Revista Almogaren ISTIC

              José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN Y CONCLUSIÓN
DE LOS ACUERDOS ENTRE LA SANTA SEDE Y EL
ESTADO ESPAÑOL DE 1979.
Dr. D. José María Díaz Moreno, S. J.
Catedrático Emérito de Derecho Canónico. Universidad Pontificia
Comillas de Madrid.
l. Las relaciones Iglesia-Estado en España, como historia vivida.
1.1. Anotación previa y carácter personal de mi aportación.
Entre las varias oportunidades que ofrece una vida, ya no corta, creo que
está la posibilidad de hacer un oportuno balance del tiempo que se ha vivido.
El tema de las Relaciones Iglesia-Estado ha sido objeto de mi atención
desde los lejanos años 1956, cuando- como alumno de la Facultad de Teología
de Granada - me acerqué, por primera vez, a la teoría y realidad de las
Relaciones Iglesia-Estado, hasta mi jubilación como Profesor de esa asigna­tura
en diversas Facultades universitarias, en las postrimerías ya del siglo
veinte. Casi medio siglo de atención a este tema, necesariamente entraña da­tos
suficientes y bastantes para establecer una especie de balance, que no por
subjetivo e incompleto, pienso que sea totalmente inútil. Sobre todo, cuando
en este medio siglo los cambios han sido tan rápidos y tan radicales, que le
viene a uno la tentación de creer que no es historia real, sino imaginada.
Durante once años fui miembro de la Comisión de la Nunciatura que,
como una de las partes negociadoras, elaboró los Acuerdos vigentes entre la
S. Sede y el Estado Español, hace ahora XXV años. Los organizadores de es­tas
VI Jornadas sobre los XXV años de los Acuerdos entre la Iglesia y el
Almogaren 36 (2005) 109- 139 109
110
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Estado español, me piden que exponga, desde mi personal visión y persona­les
recuerdos, los puntos que crea de mayor interés sobre el proceso de nego­ciación
de estos Acuerdos.
No pretendo, con esta intervención, otra cosa que contribuir modesta­mente
a que no se pierda la memoria histórica de un tiempo que creo fue im­portante
en el tema de las Relaciones Iglesia y Estado en España y que, de al­guna
manera, condiciona tanto el presente, como el inmediato futuro.
Queda así enmarcada mi reflexión y, de alguna manera, expresados los
límites en que voy a moverme.
1.2. De la unión Iglesia-Estado a la mutua independencia y colaboración
entre la Iglesia y la comunidad política.
Antes de entrar en la exposición -lo más objetiva que me sea posible -
de lo que fue la negociación, desde el ángulo de mi personal experiencia, co­mo
historia vivida y ahora narrada, creo que será útil, y aun necesario, refe­rirme,
en una primera parte de mi exposición, al ambiente y contexto ideoló­gico
en el que - con obvias diferencias de matices - nos formamos quienes
colaboramos, en una u otra forma, a la elaboración y negociación de los
Acuerdos. Sin esta necesaria referencia a la mentalidad entonces dominante,
dificilmente se logrará un juicio objetivo de lo que se hizo hace veinticinco
años y, sobre todo, no se acertará en el enfoque de un nuevo tipo de relación
entre la Iglesia y la comunidad política.
Cuando inicié el estudio del Derecho Público Eclesiástico y de su com­plemento
el Derecho Concordatario, tanto en la Facultad de Teología de Granada,
como en la Facultad de Derecho Canónico de la Universidad Gregoriana de
Roma, simplificando los términos, puede decirse que el núcleo vital de ese estu­dio
se centraba, por un lado, en la naturaleza de la Iglesia, como sociedad jurídi­ca
perfecta y superior al Estado y, por otro, en el estudio, análisis y valoración de
los clásicos sistemas de relación entre la Iglesia y el Estado.
Estos sistemas, como todos sabemos, unos nacieron de determinadas
elaboraciones doctrinales, que luego fueron respaldadas por el Magisterio de
la Iglesia y, otras veces, fueron fruto de determinadas realidades históricas que
se intentaron luego, de algún modo, justificar doctrinalmente. En general, y
salvo posturas extremistas, estos sistemas se apoyaban en la doctrina eclesio­lógica
del momento en que nacen o están en vigor. Algunos de estos sistemas,
que intentaban establecer las bases de esa coordinación entre el poder políti­co
y la Iglesia, llegan a tener una realización fáctica, mientras que otros en­tran
más bien en el terreno de los buenas intenciones o de las utopías.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Insisto en que el estudio de estos sistemas y su calificación teológica era
prácticamente el núcleo principal y prevalente del Derecho Público Eclesiástico.
Desde el dualismo gelasiano, hasta la potestad indirecta de la Iglesia sobre el
Estado y el sistema de coordinación que tantos recelos levantaba en las vísperas
mismas del Vaticano II. Son ya datos para la historia. Pero, ahí están los textos
de Ottaviani, Cappello, Bender, Regatillo, etc. como testigos de lo que decimos.
Nos baste anotar que al sistema de potestad indirecta de la Iglesia sobre el Estado
se le consideraba como el sistema más acorde con la doctrina católica y median­te
el cual, al menos en el terreno de los principios, la Iglesia intentaba recuperar
el terreno perdido en la realidad de los hechos, cuando la modernidad anunciaba
ya una secularización irreversible de la sociedad y de la cultura.
Hay que recordar también que, en esta teoría, se encuadran y justifican
los postulados católicos sobre puntos tan vitales como la unión de la Iglesia y
el Estado, la confesionalidad católica del Estado, la teoría de la tesis e hipó­tesis
como rectora de la unión entre la Iglesia y el Estado y la conveniencia de
los Concordatos.
El recuerdo de estos datos no tienen, aquí y ahora, otra finalidad que
hacer ver a quienes no vivieron esta realidad, que quienes intervinimos, a di­versos
niveles de responsabilidad, en la elaboración de los Acuerdos vigentes,
nos habíamos formado en este ambiente ideológico y habíamos mantenido su
validez hasta la inesperada novedad que supuso, también en este campo, el
Concilio Vaticano II.
El Concilio nos exigió, afortunadamente y con urgencia, un cambio de
pensamiento y de mentalidad. Fue un cambio substancial. Ni se logró, desde
el principio, un justo equilibrio entre lo que había que abandonar por inservi­ble
y lo que era necesario conservar, aunque sólo fuese por la elemental pru­dencia
de evitar vacíos jurídicos, que a nadie podían beneficiar. Quienes fui­mos
convocados para participar en la revisión del Concordato de 1953, que en
la década de los sesenta era ya un auténtico cadáver jurídico, éramos muy
conscientes de que se nos imponía un reciclaje a fondo en toda esta materia,
porque el Vaticano II, en el capítulo IV de la Constitución Gaudium et Spes y
la Declaración Dignitatis humanae, sobre la Libertad Religiosa, habían dado
un giro más que copemicano a todo este capítulo del Derecho Público de la
Iglesia, que era necesario en fundamentar en unos principios basilares, hasta
ese momento, o desconocidos o reprobados en la misma doctrina.
Este cambio no nos resultó nada fácil, a los que en los años inmedia­tamente
posconciliares (1965-1975) comenzábamos la enseñanza universi-
Almogaren 36 (2005) 109- 139 lll
112
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
taria en las Facultades de Teología, de Derecho Canónico y de Derecho en
las Universidades de la Iglesia. Sin un esquema que nos sirviese de apoyo,
con unos textos conciliares todavía desnudos de comentarios y reflexiones y
en medio de tantos recelos por parte de quienes nos habían precedido en la
enseñanza, no es de extrañar que no fueran raros los casos de quienes no
quisieran seguir en la enseñanza y cultivo de esta parte del derecho de la
Iglesia.
A esta situación que describo hay que unir el influjo de las corrientes ex­tremistas
que ya habían aparecido entre nosotros, en parte debidas a la misma
coyuntura política de un régimen que íntentaba, entre tensiones, alargar super­vivencia
más allá de la vida de su creador y sostenedor. Casi de repente, doctri­nas
e ideologías que parecían pocos años antes un casi utópico desideratum
(Mounier, Maritain, Murray, Pribilla), se consideraron totalmente sobrepasadas.
