva estructura organizativa de Canarias, nacida del Esta­tuto,
e insertarlos con un papel de primer orden: como elementos
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010). pp. 337-404, lSSN: 1134-430-X 359
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24 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
institucionales de la Comunidad Autónoma. De ahí su mención en el
referido artículo 7.2.
El trasfondo del artículo 22 era desde luego enorme, y, como es natu­ral,
en un trabajo de esta naturaleza no puede ser abordado con toda
profundidad56
• Sin embargo, procede destacar dos aspectos: a) la doble
naturaleza con la cual se configuran; y b) la opción normativa explícita
de conferir o trasladar competencias a estas instituciones.
En cuanto a la primera, es claro que el Estatuto de Autonomía de
1982 decide enriquecer la naturaleza de estas Administraciones. Es lo
que cabe interpretar, sin forzar demasiado al texto, del aludido artículo
7.2, así como de otros, como el artículo 11.4. Este enriquecimiento de su
naturaleza 10 captó un agudo Dictamen del Consejo Consultivo de Cana­rias
(Dictamen 1/1985, de 31 de octubre)57, según el cual el Estatuto de
Autonomía de Canarias asigna un significado dual al concepto de Comu­nidad
Autónoma, "que en unos casos comprende a los Cabildos junto a
las instituciones comunitarias centrales y sus órganos periféricos, en tan­to
que, en otros aparece referido estrictamente a estas instituciones y
órganos". "En sentido amplio -sigue el Consultivo-, el concepto de Co­munidad
Autónoma engloba a los Cabildos, los cuales, además de Entes
locales (sic )58, son elementos institucionales de aquélla. Así, por ej emplo,
en el Título 1 del Estatuto, donde bajo el rótulo De las instituciones de la
Comunidad Autónoma se trata no sólo del Parlamento, el Gobierno y de
la Administración de la misma (Secciones 1 y 11) sino, además, Del Go-
56 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, "Comentarios al artículo 22", en la obra colectiva, ya citada, Comentarios
al Estatuto de Autonomía de Canarias ... , pp. 193-227, donde el lector podrá encontrar todos los datos jurí­dicamente
relevantes para entender la operatividad de este precepto.
57 Emitido sobre el Anteproyecto de Ley reguladora de las Administraciones Públicas de Canarias (Ponente Sr.
Trujillo Fernández), que se puede consultar en el Boletín de Documentación, de abril de 1986, de la Consejería
de Presidencia del Gobierno de Canarias, pp. 3- 19. Aunque bien es verdad, para darle a cada uno lo suyo, que
ya A. NIETO GARCÍA, en un trabajo cerrado en 1984 ("Los Cabildos Insulares de Canarias en el Estado de las
Autonomías", Boletín de Documentación, núm. 14, Consejería de la Presidencia del Gobierno de Canarias, Islas
Canarias, 1986, p.99), y, por tanto, anterior a la fecha del Dictamen (por lo que hay que entender que el redactor
de éste, presumiblemente, lo conocía ), decía respecto a lo que llamaba "Simetría en la organización constitucio­nal
del territorio" que "en unos casos la Comunidad Autónoma de Canarias integra a las islas y municipios ( ... ),
mientras que en otros casos Comunidad e Isla se disocian y aun contraponen( ... ). La conclusión que de aquí se
deduce es evidente: los Cabildos forman parte de la Comunidad Autónoma canaria cuando ésta se entiende en
sentido global y se contrapone a ella cuando se utiliza en sentido restrictivo, exactamente igual que sucede al
Estado respecto de las Comunidades Autónomas". Como se puede observar, la similitud con los argumentos que
maneja el Consejo Consultivo en este Dictamen es más que notoria.
58 Lapsus o error del Consejo Consultivo. Los Cabildos no son técnicamente "Entes locales"; son órganos de
gobierno, administración y representación de los entes locales Islas; lo cual es conceptualmente muy distinto.
El error, sin embargo, no es grave. Doctrina y jurisprudencia suelen utilizar indistintamente ambos conceptos,
que, desde el punto de vista estricto y formal, no son iguales. La lectura de los articulos 140 y 141, CE, así como
de la LRBRL permite detectar estas diferencias (cfr. arts. 41.1, 36, etc.).
360 TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma es/alu/aria y Cabildos Insulares .. 25
bierno de los territorios insulares (Sección 1Il). En el mismo sentido pue­de
(sic) verse los artículos 7, apartados 1 y 2, Y 22, apartados 1 y 2.
En otros casos -sigue argumentando el Consejo Consultivo-, por el
contrario, el Estatuto restringe la significación del mencionado concepto,
al referirlo únicamente a las instituciones autonómicas strictu sensu (Par­lamento,
Gobierno y Administración -central y en su caso, periférica-) y
contraponerlas a los Cabildos. Así, por ejemplo, en el artículo 22.3 (don­de
expresa con nitidez la dualidad Cabildos/Comunidad) o en el 60.2 (en
que se contraponen los Presupuestos de los Cabildos a los de los órganos
de aquélla").
y aquí viene lo relevante: dice luego este Dictamen: "En la primera
de estas acepciones -Comunidad Autónoma en sentido amplio-, los Ca­bildos
Insulares aparecen como instituciones de la CAC, sin perder por
ello su condición de Entes locales (sic). Por lo que luego se dirá, esta es
la innovación más importante introducida por el Estatuto en el status
tradicional de las Corporaciones insulares. A este respecto, es significa­tivo
~ en cuanto expresivo de la distinta posición que los municipios ocu­pan
en el diseño comunitario ~ que, no obstante mencionarse dichas
Corporaciones locales dentro del mismo Título dedicado a las institucio­nes
de la Comunidad (art. 22.1), nada hay en el Estatuto que permita
configurar a estas Corporaciones como instituciones de la Comunidad
Autónoma, en el sentido en que lo son las Corporaciones insulares ( ... )".
