Manuel Velázquez Cabrera y los desafío de la Administración en Canarias

              TEBETO. Anuario del Archivo Histórico Insular de Fuerteventura
ANEXO 6: Manuel Velázquez Cabrera y el Plebiscito de las Islas Menores
Puerto del Rosario (2010), pp. 317-336, ISSN: 1134-430-X
MANUEL VELÁZQUEZ CABRERA y LOS DESAFÍOS
DE LA ADMINISTRACIÓN EN CANARIAS
EDUARDO GALV ÁN RODRÍGUEZ
Catedrático de Universidad
Área de Historia del Derecho y de las Instituciones
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca universitaria, 2014
2 Eduardo Galván Rodríguez: Manuel Velázquez Cabrera y los desafios de ...
Resumen: El presente trabajo nos acerca, en una primera fase, a la construc­ción
teórica que Manuel Velázquez Cabrera realiza de la idea autonómica para, en
una segunda fase, aproximamos a la realización práctica de esa idea en la vida
administrativa canaria durante los trece primeros años que comprenden el perío­do
que conduce desde la ley creadora de los Cabildos insulares a la disolución
de la Diputación provincial de Canarias.
Palabras clave: Administración; Canarias; Cabildos; Diputación provincial.
Abstract: This work brings us, in a first phase, the theoretical construct that
Manuel Velázquez Cabrera makes the autonomic idea. In a second phase, about
the practical realization ofthis idea in the administrative life ofthe Canary Islands
during the thirteen years that include the period leading from the creative act of
the Cabildos insulares to the dissolution ofthe Diputación Provincial de Canarias.
Key words: Administration; Canary Islands; Cabildos; Diputación provincial.
Hoy nadie discute que Manuel Velázquez Cabrera es uno de los padres
de los actuales Cabildos insulares, órganos que protagonizan la vida admi­nistrativa
de las islas Canarias desde su creación en el año 1912. En esta
colaboración, nos proponemos acercamos, en una primera fase, a la cons­trucción
teórica que el ilustre majorero realiza de la idea cabildicia para, en
una segunda fase, aproximamos a la realización práctica de esa idea en la
vida administrativa canaria durante los trece primeros años que compren­den
el periodo que conduce desde la ley creadora de los Cabildos insulares
a la disolución de la Diputación provincial de Canarias.
1. LA APORTACIÓN DE MANUEL VELÁZQUEZ CABRERA A
LA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN EN CANARIAS
Es evidente que Manuel Velázquez Cabrera ha tenido un impacto
decisivo en la Historia de Canarias. Y tal impacto también ha sido tras-
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cendental en mi trayectoria investigadora. Cuando estaba realizando la
labor de revisión bibliográfica para mi tesis doctoral, un buen día me
encontré con el Resumen histórica dacumentada de la autanamÍa de
Canarias. Después de un análisis sosegado, la sorpresa fue mayúscula.
No estaba ante un memorial de agravios más de los muchos que circula­ban
por aquella época y que o eran divisionistas o antidivisionistas. Esto
era algo distinto. Y mucho mejor. Me encontraba ante una propuesta de
solución fundada en la Historia y en el Derecho y viable en la práctica.
Una vía intermedia que al final resultó vencedora1•
Esta deuda con Manuel Velázquez Cabrera se expresa en el título del
libro a que dio lugar mi tesis doctoral: El arigen de la autanamía cana­ria:
Histaria de una Diputación pravincial (1813-1925). El Cabildo
Insular de Fuerteventura tuvo la gentileza de apoyar la coedición de aquel
libro -y así acrecentar, de un modo gratísimo, mis deudas con esta isla y
sus gentes-o Expuesta mi impresión personal, acerquémonos a un posible
desafío de futuro. Este desafío podría resumirse en una pregunta: ¿Es
Manuel Velázquez Cabrera el padre de la Historia de la Administración
en Canarias? ¿Es el verdadero develador de los desanos que afronta la
administración en nuestro archipiélago?
Para esta tarea me gustaría apuntar algunos avances de ideas que se
pueden otear desde una primera aproximación y que podrían ser el obje­to
de estudios y trabajos de mayor profundidad y que exceden el objeto
de estas líneas. Debo advertir, sin embargo, que probablemente algo de
lo que comparta aquí lo habrán analizado otros antes que un servidor. No
obstante, pretendo aportar una perspectiva fundamentalmente jurídica
en tomo a tres grandes cuestiones:
• Su obra (Historia y Administración)
Sus «rivales»
Sus valores
En primer lugar, en cuanto a su obra, primafacie, algo llama la aten­ción
del Resumen histórica dacumentada de la autanamÍa de Cana­rias.
En un primer vistazo a sus páginas resalta la disparidad entre el
1 Las presentes líneas pretenden, ante todo, constituir una invitación a reflexionar sobre los desafíos que afronta
la articulación administrativa del archipiélago canario y no persigue agotar todos los problemas y complejos
perfiles que abarca esta problemática. Simplemente, hemos esbozado una construcción con fines divulgativos e
incitadores al debate, por lo que aporta modelos, entendidos como modestas «metáloras de la realidad» que dan
una explicación inteligible e insuficiente y que, como tal, pueden coexistir con otros modelos alternativos. En
beneficio de la brevedad, han sido omitidas las notas a pie de página. Las referencias entrecomilladas lo son a la
obra de Manuel Velázquez Cabrera, Resumen histórico-documentado de la autonomía de Canarias. Junto a
ellas, las referencias señaladas como Biografia aluden a Carmelo Torres Torres y Felipe Bermúdez Suárez, Manuel
Ve/ázquez Cabrera (1863-1916), Santa Cruz de Tenerife, 2005.
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título y el contenido. A primera vista no tiene que ver una cosa con la
otra. Pero sólo a primera vista. ¿Realmente el título de la obra corres­ponde
con el contenido? Veámoslo. Llamo la atención sobre el título:
Resumen histórico documentado de la Autonomía de Canarias. Su­brayo
los vocablos histórico y autonomía. Historia y administración apa­recen
ya aquí de la mano.