Una corriente de pensamiento, en los ámbitos teológicos y pastorales,
se hizo notar muy pronto. Su nota era la reticencia sobre lo jurídico en la
Iglesia y rechazar de plano cualquier tipo de Concordatos o Acuerdos entre
la Iglesia y el Estado, ya que se afirmaba, sin mayor precisión, que tanto la
Iglesia, como el Estado pierden necesariamente sus respectivas libertades,
con cualquier tipo de mutuo reconocimiento y cooperación entre ambos.
En este ambiente y con estas dificultades los hombres de mi generación
- la generación del Concilio - intentamos abrirnos paso, sabiendo muy bien
de dónde veníamos e intentando orientarnos sobre el futuro que se avecinaba
con una llamativa celeridad. Estábamos convencidos de que con el Vaticano II
habían quedado superados los sistemas de concesión mutua de privilegios, de
la potestad indirecta de la Iglesia sobre el Estado, y de la confesionalidad ca­tólica
del Estado. El único fundamento válido de las Relaciones entre la
Iglesia y el Estado, en la doctrina conciliar, es el mejor y más eficaz servicio
a los hombres que en la práctica se concretan en dos términos, llenos de sen­tido:
independencia y cooperación. La Iglesia y el Estado deben servir al
hombre, y deben ayudarle a obtener su vocación personal y social. Este es el
auténtico punto de encuentro entre la Iglesia como comunidad visible, y je­rárquicamente
estructurada, y el Estado, como legítimo representante de la co­munidad
nacional.
En consecuencia se imponían, como bases de partida:
1 a) Reafirmar el dualismo Iglesia y Estado, como realidades indepen­dientes
y autónomas en el ámbito de sus fines específicos y en sus actuaciones.
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
2a) Reconocer y proteger el derecho fundamental a la libertad religiosa,
tanto individual, como comunitaria.
3a) Salvar, ante todo, la libertad de la Iglesia, como consecuencia de su
naturaleza y de su misión, afirmando que no está ligada a ninguna forma par­ticular
de cultura humana, ni tampoco a ningún sistema político, económico o
social, sino que, más bien, por su universalidad, es un vínculo de unión entre
las diferentes comunidades humanas.
Desde aquí se partía, y desde aquí había que configurar un nuevo tipo de
relación entre aquella Iglesia posconciliar y aquella comunidad política españo­la,
que estaba exigiendo una profunda renovación y cambio en sus estructuras.
Cuanto antecede creo es necesario recordarlo para poder comprender y
evaluar, con una cierta objetividad, el trabajo que se realizó que ahora cumple
veinticinco años.
1.3. Sugerencias sobre los ejes vertebradores de un nuevo tipo de relación
Iglesia- Estado.
Lo dicho hasta aquí, ya es también historia. Historia reciente y vivida.
Pero, la historia no se detiene y la que nos ha tocado vivir, está acelerada al
máximo. Por eso, a pesar del cambio que supuso pasar de las relaciones entre
Iglesia y Estado, como relaciones entre dos poderes, a las relaciones entre la
Iglesia y la comunidad política, como servicio al hombre, no creemos que, lo
que entonces se avanzó y se consiguió, sea ahora y en el futuro inmediato, to­talmente
válido.
Por eso, como última anotación, antes de pasar a exponer la historia vivi­da
en la negociación de los Acuerdos, me permito, casi en plan de testamento,
sugerir algunos de los ejes que creo vertebrarán las relaciones Iglesia- Estado, en
este comienzo de milenio y de siglo. Estos ejes debería, a mi modesto entender
estar presentes y sustentar, cualquier tipo de concreción jurídica de las relaciones
entre la Iglesia y el Estado. Me limito a mencionarlos sin entrar en su análisis.
1.3.1. La libertad Religiosa, como primer eje.
Se trata del dato más importante, clarificador y trascendental, para fun­damentar
cualquier tipo de relación entre la comunidad política y la Iglesia, a
diferentes y diversos niveles. La aceptación de la Libertad religiosa, como un
derecho fundamental de toda persona humana, en su derivación más especfji­camente
jurídica y pública, debe llevar consigo, entre otras, las siguientes
consecuencias:
A1mogaren 36 (2005) 109- 139 113
114
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
1 a) La necesidad de defender y proclamar la verdad, sin ningún tipo de
agresión en relación con aquellas personas que no la comparten.
2a) Despojarse de los pseudo proteccionismos, por parte de las autoridades
y de los poderes políticos en la proclamación y propagación de la fe católica.
3a) Proclamar, frente a los disidentes de la fe católica, que es mucho
más en lo que coincidimos que en lo que discrepamos, cuando se admite la fe
en un Dios trascendente.
4a) Admitir, sin reticencias, los rastros de auténtica verdad que se en­cuentran
en otras concepciones religiosas.
Y) Respetar, sincera y eficazmente, los agnosticismos y los ateísmos
que, en el fondo, esconden siempre ese misterio que es el hombre y su liber­tad.
Libertad que Dios misteriosamente respeta y que nosotros debemos tam­bién
respetar.
Basten estas consecuencias, aducidas como ejemplo de otras que po­drían
señalarse, de claro contenido jurídico y iuspublicista. Todas ellas debe­rán
tenerse muy presentes en el momento de configurar jurídicamente las re­laciones
entre la Iglesia y el Estado. En realidad, la Libertad Religiosa no
constituye sólo un primer eje de esas relaciones, sino de su misma columna
vertebral.
1.3.2. La presencia de los seglares católicos, como otro eje vertebrador.
No entramos en precisiones, y discusiones, sobre la significación del
término laico, tanto en la doctrina del Vaticano 11, como en el Código de
Derecho Canónico y en los documentos de la Conferencia Episcopal
Española. Nos baste decir sobre ello que, en lo que se refiere a la relación
Iglesia-comunidad política, es un capítulo, doctrinal y normativo, que "bien
puede situarse entre los temas más ricos y también más atormentados de la
teología y de la experiencia cristiana en el posconcilio ". 1 Hay que lamentar
que, no obstante la aportación ciertamente muy enriquecedora del Sínodo de
los Obispos de 1987 y, sobre todo, de la Exhortación Apostólica Christifideles
laici de Juan Pablo 11, la teología y el Derecho Público de la Iglesia, en sus
principios y derivaciones prácticas, tiene todavía aquí mucho camino que an­dar
y mucha tarea urgente que rematar. Porque no creemos que sea un lugar
común más, ni un eslogan del momento, afirmar que el signo de lo cristiano,
1 J. MANZANARES, La figura del laico en el Sínodo Episcopal de 1987, en "XXI Semana Española de
Derecho Canónico. Ellaicado en la Iglesia", Salamanca 1989, p. 94. Cf. también J. M. GARCÍA ES­CUDERO,
Cómo ser católico seglar en el siglo veinte, XX Siglos 3/4 (1992) 88-96.
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
en el siglo que acabamos de iniciar será prevalentemente seglar. No dudamos
que ese signo será no sólo prevalente en la actuación del seglar "ad extra" de
la Iglesia, sino en la misma vida interna de la Iglesia. Pero esta segunda e im­portantísima
vertiente, cae fuera absolutamente de nuestro propósito en este
momento. En la referencia que ahora estamos haciendo, nos fijamos, única y
exclusivamente, en lo que se refiere a la presencia del seglar católico en la co­munidad
política, con lo que ello lleva de pluralidad, de responsabilidad y de
exigencias de formación. Encontramos aquí otro eje vertebrador de las rela­ciones
Iglesia-Estado y es urgente y necesario que cobremos conciencia de
ello. Aquí queda implicada toda la Iglesia. Y, de modo especial, el clero, la vi­da
consagrada y la misma jerarquía ya que todos deberemos buscar, con hu­mildad
y verdad, cuál es nuestro puesto y misión en la configuración de las
relaciones entre la Iglesia y la comunidad política, dentro de lo que llamarías
una auténtica laicidad eclesial.
1.3.3. Referencia a otros ejes complementarios.
La presencia de la jerarquía, en sus diversos niveles, ni puede desapa­recer,
ni perder su necesaria presencia en el ser y en el actuar de la Iglesia.
