Una discriminación organizada : las leyes de inmigración dominicana y la cuestión haitiana en el siglo XX

              UNA DISCRIMINACIÓN ORGANIZADA:
LAS LEYES DE INMIGRACIÓN DOMINICANAS
Y LA CUESTIÓN HAITIANA EN EL SIGLO XX
LAURO CAPDEVILA
(Universidad de París VIII; Inspector académico, Rennes)
1. SOBRE FUENTES Y DOCUMENTOS PARA LA
HISTORIA LATINOAMERICANA
La inmigración de haitianos en la República Dominicana en el siglo
XX no es tema nuevo. Se ha escrito y se sigue escribiendo mucho sobre los
diferentes aspectos de esta cuestión; abundan los libros, ensayos políticos,
discursos electorales, estudios sociológicos y económicos, artículos de
prensa, etc. El tono es a menudo polémico, cuando no agresivo. En resu­midas
cuentas, se trata de un tema candente.
Por lo tanto resulta realmente sorpresivo constatar que no existe ningún
estudio de conjunto sobre la evolución de las leyes, reglamentos y contratos
que vinieron rigiendo la inmigración haitiana a lo largo del pasado siglo'.
¿Por qué, entre tanto estudio y polémica, se ha dejado de lado el conjunto de
textos que sirvieron para fomentar, canaüzar, reprimir y, en definitiva, orga­nizar
el tráfico de mano de obra haitiana? ¿Por qué descartar las «fuentes
abiertas», o sea los documentos oficiales y públicos? Estas preguntas no de­jaron
de obsesionarme en 1999, mientras recopilaba sistemáticamente los
textos legales del siglo XX, tratando de analizarlos según los criterios de la
historiografía contemporánea, con el fin de desentrañar los mecanismos y
contradicciones de un fenómeno que ha afectado a millones de personas en
la isla caribeña, causando un sinnúmero de víctimas asesinadas, esclaviza­das,
maltratadas o deportadas y que plantea hoy por hoy unos problemas in­soslayables
en los terrenos económico, social y político.
' El libro de José Israel Cuello H., Contratación de mano de obra haitiana destinada
a la industria azucarera dominicana. 1952-1986, Santo Domingo, Taller, 1997, es una bri­llante
excepción, ya que examina detenidamente los acuerdos entre el Gobierno de Haití y
el Gobierno dominicano o el Consejo Estatal del Azúcar durante el periodo señalado. La
documentación que recoge con esmero y sus acertados comentarios constituyen un valioso
aporte para la historiografía contemporánea.
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Poco a poco se hizo evidente que la tradición había considerado que las
fuentes oficiales y los documentos públicos carecían de interés y de valor
por ser la máscara que ocultaba el rostro de la escalofriante verdad. De ahí
el gusto por las confidencias secretas y los testimonios no siempre verifi­cados.
Un joven investigador que trataba de desenterrar documentos iné­ditos
tuvo esta fijase definitiva al verme enfrascado en la lectura de las su­cesivas
leyes migratorias: «Ahí no encontrará nada, doctor, eso no sirve, es
pura basura.» La paradoja es que la historia se construye justamente en
gran parte a partir de la «basura» dejada por las generaciones anteriores.
Para el historiador no hay «basura», como tampoco hay fuentes que se pue­den
aceptar sin examen crítico: sólo hay documentos que, manejados con
la necesaria prudencia, permiten remontarse a los hechos.
Lo más inquietante es que este prejuicio se da con inusitada frecuencia
en la historiografía caribeña y centroamericana. A todos nos parece obvio
que el estudio de las leyes promulgadas por Mussolini es imprescindible
para entender qué fue el fascismo o que un examen serio del nazismo su­pone
el conocimiento exacto del papel de la propaganda organizada por
Goebbels. Pero, a juzgar por el poco interés que han despertado, no parece
tan evidente que los discursos de Somoza o las leyes de Trujillo sean do­cumentos
fundamentales para la historia.
Cabe reaccionar contra esta tendencia que insinúa de modo implícito
que la historia del Caribe es algo «diferente», especialmente cuando se
trata de regímenes autoritarios. Como si los documentos públicos fueran
meros artículos de importación, sin contenido ni alcance real. Los aconte­cimientos
sólo se explicarían por la idiosincrasia peculiar de los pueblos de
la región. De hecho, la historia del Caribe no formaría parte de nuestra his­toria
universal. El consabido esquema colonial o imperial no está muy le­jos:
«fantasías exóticas que no tienen nada que ver con la historia de las na­ciones
civilizadas».
Es tarea impostergable estudiar los documentos producidos y publica­dos
por los gobiernos y autoridades de tumo, sometiéndolos a la crítica his­tórica.
Es preciso, por ejemplo, considerar que no se pueden dejar sin res­puesta
varias preguntas obvias: ¿Por qué la Segunda República, la
ocupación militar norteamericana, la Tercera República, la dictadura de
Trujillo y los gobiernos posteriores movilizaron y siguen movilizando con
tesón ejércitos de doctores y de licenciados para redactar y enmendar le­yes,
reglamentos de aplicación, decretos y resoluciones sobre migración?
¿Cómo se explica esta continuidad? ¿Qué intereses económicos están en
juego? ¿Qué estrategias y contradicciones políticas, nacionales e interna­cionales
se perfilan tras los textos?