Seguidamente, prosigue el Dictamen abordando extremos que, como
es natural, no procede transcribir, pero dice que el enriquecimiento que
comporta que los Cabildos tengan un nuevo "status" implica "no sólo la
mejora cualitativa significada por el reconocimiento constitucional -
estatutario de su autonomía plena, y, consiguientemente, la expresa re­serva
de su legislación específica (arts. 22.2 y 41.1, LRBRL), sino, ade­más,
la atribución expresa de un conjunto de cometidos que, en el marco
que el Parlamento autónomo establezca, le confiere la función de
"coadyuvantes estatutarios en la prosecución de los fines de la Comuni­dad
Autónoma de Canarias".
Sin embargo, esta doctrina del Consejo Consultivo, que, sin duda, hace
una interpretación correcta y moderada, no sólo de las posibilidades del
Estado autonómico, sino de los artículos 147 y 148, CE, así como del
artículo 41.1, LRBRL (sin pretender congelar, petrificar o blindar lo que
una simple Ley -la LRBRL-, que no el Estatuto, dice), ha sido neutraliza­da,
de forma incoherente con su propia doctrina, por el Dictamen 65/
TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010). pp. 337-404. ISSN: I I 34-430-X 361
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26 Manuel J. Sanniento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
1994, de 15 de noviembre59
, el cual esgrime unos argumentos, pulcros
técnicamente, pero basados en una interpretación unidimensional del ar­tículo
152, CE, que le llevan a la conclusión de que los Cabildos no se
hallan integrados en la estructura organizativa institucional de la Comu­nidadAutónoma,
a pesar de ostentar funciones autonómicas que ejercen
con un determinado alcance, y por ello pueden ser calificados -dice-,
como "coadyuvantes de la Comunidad Autónoma en el cumplimiento de
los fines estatutarios"60.
En cuanto a la opción normativa de conferir o trasladar competencias
a los Cabildos, es preciso tener en cuenta que para el gobierno y la
administración de la Isla, es claro que el Cabildo necesita tener un elenco
de competencias que hagan posible tal cometido, habida cuenta que la
autonomía que el Ordenamiento garantiza sólo puede ser operativa con
una atribución y transmisión de competencias. La necesidad de conferir
competencias se comprende si se tiene presente que los Cabildos asu­men
la gestión de intereses insulares, pues la autonomía, según el artícu­lo
137 de la Constitución, tiene su centro neurálgico en la "gestión de sus
respectivos intereses". Yen este caso es palmario que el autogobierno
insular tiene que traducirse jurídicamente en una esfera determinada de
competencias, encaminada a la tutela de los intereses insulares. Esto no
impide que las competencias de los Cabildos se desarrollen en el marco
global de la Comunidad Autónoma, que tiene la tarea de defender los
"intereses canarios" (art.l, párr. 2.0 del Estatuto). Pero ambas instancias
en la tutela o defensa de sus respectivos intereses no deben yuxtaponerse,
pues tales intereses, los insulares y los canarios o autonómicos, no son
lógicamente contrapuestos, sino que son las dos caras de una misma
moneda. De forma que resulta casi imposible hallar un interés insular
que no sea también autonómico o viceversa. Y es esta complejidad, co­mún,
por lo demás, en todos los Estados compuestos con pluralidad de
Administraciones y centros de poder, lo que obliga a arbitrar fórmulas de
atribución y transmisión de competencias lo suficientemente eficaces
59 Emitido con ocasión de la Propuesta de Refonna del Estatuto de Autonomía. presentada por los Grupos
Parlamentarios Agrupaciones Independientes de Canarias (AIC). Centrista, Iniciativa Canaria-ICAN y Mixto.
Años más tarde, con motivo del Proyecto de segunda refonna estatutaria, el Dictamen 6812006, de 30 de marzo,
que se analizará después, sigue la misma línea interpretativa.
60 Es lamentable, no ya la concepción restrictiva que tiene el Consejo de la naturaleza de los Cabildos; concep­ción
que, en estrictos ténninos juridicos, contradice lo que señalan los artículos 8.2 y 23 del Estatuto, según la
redacción de 1996, sino lo por él mismo sentado sólo unos años antes. Es obvio que no podemos detenernos más
sobre este extremo. Algunas observaciones críticas sobre este Dictamen pueden verse en M. J. SARMIENTO
ACOSTA, "Comentarios al artÍCulo 22", cit., pp. 205-208.