Sólo creemos que la presencia institucional de la Iglesia, deberá aportar una
novedad muy significativa, a saber, la presencia junto a la Santa Sede y sus
órganos de gobierno, de las Conferencias Episcopales y de las Iglesias parti­culares
o diocesanas. Tras la eclesiología del Vaticano II, y en atención a los
postulados de la misma, la Conferencia Episcopal no sólo en su derecho-de­ber
de magisterio, sino como órgano colegiado y representativo de la comu­nidad
católica nacional, tiene que tener un protagonismo mucho más claro,
definido y relevante, en la actuación de la Iglesia, en cuanto Institución, sin
ningún tipo de trasnochados galicanismos, ni de complejos antirromanos. Este
mismo protagonismo hay que aplicarlo, desde otro ángulo, a las Diócesis, co­mo
Iglesias particulares o locales en las que, según la noción descriptiva que
nos ofrece el vigente Código de Derecho Canónico, y que es absolutamente
conciliar, en ellas y desde ellas "existe la Iglesia católica una y única." 2
Además, en el caso español, la Constitución de 1978, al abrir el cami­no
a las autonomías, hace que estas relaciones, en el plano estrictamente jurí­dico,
adquiera un relieve especial y determinante.3 Por estas, y otras razones
que podrían añadirse, en las relaciones Iglesia-Estado, a los ejes vertebrales
2 Can. 368.
3 Cf. una síntesis muy completa y clara sobre el régimen de las autonomías, en F. FERNÁNDEZ SEGA­DO,
Sistema constitucional español, Madrid 1992, 866-1032, con selecta bibliografia.
Almogaren 36 (2005) 109- 139 115
116
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
de la Libertad Religiosa y de la mayoría de edad de los seglares católicos, hay
que añadirle estos ejes complementarios.
Así lo pienso y así lo digo, sin ningún tipo de pretensión en el acierto
y sea el que sea el futuro que aguarda a estos Acuerdos que cumplen ahora un
cuarto de siglo de vigencia·4
2. Anotaciones personales sobre el proceso negociador.
Como ya he indicado, en esta segunda parte, voy a limitarme sólo a
aquellos datos que en mi caso constituyen una historia vivida y, por ello mis­mo,
puede ser ya historia narrada. Lo haré esquemáticamente, resumiéndola
en ocho anotaciones:
2.1. Dos principios fundamentales inviables.
Puede afirmarse que las relaciones entre la Iglesia y el Estado Español que
surgen tras la guerra civil, giran en tomo a dos ejes o principios fundamentales:
a) La confesionalidad católica del Estado, establecida en las Leyes
Fundamentales que promulga el régimen del General Franco.
b) El Concordato entre la Santa Sede y el Estado Español, firmado
en 1953, en un contexto de circunstancias políticas muy singulares
(aislamiento internacional del Régimen español).
Sería una inexactitud evidente afirmar que esos dos ejes eran una no­vedad
en la historia religiosa y política de España. Por el contrario, hay que
afirmar que se trata de una constante histórica, salvo episodios excepcionales.
Además, esos dos ejes estaban de acuerdo con la doctrina y los principios es­tablecidos
en el Derecho Público de la Iglesia católica y se puede decir que
no eran otra cosa que consecuencias de los mismos.
En orden a desmontar la falsa idea que parece se sustenta en algunos
escritos sobre la situación española en el momento de la transición, hay que
afirmar que, salvo diferencias inevitables, España no era una excepción en la
forma de institucionalizar las Relaciones con la Iglesia. El Concordato espa­ñol
de 1953 estaba impregnado de las tesis fundamentales en la doctrina ca­tólica
preconciliar, a la que nos hemos referido: la Iglesia como sociedad ju­rídicamente
perfecta y superior al Estado, la confesionalidad formal católica
del Estado, encuadrada en la curiosa teoría de la tesis y la hipótesis, según los
4 Una exposición más amplia y razonada de estas sugerencias en J. M. Díaz Moreno, S. J., Hacia una nue­va
reestructuración del Derecho Público de la Iglesia, Universidad Pontificia Comillas, Madrid 1996,
49-66.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
católicos fuesen mayoría o minoría, la protección civil de la fe católica y la
mera tolerancia de otras creencias y cultos, etc. Era la doctrina tradicional.
Las opiniones en contra o al margen de las mismas, se calificaban de "errores
en la doctrina católica", tanto las que defendían la libertad religiosa, como las
que propugnaban la separación entre la Iglesia y el Estado.
Fueron estos principios y postulados los que, en los años 70- 80 resul­taban
del todo inviables e inservibles para configurar y estructurar las rela­ciones
entre la Iglesia y la comunidad política.
Tanto el Concordato español, como la confesionalidad católica del
Estado, entraron en crisis por la incidencia de dos factores de singular im­portancia:
a) El Concilio Vaticano 11 y su significación renovadora en la doctrina
iuspublicista de la Iglesia. Ya lo hemos expuesto.
b) La evolución de la sociedad española en la década de los años 1960-
1970, con el declive paulatino, pero imparable, de un régimen personalista y
autoritario ligado estrechamente a la persona del Jefe del Estado.
Fijándonos exclusivamente en la incidencia del Vaticano JI en la crisis
del sistema de relación entre la Iglesia y el Estado, nos baste señalar el conte­nido
doctrinal de tres documentos conciliares que no podían por menos que
provocar y exigir un cambio profundo en esas relaciones, tal y como hasta
esos años se habían venido realizando. Estos documentos son:
1°) La Constitución "Gaudium et Spes" que en su capítulo IV (nn.73-
76) da un giro a los fundamentos de la relación de la Iglesia con la comuni­dad
política y, en consecuencia, con los Estados, abandonando la teoría de las
relaciones entre "dos sociedades perfectas" y subordinación del Estado a la
Iglesia y estableciendo "que la comunidad política y la Iglesia son, en sus pro­pios
campos independientes y autónomas la una respecto a la otra, pero las
dos, aunque con diverso título están al servicio de la vocación personal y so­cial
de los mismos hombres." (n. 76).
2°) La Declaración "Dignitatis humanae" sobre la Libertad
Religiosa al asumir como un contenido de la doctrina católica la defensa
del derecho fundamental de la persona humana a "estar inmune de coac­ción,
tanto por parte de personas particulares, como por parte de grupos so­ciales
y de cualquier potestad humana, y esto de tal manera que, en lo reli­gioso
ni se obligue a nadie a actuar contra su conciencia, ni se le impida
que actúe conforme a ella, en privado y en público, solo o asociado con
Almogaren 36 (2005) 109- 139 1 117
118
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
otros, dentro de los límites debidos." (n. 2) Como consecuencia, el Concilio
condiciona la posible confesionalidad católica del Estado a "un reconoci­miento
civil especial en el ordenamiento jurídico de la sociedad política",
pero respetando siempre el derecho de todos a la libertad religiosa y no dis­criminando
"jamás, ni abierta ni ocultamente" a los ciudadanos por moti­vos
religiosos. (n. 6)
3°) El Decreto "Christus Dominus" sobre el ministerio pastoral de los
Obispos al establecer que "para defender como conviene la libertad de la
Iglesia y para promover mejor y más expeditamente el bien de los fieles" no
se conceda, en lo sucesivo, "nunca más a las autoridades civiles, ni derechos,
ni privilegios de elección, nombramiento, presentación o designación para el
ministerio episcopal" y "se ruega con toda delicadeza" a las autoridades ci­viles
"que tengan a bien renunciar por su propia voluntad, de acuerdo con la
Sede Apostólica, a los derechos o privilegios referidos de que disfruten ac­tualmente
por convenio o por costumbre." (n. 20)
2.2 Una política religiosa desfasada.
Más que desfasada, habría que calificarla de extraña o insólita. Porque,
precisamente por tratarse de un Estado confesional católico, en virtud tanto de
las leyes fundamentales, como de un Concordato con fuerza de tratado inter­nacional,
el Estado español, tras el Vaticano 11, se vio obligado a determina­dos
cambios en su "política religiosa". Cambios que tenían un dificil encaje
en las leyes constitucionales de aquel Estado.
A pesar de ellos, se promulgó, no sin dificultades, la ley de libertad re­ligiosa,
de 28 de junio 1967, mediante la cual se pretendió pasar de un régi­men
de tolerancia a un régimen de libertad religiosa, para acomodar la legis­lación
española a los principios conciliares, pero manteniendo todavía a la
Iglesia Católica en una situación de privilegio, ya que el Estado seguía siendo
confesionalmente católico.