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Trataremos de esbozar algunas contestaciones a estas preguntas a par­tir
del estudio del marco legal instaurado y perfeccionado durante todo un
siglo. De este modo, queremos contribuir a afirmar que los crímenes en el
Caribe no se han de considerar como ominosos secretos de familia, sino
como motivos de vergüenza internacional.
2. ENTRE SUENO Y PESADILLA
A finales del siglo XIX, las capas dirigentes de la República Domini­cana
experimentan la honda sensación de ir a la zaga del continente en la
carrera hacia el desarrollo y el progreso. Las grandes corrientes migrato­rias
se dirigen a Argentina, Chile o Cuba, dejando arrinconado al país. Re­brotan
viejos rencores que se remontan a la época de la Conquista, cuando
el primer asentamiento español en América quedó deshancado por Cuba y
luego México, vaciándose de gran parte de su población. De ahí, un an­helo
permanente: hay que propiciar la llegada al territorio nacional de in­migrantes,
europeos claro. Éste es el sueño pertinaz. Así es como apare­cen
las primeras leyes de inmigración. El objetivo es nítido: se trata de
poblar, de ocupar el suelo y de cultivarlo. La ley de 1879 prevé incentivos
de consideración para los inmigrantes que vengan contratados. Serán
exentos de «todo cargo consejil, en caso de que adopten la nacionalidad
dominicana, así como del servicio mihtar, durante los primeros seis años
de su residencia en el territorio de la República, posteriores a su naturali­zación
»^. En cuanto a aquellos que lleguen por cuenta propia, «recibirán,
a título de propietarios, treinta acres de tierra, de las pertenecientes al Es­tado
» estipula la ley^. En resumidas cuentas, las primeras leyes de inmi­gración
apuntan a favorecer la llegada y el asentamiento de colonos que
desarrollen el país.
Pero ya entrados en el siglo XX, el sueño toma visos de pesadilla. En
un opúsculo fundamental publicado en 1909 y titulado Por la inmigración,
^ Ley de inmigración, n.° 1780 del 5 de junio de 1879, art. 1.°, § 2, Colección de leyes,
decretos y resoluciones de los poderes legislativo y ejecutivo de la República, p. 511. En
adelante, nos referiremos a esta recopilación oficial de textos legales reunida y publicada
por el Estado dominicano año tras año, de forma abreviada: Colección... La página indi­cada
corresponde siempre al volumen del año considerado.
Es de notar aquí que, de modo implícito, se concede la nacionalidad dominicana a es­tos
imnigrantes, tras simple petición.
' Ibíd., art 2.°. Refrenda la ley el Presidente de la República Francisco Gregorio Bi-
Uini.
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el abogado Francisco J. Peynado, uno de los hombres de mayor influencia,
comenta de este modo el mensaje anual del Presidente:
La discreción a que lo obliga el alto cargo de que está investido, le vedó -qui­zás-
el decir que, a más de esas razones económica y biológica, existe la de la de­fensa
nacional pacífica y científica; pues oponiendo una barrera de gente blanca,
sana y laboriosa, a la invasión paulatina de los haitianos, solucionaremos defini­tivamente
el conflicto fronterizo sin la necesidad -que de otro modo será impe­riosa
tarde o temprano- de recurrir al desastroso medio de las armas''.
El jurista revela la otra cara de la moneda. Contrastando con los sue­ños,
una tendencia inquietante se manifiesta, pues las palabras sirven para
echar leña al fuego y reavivar la hostilidad hacia los haitianos con quienes
comparten los dominicanos la isla. Los rasgos racistas, apenas velados en
el discurso presidencial, se exponen sin tapujos, en términos bélicos. Fran­cisco
Peynado, invocando la amenaza de una avalancha demográfica, jus­tifica
una política de inmigración claramente discriminatoria: la deseada
oleada europea corre pareja con la exclusión de los negros procedentes del
país vecino. El estadista^ no vacila en predecir la violencia armada en con­tra
de los desarrapados haitianos si no se implantan mecanismos para po­ner
coto a su entrada incontrolada en el territorio nacional. A principios del
siglo XX, las perspectivas políticas y legales se perfilan ya de modo explí­cito
como alternativas de la represión brutal y masiva. La dictadura de Tru-jillo
llevará a cabo esta represión a gran escala en 1937, asesinando a mi­les
de pretendidos haitianos^ y, en época más reciente, el Presidente
Joaquín Balaguer hará expulsar hacia Haití 35.000 «ilegales» en 1991.
3. LA ORGANIZACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN
El mecanismo de la discriminación aparece de forma explícita en
1905. En un texto que instaura una tasa de inmigración, el legislador
'' Peynado, Francisco J., Por la inmigración. Estudio de las reformas que es necesario
emprender para atraer inmigrantes a la República Dominicana, Santo Domingo, Imprenta
y librería de JR Viuda García, 1909, p. 5.
^ Francisco J. Peynado fue el máximo negociador del plan de evacuación de las tropas
norteamericanas en 1922. Tras fracasar en las elecciones a la Presidencia de la República
en 1924, llegó a Secretario de Estado de Relaciones Exteriores del Gobierno de Horacio
Vásquez.