362 TEBETO ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1 1 34-430-X
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos [nsulares ... 27
para que el intrincado funcionamiento del sistema autonómico canario no
derive hacia un centralismo de nuevo cuño -el autonómico- que ignore o
prescinda de las instancias administrativas inferiores -insulares y munici­pales-,
o hacia una interpretación maximalista de los intereses insulares
que haga prácticamente imposible el proyecto -en ese momento lo era-,
regional. Por eso, los artículos 21 y 22 aluden a las competencias, las
cuales deben de responder, por una parte, a su naturaleza de Corpora­ciones
locales, y, por otra, a su nueva consideración de instituciones de la
Comunidad Autónoma. Se entiende así la posición bifronte de estas Cor­poraciones
en la economía del sistema establecido por el Estatuto. De
modo que los Cabildos tienen competencias en su condición de Corpora­ciones
locales, y, asimismo, en su faceta de instituciones de la Comuni­dad
Autónoma de Canarias. Es claro que no podemos detenemos en un
tema tan complejo como es el de las competencias61
, pero sí debemos
significar que el legislador autonómico, conforme a los artículos 21 y 22
del Estatuto, y 41.1, LRBRL, abordó esta cuestión con generosidad des­de
el principio. Así se puede comprobar en la Ley 8/1986, de 18 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de
Canarias, y en la vigente Ley 14/1990, de 26 de julio, que reformó la
anterior (en realidad, la sustituyó). Las competencias que pueden ejer­cer
en su consideración de Corporaciones locales pueden ser propias,
delegadas y encomendadas (arts. 7, 8 y 37, LRBRL, así como 2l.3 del
Estatuto de 1982). Su régimen jurídico difiere, pues mientras las propias
constituyen la fórmula más apropiada para conferir poder local a la Cor­poración,
las delegadas y encomendadas se sujetan a un conjunto de
controles, incluidos los de oportunidad (cfr. arto 7.3, LRBRL, para las
delegadas). Como es obvio, no se puede analizar, ni siquiera someramente,
el régimen jurídico de estas competencias62
• Como instituciones de la
Comunidad Autónoma ejercen, asimismo, un elenco de competencias:
iniciativa legislativa (art. 11.4), colaboración en el desarrollo y ejecución
de los acuerdos adoptados por el Gobierno de Canarias, asunción de la
representación ordinaria en cada Isla de la Administración autónoma,
ejecución en nombre de la Comunidad Autónoma de cualquier otra com­petencia
que ésta no ejerza directamente a través de sus órganos admi-
61 Vid., específicamente, M. J. SARMIENTO ACOSTA, Las competencias de los Cabildos [nsulares, Las Palmas,
1993.
62 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimenjurídico de los Cabildos Insulares, ob. cit., pp. III Y ss.
TEBETO ANEXa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: I I 34-430-X 363
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28 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
nistrativos propios, etc. (cfr. arto 22)63. Estas previsiones normativas fue­ron
desarrolladas a través de distintos procesos descentralizadores que
constituyen sin duda un buen ejemplo de lo que, luego, se ha denominado
"Pacto Local". Así, con arreglo a la Ley de 1986 se dictaron los Decre­tos
55 a 65/1988, de 12 de abril, de transferencias sobre varias materias
(régimen local, policía de espectáculos, ferias y mercados insulares, ar­tesanía,
agricultura, vivienda, etc., etc.); años más tarde, con la Ley 14/
1990, de 26 de julio (la segunda Ley de Cabildos, como coloquialmente
se le conoce), se intensifica más la descentralización con los Decretos
150 a 159/1994, de 21 de julio, e, incluso, se utilizó la técnica de la dele­gación
interadministrativa, junto con la ya aplicada de la transferencia
(Decretos 139 a 144, de 11 de julio de 1997). Es evidente que esta pro­blemática
desborda el objeto de este estudio, y nos haría caminar por
otros terrenos que ahora no es preciso andar64
•
Por consiguiente, la opción del legislador estatutario prevista en el
citado artículo 22 se puede decir que se ha respetado, lo cual demuestra,
asimismo, que el legislador autonómico ha entendido que la descentrali­zación
a favor de los Cabildos era una exigencia del sistema implantado.
Los procesos descentralizadores que se han desarrollado hasta el mo­mento
han sido de una extraordinaria importancia, y han supuesto para
los Cabildos un incremento notable de sus funciones, así como de sus
medios.
4. LA POSICIÓN Y LAS FUNCIONES DE LAS CORPORACIO­NES
INSULARES DESPUÉS DE LA PRIMERA REFORMA
ESTATUTARIA DE 1996
4.1.LA GÉNESIS DE LA REFORMA DEL ESTATUTO DE AUTONO­MÍA
DE 1996
Hasta el momento, Canarias no parece tener mucha suerte con la
63 De nuevo, para un análisis de estas competencias, véase, M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimenjuridico de
los Cabildos Insulares, pp. 152-155. Una visión más sintética y pedagógica, del mismo autor, "Los Cabildos
Insulares de Canarias", Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 291, 2003 (Homenaje a Sebastián
Martín Retortillo), pp. I 099-11 03.
64 Véanse las vicisitudes de delegaciones y transferencias en el libro de M. J. SARMIENTO ACOSTA, Régimen
jurídico de los Cabildos Insulares, cit., pp. 164 Y ss., para la articulación práctica de las transferencias, y pp. 144
Y ss, para la articulación práctica de las delegaciones. En esas páginas se encuentra la infonnación y los análisis
de estas cuestiones.
364 TEBETo. ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos rnsulares .. 29
duración de las reformas estatutarias. Son todas demasiado largas, y por
ello comportan un esfuerzo desmesurado y generan muchos conflictos65
que, más que resolverse, se enquistan,66 sin que se vislumbre al buen
"médico" que, con la capacidad y tratamiento adecuados, haga desapa­recer
ese quiste, y devuelva la normalidad democrática.
Pues bien, la primera reforma estatutaria fue larga -duró de 1991 a
1996-. Era una reforma que se produjo después del hecho de que el
Archipiélago no siguiera, a diferencia de la Comunidad Valenciana67
, la
vía ofrecida por los Pactos Autonómicos, suscritos en Madrid el 28 de
febrero de 1992 por el PSOE y el PP68. Así, el Gobierno autónomo apro­bó
una Comunicación el 15 de noviembre de 1991, que contenía una
serie de puntos sobre los cuales se aspiraba que girase el debate autonó­mico
canario "sin ánimo excluyente". Esta comunicación se remitió a la
Cámara regional a fin de iniciar el debate sobre el nuevo modelo autonó­mico,
el cual se celebró el día 26 de noviembre de 1991, Y en el que 10
único que se logró fue la aprobación de una resolución en la que se
encomendaba el estudio de la reforma estatutaria a una Comisión espe­cial
de estudio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 50 del Regla­mento
del Parlamento regional.