Analicemos primero lo histórico, la Historia en el Resumen. El Resu­men
encuentra su fundamento en la Historia. Estamos ante una comple­ta
y bien fundada argumentación histórica a favor de la autonomía. Los
hechos que fundamentan el Resumen son un compendio de circunstan­cias
históricas de las islas Canarias que abarcan desde la época de su
conquista hasta todo el siglo XIX. Y es también la Historia la que deter­mina
la solución al problema canario: «Nuestra misma Historia nos da la
solución». La Historia de las islas Canarias evidencia precisamente su
carácter diferencial, las islas Canarias son diferentes, entre otras cosas,
fundamentalmente por su Historia.
En cuanto a la Administración en el Resumen, para Velázquez Ca­brera
el problema central es un problema jurídico-administrativo: la «Ley
provincial vigente». Nuestro autor subraya que es una «Ley provincial
que a martillazos se nos ha incrustado» y resalta «la imposibilidad de
remediar el mal dentro del régimen provincial establecido». Pero es que,
además, la solución también es jurídico-administrativa y estipulada por
su Historia: Una Ley Especial para las islas Canarias. Para D. Manuel,
«su naturaleza especial. ., la excepcionalidad de su esencia insular y dis­tancia
de la Madre Patria impone la especialidad de la Ley que pedi­mos
». Continúa Velázquez Cabrera sosteniendo que el problema canario
cesaría «promulgando la Ley especial que pedimos ... una Ley especial
para el Archipiélago Canario».
De este modo, se ubica frente a las posiciones principales manteni­das
en Tenerife y Gran Canaria. Posturas que no propugnaban una legis­lación
administrativa especial para las islas Canarias, sino, o bien algunas
ligeras modulaciones al régimen provincial vigente con mantenimiento
de la unidad provincial, o bien la división en dos provincias dentro de la
legislación provincial general.
De aquí surge lo que Velázquez llama «la parte noble del problema:
las legítimas y equitativas aspiraciones de las islas absorbidas y preteridas»,
dado que «cada isla forma una entidad». Y aparece la autonomía. Pero,
¿qué «autonomía de Canarias»? Para él, la «autonomía de Canarias»
significa la «autonomía de las islas Canarias», es decir, la autonomía de
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cada isla; de su conjunto y de cada una de ellas. Lo que él llama «el
metal purísimo, mil veces más valioso que el oro y el radium, de la auto­nomía
insular plebiscitaria de Canarias».
Velázquez Cabrera reitera que la clave del problema canario es «el
fomento moral y material de todas y cada una de sus islas»; la solución al
problema es «reconocerle a cada isla ... una entidad política y adminis­trativa
y judicial», «dando a cada isla una organización autónoma». Con
ello, «cada isla viviría de lo suyo y de su trabajo, no del trabajo de las
demás».
Esta reivindicación de la naturaleza administrativa de la isla es espe­cialmente
interesante en momentos como el actual en que desde diver­sos
poderes autonómicos en toda España se intentan cercenar las auto­nomías
infraautonómicas. Así se ha podido constatar en los casos del
País Vasco y de Cataluña, territorios en los que Vitoria y Barcelona se
han erigido en los ejes centralizadores del poder autonómico, resistiéndo­se
a ceder atribuciones a entes territoriales inferiores. En la Comunidad
Autónoma de Canarias, dentro del proceso de reforma estatutario inicia­do
en el año 2004, tanto la propuesta del comité asesor, como el dicta­men
de la ponencia en el Parlamento autonómico tendían a cercenar
notablemente las competencias de los Cabildos Insulares.
En cualquier caso, volviendo al desafío que nos ocupa, no cabe duda
de que difícilmente se encontrará un texto más citado, más editado, más
fundamental para el análisis de la historia administrativa de Canarias que
el Resumen histórico documentado de la Autonomía de Canarias.
Lo que sí es seguro es que, en la práctica, Velázquez Cabrera es el
artífice de una de las creaciones más originales y eficaces (si no la que
más) del panorama administrativo del Estado español contemporáneo:
los Cabildos Insulares. Una creación administrativa que, además, hunde
sus raíces en la Historia. De nuevo, historia y administración unidas. Se
trata de un caso único en el Estado español y que, dadas sus bondades,
acogerían las islas Baleares en el año 1979.
Además, Velázquez Cabrera logra recuperar la isla como ente admi­nistrativo
tras cien años de olvido. La etapa que se abre con la Constitu­ción
de 1812 representa en Canarias la preterición de la isla como unidad
territorial desde el punto de vista administrativo, absorbida en el nivel supe­rior
por la Diputación provincial que gobernaba todo el archipiélago, y en el
nivel inferior por los ayuntamientos que en número de aproximadamente
noventa son creados con el advenimiento del Estado constitucional.
En otras palabras, hasta 1912 la isla carece de un órgano administra-
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6 Eduardo Galván Rodríguez: Manuel Velázquez Cabrera y los desafios de ...
tivo encargado de resolver las cuestiones de carácter insular, de atender
los intereses insulares. Estas condiciones determinan que los problemas
que excedan los límites municipales quedan huérfanos de atención, da­das
las limitaciones que en la práctica presenta la acción de la Diputa­ción
provincial radicada en Santa Cruz de Tenerife. En esta dinámica,
Velázquez Cabrera recupera el sentido administrativo de la isla como
elemento capaz de acabar con la inacción y la dinámica conflictiva a que
estaba abocado el archipiélago canario desde 1812.
Como segunda gran cuestión nos habíamos propuesto acercanos a
los posibles «rivales» que tuviera Manuel Velázquez Cabrera en su con­sideración
como padre de la Historia de la Administración en Canarias.
En nuestra modesta opinión, el único autor que de un modo claro podría
compartir con Velázquez Cabrera el honor de ser el padre de la Historia
de la Administración en Canarias es el palmero Pedro Pérez Díaz. Los
dos mantuvieron fructíferos contactos, aunque -a diferencia del célebre
hijo de Tiscamanita- Pérez Díaz desarrolló toda su carrera en Madrid,
desde sus estudios en la Universidad a los diversos puestos de responsa­bilidad
que ocupó en la Villa y Corte.