* Siguen barajándose muchas cifras a este respecto. Las hipótesis más serias admiten
unos 12.000 muertos.
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apunta en conclusión: «Para los efectos de esta Resolución, se concede
un plazo de sesenta días a los extranjeros procedentes de Europa y de los
Estados Unidos, y de treinta días a los que procedan de las Antillas»^.
Abandonando la universalidad de principio de las reglas jurídicas, el
texto empieza a instituir dos categorías de personas con derechos dife­rentes:
los europeos y norteamericanos por una parte, y los antillanos por
otra^. La ley dispone que en el Caribe, los antillanos son gente de se­gunda.
Esta discriminación con criterios racistas velados, que aflora en la re­solución
de 1905, se impone abiertamente como mecanismo legal en 1912.
La ley de inmigración define los rasgos distintivos y los derechos diferen­tes
de los dos tipos de emigrantes:
- Necesitan previo permiso para inmigrar al país los naturales de colonias europeas en
América, los de Asia, los de África y los de Oceanía, así como los braceros de otra
raza que no sea la caucasiana'.
- El Gobierno creará [...] agencias de inmigración en Europa, los Estados Unidos de
América y las Antillas que fueron españolas hasta el final del siglo pasado, para que
promuevan la emigración a República Dominicana'".
La diferencia se establece en base a la raza: «caucasianos» desea­dos
versus no «caucasianos» que deben estar bajo control. La inmigra­ción
blanca que anhelara Francisco J. Peynado sigue siendo un sueño,
mientras se organiza realmente la importación de una mano de obra ne­gra
temporera -aparece la noción de «braceros»- con derechos restrin­gidos.
Cumplidos estos pasos legales decisivos, el texto que establece de
modo práctico las reglas jurídicas fundamentales para organizar la inmi­gración
se promulga en 1919. Cabe destacar las circunstancias: económi­cas,
primero, ya que al año siguiente culmina la «Danza de los millones»,
así llamada por los extraordinarios provechos que genera la agroindustria
' Resolución n.° 4627 del 11 de noviembre de 1905, art. 2°, Colección... p. 190. El Pre­sidente
es Carlos F. Morales Languasco.
* En 1905, los braceros inmigrantes provienen fundamentalmente de colonias británi­cas,
especialmente Jamaica. Son los cacólos. También se emplea mano de obra procedente
de las islas francesas, aunque en menor cantidad.
' Ley de migración, n.° 5074 del 7 de mayo de 1912, art. 3.°, p. 59, refrendada por el
Presidente Eladio Victoria.
'" Ibíd., art. 4.°. El lector habrá observado la diferencia de hecho entre los naturales de
las Antillas británicas o francesas y los que proceden de Cuba o Puerto Rico. Para el legis­lador,
aquéllos son negros, éstos descendientes de españoles.
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del azúcar; pero sobre todo políticas, pues los Marines de Estados Unidos
ocupan Haití y la República Dominicana'^ y han instaurado sendos go­biernos
militares. La Orden ejecutiva militar sienta lo siguiente:
Queda prohibido [sic] en la República Dominicana la inmigración de bra­ceros
de cualquier raza que no sea la caucásica, sus familiares inmediatos y
otros dependientes, a menos que sea por los puertos habilitados y puntos de la
frontera que se prescriban por la Secretaría de Estado de Agricultura e Inmigra­ción.
Todo bracero, familiar o dependiente de éste que se encuentre en el país
sin un permiso emitido por dicha Secretaría de Estado de Agricultura e Inmi­gración,
debidamente obtenido en cualquiera de los puertos, o puntos de la fron­tera,
de acuerdo con los reglamentos promulgados por dicha Secretaría, sufrirá
pena de multa no menor de diez dólares ($10) ni mayor de cien dólares ($100),
o encarcelamiento de un día por cada dólar que deje de pagar, y será depor-tado'l
Los elementos decisivos del sistema discriminatorio que imperará du­rante
casi todo el siglo están reunidos en este texto. Veamos cuáles son:
- La ley no facilita sino que prohibe y excluye.
- Las restricciones se fundamentan en criterios racistas, quedando los
blancos exentos de ellas.
- El dinero es elemento esencial para la aplicación de dichas restric­ciones'^,
bajo forma de multa o de impuesto, ya que el bracero no
dispone de cantidades elevadas por definición.
- Al centrarse en la represión contra grupos discriminados, la ley
otorga el papel predominante al aparato policial y militar que surge
como cuerpo del que depende el rightdoing^^, o sea la buena marcha
de la economía y del país.
- La frontera, terrestre y marítima, se convierte en zona militarizada
clave. Ahí es justamente donde se debe impedir el libre acceso de la
mano de obra.
" La ocupación de la República Dominicana por las tropas norteamericanas dura desde
1916 hasta 1924, y la de Haití desde 1915 hasta 1934.
'^ Orden ejecutiva relativa a la inmigración de braceros, n.° 372 del 16 de diciembre
de 1919, art. 1.°, firmada por el Gobernador militar Thomas Snowden, Gaceta Oficial n.°
3075 del 16 de diciembre de 1919.
'^ Por aquel entonces, el monto inferior de la multa, 10 dólares, podía representsir el sa­lario
mensual de un peón.