En diciembre de 1991 se establecieron las normas de funcionamiento
de la "Comisión de Estudio de la reforma del Estatuto de Autonomía".
Este órgano tenía asignada la realización de los trabajos preliminares de
estudio sobre dos bloques de materias: a) la ampliación de competencias
de Canarias, y b) las posibles alteraciones de otros aspectos del Estatuto
de Autonomía necesitados de revisión69. Formalmente, se constituyó el
día 9 de enero de 1992. A partir de ese momento se inició una laboriosa
65 Es evidente que toda reforma estatutaria genera conflictos. Esto es normal y lógico. lo que no es ya tan normal
es que quienes tienen capacidad de decisión para solventarlos, carezcan de medios y, en muchos casos, de volun­tad
política para articular respuestas adecuadas a estos conflictos. En este contexto tampoco ayuda mucho un
sistema electoral claramente defectuoso. por no decir absurdo e injusto, pues prima demasiado el voto de las islas
menos pobladas en detrimento de las más pobladas (Gran Canaria y Tenerife), sin que existan correctivos eficaces
para salvar esta desmesurada desproporción.
ó6 El caso de la reforma electoral es paradigmático en este asunto.
67 Para la cual se promulgó, como es bien sabido. la LOTRAVA.
66 Probablemente por razones de carácter político, al faltar una mayoría suficiente entre el PSOE y el PP en el
Parlamento canario.
69 Aquí se comprendían distintos extremos, como incluir como competencias propias las derivadas de la Ley
Orgánica 1111982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canaría" establecer la capacidad del
Presidente de la Comunidad para disolver el Parlamento, y la subsiguiente convocatoria de elecciones; negociar
el sistema de financiación, clarificar el valor jurídico del informe previsto en el artículo 45.3 del Estatuto, o, en
fin, solicitar, con apoyo en el artículo 150.2, CE, que se dotara al Parlamento de Canarias de competencias para
modificar los tipos de los impuestos del REF.
Para un análísis detallado del procedimiento de reforma, vid. G. TRUJlLLO FERNÁNDEZ, Lecciones de Dere­cho
Constitucional Autonómico, cit., pp. 273 y ss.
TEBETo. ANEXa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, lSSN: lI34-430-X 365
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30 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
tarea de estudios y análisis con la incorporación de trabajos de Universi­dades
y especialistas de las distintas materias incluidas en el plan de
trabajo 70. Y una vez que finalizó esta etapa de estudio, se iniciaron los
debates de contenido político, culminando su actividad con un dictamen
que fue elevado al Pleno del Parlamento, que fue aprobado por éste en la
sesión de 15 de julio de 1994. Ese mismo año de 1994 fue el que, de
acuerdo con la legislación aplicable, emitió el Consejo Consultivo el Dic­tamen
65/1994, de 15 de noviembre, solicitado por el Presidente del Par­lamento,
en relación con la Propuesta de Reforma del Estatuto de Auto­nomía
presentada por los Grupos Parlamentarios Agrupaciones Inde­pendientes
de Canarias-AIC, Centrista, Iniciativa Canaria-ICAN y Mix­t071
, que, de alguna forma, trata de neutralizar su anterior doctrina esta­blecida
conforme al aludido Dictamen 1/1985, ya que declara que el
Cabildo" es una institución de la isla -concretamente, su órgano de go­bierno
y administración- y si son instituciones insulares no pueden serlo
de la Comunidad Autónoma"72.
Pasados todos los trámites establecidos para el procedimiento de re­forma
en el Parlamento de Canarias, el texto se envió a las Cortes Gene­rales,
y, sólo después de dos largos años, se aprobó la reforma. Así,
según la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de
diciembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, la refor­ma
"se basa esencialmente en el dictamen de aquella Comisión de Estu­dio,
pero incorporándose muchas modificaciones respecto del dictamen
inicial, fruto de los acuerdos alcanzados por los Grupos Parlamentarios
en el Pleno del Parlamento de Canarias", y, además, contiene las modi­ficaciones
realizadas en las Cortes Generales73
•
70 En la Comisión de Estudio participaron expertos de distintos sectores (aparte, claro es, de los representantes
de los distintos grupos políticos de la Cámara). Los trabajos se dilataron, quizá en exceso, y giraron sobre:
definición estatutaria del territorio de la Comunidad, designación de los Senadores autonómicos, facultades del
Presidente del Gobierno para disolver el Parlamento, y convocar elecciones, papel de los Cabildos en la Comu­nidad,
carácter del informe del Parlamento en los Proyectos estatales de modificación del REF, mecanismos de
financiación de la Comunidad Autónoma, y reforma del Estatuto de Autonomía.
La relación de expertos se puede encontrar en el libro de G. TRUJILLO FERNÁNDEZ, Lecciones de Derecho
Constitucional Autonómico, cit., p. 280, nota 10.
71 Este Dictamen puede ser consultado en Consejo Consultivo de Canarias, Dictámenes 1994, Volumen Il,
Comunidad Autónoma de Canarias, 1995, pp. 689-785 (Ponentes: Sres Fernández del Torco Alonso, Trujillo
Fernández y Reyes Reyes). Un Dictamen bien pertrechado técnicamente, y, como se observa, bastante extenso.
Para la cuestión de los Cabildos, vid., pp. 712-720.
72 Algo que formalmente es irreprochable si no fuera porque las cosas son un poco más complejas, como se
explicará más adelante.