Aunque ésta sería cuestión propia de un proyecto de futuro de mayor
calado, tal y como dije al principio, sin cuestionar el papel relevante que
pudo jugar y que habría que analizar en profundidad, me gustaría adelan­tar
que, a nuestro juicio, Pedro Pérez Díaz no reúne muchos de los valo­res
que sí atesora Velázquez Cabrera.
y esto nos lleva al tercer punto central de nuestra reflexión de hoy,
que deseo comenzar con el lema que encabeza el Resumen y que siem­pre
llama la atención de quien haya tenido que ver con el mundo del
Derecho: Suum cuique tribuere (Dar a cada uno lo suyo). Este es uno
de los tres preceptos del Derecho enunciados por primera vez por un
jurista romano del siglo I1I, Ulpiano, quien afirmó que «la justicia consiste
en la constante y perpetua voluntad de dar a cada uno su derecho. Los
preceptos del derecho son estos: Vivir honestamente, no hacer mal a
otro, dar a cada uno lo suyo».
El objeto del primero es hacer un hombre de bien; el objeto del segun­do
es hacer un buen ciudadano, y el objeto del tercero es hacer un buen
magistrado (hoy diríamos, un político, un gestor público). El primero en­seña
lo que el hombre se debe a sí mismo; el segundo lo que debe a los
demás, y el tercero, lo que debe un magistrado a los que están sometidos
bajo su jurisdicción o, en otras palabras, el deber del poder público hacia
los ciudadanos. Este tercer elemento se constituye prácticamente en el
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título legitimador de la existencia del Estado y, por ende, del poder judi­cial.
En última instancia, 10 que reclama Manuel Velázquez Cabrera es
nada más y nada menos que el respeto a un derecho básico para cumplir
con las exigencias del mínimo ideal de justicia.
Desde esta perspectiva tan cercana al mundo de los grandes valores
universales inicia nuestro autor su obra. Ya través de ella y de su trayec­toria
vital podemos entresacar una serie de valores de Manuel Velázquez
Cabrera considerados desde una perspectiva histórico-jurídica (y que
añadiríamos a los que tan acertadamente han señalado, desde otro punto
de vista, Carmelo Torres y Felipe Bermúdez en su Biografia). Les pro­pongo
como punto de partida una propuesta de catorce valores, a saber:
l. - La Historia como maestra de la vida: 10 expuesto hasta este
punto evidencia la presencia de este valor como eje conductor de la
actividad de nuestro personaje.
2.- La Administración al servicio del ciudadano: desde la óptica
de Velázquez Cabrera, si extractamos el núcleo duro de su exposición,
podemos constatar que si la Administración no da voz y participación al
ciudadano, si no está cercana al destinatario de su actuar, si no garantiza
el eficaz cumplimiento de la ley a todos por igual, si no aplica equitativa­mente
los presupuestos que todos forman con sus impuestos, si no ofre­ce
los servicios en condiciones de igualdad (sanidad, obras públicas, edu­cación
... ), si no fomenta el desarrollo económico de todas las partes
sometidas a su acción, esa Administración es inicua, es dañina, y hay que
cambiarla.
3. - El sentido de la justicia como vector de la acción pública: él
mismo confiesa cómo «estaba tan arraigada en su espíritu la persuasión de
la justicia de la causa que defendía», puesto que «pedimos 10 que entende­mos
que de justicia y equidad nos corresponde». Todo ello desde la pers­pectiva
de una óptica general que sostiene que «la base sólida de la Justi­cia,
[es la] única capaz de regenerar y engrandecer a los pueblos».
4.- El conocimiento del escenario: Velázquez Cabrera pone de
manifiesto un dominio de las claves que tiene que tocar para hacer
realidad su plan, desde los intrincados vericuetos de la política en Ca­narias,
hasta su apoyo en los poderes periféricos, pasando por su con­ciencia
de que la batalla decisiva tendría lugar en Madrid. No por ello
deja de mostramos una vez más su altura de miras al incluir referen­cias
de carácter internacional que apoyan su argumentación (el régi­men
de los cantones suizos, la isla de Man en el Reino Unido, o las
ciudades hanseáticas en Alemania).
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8 Eduardo Galván Rodríguez: Manuel Velázquez Cabrera y los desafíos de ...
5.- El pragmatismo jurídico: todas sus tesis están sólidamente apo­yadas
desde el punto de vista jurídico. Y piensa como lo hace todo buen
abogado, aportando los argumentos que fundan las tesis propias y, al
mismo tiempo, también los que refutan las posibles antítesis contrarias.
No se queda en el ámbito de la justicia teórica, sino que aporta una
«solución justa, racional y política del problema canario».
6.- La acción: nuestro abogado es capaz de articular jurídicamente
la autonomía insular en un proyecto administrativo viable y lo ejecuta con
singular destreza, conforme a un plan que resulta finalmente aprobado
por el órgano competente.
7.- La actitud positiva: D. Manuel no cae en la pasividad del
victimismo. No habla de conflicto, o de pleito. Siempre alude al «proble­ma
canario», que, como todo problema, tiene solución.
8.- La claridad de ideas y de motivaciones: frente a los «ardides
de los viejos estrategas políticos» apela a lo «serio, noble y posible».
Siempre aparece de frente, diciendo lo que pretende, no cae en la ambi­güedad,
ni en el disimulo. Simplemente trata de dar a las islas la «organi­zación
que la razón y la equidad aconsejan». Es un valor que también
asoma en una carta escrita en 1909: «Esta es la cuestión planteada sin
eufemismos ambiguos ni profundidades diplomáticas» (Biografia, 19).
9.- El radicalismo como método intelectual: afronta la cuestión sin
divagaciones, yendo directamente a «la verdadera causa de este estado
monstruoso de cosas», a la raíz del problema, sin andarse por las ramas.