'•* El Corolario Roosevelt de 1905 justificaba la intervención directa de Washington en
el Caribe en caso de «Chronic Wrondoing». Este texto se invocó para la ocupación de la
República Domirücana por las tropas norteamericanas en 1916.
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Una barrera jurídica se alza ante el bracero haitiano y le impide ofre­cer
su fuerza de trabajo al mayor postor. El mercado está cerrado y con­trolado.
Los militares lo garantizan.
La dictadura de Trujillo no hará más que perfeccionar el sistema al dis­poner,
en 1932, que los inmigrantes se verán gravados con las siguientes
tasas en concepto de entrada y residencia:
Los individuos de raza mongólica y los naturales del continente Africano, que no sean
de raza caucásica, pagarán los siguientes impuestos;
a) por permiso para entrar en el territorio de la República $ 300.00
b) por permiso para permanecer en el territorio de la República $ 100.00''.
Las cantidades, elevadísimas, quedan fuera de alcance para cualquier
bracero, por supuesto. Pero también podrían resultar disuasorias para el tu­rista
e incluso el hombre de negocios. El párrafo siguiente de la ley estipula:
Los individuos que no sean de raza mongólica, ni naturales del continente Africano, de
raza negra, pagarán los siguientes impuestos:
a) por permiso para entrar en el territorio de la República $ 6.00
b) por permiso para permanecer en el territorio de la República $ 6.00'*.
O sea que a los que no tienen dinero se les exigen desproporcionadas
cantidades y se grava con una mínima tasa a quienes disponen de medios
suficientes.
La paradoja sólo es aparente. En realidad, la ley permite discriminar
dos flujos migratorios. Se favorece la entrada de «gente blanca, sana y
laboriosa», si retomamos las palabras ya citadas de Francisco J. Pey-nado,
y se opone drásticamente a la «invasión paulatina de los haitia­nos
».
4. EL MECANISMO DE LA TRATA
Ahora bien, este cierre del mercado laboral al bracero como individuo
libre no corresponde en absoluto a un rechazo de la fuerza de trabajo ex­tranjera,
haitiana fundamentalmente a partir de la ocupación de la isla por
el ejército estadounidense en 1915-1916.
" Ley n.° 279 del 29 de enero de 1932, § 1, Colección..., p. 51. El dólar estadounidense
seguía siendo la divisa de curso legal.
'« Ibíd., § 2.°.
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Al contrario, se trata de proporcionar a los ingenios la mano de obra
que necesitan. Pues a principios de siglo, la agroindustria azucarera se de­sarrolla
de forma rápida en la República Dominicana, bajo dominación de
capitales norteamericanos^^ y de Washington. Justamente en este mo­mento,
Estados Unidos se hace con la administración exclusiva de los in­gresos
recaudados por las aduanas dominicanas, al crear la Receptoría ge­neral
en 1905. Las condiciones están reunidas para legislar y organizar la
inmigración de braceros. Este mismo año, una resolución dispone que a
cada inmigrante se le exigirá: «una suma que no podrá ser menor de treinta
pesos oro, sin cuyo requisito no obtendrá permiso de desembarque, ex­cepto
el caso de que venga en virtud de contrato con algún establecimiento
agrícola o industrial o por cuenta del Gobierno»'*.
El texto legal sienta las primeras bases jurídicas para la importación
y el control de esta mano de obra. En resumidas cuentas, el bracero, que
de ningún modo puede entregar 30 pesos oro, dependerá por completo
de la empresa contratista. La única vía de acceso para él es el contrato
previo.
O sea que las prohibiciones no tienen más objeto que crear un cauce
sin escapatoria. La fórmula «excepto el caso» que introduce la disposición
esencial es significativa: la función de la ley es crear y encuadrar la ex­cepción.
Este carácter «excepcional» del estatuto del bracero inmigrante es cons­tante
en la legislación posterior. En 1917, en vísperas de la zafra, el gobierno
militar norteamericano prevé que se deroga la obligación de inscribirse en un
consulado «en el caso de trabajadores contratados traídos a la República Do­minicana
con el consentimiento del Jefe del Gobierno Militar»'^.
En 1932, la legislación trujillista confirma a su vez que los haitianos y
cocoles son objeto de un trato singular. La excepción cobra la forma de una
exoneración:
Se exonera del pago del impuesto a los braceros destinados a trabajar en las
factorías industriales o agrícolas del país siempre que su introducción y perma­nencia
en él tenga efecto bajo contrato, durante el lapso comprendido entre el 1.°
" Los primeros inversores, a finales del siglo XIX, fueron exiliados cubanos que se
marcharon a la República Dominicana durante la Guerra de los diez años (1868-1878).
'* Resolución n.° 4627 del 11 de noviembre de 1905 ya citada, Colección..., p. 190.
" Orden ejecutiva n.° 87 del 24 de octubre de 1917, art. 1.°, Colección..., p. 95, siendo
Gobernador militar interino Adwin A. Anderson. Quedan derogadas de este modo las dis­posiciones
de la Orden ejecutiva n.° 62 del 30 de junio de 1917, Colección..., p. 70, firmada
por el Gobernador H. S. Knapp.
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de Diciembre y el 31 de Julio del año siguiente y se haya cumplido con las leyes
y reglamentos de Inmigración^".