En este punto, hay que afirmar que el gobierno español se comportó de
una forma coherente con su confesionalidad católica constitucional y concor­dataria.
Pero, en relación con la petición del Concilio de la renuncia voluntaria
al "privilegio de presentación ", el Gobierno no dio ningún paso para efectuar
un cambio en la situación legal. Por el contrario, Pablo VI, en carta personal
de 29 de abril de 1968, pidió al Generalísimo Franco, la renuncia al privile­gio
de presentación para el nombramiento de Obispos. El Jefe del Estado es­pañol
respondió el12 de junio de ese mismo año, con una carta habilísima en
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
la que afirma que "el antiguo derecho de presentación para las sedes episco­pales
de España fue modificado en su esencia por el Convenio de 1941, al
transformarse en un verdadero sistema de negociación."
Por tanto, su renuncia o modificación sólo era posible dentro de una re­visión
global del Concordato. 5
En el ambiente que se vivía, y por determinados prejuicios sobre la ac­titud
del Papa Montini en relación con la situación socio-política española, la
reacción quizás mayoritaria de quienes en esos momentos teníamos la obliga­ción
de enjuiciar la situación, no fue de absoluta identificación ni con la car­ta
del Papa, ni tampoco con la del Jefe del Estado español. Por un lado, no se
dejó de sentir un cierto orgullo al ver que, desde el poder político, no se decía
amén a las exigencias de la Iglesia. Lo cual podía, de alguna manera, inter­pretarse
como un comienzo de "despegue" y de independencia.
Pero, independientemente del juicio que nos merecieran las cartas del
Papa y de Franco, es indudable que este episodio impulsó la revisión del
Concordato. Pero ya en 1966, la recién estrenada Conferencia Episcopal es­pañola,
en un escrito dirigido a Pablo VI, manifestó su disposición a renun­ciar
a cualesquiera privilegios que él considerase oportuno y del modo y en la
fecha que él dispusiese.
En noviembre de 1968, la Nunciatura comunicó a los Obispos españo­les
que la Santa Sede había decidido proceder a la revisión del Concordato,
enviándoles posteriormente un cuestionario sobre los puntos revisables.
Por lo que recuerdo, la iniciativa fue, al menos en el comienzo, unilate­ral
y sólo por parte de la Secretaría de Estado vaticana y de la Nunciatura. El
procedimiento y la negociación de esa revisión, por diferentes causas, se com­plicó
y no llegó a término, principalmente por las dificultades, en progresivo
aumento, de las relaciones entre la Iglesia y el Estado. El clima de concordia
que había caracterizado esas relaciones en tiempos de la Nunciatura de Mons.
Antoniutti (1953-1962), se habían ido enrareciendo progresivamente durante
la época de Mons. Riberi (1962-1967), ya que en los medios gubernamenta­les
existía la convicción de que en la Nunciatura se acogía favorablemente a
los disidentes del régimen y se apoyaba decididamente el incipiente movi­miento
democristiano. Estas dificultades llegaron a su máximo agravamiento
en los trece años en que representa a la Santa Sede en España Mons. Luigi
Dadaglio (1967- 1980). Los diez años que transcurren desde el final del
5 El texto de las cartas en Equipo de Vida Nueva, Todo sobre el Concordato, Madrid 1971, pp. 154-159.
Almogaren 36 (2005) 109- 139 119
120
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Concilio Vaticano II (1965) hasta la muerte del General Franco (1975) y 11e­gada
de la democracia con el Rey Juan Carlos I, significan el final de una épo­ca
en el terreno de las relaciones entre la Iglesia Católica y el Estado Español.
En este final creo que hubo mucha mayor sensibilidad y mayor realismo en la
Iglesia española de aquel momento (Nuncio, Conferencia Episcopal,
Movimientos Eclesial es, etc), que en las instituciones políticas (Presidencia
del Gobierno, Ministerios de AA. Exteriores y de Justicia, etc.).
2.3 El Nuncio Dadaglio: su significado y su valoración.
Cuando se pueda escribir en su totalidad la historia de las relaciones
Iglesia-Estado en España en el decenio 1965-1975, aparecerá con meridiana
claridad que a las dificultades que entraña la cercanía del fin de siglo y de mi­lenio,
con una asombrosa aceleración de la historia en casi todas sus vertien­tes,
entre nosotros esas relaciones se vieron agravadas por la resistencia,
abierta o encubierta, del poder político, entonces vigente, a admitir que se ini­ciaba
irreversiblemente el final de una cultura y de una civilización.
Faltó, en la clase política, sensibilidad y valentía para iniciar una nueva
andadura en el campo al que nos estamos refiriendo.
E11o explica las dificultades que el Nuncio Mons. Dadaglio encontró, a
lo largo de su misión. La España, que le recibe presenta una situación tensio­nada
por el enfrentamiento de dos mentalidades y dos actitudes: el inmovilis­mo
y las prisas por una evolución. Como consecuencia de este enfrentamiento
en casi todos los sectores y vertientes de la sociedad española, el nuevo Nuncio
percibe enseguida el clima de inestabilidad y de inseguridad respecto al futuro
ante el hecho evidente de un régimen político que estaba 11egando a su final. 6
Hay que anotar, además, que la Iglesia española de esos años, en su si­tuación
interna, era una Iglesia convulsionada por el enfrentamiento de dos
6 ':4 pesar de ese clima, muchas veces crispado, de ese final de los sesenta, el nuevo Nuncio Apostólico,
que llega con una larga experiencia hispanoamericana y un buen conocimiento de nuestra lengua, ofre­ce
desde el primer momento una serenidad y un equilibrio que reconforta. Recuerdo la impresión que
me produjo la primera vez que fui a verlo a la Nunciatura para invitarle a participar en un coloquio en
el Colegio Mayor de San Pablo. En aquella conversación, larga y apacible, en la que yo le fui expo­niendo
mis preocupaciones y temores por los síntomas de deterioro social que aparecían en nuestro pa­ís,
observé cómo a pesar de su corta estancia entre nosotros, tenía ya un buen criterio de la situación
española y era capaz de examinar con ponderación, los diversos factores en presencia. Monseñor
Dadaglio, ante las muchas dificultades que se le presentaron, nunca se dejó tentar por los gestos gran­dilocuentes
y se esforzó, en cambio, por integrar, por observar, por esperar sin exageradas impacien­cias;
y de ese modo evitó enfeudar su actuación con uno de los dos sectores ya enfrentados: el integris­mo
y el progresismo." (M. Oreja Aguirre, en Acto Académico en memoria del Cardenal Luigi Dadaglio,
Universidad Pontificia Comillas, Madrid 1991, 24)
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
mentalidades: la de quienes, desde un principio, aceptaron lo que entrañaba
de renovación eclesial, interna y externa, la doctrina conciliar y la de quienes
intentaban salvaguardar lo que denominaban la "peculiaridad" del catolicismo
español. Era el momento en que había que decir adiós a la "unión Iglesia­Estado",
a la cobertura de las leyes civiles a la fe cristiana y a la presencia y
las implicaciones de la jerarquía de la Iglesia en los órganos políticos. Y esta
despedida ciertamente no era fácil. Por ello, la misión del Nuncio Dadaglio
fue una auténtica carrera de obstáculos que logró ir salvando, gracias a su ca­lidad
cristiana y humana. Puedo atestiguar, y lo demostraría con múltiples he­chos
y situaciones, que su actuación fue verdaderamente ejemplar, como re­presentante
del Papa y como sincero amigo de España. En relación con las di­ficultades
ambientales entre las que tuvo que moverse el Nuncio, nos baste
aludir a tres hechos:
1 °) La tensa entrevista entre el Papa Pablo VI y el Ministro de AA.