73 Una descripción detallada de todo el proceso de reforma estatutaria, así como de las principales novedades que
comportó la primera reforma estatutaria llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre ("BOE",
de 31 de diciembre), puede encontrarse en el libro, ya citado, de G. TRUJILLO FERNÁNDEZ, Lecciones de
Derecho Constitucional autonómico, pp. 271 y ss.
La reforma entró en vigor el día siguiente de su publicación en el "BOE" (disposición final única).
Curiosamente, aunque la refonna implicó la asunción como propias de las competencias que, en 1982, se trans-
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares .. 31
4.2. LA SIGNIFICACIÓN DE LA REFORMA ESTATUTARIA PARA LOS
CABILDOS INSULARES'4
La reforma del Estatuto de Autonomía, iniciada a fines de 1991 con
los trabajos preparatorios, y culminada, por fin, con la promulgación de la
citada Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, ha afectado a distintas
cuestiones de indudable interés para la Comunidad Canaria. En algunos
casos, la modificación ha incidido en aspectos netamente técnicos, en
otros en cuestiones de clara dimensión política, y, en algún caso, en asun­tos
de simple carácter político-simbólico, como sucede con la definición
de Canarias como nacionalidad75
. Por lo que a régimen de Cabildos se
refiere, la modificación estatutaria implicó, en síntesis, lo siguiente:
a) Una reafirmación de los Cabildos como auténticos órganos de
gobierno insular. Algo que, si bien estaba orientado en la legislación ante­rior,
en la redacción del Estatuto que ha resultado de la citada Ley Orgá­nica
se advierte sin realizar ningún esfuerzo interpretativo. Los artículos
8.2 y 23 son una prueba de este aserto. Es obvio que esta toma de
postura necesita una traducción en la legislación ordinaria, la cual se
explicita, como ya se ha anticipado, en un robustecimiento del marco
competencial de los Cabildos, pero además en un sustrato financiero
suficiente y estable. De lo contrario, la letra de los referidos preceptos
no pasaría de ser retórica jurídica.
b) Una explicitación de su condición de instituciones de la Comuni­dad
Autónoma de Canarias, lo cual comporta que las dudas o incerti­dumbres
que anidaban en la anterior redacción ya no tienen ninguna
razón de ser, y carecen de apoyo estatutario. Los artÍCulos 8.2 y 23, que
firieron por virtud de la LOTRACA (Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, Orgánica de transferencias comple­mentarias
para Canarias), lo cierto es que no se derogó formalmente. M. CABRERA PÉREZ- CAMACHO. en su
libro Derecho de las Instituciones Públicas de Canarias, Tenerife, 3." ed. 1999, p. 58, considera que desde la
perspectiva juridico material "la LOTRACA es una norma derogada, aunque fonnalmente no lo está. Su conte­nido
"se ha vaciado" dentro del EAC y ello implica su derogación implícita". En nota a pie de página argumenta
que él fue testigo de que en los debates plenarios del Congreso de los Diputados se puso de manifiesto su efecto
derogatorio, "que no se plasmó en el cuerpo de la L.O. 4/1996".
74 En esta cuestión se sigue sustancialmente lo argumentado en otro estudio del autor de estas lineas: M. J.
SARMIENTO ACOSTA, "Los Cabildos Insulares: notas sobre las últimas reformas". Actualidad Administra­tiva,
núm. 6, 1998, pp. 85-88.
75 G TRUJILLO FERNÁNDEZ, "La actividad de las Comunidades Autónomas, Canarias", en Informe Comuni­dades
Autónomas 1996, Instituto de Derecho Público, Barcelona, 1997, p. 152.
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32 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ...
son capitales para saber cuál es la posición que tienen los Cabildos, lo
dicen claramente: los Cabildos son, simultáneamente, órganos de gobier­no,
administración y representación de las islas, e instituciones de la Co­munidad
Autónoma. Esta configuración bifronte, que se hace ahora sin
ambages, no es sino la consecuencia de "apostar" (y la palabra no se
escoge por casualidad) por el régimen de Cabildos, y permitir una co­existencia
de éstos con las instituciones propias de la Comunidad Autó­noma.
Así, junto al señalamiento del hecho insular (art. 22.2 del Estatu­to
)16, como criterio que debe tener la organización de la Administración
Pública de Canarias, y la reiterativa mención de la isla (arts. 1, párrafo 2,
5.2, c), 7, 8.2, 9.4,12.4,15.3,22.2,23,29.4,36,38.3,48,50,55.1,62.3,
65, y disposiciones transitorias primera y tercera) se observa en la re­dacción
de 1996 una voluntad de inserción -más nítida si cabe- de las
76 Reconocido en la misma Constitución Española (art. 138.1).
El Consejo Consultivo, en el mencionado Dictamen 65/1994, de 15 de noviembre, destacó que la atención al
hecho insular "no es sino una concreción, redundante, del principio de "máxima proximidad a los ciudadanos",
previsto en el proyecto". Sin embargo, es dudoso que esto sea asi. En primer lugar, porque la atención al hecho
insular tiene un apoyo constitucional explícito (art. 138, CE), y, en segundo término, porque no es conceptualmente
igual al de máxima proximidad a los ciudadanos. La lógica y el sentido común nos dicen que "el hecho insular"
genera una serie de problemas adicionales (transportes, gastos superiores, alejamiento más dificil de salvar, etc.)
que no se pueden incluir sin ningún matiz en el principio de máxima proximidad a los ciudadanos. (cfr. F. VlLLAR
ROJAS y F. BETANCORT REYES, "El hecho insular: hecho diferencial constitucional y comunitario", cit., pp.