Como se echa de ver, esta legislación «de excepción» permanente es
fruto de un continuo esfuerzo por crear una mano de obra que se ajuste
exactamente a los requerimientos del momento de la agroindustria azuca­rera.
En la década de los 10, el ramo conoce un verdadero boom, multipli­cándose
por cuatro el precio del azúcar en seis años^^ Si bien los precios
se desploman a partir de las crisis de 1921 y 1929, el azúcar que sale de los
puertos dominicanos pasa a representar más de la mitad del valor total de
las exportaciones del país^^ en los años 30. Los centrales necesitan una
mano de obra abundante, barata y obediente. La población local no puede
de ningún modo satisfacer una demanda con estas características. Primero
por ser insuficiente, luego por su independencia. El campesino dominicano
es capaz de abandonar la zafra en cualquier momento para ir a cultivar su
conuco o a cortar leña^^. Las persecuciones policiales por ruptura de con­trato
resultan de poca eficacia, pues tarde o temprano hay que soltar al que,
como ciudadano dominicano, vive legalmente en su país. Lo que necesitan
los ingenios es una mano de obra que, al no disponer de tales oportunida­des,
no esté en condiciones de discutir el precio de venta de su trabajo o de
abandonar el puesto. La prohibición no tiene más objeto que permitir la ex­cepción,
creando un entorno represivo que la encuadra. El trasvase esta­cional
de braceros haitianos para las labores cañeras en la República Do­minicana,
rigurosamente canalizado, ha encontrado el marco legal que lo
autoriza y organiza.
La Ley de inmigración de 1939^^* recoge los diferentes aspectos exa­minados
y fija de forma definitiva el mecanismo legal que sigue vigente
hasta hoy, a pesar de las enmiendas sucesivas: todos los extranjeros en el
20 Uy n." 331 del 26 de abril de 1932, Colección..., p. 128, refrendada por Trujillo.
2' El precio del quintal, que se situaba en 5,5 $ en 1914, alcanzó los 22,5 $ en 1920.
Cf. Franck Moya Pons, Manual de historia dominicana, Santo Domingo, Caribbean Pu-blishers,
1992, p. 481.
22 En 1932, año de la citada ley, 7 millones de $ (dólares) sobre un total de 11,2 millo­nes,
según Luis Gómez, Relaciones de producción dominantes en la sociedad dominicana.
1875-1975, Santo Domingo, Alfa y Omega, 1979, cuadro n." 26.
23 Véase a este respecto Luis F. VIDAL, Apuntes sobre inmigración, Santo Domingo,
Imprenta Montalvo, 1926.
2* Ley de Inmigración n.° 95 del 14 de abril de 1939. Secretaría de Estado de lo Inte­rior
y Policía. Dirección General de Inmigración. Ley n.° 95 de Inmigración y Reglamento
n.°279 de Inmigración, con todas sus modificaciones, y leyes y disposiciones conexas. Ciu­dad
Trujillo, Editorial Stella, 1947 (también. Colección..., p. 50). El Presidente es Trujillo.
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país se clasifican como «inmigrantes» o «no inmigrantes». Los jornaleros
temporeros forman parte de la segunda categoría, siéndoles negada por lo
tanto la residencia prolongada en el país^^. Para evitar que el haitiano
pueda introducirse en el territorio por cuenta propia, o quedarse en él tras
terminar la zafra, el texto dispone que el derecho por un permiso de resi­dencia
es de 500 $, cuando el de estancia temporal no pasa de 4 $^^.
5. HECHA LA LEY, HECHA LA TRAMPA: LA
«DOMINICANIZACIÓN DEL TRABAJO»
La evolución y perfeccionamiento de la ley se traduce por una dispo­sición
legal que aparece por primera vez a finales de 1933, completando
las primeras leyes de inmigración del trujillato promulgadas a principios
del año anterior. El nuevo texto legal prevé que más de los dos tercios de
la mano de obra ha de ser dominicana en cualquier caso:
Toda persona física o moral, y toda empresa que ejerza en la República acti­vidades
comerciales, industriales o agrícolas, estará obligada a colocar dominica­nos
en proporción no menor de setenta por ciento del personal que utilice^'.
Las estipulaciones son terminantes, su aplicación parece ineludible y
sobre todo la proporción exigida es impresionante. La propaganda de la
dictadura presenta la ley como una heroica medida de corte nacionalista:
el Jefe ha decidido frenar la avalancha haitiana y fomentar el desarrollo de
la mano de obra nacional. Pero quien conoce la realidad notará en seguida
que el objetivo proclamado es a todas luces inalcanzable y se preguntará
25 Ibíd. art. 3.°, p. 7.
2' Ibíd. art. 9.°. Es de notar la minuciosidad del legislador que dispone lo siguiente:
«Para los inmigrantes que no sean predominantemente de origen caucásico o de las razas
autóctonas de América, o para aquellos que hubiesen perdido su nacionalidad o que sus de­rechos
poKticos o civiles hubiesen sido restringidos en su país de origen, o para aquellos
que siendo predominantemente de origen caucásico pertenezcan a la raza semítica, sin ha­ber
estado establecidos de manera continua, durante los tres años anteriores a la publica­ción
de esta ley en países o territorios del Continente Americano, el derecho por el expre­sado
permiso de residencia será de $ 500.000». De este modo, los ciudadanos
norteamericanos de origen judío no quedan excluidos, pero sí los que huyen de las perse­cuciones
en Europa. Es interesante observar también la referencia a «las razas autóctonas
de América» que excluye a los negros, aunque llevan siglos en el continente.