En una obra tan breve como el Resumen es capaz de darle la vuelta y
resolver un problema que había llenado miles y miles de páginas de folle­tos,
reclamaciones, memoriales, informes, etc ...
10. - La defensa de la libertad individual y colectiva: persigue
que sea «cada isla, en lo que le es propio y peculiar, regida y administra­da
por sí misma, sin intervención de las demás islas». En última instancia,
su propuesta «le da a cada isla una facultad soberana de Estado autóno­mo,
en todo lo que se relacione con sus intereses morales y materiales».
11. - La postulación a favor de mecanismos de democracia
participativa: reivindica la virtualidad democrática del mecanismo del
plebiscito frente a los memorandums, cuestionarios, informes, etc.
12.- El respeto de la soberanía española: afirma de un modo cla­ro,
sin ambages, que las islas Canarias son «distintas por constitución, no
por españolismo»; aludiendo a «su españolismo, siempre probado y ja­más
desmentido». En este punto no actuaron del mismo modo otros agen­tes
del momento -sobre todo en Tenerife-, quienes de un modo velado y
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soterrado cuestionaban la soberanía española si Madrid no accedía a sus
reivindicaciones.
13.- El sentido de la responsabilidad: Velázquez Cabrera pide
<<nuestra administración autónoma, inspeccionada por un representante
del Gobierno en cada isla». Esta conciencia de la responsabilidad social
e individual la manifiesta desde joven cuando escribe desde Madrid: «Me
parece que mi carrera os pertenece a cada uno un pedazo y que yo
únicamente soy un representante del todo» (Biografia, 13). Y cuando
su propuesta ya ha triunfado en el Parlamento español y ha sido aproba­da
la conocida como Ley de Cabildos, concluye su Resumen con el si­guiente
párrafo:
«N o olvidéis, por último, que si la Representación Nacional os conce­dió
tal número de libertades y privilegios, es porque os reputó hombres,
íntegros y patriotas, no sólo individual, sino colectivamente. Y que una
Ley se revoca con otra Ley».
14.- La actualidad de su pensamiento: en el año 2016 celebrare­mos
el I Centenario de la muerte de Velázquez Cabrera. Yo les propongo
un sueño: promover con la Fundación Manuel Velázquez Cabrera y con
el Cabildo Insular la creación de un Seminario, Foro o Aula de Historia
de la Administración que se convierta desde ahora en un instrumento
más que haga posible que durante este plazo pasemos del conflicto sem­piterno
e inútil entre los canarios a celebrar una situación en la que el
manido pleito insular sea cosa del pasado, porque cada isla al fin pueda
ver hecho realidad el sueño de justicia de Velázquez Cabrera: «Suum
cuique tribuere». El propio Velázquez Cabrera nos anima a seguir este
ilusionante camino de recuperación, estudio, reivindicación y aplicación
práctica de su obra, puesto que el «pueblo que ensalza y engrandece a
sus hijos, a sí mismo se engrandece y se ensalza».
2. LA APLICACIÓN PRÁCTICA DE LAS TESIS DE MANUEL
VELÁZQUEZ CABRERA: CABILDOS Y DIPUTACIÓN EN
CANARIAS ENTRE 1912 Y 1925
Tríptico con prólogo y epílogo. De este modo encabezó el recor­dado
Francisco Tomás y Valiente el título de una de sus conferencias
más célebres. En esta ocasión, modestamente, me gustaría evocar en
nuestra memoria aquel momento compartiendo también un sencillo tríptico
con prólogo y epílogo. En el prólogo dibujaremos el mapa administrativo
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de Canarias antes de la creación de los Cabildos insulares, esto es, el
escenario previo donde van a convivir nuestros protagonistas. En el tríptico
nos acercaremos, en primer lugar, al campo de batalla, al terreno de la
contienda. En segundo lugar, nos adentraremos en la guerra que prota­gonizan
Diputación y Cabildos durante trece años. En tercer lugar, asis­tiremos
al desenlace de las batallas que sazonan el principio de nuestro
siglo XX. Por último, ofreceremos un sucinto epílogo.
2.1. PRÓLOGO
En cierta ocasión, Wim Wenders ha sugerido que «los lugares crean
las historias y hacen que éstas surjan». Quizá alguno de ustedes conozca
el edificio que hoy alberga la sede del Parlamento de Canarias. Si alguna
vez lo ha recorrido, a lo mejor ha reparado en que en algunas de las
vidrieras que flanquean el salón de plenos figura la inscripción «DP».
Si dejamos volar nuestra imaginación y nos trasladamos a esta
santacrucera calle de Teobaldo Power hace unos cien años, más exac­tamente
al 1 de abril del año 1902, podremos asistir a la instalación de la
Diputación provincial de Canarias en ese mismo edificio, por entonces
conocido como el Palacio Provincial. Ante aquella solemne ocasión, poco
imaginaba la Diputación canaria que diez años más tarde, el 11 de julio
de 1912, comenzaría para ella la más emocionante e inquietante de las
guerras que había tenido que librar.
De esa fecha del año 1912 data la ley creadora de los Cabildos insu­lares
en Canarias, uno de los intentos más tempranos de solución del
problema regional español. Pero, ¿cuál es la organización administrativa
del archipiélago canario antes de dicha fecha? ¿Cómo aparece el esce­nario
anterior al año 1912? Por aquel entonces, las islas Canarias apare­cen
organizadas conforme a dos niveles:
a. En un nivel superior, todo el archipiélago está agrupado en una
provincia única. A su frente destacan dos órganos: el Gobernador civil de
Canarias y la Diputación provincial de Canarias.
b. En el nivel inferior, el archipiélago aparece dividido en diferentes
municipios, unos noventa para todo el territorio, y de acuerdo con una
distribución similar a la actual.
Entre los municipios y la provincia única reina el vacío más absoluto, la
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zona cero. 0, lo que es lo mismo, la isla, el ente insular, carece de cualquier
referente administrativo. No existe ninguna institución que se ocupe de
atender la resolución de los problemas puramente insulares. 0, en otras
palabras, los problemas insulares, que por su dimensión o naturaleza exce­den
las fuerzas o posibilidades de los ayuntamientos, están huérfanos de
cualquier órgano que se ocupe de afrontarlos en la práctica.