170 Y ss.: "La realidad geográfica se impone, se quiera o no se quiera, a los habitantes de las islas". Estos autores,
sin embargo, no se refieren al arto 22.2). Por ello el "hecho insular", que es, como ya nos consta, un hecho
diferencial constitucionalmente relevante, debe tenerse en cuenta para configurar la Administración Pública e
impulsar su correcto funcionamiento, de manera que los principios constitucionales inherentes al Estado social
y democrático de Derecho (art. 1.1, CE) puedan ser observados. En esta dirección, la atención al hecho insular
tiene mucho que ver con la distribución de los órganos y sedes entre las Islas, con la dotación de medios mate­riales
y personales, con las distintas condiciones y necesidades de cada isla, con las relaciones que tengan los
órganos centrales con los territoriales, con la adecuada aplicación de la desconcentración y la delegación
interorgánica (arts. 12 y 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) etc., etc. Se trata, no sólo de una Adminis­tración
"próxima" (máxima proximidad a los ciudadanos), que como tal es exportable a otros territorios, sino de
una Administración pública "adaptada" a las condiciones, únicas y difíciles, que impone un Archipiélago.
Desconocer esta circunstancia, es blindarse con conceptos jurídicos a las necesidades de la realidad que se
pretende regular. Por eso calificar de "redundante" la aplicación de un concepto que se ampara en la Constitución
(art. 138), me parece un exceso de severidad que no tiene justificación objetiva. Como es obvio, la Administración
canaria, al igual que la balear, tienen que adaptarse al hecho insular.
Desde un ángulo complementario, debe destacarse que, últimamente, tanto en el ámbito europeo (vid. Constitu­ción
italiana, arto 118, después de la Ley constitucional 3/2001. Vid., para su estudio, Giancarlo ROLLA, 11
sistema constituzionale italiano.L 'organizzazione territoriale della Repubblica, Milano, 2005, y, del mismo
autor, "La posición de los entes locales en Italia tras la reforma constitucional de 2001", en Cuadernos consti­tucionales
de la cátedra Fadrique Furió Ceriol, núm. 52-53,2005, pp. 174-175. En nuestra doctrina, J. L.
PRADA FERNÁNDEZ DE SANMAMED, "La reconstrucción constitucional del Estado regional italiano en
la XIlI República", Revista de Estudios Politicos, núm. 115,2002, pp. 56 Y ss.), como nacional (cfr., por ejemplo,
arts. 84.3 y 88 del polémico Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de
julio, "BOE", núm. 172, de 20 de julio de 2006), se está aludiendo al llamado "principio de diferenciación", para
articular el régimen jurídico, orgánico, funcional, competencial y financiero de los municipios, teniendo en
cuenta las diferentes caracteristicas demográficas, geográficas, funcionales, etc. de estos entes locales (art. 88 del
Estatuto catalán, ya citado). Obsérvese que lo relevante es la adaptación a las condiciones reales, no la proximi­dad.
Cambiando lo cambiable, lo mismo cabe decir con relación al "hecho insular". Se podría argumentar, utili­zando
este principio, que la atención al hecho insular es una manifestación, en sede insular, del principio de
diferenciación. Cabe, pues, esta nueva lectura.
368 TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404, ISSN: 1134-430-X
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Corporaciones insulares en el entramado institucional de la compleja
Comunidad canaria, la cual se manifiesta no sólo en los preceptos refe­ridos,
sino en otros, como los artículos 12.3 y 5 ó 60. Bien es verdad que
ello no afecta en nada a la naturaleza esencialmente local del Cabildo77
,
pero también es cierto que ayuda a definir cuál es la posición que debe
tener éste en la Comunidad canaria, y que se concreta en una configura­ción
bifronte y en una actuación política y administrativa más rica que la
de una mera Corporación local.
c) Una mejor delimitación conceptual de la isla y el Cabildo, lo que
debe ser objeto de una buena valoración, toda vez que ordinariamente se
ha confundido el ente local (isla) con el órgano de gobierno y administra­ción
(el Cabildo) 78. Se dispone que las Islas, y no los Cabildos, gozan de
autonomía plena para el ejercicio de las competencias que se les atribuyan
en el marco que establece la Constitución y su legislación específica (art.
23.2). Coherentemente con esta toma de posición, se atribuye a las islas
-y no a los Cabildos, como sucedía con la anterior redacción-, el ejercicio
de las funciones que le son reconocidas como propias, las que se les trans­fieran
o deleguen por la Comunidad Autónoma, y la colaboración en el
desarrollo y la ejecución de los acuerdos adoptados por el Gobierno cana­rio
(art. 23.4). Ahora bien, son los Cabildos los órganos de gobierno, admi­nistración
y representación de cada isla79
, y, además, los que asumen en
cuanto instituciones de la Comunidad Autónoma, la ejecución en su nom­bre
de cualquier competencia que ésta no ejerza directamente a través de
órganos administrativos propios (art. 23. 4 y 5).
d) Una pretensión de definir mejor las relaciones de los Cabildos con
las instituciones de la Comunidad Autónoma. De una parte, como se ha
destacado, con el reconocimiento explícito de su condición de institucio­nes
de la Comunidad. De otra, por la creación en el seno del Parlamento
canario de una Comisión General de Cabildos Insulares, que no existía
anteriormente, y que se perfila como un mecanismo de participación de
los Cabildos en la actividad parlamentaria, aunque sus funciones son
77 Sobre la naturaleza. vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA. Las competencias de 10\" Cabildos insulares, cit., pp.
65 Y ss. y, del mismo autor, "Comentarios al arto 22". en Comentarios al Estatuto ... , cit., pp. 203-2 I 2.
78 Véase, M. J. SARMIENTO ACOSTA, Las competencias de los Cabildos Insulares, op. cit., pp. 100-102.
79 Adviértase que aparece en la redacción de 1996 el ténnino "representación", que no figuraba en el artículo 22
de la redacción anterior. Se aproxima, entonces, la actual redacción al artículo 41.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de régimen local.