" Ley n." 597 del 2 de noviembre de 1933, art. 1.°, Colección..., p. 347. Ley refrendada
por Trujillo.
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qué significa esta desmedida pretensión. El segundo artículo de la ley da la
clave:
El Presidente de la República podrá conceder permisos para que sean colo­cados
en empresas agrícolas braceros extranjeros en exceso de la proporción que
esta ley autoriza^^.
Se implantan las condiciones legales de un enorme mecanismo de co­rrupción.
Las leyes sucesivas no harán más que confirmar las disposiciones ofi­ciales,
bautizándolas con énfasis «Dominicanización del trabajo»^^ y clasi­ficándolas
bajo el título «De la nacionalización del trabajo»^^.
Lo que más llama la atención es la permanencia del dispositivo, que
sobrevive a las crisis más profundas. En 1992, Joaquín Balaguer llega in­cluso
a disponer que el porcentaje exigido de dominicanos empleados se
eleve «por lo menos» al ochenta por ciento^'. Más lejos, no sin cinismo, un
artículo inspirado en el texto de 1933 agrega:
El Poder Ejecutivo puede conceder permisos, válido (sic) por no más de un
año, para que sean empleados en empresas (sic) agrícola-industriales, braceros ex­tranjeros
en exceso de la proporción legal^^.
La «dominicanización del trabajo» revela el protagonismo de un poder
político autoritario, cuando no dictatorial.
Como hemos visto, primero la ley prohibe. A continuación se crea la
excepción, dejando entre las manos del poder absoluto y arbitrario la con­cesión
de un derecho siempre provisional y renovable. En resumidas cuen­tas,
el poder garantiza que el haitiano no tiene existencia legal fuera de la
jurisdicción de la empresa azucarera. No puede entrar por cuenta propia.
Tampoco puede escaparse, puesto que se convierte en ilegal. Las compa­ñías
pagan por un servicio prestado imprescindible. El poder tiene una
clara conciencia de ello y trata de sacar el mayor provecho de su posición
estratégica.
28 Ibíd., art. 2.°.
2' Dominicanización del trabajo, Ley n.° 837 del 12 de febrero de 1935, Colección...,
p. 46, firmada por Trujillo.
3° Código Trujillo de Trabajo, Libro 3.°, Título L", Ley n.° 2920 del 11 de junio de
1951, Colección..., p. 218. Héctor B. Trujillo, Vicepresidente, firma como «Encargado del
Poder Ejecutivo».
3' Ley n." 16-92 del 29 de mayo de 1992, art. 135.°, refrendada por Joaquín Balaguer.
Gaceta Oficial n.° 9.836.
32 Ibíd, art. 145.°.
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La ley no es una cortina de humo que disimula la corrupción, como se
ha venido diciendo, sino que la permite y la justifica. Un detenido estudio
de las resoluciones que autorizan la entrada al país de los braceros -haitia­nos
a partir de 1915- lo demuestra sin lugar a dudas. La forma varía ape­nas.
En 1913, el Presidente José Bordas Valdés escribe:
Se autoriza al señor Francisco Sanz, Administrador del Ingenio «Angelina»
de San Pedro de Macons a introducir al país, por el mismo puerto, «setecientos
cincuenta braceros» procedentes de las Antillas vecinas, los que serán empleados
en la zafra de 1913-1914".
En 1961, tras la caída de Trujillo, el Presidente Balaguer firma a su
vez:
Se concede permiso válido por un MO, a contar de la fecha del presente De­creto,
al Central Romana Corporation, para que pueda colocar braceros extranje­ros
en una proporción de hasta un setenta por ciento'''.
O sea que el Presidente da permiso para que se rebase el máximo legal
del treinta por ciento de braceros extranjeros. La norma fijada por las leyes
de «dominicanización del trabajo» se multiplica por más de dos sin ningún
rubor^^.
Entre estas dos fechas se publican nada menos que 121 resoluciones o
decretos que autorizan la entrada de braceros al país^^.
" Resolución n.° 5267 del 7 de agosto de 1913, firmada por José Bordas Valdés, Co­lección...,
p. 172.
^ Decreto n.° 7183 del 16 de octubre de 1961, refrendado por Joaquín Balaguer, Co­lección...,
p. 975.
•" Este porcentaje es con mucho el más frecuente. Se puede considerar que es la norma
real, detrás de la norma legal, bajo la dictadura de Trujillo. En dos casos extremos, aisla­dos,
se admite una proporción del 95% {Decreto n.° 1253-35, firmado por Trujillo. Colec­ción...,
p. 533) y del 36,35% {Decreto n.° 1299-55 del 18 de noviembre de 1955, firmado
por Héctor B. Trujillo. Colección..., p. 873).