EE.(López Bravo) en Enero de 1973 dejan prácticamente rotas las relaciones
entre la Iglesia y el Estado, tras una serie de tensiones en aumento, en relación
con la actuación de un sector del clero, de asociaciones católicas y de algunos
Obispos, que el régimen estimaba violaban claramente determinados artícu­los
del Concordato.7
2°) La situación de la denominada "cárcel concordataria" de Zamora
para sacerdotes y religiosos sancionados por los tribunales del Estado, con los
episodios agravantes de la ocupación de la Nunciatura en 1973 y , sobre todo,
el "caso Añoveros" en 197 4 que rozó muy de cerca la denuncia del
Concordato por parte del Gobierno y la excomunión misma por parte de la
Iglesia, al Presidente de ese Gobierno. 8
3°) Pero, sobre todo, el hecho inconcebible en un Estado confesional ca­tólico,
de veinte diócesis sin Obispo residencial, al ser imposible el acuerdo
en la formación de los seis nombres que debían enviarse a la Santa Sede para
que el Papa eligiese una terna y presentarla al Jefe del Estado. Se trata de una
situación sin precedentes y sólo equiparable a la que se da en países de abier­ta
persecución de la Iglesia.9
7 Cf. J. M. LABOA, Pablo VL el Régimen político y la sociedad española, en "Pablo VI y España," Brescia
1996, 17-44.
8 Cf. J. L. ORTEGA, La Iglesia Española de 1939 hasta 1976, en García-Villoslada (Dir.), Historia de la
Iglesia en España, V, Madrid 1982, 702-707.
9 Cf. J. L. ORTEGA, Pablo VI y la Iglesia de España, en "Pablo VI y España" cit., 69-72; J. M. DÍAZ
MORENO, S. J., Pablo VI y las relaciones Iglesia-Estado en España, ib., 50-54 y 56.
Almogaren 36 (2005) 109 - 139 121
122
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Éste era el ambiente heredado, como final de una situación en la que el
gobierno nacido, tras la aprobación de la Constitución de 1978, tiene que em­prender
la ardua labor de intentar una configuración jurídica de relaciones en­tre
la Iglesia y el Estado que, por un lado evitase prolongar un nocivo vacío
legal en el que, defacto, se vivía ya desde hacía un decenio y, por otro, apor­tase
una novedad en los mismos instrumentos jurídicos por los que deberían
regularse esas relaciones.
2.4. La Comisión de la Nunciatura.
2.4.1. Razón de ser. Necesidad de una consulta.
Era necesario comenzar la revisión del Concordato que, como ya he di­cho,
era prácticamente un cadáver jurídico. Con este fin, Mons. Dadaglio pi­dió
a un grupo de personas, buena parte de ellas eran profesores universita­rios,
su parecer sobre los puntos a revisar del Concordato vigente y la for­mulación
de unos principios y esquemas sobre lo que debería ser un
Concordato moderno que, escapando a las circunstancias coyunturales del
momento, tuviese en cuenta la previsible evolución de las relaciones entre la
Iglesia y el Estado en España. Las respuestas por escrito, a esta primera con­sulta
de la Nunciatura, llegan a la misma a lo largo de los últimos meses de
1968. En Enero de 1969 una Comisión técnica, a la vista de las respuestas re­cibidas,
establece una serie de criterios que deberán tenerse en cuenta, tanto
en la revisión del texto concordatario vigente, como en la redacción del nue­vo
proyecto de Concordato o Acuerdo.
Entre estos principios y criterios pueden señalarse como los más rele­vantes
los siguientes: 1) la revisión tiene que ser general y profunda ya que así
lo exige el cambio operado en los últimos quince años; 2) si la revisión se ha­ce
por etapas, debe quedar claro desde el principio que se deberá llegar a una
revisión total del Concordato; 3) el nuevo texto deberá ser funcional y no doc­trinal;
4) no deberán considerarse como privilegios lo que son derechos de to­dos
los ciudadanos y, en este sentido, deberá buscarse la garantía jurídica de
aquellas libertades y derechos fundamentales que hoy la Iglesia reclama para
todos los hombres; 5) deberá ser un "concordato-marco", abierto a acuerdos
complementarios entre el Episcopado y el Estado; 6) tendrá que ser preciso en
materia de enseñanza; 7) no deberá apoyarse en la confesionalidad formal del
Estado; 8) el nuevo Concordato debería poder ser considerado como punto de
referencia, dentro y fuera de España, en cuanto a la aplicación de los principios
del Vaticano II en las relaciones entre la Iglesia y el Estado, y en ese sentido
deberá ser un Concordato bueno no sólo para España sino para cualquier país.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
De las respuestas recibidas, y de las opiniones expresadas en este mo­mento
en los diversos medios de comunicación social, pueden señalarse tres
posturas ante el hecho mismo de la reforma y substitución del Concordato:
1 a. No hace falta un nuevo Acuerdo. Se trataría de una postura minoritaria
en sus dos vertientes: una de ellas se empeñaba en mantener como válido el
Concordato de 1953 y otra, desde presupuestos doctrinales opuestos, creía que no
debería haber ningún tipo de Concordato, ni Acuerdo entre Iglesia y Estado, sino
que debería irse a una separación amistosa, para rescatar la plena libertad de la
Iglesia y pasar de un Estado confesional católico a uno neutral en lo religioso.
Ambas eran coincidentes en la resultante fmal: no hace falta un nuevo Concordato.
2a. Modificación del Concordato vigente. Se debería ir a una negociación
rápida, tan breve como sea posible, en la que se marginen cuestiones accidenta­les
y secundarias y se negocien sólo aquellos puntos que exigen una revisión, o
por su conflictividad o por su claro desfase.
3a. Acuerdo previo sobre la renuncia recíproca a privilegios y mutuas
concesiones. Este Acuerdo tendría ciertamente carácter preliminar y para ello,
en el mismo texto, se debería establecer el compromiso mutuo a continuar la re­visión
del Concordato de 1953 en su integridad.
2.4.2. Los proyectos fallidos de Concordato y sus causas.
2.4.2.1. El primer borrador de un Acuerdo (1967-1968)
Como método práctico para llegar a esa doble finalidad se delineaban,
como elementos estructurales del nuevo Acuerdo, un sencillo proemio, de ti­po
pragmático, en el que se señalasen sintéticamente las principales razones
y motivos del Acuerdo y la voluntad de terminar con la situación de mutuas
concesiones y privilegios. Al proemio seguirían dos partes. En la primera, la
Santa Sede renunciaría formal y expresamente a los privilegios concordata­rios
tal y como se establecía en los diferentes artículos del Concordato de
1953 y remitiría a los Acuerdos que se establecieran entre el Estado y la
Conferencia Episcopal española, la reforma y la conveniente adaptación de
algunas otras situaciones pseudo privilegiadas, pero que en realidad no eran
otra cosa que excepciones a determinadas restricciones y recortes de derecho
civiles. Un ejemplo de estas situaciones era el derecho de asociación.
En una segunda parte correlativa, el Estado renunciaría formal y expre­samente
a los privilegios concedidos por la Santa Sede, pero, de manera muy
especial, a su intervención en el nombramiento de los Obispos y otros cargos
eclesiásticos.
Almogaren 36 (2005) 109 - 139 123
124
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
En la tercera parte, se establecía, en favor del Estado, el sistema de pre­notificación,
en relación con el nombramiento de los Arzobispos y Obispos
residenciales y de los Coadjutores con derecho de sucesión. Pero, haciendo
notar expresamente que las posibles objeciones y observaciones que el
Gobierno pudiera presentar, dentro de los limites legales de tiempo, jamás
tendrían valor de veto.
Se terminaba con el compromiso de ambas partes para proceder, sin de­mora,
a las conversaciones orientadas a establecer un nuevo Acuerdo que sus­tituyese
al hasta ahora vigente.