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34 Manuel J. SanTIiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ..
meramente consultivas e infonnativas (art. 12.3). Esta Comisión, que
recuerda la Comisión General de las Comunidades Autónomas en el
Senad080
, es consecuencia directa de la aspiración de los Cabildos de
estar representados en la Cámara regional.
e) Una previsión específica de la técnica de la encomienda de la ges­tión
de servicios. El artículo 22.3 dice: "La Comunidad Autónoma podrá
ejercer sus funciones administrativas, bien directamente, bien por delega­ción
o encomienda a los Cabildos Insulares y Ayuntamientos, de confor­midad
con las leyes del Parlamento de Canarias". Y ello supone un cambio
de postura respecto de esta técnica traslativa, ya que la redacción del
Estatuto de 1982 no la mencionaba expresamente, si bien esta falta de
consignación específica, como dijo algún autorB1, no quería decir nada,
pues de una interpretación no excesivamente forzada podía deducirse del
artículo 22.3 que esta técnica podía utilizarse. Dicho esto, hay que afinnar
que, en la práctica, la encomienda ha sido poco explotada. La Ley 14/
1990, de 26 de julio (denominada, un tanto impropiamente, la segunda "Ley
de Cabildos"), a diferencia de lo que ocurría con la Ley de 1986, ni tan
siquiera la prevé82
, y ello tal vez por su configuración más bien problemá­tica,
especialmente en los primeros momentos de la andadura de los entes
públicos, cuando éstos tratan de afinnarse. Al pennitir la encomienda unos
poderes de dirección y control notablemente superiores a los que compor­tan
otras técnicas, como la transferencia, e, incluso, la delegación, es com­prensible
que no haya sido bien aceptada, aunque quizá en el futuro pueda
desempeñar algún papel.
HO G. TRUJlLLO FERNÁNDEZ. "La actividad dc las Comunidades Autónomas. Canarias". cit.. p. 153.
Hl J. M. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ. "Encuadramiento de los Cabildos Insulares en la estructura organizativa
de la Comunidad Autónoma de Canarias". en Boletín de Documentación. núm. 13. de la Consejería de la Presi­dencia
del Gobierno de Canarias. Islas Canarias. 1986, p. 86.
82 La refonTIa de la Ley de 1986, realizada por la mencionada Ley 14/1990, de 26 de julio, redujo el número de
técnicas, porque sólo prevé la transferencia y la delegación, conteniendo, también, la regulación de los convenios
o acuerdos interadministrativos como mecanismo que autolimita "sus distintas esferas de autonomía" (Cfr. el
Preámbulo de la Ley). En realidad, con independencia de lo que diga el Preámbulo, técnicamente los convenios
o acuerdos interadministrativos son instrumentos de colaboración entre las distintas Administraciones Públi­cas,
que en modo alguno suponen abdicación o renuncia de competencias, pues éstas son irrenunciables y se
ejercen por los órganos administrativos que las tengan atribuidas como propias, salvo los casos de delegación
o avocación, como reza con toda corrección técnica el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. Es más, el artículo
8.1 de la referida Ley consagra expresamente el principio de irrenunciabilidad de las competencias, cuando refiere
que "en ningún caso suponen la renuncia de las competencias propias de las Administraciones intervinientes"
(Véase, M. J. SARMIENTO ACOSTA, "Las relaciones entre Administraciones tras la refonTIa de la Ley 4/1999",
en Actualidad Administrativa, núm. 17,2000, pp. 575 Y ss. También, desde una perspectiva más general, tomando
como punto de referencia el príncipio de cooperación, J. TAJADURA TEJADA. El principio de cooperación en
el Estado autonómico, Granada, 1998, y R. FERNÁNDEZ MONTALVO, Relaciones interadministrativas de
colaboración y cooperación, Madrid-Barcelona, 2000).
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Manuel J. Sarmiento Acosta: Rejórrna estatutaria y Cahildos Insulares ... 35
f) Una nueva perspectiva con la que regular la organización y el fun­cionamiento
de los Cabildos Insulares83 . Lo que se puede colegir de lo
dispuesto en el artículo 23.3 cuando dice que la organización y el funciona­miento
de los Cabildos "se regirá por una Ley aprobada por mayoría abso­luta
del Parlamento de Canarias en el marco de la Constitución". Es cono­cido
que ha sido tradicional en nuestro Derecho que esta cuestión se equi­pare
a la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales
de la península84
. El artículo 41.1, LRBRL, en su primera redacción de
1985, era ilustrativo en este punto, pues remitía a lo dispuesto para las
Diputaciones provinciales, en los artículos 32 y siguientes de la LRBRL.
Como la redacción del Estatuto de 1996 difería de la del artículo 22.2, del
año 1982, posibilita un nuevo planteamiento que puede auspiciar un trata­miento
distinto de la organización y el funcionamiento de los órganos de
gobierno de las islas, habida cuenta de que el protagonismo se residencia
en el Parlamento autónomo, el cual, en el ejercicio de sus poderes, puede
reordenar la materia y, por tanto, establecer un régimen que facilite el
autogobierno insular con un ejercicio más eficaz de las competencias de
los Cabildos, aunque, como es lógico, ese nuevo planteamiento deberá
partir del marco previsto en la Constitución, y, además, tener en cuenta el
hecho de que hay dos textos legales (la LRBRL y la Ley Orgánica 5/1985,
de 19 de junio, de régimen electoral general), que hoy por hoy fijan unos
parámetros que mientras no se alteren son determinantes. Significa ello,
en consecuencia, que su modificación puede resultar necesaria85
.