'* La evolución del número de permisos es un criterio de gran interés para entender
cómo se modifican los equilibrios políticos en el país. Entre 1913 y 1930, al comienzo de
la dictadura, sólo se publican cinco resoluciones, cuando entre 1934 y 1954 se descuentan
99. Resulta claro que Trujillo ha transformado lo que era una relación de simple parasitismo
en una función esencial para el régimen. Sus antecesores se contentabíin con sacar tajada,
él convierte en oficio el cobro del soborno por vigilar a los haitianos. La función policial
del Estado prevalece sobre todas las demás. Ahora bien, a partir de la zafra de 1955-1956
el número de permisos concedidos decae rápidamente: tres para este año, tres para la zafra
siguiente, dos en 1957-1958 y sólo uno por año hasta 1961-1962. La expHcación es que
Trujillo ha pasado a ser dueño directo de las empresas azucareras, con excepción del cen-
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La continuidad es obvia y testimonio de la profunda relación de depen­dencia
que une el poder central con la agroindustria azucarera. Cada entrada
de haitiano da lugar a cobro, pero las tasas públicas -cuatro pesos per cápita
según la ley fundamental de 1939^^- no son más que una parte de las cantida­des
que los centrales abonan a las autoridades. Resulta claro que se abre un
amplio margen de chantaje para exigir pagos ocultos, puesto que los centrales
no pueden postergar la entrada de haitianos al llegar la época de la zafra. El fa­moso
«impuesto mudo», es decir, los sobornos a las autoridades, representa
cantidades mucho más elevadas que las que constan en los registros fiscales.
A partir de la zafra de 1933-1934, las leyes de «dominicanización del
trabajo» llevan este sistema de corrupción a su mayor grado de perfección:
la empresa tiene que solicitar cada año una derogación de la ley y negociar
con el poder los permisos que necesita.
6. PERSPECTIVAS ACTUALES
En mayo de 2000, en medio de violentas polémicas en la prensa sobre
el pretendido «peligro haitiano», empezó a discutirse un Anteproyecto de
ley de migración destinado a sentar nuevas bases legales^^.
Merece la pena cotejar el nuevo texto con lo que se escribió a lo largo
del siglo.
• El objetivo perseguido es doble: «Proponer planes y programas destina­dos
a captar las corrientes migratorias que sean de interés para el desarrollo
del país. [...] Recomendar acciones que tiendan a desalentar o disminuir la
inmigración ilegal o indeseada»^^. El lector reconocerá sin dificultad las ideas
expresadas por Francisco J. Peynado en 1909, cuando preconizaba la inmi­gración
de «inmigrantes, sanos, inteUgentes y laboriosos» para oponerla a «la
invasión paulatina de haitianos»"*", plasmadas en la ley de 1912"*^
tral Romana: el Estado se convierte en propietario, debilitando su vínculo con el capital nor­teamericano.
" Ley de Inmigración n.° 95 del 14 de abril de 1939, ya citada, art. 9° D.
^* Le debemos un muy caluroso agradecimiento a José R. «Chepa» Núñez Mármol,
miembro de la Comisión encargada de examinar dicho anteproyecto y responsable de la re­vista
Estudios Sociales publicada en Santo Domingo, por habernos proporcionado el docu­mento
íntegro.
^' Gobierno Dominicano, Anteproyecto de Ley de migración, 2000, Santo Domingo,
art. 15.°, § 3 y 5.
'"' Op. cit., Peynado, Francisco J., Por la inmigración..., p. 5.
'" Op. cit.. Ley de migración, n.° 5074 de 1912. Cí a este respecto «La organización de
la discriminación».
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• Se crean las dos categorías de «residente» y «no residente»"*^ y se in­cluye
entre éstos a los braceros. El redactor parece copiar la ley de migra­ción
de 1939 que creó los estatutos de «inmigrante» y «no inmigrante»'^^,
privando de derechos a los haitianos.
• Para justificar esta marginación legalizada, el anteproyecto de ley in­voca
el «ánimo de permanecer en el territorio» o la falta de «intención de ra­dicarse
en él»"*^. Desentiéndose de las reglas jurídicas más elementales, el
texto se fundamenta en las supuestas intenciones de la persona. Agregúese
una evidencia: si los braceros haitianos regresan a su país no suele ser por no
tener «ánimo» de quedarse en la Repúbüca Dominicana, sino porque se les
veda rigurosamente esta posibiUdad. Es interesante notar que esta noción está
retomada de la resolución de 1905. El texto ya se refería al extranjero «que
venga a la Repúbüca, con ánimo de pasar algún tiempo en el país o de ñjar
su residencia en él», por oposición al «que venga en virtud de contrato con
algún establecimiento agrícola o industrial o por cuenta del Gobiemo»"^^.
En resumidas cuentas, el anteproyecto de ley se ciñe a los criterios dis­criminatorios
elaborados hace casi un siglo. Sin embargo, sería un error
concluir que no hay evolución. La meta del anteproyecto es normalizar una
situación cada vez más incontrolable: centenares de núles de «ilegales» se
hallan en el territorio nacional. Se trata a menudo de poblaciones que lle­van
en el país decenas de años, cuando no residen en él desde hace varias
generaciones"'^. En contradicción abierta con la Constitución que dispone:
«Son dominicanos: Todas las personas que nacieren en el territorio de la
República, con excepción de los extranjeros residentes en el país en repre­sentación
diplomática o los que estén en tránsito en él»*', el anteproyecto
se opone a reconocer como dominicanos «al niño nacido ilegalmente (sic)
en el país»*^. El anteproyecto llega al extremo de denegar la atención mé­dica
a las parturientas, amenazando: «Serán sancionados con multas de
"^ Op. cit.. Anteproyecto de ley..., arts. 29.°, 31.° y 39.°.