Este primer borrador nunca alcanzó la categoría de un texto apto para
iniciar la negociación ¿Por qué? Por lo que recuerdo, ya que de muchos de es­tos
datos faltan testimonios escritos, creo que fueron tres los obstáculos que,
prevalentemente, por parte del Estado se oponían a este texto. En primer lu­gar,
las autoridades competentes, tanto del Ministerio de Justicia, como del
Ministerio de Asuntos Exteriores, no eran partidarias de que se iniciase, de es­te
modo, la reforma y derogación del Concordato de 1953. Más bien, parece
que se inclinaban por la sustitución por otro Concordato, negociado según la
manera clásica. Postura ésta que aparecerá con total claridad, algún tiempo
después, con ocasión de la carta del Ministro de Justicia (Oriol) a la XIV
Asamblea de la Conferencia Episcopal (Febrero de 1971 ). En segundo lugar,
es indudable que en este momento no hay, por parte del Estado, una decidida
voluntad de renunciar al privilegio de intervención en el nombramiento de
Obispos. En tercer lugar, también por parte del Estado, comienza a insistirse
en la necesidad primaria, y previa a toda negociación, de clarificar el sentido
del artículo XVI del Concordato de 1953 que constituía ya en este tiempo un
punto de singular conflictividad. Este artículo recogía el llamado "privilegio
del fuero," en virtud del cual los clérigos y religiosos no podían ser emplaza­dos
ante un juez civil sin permiso o consentimiento de las competentes auto­ridades
eclesiásticas. Los procesamientos de clérigos y religiosos y la exis­tencia
de una mal llamada "cárcel concordataria" en Zamora para los que eran
condenados a prisión, suponían una clara violación del art. XVI del
Concordato idealmente vigente.
2.4.2.2. Un borrador para un nuevo Concordato (abril1970)
A pesar de las dificultades ambientales, que iban en aumento y que ha­cían
cada vez más dificiles las relaciones Iglesia-Estado en España, la
Comisión técnica de la Nunciatura siguió trabajando. Ante la inviabilidad de
proceder por fases en la reforma y sustitución del Concordato, y ante los de-
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
seos de las autoridades del Estado de concertar un nuevo texto, que sustituye­se,
de una vez, todo el Concordato de 1953, se elaboró un borrador de nuevo
Concordato. Se trata de una primera aproximación posibilista de lo que la
Comisión técnica pensaba que se acercaba a la plasmación de los criterios re­flejados
en la primera consulta a expertos en el año 1968. Se trataba, por tan­to,
de un texto sobrio, pragmático y muy funcional. Reducía, muy notable­mente,
el texto concordatario de 1953, despojándolo de cualquier tipo de ex­presiones
doctrinales o simplemente teóricas. Reducía su contenido a
estipular unas bases que ofreciesen salida inmediata a las situaciones conflic­tuales
que ya se habían creado (nombramiento de obispos y privilegio del fue­ro)
y remitiendo otros puntos a futuros acuerdos entre el Gobierno y la
Conferencia Episcopal. Se asemejaba mucho al Concordato entre la Santa
Sede y la República Argentina en 1966, aunque algo más explícito y sin dejar
fuera del texto concordado materias tan importantes como la matrimonial. En
la cuestión debatida del nombramiento de Obispos se reafirmaba la compe­tencia
exclusiva de la Santa Sede y se concedía al Estado el derecho de pre­notificación
en el caso del nombramiento de Arzobispo y Obispos residencia­les
y coadjutores con derecho a sucesión. Pero, no se hacía referencia ningu­na
al valor de las objeciones y observaciones que el Estado pudiera presentar.
Se hacía una renuncia expresa del privilegio del fuero, al determinar que los
clérigos y religiosos pudiesen ser emplazados y citados como imputados o tes­tigos
por los Jueces y Tribunales civiles en toda clase de procedimientos, de
acuerdo con lo que dispongan las leyes procesales.
Este texto no logró tampoco la consideración de un proyecto válido que
sirviera de base a la negociación. Las causas de este segundo intento fallido
son complejas y no se debieron sólo y exclusivamente a las dificultades por
parte del Gobierno, sino que a esas dificultades se añadía la postura de la
Secretaría de Estado, claramente maximalista. Creo que este texto, de haber
sido negociado y logrado eficacia legal, hubiese podido evitar el ulterior de­terioro
de las negociaciones y de las mismas relaciones entre la Iglesia y el
Estado. Más aún, puede asegurarse que las formulaciones de los Acuerdos,
que se firmarán en 1976 y 1979, reflejan, en bastantes aspectos, las que ya se
encontraban en este texto que quedó absolutamente inédito y, posiblemente,
injustamente infravalorado en sus posibilidades.
2.4.2.3. La renuncia a los privilegios
Un cierto sentido realista y el fracaso, tanto del primer borrador de
Acuerdo, como de un nuevo Concordato, abre el camino de la conveniencia
Almogaren 36 (2005) 109 - 139 125
126
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
de un paso previo que, aunque no solucionaba todos los problemas, sí podía
ayudar a desbloquear la situación creada, que resultaba insostenible y cada día
más envenenada. Me refiero al intento de un renuncia mutua y previa a los pri­vilegios
mutuos, tal y como estaban configurados en el Concordato de 1953.
Se hizo una lista de los mismos y se establecieron las bases para una efectiva
renuncia. Pero, una vez más, el sedicente derecho del Estado a intervenir en
el nombramiento de Obispos, se cruzó en el camino de este intento. En este
momento la postura del Gobierno estaba radicalizada al máximo y se llegó a
decir que, si nunca resultó clara la renuncia al derecho de presentación, en es­te
momento era claramente imposible, dado el giro ideológico de la
Conferencia Episcopal
2.4.2.4. Un hecho insólito y significativo: el denominado Concordato
Casaroli- Garrigues (Julio 1970.)
Parece que existió un Anteproyecto de Concordato redactado por algún
Departamento del Ministerio de Asuntos Exteriores o/y de Justicia. Proyecto
que, quien pudo conocerlo, no duda en asegurar que "superaba, en tradicio­nalismo
y enfeudamiento de la Iglesia y del Estado, al vigente del 53".
Pero, sea lo que fuere de ese proyecto unilateral del Estado, lo verda­deramente
insólito fue la aparición de un Anteproyecto de Concordato redac­tado
por la Embajada de España ante la Santa Sede, de acuerdo con el
Gobierno Español, y el Consejo para los Asuntos Públicos de la Secretaría de
Estado del Vaticano. Este hecho, puedo asegurarlo, era totalmente desconoci­do
para la Nunciatura y, consecuentemente, para la Conferencia Episcopal es­pañola.
Por datos recientemente conocidos sabemos que ese desconocimiento
fue algo pretendido y hasta exigido por el Gobierno.
Este Anteproyecto es conocido como Anteproyecto Casaroli­Garrigues.
Según el testimonio de uno de sus principales responsables, se ins­piraron
en el Concordato con Argentina. En julio de 1970 se presenta, según
parece, este texto al Consejo de Ministros para su conocimiento y, en su caso,
aprobación. Pero, el texto pasa a la prensa y, primeramente de modo sucinto
y, más tarde, en su totalidad es ampliamente conocido y difundido. En di­ciembre
de este mismo año la Secretaría de Estado lo hace llegar a los Obispos
Españoles que estaban reunidos en la XIII Asamblea General de la
Conferencia Episcopal. Como no había tiempo para un examen detenido, la
Conferencia Episcopal nombra una comisión para su estudio y convoca, para
Febrero de 1971, la XIV Asamblea General. En ella se rechazó el texto some­tido
a consulta por el 90% de los votos, como inhábil para regular jurídica-
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
mente las relaciones entre la Iglesia y el Estado, ni siquiera les pareció apto
para una deliberación sobre el mismo ("ad referendum").
El ejemplar de este texto más ampliamente difundido va precedido de
unas notas en italiano en las que se afirma, entre otras cosas, las siguientes:
1) no se trata de un nuevo Concordato, sino de una revisión del actualmen­te
vigente en aquellas disposiciones que aparecen más desfasadas, en rela­ción
con la realidad social y con los principios del Vaticano 11; 2) el deseo
de la Santa Sede era revisar "por etapas" el Concordato de 1953, comen­zando
por lo que parecía exigir una puesta al día más urgente, es decir, el
sistema de mutuas concesiones y privilegios. Pero las autoridades estatales
se negaron a seguir este método ya que consideran el sistema concordatario
español como "un todo único", dentro del cual "las disposiciones que se re­fieren
al nombramiento de Obispos constituyen la parte central"; 3) el tex­to
que se ofrece a la consideración de los Obispos es sólo para consulta ("ad
referendum") y representa lo máximo que se ha podido lograr en las nego­ciaciones,
a nivel de Embajada y de Consejo para los Asuntos públicos; 4)
el punto de mayor dificultad en la negociación, ha sido la transformación
del privilegio de presentación en el derecho a la prenotificación. La parte es­tatal
pedía se concediese a España la fórmula del Concordato de Venezuela
que implicaba la obligación de la Santa Sede de proponer otro nombre,
cuando el Estado tenga fuertes objeciones para aceptar el que se hubiese
propuesto para ser nombrado Obispo. La Santa Sede se negó a ello de ma­nera
absoluta. Para salir del paso se aceptó la fórmula del Concordato
Argentino que, en caso de objeciones por parte del Gobierno, dispone que
ambas partes negocien una solución a las mismas, sin entrar en mayores de­talles.