En este panorama, se promulga la ley de 11 de julio de 1912 creadora
de una institución específica para atender las necesidades de cada isla:
los Cabildos insulares. Con ella nos adentramos en nuestro tríptico.
2.2. TRÍPTICO
2.2.1. El campo de batalla
Hace casi cien años que se crearon los Cabildos insulares. La ley que
les dio la luz presenta los siguientes rasgos fundamentales:
• Mantiene la provincia única.
• Crea una corporación en cada isla con el nombre de cabildo insular.
• La Diputación provincial de Canarias pervive «en todo lo que sea
compatible con los Cabildos insulares».
• Entonces, ¿qué competencias ejercen estos Cabildos? El cabildo
asume las competencias de las diputaciones provinciales en todo lo pro­pio
y peculiar de cada isla.
• ¿Y con qué recursos cuentan los Cabildos para ejercer dichas com-petencias?
Principalmente:
- Las rentas o productos de los establecimientos que dependan
de los Cabildos.
- Los recursos que les pertenezcan y que no formen parte de la
hacienda provincial.
• Para determinar el funcionamiento de los Cabildos, la ley dispone
que en el plazo de cuatro meses se dictará un reglamento.
Así caracterizada, la ley presenta problemas de partida. Éstos deri­van
fundamentalmente de la necesidad de coexistencia de la Diputación
provincial y los Cabildos insulares. Los Cabildos son instituciones emer­gentes.
Desde su misma creación tendrán que demostrar que son útiles
para la resolución de los problemas que afectan al archipiélago. Para
acreditar esa utilidad necesitan sobre todo, primero, que les dejen ámbi­tos
donde actuar, es decir, competencias donde mostrar su eficacia; y,
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segundo, recursos, fondos, dinero para ejercer dichas atribuciones.
La ley facilita instrumentos a los Cabildos para hacerlo, al dejar abiertas
muchas cuestiones en su redacción, por ejemplo:
• El cabildo ejercerá las competencias de las diputaciones provin­ciales
en todo lo propio y peculiar de cada isla. Por el contrario, la
Diputación sólo podrá ejercer sus atribuciones «en todo lo que sea
compatible con los Cabildos insulares». A la hora de definir estos
campos de juego, los Cabildos entenderán que todo o casi todo afecta a
lo propio y peculiar de cada isla y, por lo tanto, es de su competencia. Al
mismo tiempo, cuando la Diputación intente ejercer alguna atribución,
los Cabildos protestarán alegando que ello es incompatible con los Cabil­dos
insulares. Por su lado, la Diputación entenderá que determinados
servicios benefician a todas las islas y que ello exige el mantenimiento de
su carácter provincial.
• Esto incide directamente en el ámbito de los recursos que pueden
alimentar a los Cabildos, porque éstos se nutrirán de las rentas o produc­tos
de los establecimientos que dependan de ellos. Si el cabildo consi­gue
afirmar que una competencia es suya, por lo tanto también habrán
de serlo los establecimientos que la ejercitan y, en consecuencia, los
recursos generados por ellos pasarán directamente a engrosar las arcas
cabildicias .
• Junto a ello, los Cabildos también se alimentarán de los recursos que
les pertenezcan y que no formen parte de la hacienda provincial.
Esto significa que cuanto más dinero quiera el cabildo, menos dinero
podrá formar parte de la hacienda provincial, y viceversa, cuantos más
recursos vayan a la hacienda provincial, menos manejarán los Cabildos.
Este último hecho guarda una estrecha relación con la forma de re­caudar
los presupuestos provinciales a partir de esta ley, 10 que se cono­ce
como el reparto del contingente provincial. Con anterioridad, la Dipu­tación
canaria repartía el importe de su déficit presupuestario entre los
ayuntamientos del archipiélago. A partir de ahora, esta cantidad la comu­nica
a los Cabildos, quienes deberán recaudarla e ingresar en las arcas
provinciales la cantidad que corresponda a cada uno de ellos.
y a todo esto, ¿cómo queda la Diputación? Pues aparece como la
principal víctima de esta ley. La norma la configura como una entidad
que comparte sus competencias con los Cabildos insulares -siempre que
sea compatible con ellos-, y que también depende de los Cabildos para
su subsistencia económica. En suma, como un cuerpo moribundo, como
-en palabras de la época- un «ente superior más aparatoso que real»,
«un funcionario sin funciones».
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2.2.2. La guerra
Ya hemos planteado cómo los Cabildos, si quieren afirmarse en su
precaria existencia legal merced a la demostración que hagan de su uti­lidad,
necesitan imperiosamente hacerse con dos elementos: competen­cias
y dinero.
La cuestión radica, a partir de ahí, en diseñar una estrategia que les
permita conseguir ambas cosas: atribuciones para ejercerlas y recursos
económicos para ejecutarlas con eficacia. En esta estrategia hay un úni­co
ente que impide que los Cabildos puedan ejercer todas las competen­cias
y hacerse con todos los recursos que se generen. Y, a poco que
estudiemos la ley, este ente no es otro que la Diputación provincial de
Canarias.
Si la Diputación deja de existir, los Cabildos podrán asumir todas las
competencias y no tendrán necesidad de recaudar el contingente provin­cial
para después ingresarlo en la caja de la Diputación. Por ello, desde
el principio, el objetivo primordial a batir aparece claro: es preciso acabar
con la Diputación provincial de Canarias.
Para lograr este fin, los cabidos establecen diversos propósitos tácti­cos
que se traducen en al menos cuatro batallas principales con objetivos
concatenados:
r- La batalla por las competencias: se trata de conseguir que el
Reglamento, la norma que determinará el funcionamiento de los Cabil­dos,
les permita asumir más competencias.
r.- La batalla por los establecimientos: gracias a ella, la aplica­ción
y ejecución de las competencias contenidas en el reglamento debe­ría
verificarse en el sentido más amplio posible, de modo que el mayor
número de establecimientos pase al control de los Cabildos y, con ellos,
el ingreso en sus arcas de las rentas y productos que generen.