*' Op. cit., Ley n." 95 de inmigración..., art. 3.°. Véase «El mecanismo de la trata».
^ Op. cit, Anteproyecto de ley..., arts. 29.° y 31.°.
"5 Op. cit.. Resolución n.° 4627 de 1905..., art. 2.°.
^ Uno de los casos frecuentes es el de los campesinos afincados en los bateyes de los
ingenios azucareros que el poder central desconoce con pertinacia. Pueblos enteros no
constan en los mapas oficiales.
"^ Constitución, Título lU, art. 11.°, § 1 1994. Como las constituciones francesa y esta­dounidense,
la constitución dominicana se ftindamenta en el jus solis. Casi todas las cons­tituciones
latinoamericanas siguen este mismo patrón. En cambio, la constitución haitiana
se ajusta aUjus sanguinis.
"^ Op. cit.. Anteproyecto..., art. 166.°, § 1.
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diez mil pesos a veinticinco mil pesos por infracción, los hospitales o cen­tros
de salud que fuera de los casos de estricta emergencia, atendieran par­tos
de extranjeras ilegales en el país»"*^. El texto legal obliga a violar el pro­pio
juramento hipocrático.
Más allá de alguna frase de apariencia democrática, la discriminación
xenófoba y racial parece ser cada vez más el eje de las leyes de inmigra­ción
dominicanas.
7. UN AMBIENTE INQUIETANTE
La actitud general de las autoridades políticas, militares y policiales se
inscribe en esta misma perspectiva. Tergiversando la Constitución, no se
duda en considerar «en tránsito» a personas afincadas en la República
desde siempre, si no tienen cédula de identidad, con el fin de expulsarlas.
Se niega la nacionalidad dominicana a los hijos de matrimonios dominico-haitianos
y, como hemos visto, no se conceden actas de nacimiento a los
hijos de inmigrantes ilegales. De este modo se viene creando una pobla­ción
sin estatuto, declarada «apatrida». Según periódicos de gran tirada, las
más sombrías amenazas se ciernen sobre el país. He aquí lo que se escribe
y difunde:
Aunque jurídicamente puede haber cantidad de niños apatridas, o sea, sin na­cionalidad,
muchos de los niños de uniones de padres dominicanos y haitianos
pueden ser declarados por diferentes manejos.
Lo cierto es que estamos formando un embrión de dominicos-haitianos, por­que
además de los intereses comunes de tener una situación legal parecida, los hi­jos
de haitianos y dominicanos tienen un proceso de sociaUzación donde hay una
interacción de normas y valores diferentes.
No somos paranoicos si alertamos que estos conflictos están por esperarse,
tanto en lo cultural, en lo social y en lo jurídico.
Las soluciones en un marco legal y de política migratoria son las únicas vías
que podrían definimos las perspectivas futuras, si estamos frente a la paz o la gue-
Como Francisco J. Peynado, hace noventa años, el articuUsta pronos­tica
el conflicto armado si la ley no rechaza el cuerpo extraño. Como el es­tadista
de principios de siglo, preconiza una legislación de discriminación
étnica abierta que no haga caso de los más elementales derechos de los se-
*' Ibíd., art. 166.°, preámbulo.
'" Reyes Montas, Sócrates, Hoy, 11 de abril de 1999.
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res humanos. La referencia a las «normas y valores diferentes» no deja lu­gar
a dudas. Ojalá este eco de las famosas «esencias nacionales» que solía
invocar Trujillo no desemboque en las mismas trágicas consecuencias.
8. ORffiNTACIONES BIBLIOGRÁFICAS
Además de los documentos citados, las siguientes obras y artículos po­drán
orientar al lector:
CAPDEVILA, Lauro, La dictadura de Trujillo, República Dominicana 1930-1961,
Santo Domingo, Sociedad Dominicana de Bibliófilos, 2000.
CASTILLO, José del. La inmigración de braceros azucareros en la República Do­minicana,
1900-1930, Santo Domingo, UASD, 1978. Cuadernos del CEN-DIA,
vol. CCLXII, n." 7.
GARDINER, Clinton Harvey, La política de inmigración de Trujillo: estudio sobre
la creación de una imagen humanitaria, Santo Domingo, Universidad Nacio­nal
Pedro Henríquez Ureña, 1979.
MAREtez, Pablo A., Relaciones dominico-haitianas (y raíces culturales africanas
en la República Dominicana. Bibliografía básica), Santo Domingo, UASD,
1986. Colección Historia y Sociedad, n.° 70.
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DE­RECHOS
HUMANOS. OEA/Ser.L/II.104. Informe sobre la situación de los dere­chos
humanos en la República Dominicana, 1999.
RED DE ENCUENTRO DOMINICO HAITIANO (REDH) «Jacques Viau», Documento de
análisis crítico del anteproyecto de código de migración, Santo Domingo, s. f.
VERAS, Ramón Antonio, Inmigración, haitianos, esclavitud, Santo Domingo, Ta­ller,
1983. Biblioteca Taller, n.° 152.
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