Estas fueron, pues, las repercusiones más significativas que, sobre los Ca­bildos
Insulares, supuso la reforma del Estatuto de Autonomía de 1996. Son
modificaciones que no alteran o desnaturalizan las bases del sistema prefigura­do
en la redacción estatutaria del año 1982. No hay, entonces, ningún cambio
de paradigma, por usar una expresión de la terminología de Thomas Samuel
KUHN86, sino que siguen las líneas fundamentales del modelo.
,] Vid. F. VILLAR ROJAS y C. DE LA CONCHA BERGILLOS ("Régimen especial canario". capitulo LIl. en
Tratado de Derecho Municipal fl. dir. por S. MUÑOZ MACHADO. Madrid. 2." ed. 2003. pp. 2869 Y 2870). quienes
consideran que el artículo 23.3 del Estatuto admite varias interpretaciones. Una que consiste en entender que la Ley
autonómica se dictará en ejercicio de la competencia territorial de desarrollo de la leg slación básica sobre régimen
local (art. 32.4. EACan). de modo que tendrá el limite de la legislación estatal (art. 41. l. LRBRL). Y otra interpre­tación
supone que el mandato ofrece cobertura suficiente para un régimen jurídico especial, de modo que el campo
de acción del legislador territorial es notablemente mayor, con el único límite de la autonomía constitucionalmente
garantizada (art. 137, en relación con el arto 141.4. CE). Y esta amplitud -dicen estos profesores-o "explicaria con
mayor razón la exigencia de una mayoria cualificada".
H4 Véase, M. J. SARMIENTO ACOSTA. Régimenjurídico de los Cabildos Insulares. ob. cit., pp. 82 Y ss.
85 Vid. supra epígrafe n. 2.2 .• sobre la reconstrucción de las bases constitucionales de los Cabildos Insulares. de
este trabajo.
H6 The Strueture olScientific Revolutions. University of Chicago. Chicago, 1962; traduce. La estructura de las
revoluciones científicas, Fondo de Cultura Económica. 1990.
TEBETo. ANExa 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 337-404. ISSN: I I 34-430-X 371
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36 Manuel J. Sarmiento Acosta: Reforma estatutaria y Cabildos Insulares ..
5. EN EL MEDIO, UN NUEVO INVITADO: EL LLAMADO PAC­TO
LOCAL
5. l. EVOLUCIÓN GENERAL DEL PACTO LOCAL
En la evolución de los Cabildos en el Estado autonómico se ha produ­cido
otro fenómeno de cierto calado, y que es la reclamación por parte
de las Entidades locales, y, en especial, de los municipios, de más compe­tencias,
más financiación, y un incremento de su participación institucional
en los entes, órganos o foros en los cuales se discuten asuntos relativos a
la Administración local. Ha sido el despertar de la "hermana menor", de
las Administraciones Públicas españolas, que se resiste a ser tutelada,
dirigida o mediatizada por las "hermanas mayores" -Administración
General del Estado y Administraciones autonómicas-o En esta dinámica
es donde surge el denominado "Pacto Local", que intenta robustecer el
poder local en orden a asegurar mejor la autonomía que constitucional­mente
tienen reconocida las Entidades locales (arts. l37, 140 y 141, CE)87.
El punto de arranque lo encontramos en la Asamblea Extraordinaria de
la Federación Española de Municipios y Provincias, celebrada en A
Coruña los días 5 y 6 de noviembre de 1993, en la cual se habló propia-
H7 La bibliografía sobre el Pacto Local comienza a ser inabarcable. En los últimos quince años han aparecido
multitud de trabajos, monografias, artículos, etc. que versan sobre este asunto. Para un acercamiento, y, por
supuesto, sin ningún ánimo exhaustivo, véanse, entre otros, A. CALONGE VELÁZQUEZ, A. ALLUÉ BUIZA
y T. GONZÁLEZ DEL TESO, El Pacto Local de 1999. Medidas para el desarrollo del Gobierno Local, Gra­nada,
2000; J. M. CANALES AllENDE, "Una aproximación a la fílosofía del pacto local", Actualidad Admi­nistrativa,
núm. 25, 1997, y, del mismo autor, "Gobierno local y democracia", Revista de Estudios de la Admi­nistración
Local y Autonómica, núm. 270, 1996; J. L. CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, "La cláusula
general de competencias municipales", en Anuario del Gobierno Local 1999/2000, Madrid-Barcelona, 2000;
EL PACTO LOCAL. Medidas para el desarrollo del Gobierno Local, MAP-Federación Española de Munici­pios
y Provincias, Madrid, 1999; T. FONT I LLOVET, "La autonomía local en España a los veinte años de la
Constitución; perspectivas de cambio", en Anuario del Gobierno Local 1998, Madrid-Barcelona, 1999; del
mismo autor, "La evolución del Gobierno Local en España: de los "nuevos principios" a la "geometría varia­ble"",
en Anuario del Gobierno Local 1999/2000, Madrid-Barcelona, 2000; J. A. GARCÍA ROJAS, "El pacto
local canario", en el vol. 11 Jornadas sobre Administración Local en Canarias, Santa Cruz de La Palma, 27, 28,
29 y 30 de abril de 1998, Gobierno de Canarias, Islas Canarias, 1998; F. GARCÍA RUBIO, La segunda descen­tralización.
Bases para pactos locales en las Comunidades Autónomas, Centro de Estudios Políticos y Cons­titucionales,
Madrid, 2003; A. IGLESIAS MARTÍN, Autonomía municipal, descentralización política e inte­gración
europea de las Entidades locales, Barcelona, 2002; R. PARADA V ÁZQUEZ, La segunda descentra­liz