30
._ La batalla por el presupuesto provincial: para el ejercicio de
esas competencias, los Cabildos necesitan controlar el presupuesto y,
sobre todo, no permitir que una sola peseta forme parte de la hacienda
provincial, pues ello significa que automáticamente deja de engrosar la
hacienda insular. El problema radica en que la ley exige que los Cabildos
paguen el contingente provincial, el déficit del presupuesto provincial.
Para determinar este déficit es necesario aprobar previamente el presu­puesto.
La solución es clara: si no se aprueban los presupuestos provin­ciales
no es posible determinar el déficit ni, en consecuencia, el contin­gente
provincial que teóricamente deberían cubrir los Cabildos. Luego, si
no hay presupuesto, no hay contingente.
TEBETO ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010). pp. 317-336. ISSN: 1 1 34-430·X 329
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4~ - La batalla por el quórum de la Diputación: hemos visto que a
los Cabildos les conviene que la Diputación no pueda aprobar sus presu­puestos.
Al mismo tiempo, la ley exige que un número mínimo de diputa­dos
asista a las sesiones de la Diputación para poder reunirse legalmente
y aprobar el presupuesto. En consecuencia, el modo más sencillo para
lograr que no se aprueben o no se apliquen los presupuestos pasa por:
a) motivar la ausencia de diputados provinciales a la Diputación para
provocar la falta de quórum;
b) recurrir los presupuestos si, a pesar de ello, son aprobados.
De este modo, si los Cabildos logran ganar la batalla de las compe­tencias,
la batalla por los establecimientos, la batalla por el presupuesto y
la batalla por el quórum, habrán alcanzado las mayores competencias,
los mayores recursos para ejercerlas con eficacia y, en suma, su princi­pal
objetivo en la guerra: acabar con la Diputación. Veamos a continua­ción
cómo se desarrolla cada una de estas contiendas.
r.- La batalla por las competencias
La batalla por las competencias se dilucida primordialmente en el
terreno del Reglamento de los Cabildos Insulares. Éste es aprobado en
virtud de Real Decreto de 12 de octubre de 1912, es decir, sólo tres
meses después de la ley y un mes antes de que concluyese el plazo legal.
Este dato es el primero que llama la atención, junto con la nomencla­tura
de «provisional» que acompaña al Reglamento. Esta extraña
provisionalidad viene dada por el hecho de que el proyecto de decreto no
pasó el dictamen del Consejo de Estado, es decir, del órgano que tenía
que examinar su respeto o vulneración de la Ley y su adecuación a los
preceptos legales.
Esta circunstancia ya nos pone en antecedentes del primer problema
que tiene el decreto. Este reglamento no pasa el filtro de legalidad del
Consejo de Estado y la primera crítica que se le hace tiene que ver
precisamente con la posible vulneración de los principios de legalidad y
de jerarquía normativa.
¿En qué se basa esta acusación? Es sabido que los reglamentos sólo
pueden limitarse a ejecutar 10 que la ley prescribe. Pues bien, la Ley de
Cabildos establece que la Diputación seguirá ejerciendo sus funciones
«en todo 10 que sea compatible con los Cabildos insulares». Frente a esta
única limitación que existe en la Ley, el Reglamento la extiende al dispo-
330 TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 317·336, ISSN: 1I34-430-X
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ner que la Diputación continuará funcionando «sólo en cuanto afecta a
los asuntos de interés general y común del archipiélago canario y
sea compatible con el funcionamiento ordenado y reglamentario de
los Cabildos insulares».
En suma, el Reglamento añade dos requisitos para la actuación de la
Diputación que no aparecen en la Ley: a) La Diputación sólo puede
actuar en asuntos de interés general y común del archipiélago ca­nario,
y b) siempre que ello sea compatible, no sólo con los Cabildos
insulares, sino también con su funcionamiento ordenado y reglamen­tario.
En otras palabras, con la Ley en la mano la Diputación podía actuar
en todo lo compatible con los Cabildos insulares, aunque no se tratase de
un asunto de interés general y común del archipiélago o fuese incompa­tible
con el funcionamiento ordenado y reglamentario de los Cabildos.
Ahora, con el reglamento, ello no será posible.
0, lo que es lo mismo, los Cabildos podrán recurrir cualquier actua­ción
de la Diputación que o bien, no afecte a asuntos de interés general
y común del archipiélago, o bien, sea incompatible con el funcionamiento
ordenado y reglamentario de los Cabildos. La detenninación de estos
dos conceptos jurídicos indetenninados será la llave que abra el cofre
con el tesoro de las competencias para los Cabildos insulares. Tanto es
así que algún autor ha llegado a afinnar que este reglamento convierte a
los Cabildos en auténticas «diputaciones insulares»2.
Junto a ello, el reglamento tiene otros rasgos, en el ámbito de las
competencias, que conviene resaltar:
• La creación y conservación de servicios y establecimientos de be­neficencia
es competencia exclusiva de los Cabildos. Por ello, pasarán a
su control «los actuales establecimientos benéficos, sea cualquiera su
carácter, [que] serán en lo sucesivo de cargo de los Cabildos de las islas
en que radican».
• La creación y conservación de servicios y establecimientos de ins­trucción
es competencia exclusiva de los Cabildos. Por este motivo, «pa­sarán
a cargo de los Cabildos en cuyas islas existan los establecimientos
de cualquiera enseñanza creados y sostenidos anteriormente con fondos
provinciales» .
• La creación y conservación de servicios y establecimientos de obras
públicas, instituciones de fomento y cuantas materias atribuya la ley a las
diputaciones, es competencia exclusiva de los Cabildos.
2 J. A. González Casanovas, Las diputaciones provinciales en España: Historia política de las Diputaciones
desde IRI2 hasta 1985, Madrid, 1986,92.