Pero, la Santa Sede insiste en la necesidad de que, de ninguna mane­ra,
esa fórmula entraña un derecho de veto.
El texto consta de XXXIII artículos (tres menos que el Concordato de
1953) que están elaborados básicamente sobre el texto del Concordato ante­rior,
introduciendo sólo aquellas reformas que le hagan mínimamente viable.
Así, sobre la confesionalidad del Estado, sólo se suprime la palabra "única"
del Concordato de 1953 en su artículo 1, pero se sigue afirmando que la
"Religión Católica, Apostólica, Romana es la de la nación española y goza­rá
de los derechos y prerrogativas que le corresponden en conformidad con la
ley divina y el Derecho Canónico". Añadiendo, como novedad, que esta con­fesionalidad
formal no mermará "la independencia y autonomía del Estado en
su propio campo, ni la justa libertad civil en materia religiosa". En el artícu­lo
VII se configuraba el derecho de prenotificación en el nombramiento de
Almogaren 36 (2005) 109- 139 127
128
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Arzobispos y Obispos residenciales, del Vicario General Castrense o de
Coadjutores con derecho a sucesión y, en caso de que hubiese objeciones por
parte del Gobierno, "las Altas Partes contratantes buscarán las fórmulas apro­piadas
para llegar a un entendimiento". El artículo XIV regula el privilegio del
fuero determinando que las causas contenciosas, sobre bienes o derechos tem­porales,
en las que fueren demandados clérigos o religiosos serán tramitadas
ante los Tribunales del Estado, previa notificación al Ordinario del lugar, al
cual deberán ser también notificadas las correspondientes sentencias o deci­siones.
Las causas criminales contra clérigos y religiosos por los delitos pre­vistos
en las leyes penales del Estado serán juzgadas por los Tribunales estata­les,
pero la Autoridad judicial, antes de proceder, deberá informar al Ordinario
del lugar en que se instruye el proceso. En caso de detención de clérigos o re­ligiosos
se dispone que, "a ser posible", las penas de privación de libertad se­an
cumplidas en una casa eclesiástica o religiosa. La materia matrimonial que­daba
regulada de la siguiente forma: se reconocen plenos efectos civiles al ma­trimonio
canónico y la competencia exclusiva de la jurisdicción eclesiástica en
las causas canónicas de nulidad y disolución vincular, otorgando efectos civi­les
a las sentencias y resoluciones sobre las mismas. Pero, la Santa Sede con­siente
en que las causas de separación de personas sean juzgadas por las
Autoridades judiciales civiles. Se mantiene, sin cambio alguno, el artículo
XXV del Concordato de 1953, sobre la competencia de la Rota Madrileña. En
materia de enseñanza también permanece sustancialmente íntegro lo que dis­pone
el Concordato de 1953 aunque en lo relativo a la obligatoriedad de la en­señanza
católica "en todos los centros docentes de cualquier orden y grado "de­berá
salvaguardarse la justa libertad civil en materia religiosa.
Se trataba, en su conjunto, de una revisión del Concordato de 1953, intro­duciendo
en el texto vigente sólo aquellas modificaciones que aparecían como im­prescindibles
o muy convenientes, dada la evolución de la doctrina católica sobre
las relaciones Iglesia-Estado y los cambios efectuados en la sociedad española.
Este texto, por tanto, no tuvo mejor suerte que los anteriormente señalados.
La divulgación del texto produjo una fuerte reacción en contra del mismo. La vo­tación
negativa de la Conferencia Episcopal y, más tarde, la falta de respaldo, por
parte de las autoridades estatales, hizo que se abandonase definitivamente el pri­mer
intento de seguir negociando su viabilidad jurídica y su oportunidad política. 10
10 En relación con este hecho que calificamos como "insólito", tenemos ya datos muy interesantes y cla­rificadores
en el trabajo del joven y competente historiador Pablo Martín de Santa Olalla, El antepro­yecto
Casaroli-Garrigues. Historia de la una polémica, Miscelanea Comillas 61 (2003) 423-497.
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
2.4.2.5. Un quinquenio de silencio.
En el quinquenio 1971-1976 no conocemos ningún texto que se elabo­rase
con la finalidad de revisar y sustituir el Concordato vigente. Sólo parece
que hubo un intento serio en el año 1974, como fruto de las conversaciones en
Madrid entre Mons. Casaroli, Secretario de Estado del Vaticano y el Ministro
de AA. EE. Español (López Rodó t. Se trata, más que de un nuevo texto, de
un conato de revisión del elaborado por el Consejo de Asuntos Públicos de la
Iglesia y por la Embajada ante la Santa Sede. Pero, parece ser que, sobre los
puntos más conflictivos (nombramiento de Obispos, enseñanza, matrimonio,
contribución económica), no se llegó ni a un acuerdo de base para iniciar pro­piamente
la negociación. Por ello puede calificarse como un texto "nonnato".
2.4.2.6. La transición y sus protagonistas.
El primer gobierno de la Monarquía, sobre todo los dos ministros más
directamente interesados, Asuntos Exteriores y Justicia, intenta muy pronta­mente
romper el bloqueo a que estaban sometidas las relaciones Iglesia­Estado
en España. 12 Para ello, se piensa durante algún tiempo en una especie
de "Declaración de principios o Acuerdo de índole general" que definiese las
posiciones y filosofías respectivas de la Iglesia y del Estado en España. Y sir­viese
de plataforma para ir elaborando acuerdos complementarios que vayan
sustituyendo gradualmente el Concordato vigente.
Existió un borrador de esta Declaración o Acuerdo básico, pero no lle­gó
a formalizarse. Sorpresivamente se adelantó la iniciativa del Rey Don Juan
Carlos de renunciar al privilegio de presentación que le correspondía como ti­tular
de la corona.13 La renuncia se efectuó el15 de Julio de 1976. Así quedó
11 Son interesantes, aunque merecen ser matizados, los datos que ofrece López Rodó en el volumen ter­cero
de sus Memorias, Madrid 1992.
12 Resulta muy interesante la visión de este problema en J. M. Areilza, Diario de un ministro de la monar­quía
(Barcelona 1977) 68 y 72-73. Cfr. también A. Garrigues y Díaz-Cañabate, Diálogos conmigo mismo
(Barcelona 1978) 159, Id., Pablo VI y España, en la monografia de igual título, Brescia 1996, 189-191.
13 "Con el cambio de gobierno las cosas se precipitaron a gran velocidad. Momentos antes de celebrarse el
primer Consejo de Ministros al que yo asistí. y me complace que una persona que jugó un papel impor­tantísimo
en todo este proceso esté hoy también entre nosotros, Landelino Lavilla, entonces Ministro de
Justicia; pues en ese primer Consejo de Ministros, 8 de julio del 7 6, reunidos en el Palacio de la Zarzuela,
el Presidente del Gobierno y yo con su Majestad el Rey, se acordó que el primer asunto de que yo daría
cuenta en aquel Consejo, sería la renuncia de su Majestad el Rey al derecho de presentación de Obispos,
lo que abriría la sustitución del Concordato por unos nuevos Acuerdos. Inmediatamente después del
Consejo, di cuenta al Sr. Nuncio de la decisión, y Monseñor Dadaglio captó inmediatamente la importan­cia
del acontecimiento que suponía, ni más, ni menos, que la desaparición del último resabio regalista que
perduraba en nuestra historia. De esta forma cayó aquel muro que impedía una agilización y actualización
de las relaciones entre la Iglesia y el Estado, al servicio de la vocación personal y social del hombre como
obedece [sic} a la Constitución conciliar "Gaudium et Spes".(M. OrejaAguirre, loe. cit., p. 26)
Almogaren 36 (2005) 109- 139 129
130
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
superada radicalmente una de las máximas dificultades en la negociación de
una revisión y sustitución del Concordato de 1953.