TEBETo. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 317-336, ISSN: 1 1 34-430-X 331
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La administración de las fincas y bienes que pertenezcan a la isla,
especialmente sus establecimientos de beneficencia, y la recaudación y
distribución de los medios disponibles para la realización de los servicios
insulares, son competencia exclusiva de los Cabildos.
En ejecución de todas estas competencias, la Diputación deberá
entregar a los Cabildos los establecimientos benéficos y demás depen­dencias
que radiquen en cada isla.
Después del análisis del reglamento, no sé si alguno de los presentes
puede albergar dudas en tomo a quién es el ganador de la primera bata­lla.
Por si quedara alguna, el6 de noviembre de 1912 el ayuntamiento de
Santa Cruz de Tenerife interpone un recurso contencioso-administrativo
contra el Real Decreto. Aún no había transcurrido un mes desde la apro­bación
del reglamento.
2a
._ La batalla por los establecimientos
La segunda batalla comienza con la aplicación del reglamento. Cons­ciente
de sus dificultades, la Diputación se niega a entregar determina­dos
establecimientos a los Cabildos insulares, defendiendo su carácter
de provinciales. Por ejemplo, la Diputación repentinamente entiende que
el Hospital de San Lázaro en Las Palmas es de carácter provincial y
debe mantenerse bajo su control. Y resaltamos el carácter repentino de
esta consideración porque con anterioridad la Diputación había sosteni­do
reiteradamente el carácter local de dicho establecimiento, con el fin
de dotar de más recursos al único que hasta entonces consideraba pro­vincial:
el Hospital de Santa Cruz de Tenerife.
Junto a ello, es necesario advertir que la posición de los Cabildos no
es unívoca. Especialmente los Cabildos de las islas de menor población
-y carentes de establecimiento benéfico alguno- proponen que los hospi­tales
de San Lázaro, en Las Palmas, y de Dementes, en Santa Cruz de
Tenerife, permanezcan como provinciales hasta que ellos puedan desa­rrollar
sus propios establecimientos, pidiendo que la Diputación abone las
estancias de los enfermos pobres de aquellas islas en dichos hospitales.
Al mismo tiempo, solicitan el mismo tratamiento para las instituciones de
instrucción pública. Una propuesta similar mantendrán representantes
de La Palma en el año 1917 respecto de la leprosería de Las Palmas y el
manicomio de Tenerife.
Finalmente, el 7 de enero de 19141a Diputación no tiene más remedio
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que resignarse y entrega sus bienes inmuebles a los Cabildos. Sólo resta
con carácter provincial la administración del Hospital Psiquiátrico.
3a
._ La batalla por el presupuesto provincial
Ya hemos visto cómo la recaudación de los fondos para el presupues­to
provincial corresponde a los Cabildos insulares. Como los hechos de­mostrarán,
eso es lo mismo que poner el lobo a cuidar las ovejas. A partir
del año 1913 los Cabildos comienzan diversas batallas legales para evitar
el pago del contingente provincial a la Diputación. Las más significadas
son las siguientes:
a) El 20 de julio de 1914 el Cabildo de Lanzarote recurre el reparto
del contingente provincial efectuado por la Diputación, por considerar
excesiva la cantidad, teniendo en cuenta las escasas competencias que
le quedan a la Diputación. En el Ministerio, la Sección de Presupuestos y
Créditos de la Dirección General de Administración informa desfavora­blemente
el recurso.
b) En el año 1917 el Cabildo de Gran Canaria recurre el proyecto de
presupuesto provincial, entre otras razones, por lo exorbitante de la cifra
consignada y por haber sido acordada sin el quórum suficiente. El 23 de
marzo de 1917 el Gobierno da la razón a la Diputación, que envía un
agente ejecutivo a Las Palmas para embargar los ingresos y bienes del
Cabildo. Finalmente el agente vuelve a Tenerife como vino. El Cabildo
grancanario recurre ante la jurisdicción contencioso-administrativa y una
sentencia del Tribunal Supremo del año 1920 da la razón a la institución
insular por cuestiones de forma, pero no deja pasar la ocasión para con­signar
que la Diputación continúa atribuyéndose indebidamente obliga­ciones
y establecimientos que son competencia de los Cabildos insula­res.
c) Otra sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 1922 se
pronuncia en el mismo sentido favorable a los Cabildos que la anterior­mente
mencionada del año 1920.
d) Por las mismas razones, el Cabildo de Gran Canaria interpone
otro recurso en el año 1922 que es resuelto por sentencia del mismo alto
tribunal publicada en la Gaceta de Madrid de 9 de septiembre de 1924.
Esta resolución varía la línea jurisprudencial anterior, pero quizá -por lo
que veremos a continuación- ya es demasiado tarde.
Frente a esta actuación obstaculizadora de los Cabildos, la Diputa­ción
reacciona de diversos modos. Uno de ellos consiste en el envío de
TESETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 317-336, ISSN: 1134-430-X 333
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agentes ejecutivos que embarguen los fondos insulares, misión que suele
caracterizarse por su escaso éxito. La Diputación también llega a propo­ner,
en el año 1921, que sea el propio Estado quien recaude el contingen­te
provincial, para así orillar la oposición cabildicia.
4a
._ La batalla por el quórum de la Diputación
La ley exige que para la aprobación del reparto del contingente pro­vincial
deben concurrir a la sesión dos terceras partes de los miembros
de la Diputación. A los Cabildos les bastaba con insinuar a los diputados
provinciales más afines que se ausentasen de las sesiones del órgano
provincial. Ello suponía que el presupuesto provincial no se aprobase y
con él tampoco lo hiciesen las cantidades del reparto del contingente que
debían sufragar los propios Cabildos.
Hasta tal punto llega este fenómeno que en el año 1918, en una oca­sión
en que un organismo provincial consigue reunir un número suficien­te
de miembros para constituirse, el periódico El Duende se pregunta:
«¿Funciona la Provincial?
Pues nos tiene sin cuidado,
porque hubiera sido igual
que no hubiese comenzado».
Las sesiones que dejan de celebrarse por la presencia de un número
insuficiente de diputados son innumerables. Así, por ejemplo, todas las
sesiones del año 1914, las comprendidas desde el 1 de agosto de 1919
hasta el 29 de marzo de 1921, Y un largo etcétera.
Incluso llegó a producirse el caso de que estando reunida con el nú­mero
justo suficiente de miembros, un diputado provincial solicitó permi­so
al presidente para ausentarse por necesidades fisiológicas urgentes.
Antes de abandonar la habitación, el presidente le advirtió de la necesi­dad
de que volviera cuanto antes para poder continuar la reunión. Poco
tiempo le bastó para darse cuenta de lo inútil de su admonición. Cuando
estaba asomado a la ventana sólo le dio tiempo de gritar vivamente al
diputado -quien atravesaba el patio a toda prisa- para intentar infructuo­samente
que volviera a la reunión.
2.2.3. La derrota
Al llegar al año 1923, los resultados de todas estas batallas son palpa­bles
en la realidad de la Diputación provincial de Canarias:
334 TEBETO. ANEXO 6. Puerto del Rosario (2010), pp. 317-336, ISSN: 1134-430-X
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• Sólo los Cabildos de La Palma y de Tenerife ingresan ocasional­mente
una parte reducida de sus contingentes provinciales.
• La Diputación tiene serias dificultades para atender la manutención
de los presos en la cárcel provincial. El 3 de junio de 1918 el director de
la prisión provincial comunica que el proveedor de pan dejará de sumi­nistrarles
si no se le pagan los atrasos adeudados. Sólo cabe imaginar el
conflicto de orden público que ello podría generar.
• El manicomio provincial subsiste gracias a la caridad privada.
• Corre peligro la publicación del Boletín Oficial de la Provincia.
• En el año 1917 la Diputación debe seis meses de sueldo a sus em­pleados.
Desde el año 1920 son cada vez más numerosas las voces que clara­mente
solicitan la supresión de la Diputación provincial canaria, todo ello en
medio de una crisis de las diputaciones provinciales en el ámbito nacional.
En esta situación, el 13 de septiembre de 1923 tiene lugar el golpe de
Primo de Rivera. Poco más de tres meses después, el 2 de enero de
1924, la Diputación se reúne con un único y modesto objeto: resolver el
problema provincial. Precisamente el periódico La Provincia dedica un
breve a tan magno acontecimiento:
«Después de diez años de absoluta clausura, por falta de
clientes, la Diputación provincial de Canarias ha abierto de
nuevo sus puertas y comenzado a ejercer sus funciones. Ya casi
nadie se acordaba de que existía ese organismo; y al resucitar
ha producido sorpresa general... La forma fue brillante, no hay
que dudarlo; no podemos asegurar lo mismo de las intenciones,
porque éstas permanecieron ocultas ... Las Diputaciones pro­vinciales
serán disueltas brevemente, según rezan los despa­chos
de la Corte. Conste que nada vamos a perder con ello,
porque esos organismos sobran».
Los malos augurios se cumplen y un Real Decreto-Ley de 12 de
enero de 1924 disuelve las Diputaciones provinciales y los Cabildos, or­denando
la constitución de otros nuevos. La nueva Diputación se reúne
e130 de enero del mismo año. Sin embargo, ello no impide el incremento
de las presiones sobre la vida del organismo provincial. Una memoria del
Cabildo de Gran Canaria de principios de 1924 apoya su supresión, dada
su inutilidad debido a la asunción de sus servicios por los Cabildos.
Desde la sesión de 2 de febrero de 1924 la Diputación aparece divi­dida
en dos sectores claramente enfrentados: los partidarios de su supre-
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20 Eduardo Galván Rodríguez: Manuel Velázquez Cabrera y los desafios de ...
sión y los defensores de su pervivencia. Finalmente resulta victorioso
este segundo planteamiento que aparece plasmado en una Memoria ele­vada
al Ministerio de la Gobernación en la que se apuesta para que el
órgano canario recupere todas las competencias propias de las diputa­ciones
provinciales, en perjuicio de los Cabildos. Es sintomático que en
marzo del mismo año el Cabildo de Tenerife remita otra memoria en
términos similares.
Junto a ello, por primera vez en su historia de más de cien años, la
Diputación aprueba una partida presupuestaria para construir un hospital
en la isla del Hierro, al mismo tiempo que dota una cantidad para la
concesión de becas a los alumnos pobres de la provincia.
Sin embargo, la enfermedad del cuerpo provincial es terminal. La pun-tilla
la pone un Real Decreto-Ley de 20 de marzo de 1925. En su virtud:
· El archipiélago conserva la unidad provincial.
· Los Cabildos constituyen una mancomunidad interinsular obligato­ria,
formada por un representante de cada uno y con sede en Santa
Cruz de Tenerife.
· La Diputación provincial de Canarias cesará en sus funciones.
Finalmente, los Cabildos han ganado la guerra. Sólo queda levantar el
acta de defunción de la derrotada. A las 11 :00 horas del día 31 de marzo de
1925, el presidente de la Diputación provincial de Canarias entrega al gober­nador
civil el edificio, servicios, fondos, personal y efectos de la corporación.
2.3. EPÍLOGO
Muy pronto la provincia única seguirá la suerte de su principal defen­sora.
Transcurren poco más de dos años y un Real Decreto de 21 de
septiembre de 1927 divide el archipiélago canario en dos provincias. Sin
embargo, como es sabido, la Historia no acaba ahí.
El 10 de agosto de 1982 se aprueba el Estatuto de Autonomía de
Canarias. El 30 de mayo de 1983 se constituye el Parlamento de Cana­rias.
Curiosamente, lo verifica el mismo día en que 170 años antes lo
había hecho la propia Diputación: un 30 de mayo de 1813, festividad de
San Fernando, hoy de la Comunidad Autónoma de Canarias. Y lo hace
en el mismo edificio, el mismo lugar que había acogido la sede de la
Diputación provincial de Canarias.
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