Siempre me he preguntado, si se habría podido romper el bloqueo en
que se encontraban la negociaciones para un nuevo Concordato o Acuerdo, sin
la aparición providencial de personas como el Rey, Areilza, Garrigues, Iñigo
Cavero, Marcelino Oreja, Landelino Lavilla, José Luis Álvarez, etc. y sus más
cercanos colaboradores. Creo que no habría sido posible. Por eso, en relación
con esta situación, no dudo en calificarlos de providenciales.
Efectuada la sorpresiva y sorprendente renuncia del Rey, el Primer
Acuerdo Básico no se hizo esperar. La materia estaba ya suficientemente ela­borada
para poder llegar a un punto de sustancial coincidencia. A la renuncia,
por parte del Estado, al privilegio de presentación, correspondió, por parte de
la Iglesia, la renuncia al privilegio del fuero clerical y religioso. Fue firmado
en Roma el28 de Julio de 1976.
En este Acuerdo básico, la Santa Sede y el Gobierno español "se com­prometen
a emprender, de común acuerdo, el estudio de las diversas mate­rias
con el fin de llegar, cuanto antes, a la conclusión de acuerdos que subs­tituyan
gradualmente las correspondientes disposiciones del vigente
Concordato ".
2.4.2. 7. Los Acuerdos parciales, como solución urgente. Los puntos de ma­yor
conflictividad en la negociación.
Para dar cumplimiento a este formal compromiso mutuo se constituye­ron,
tanto por parte del Estado (Dirección General de Asuntos religiosos­Ministerio
de AA. Exteriores), como por parte de la Iglesia (Nunciatura
Apostólica) diversas Comisiones que prepararon los respectivos textos de es­tos
Acuerdos específicos. Estas Comisiones se denominaron: de asuntos jurí­dicos,
de asuntos económicos, fiscales y patrimoniales, de cuestiones de en­señanza
y asuntos culturales y del Vicariato General Castrense. Una vez ela­borados
los primeros borradores y anteproyectos y discutidos a nivel técnico,
pasaban a los respectivos órganos de decisión para su estudio, reforma o apro­bación.
Una comisión coordinadora, muchas veces mixta con representantes
de ambas partes, se encargó de dar una cierta unidad básica de criterios y for­mulaciones
a los primeros proyectos. Así se llegó a la elaboración, la nego­ciación
y promulgación de los Acuerdos sobre Asuntos jurídicos, sobre
Asuntos económicos, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales y sobre
Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas y servicio militar de clérigos y re­ligiosos,
los cinco de 3 de enero de 1979.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Puede decirse que los Acuerdos vigentes representan, por un lado, el
epílogo definitivo de un modo tradicional de concebir y estructurar las
Relaciones Iglesia-Estado en España y, por otro, un punto de partida para una
nueva situación, en la que las circunstancias políticas, o las presiones coyun­turales,
tuviesen, en el futuro, el menor influjo posible en esas relaciones que,
tanto desde el punto de vista eclesial, como estatal deberían buscar, siempre y
únicamente, el bien común y el bien de las personas que están afectadas si­multáneamente
por ambos ordenamientos jurídicos.
Tras un cuarto de siglo de vigencia, creo que fundamentalmente se
acertó, tanto en la forma de la negociación, como en sus resultados. Desde
luego, hay que afirmar que cuando el 28 de agosto de 1976 entra en vigor el
primer Acuerdo parcial y, por consiguiente, comienza, de iure, la demolición
de la "catedral gótica" que, en expresión del Ministro Castiella, representaba
el Concordato de 1953, se está ya en una óptica y visión nueva y renovada,
por ambas partes, de lo que deben significar las relaciones entre la Iglesia y
la comunidad política, aunque, como se pudo experimentar en algunas fases
de la negociación, quedasen, también por ambas partes, algunos rescoldos,
sea de un cierto trasnochado galicanismo por parte del Estado o clericalismo
por parte de la Iglesia. Pero ambos extremos eran ya afortunadamente pura­mente
residuales.
Puede afirmarse que, fijado el objetivo de elaborar unos Acuerdos par­ciales
sobre las principales materias de interés común que fuesen concretos,
pragmáticos y abiertos siempre a convenios complementarios, la negociación
entre las Comisiones del Gobierno y de la Nunciatura Apostólica caminó so­bre
la base firme del entendimiento y la comprensión mutua, de cercanía y
mutua confianza.
Teniendo esta realidad muy presente, hay que confesar, sin embargo,
que no dejaron de existir determinadas dificultades, ni siempre se trabajó al
ritmo conveniente y deseable.
En lo político, el Gobierno no podía prescindir de la opinión de los par­tidos
en la oposición, la cual tenía que estar convenientemente informada de
los pasos que se iban dando, con el fin de lograr, en su día, una aprobación
largamente mayoritaria por parte del Parlamento de la Nación. Era una exi­gencia
fundamental del recién estrenado régimen democrático. Había que te­ner
en cuenta, así mismo, la necesidad de demostrar que el tiempo del Estado
confesional católico había pasado y que se procedía con criterios de auténtica
y sensata laicidad.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139 131
132
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
En lo eclesial, al iniciarse un camino nuevo tras el cambio doctrinal que
supuso el Concilio Vaticano II, parece que no siempre la Nunciatura Apostólica
encontró la comprensión y el apoyo que era necesario en una negociación com­plicada
y que podría tener su incidencia en otras situaciones más allá de las
fronteras españolas, como era ciertamente la reforma del Concordato italiano.
Esto hizo que, en determinados momentos, el visto bueno de Roma para pro­seguir
en el camino iniciado tardase en llegar. Esto explica también que los
Acuerdos, en sí mismos y en sus respectivos contenidos legales, no sean ente­ramente
satisfactorios para ambas partes. Como había sucedido en la elabora­ción
de nuestra Constitución, también los Acuerdos tuvieron como fondo un
clima de consenso y transacción, ante la solución que había que encontrar a in­tereses
opuestos o, al menos, no totalmente coincidentes.
Para ese clima de consenso se contaba con tres claves fundamentales
que ayudaron notablemente a superar las obvias dificultades de los puntos que
había que negociar.
La primera de ellas era el derecho a la libertad religiosa, como claro
criterio en la regulación de las materias de interés común. La misma libertad
de la Iglesia católica giró desde la confesionalidad del Estado, definitivamen­te
abandonada, a ser un aspecto y una consecuencia lógica del deber del
Estado de derecho a reconocer y proteger la libertad religiosa de los ciudada­nos,
dentro de la cual había que reconocer, por elemental realismo, el peso
histórico y sociológico de la fe católica.
La segunda clave estribaba en la necesidad de establecer un régimen de
igualdad de oportunidades para las obras e instituciones de la Iglesia, tanto en
el campo de la enseñanza, como de la asistencia social, abandonando el pri­vilegismo
en que los anteriores Concordatos se situaban. Porque, en una equi­librada
y sensata filosofia política, el Estado tiene una misión de subsidiarie­dad
en muchos campos de su actividad y de sus cometidos y no resultaba con­cebible
que, en los nuevos textos legales, se estorbara o se desconociera la
importante cooperación de la Iglesia Católica al bien común nacional.
Finalmente, una tercera clave consistía en la remisión a Acuerdos y
Convenios entre las autoridades de las entonces recién estrenadas autonomías
y la Conferencia Episcopal o autoridades diocesanas. En este punto, y a la vis­ta
del desarrollo que estos Acuerdos han tenido en estos veinticinco años de
vigencia, hay que decir, que en lo que tuvo de intuición y de novedad, ha re­sultado
quizás ser el mayor éxito, vigencia y futuro de los Acuerdos. El casi
medio centenar de Acuerdos y Convenios establecidos entre las diferentes
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Comunidades Autónomas y las respectivas autoridades religiosas, así como
los treinta Acuerdos Académicos y Pastorales entre Diócesis y Universidades,
en los años que van de 1985 a 2004, demuestran palmariamente que, sin ha­ber
contado con precedentes que sirviesen de guía, se inició un camino acer­tado
al dotar a estos Acuerdos de un carácter de ley-marco en el que esos otros
Convenios complementarios pudiesen encontrar su sólido apoyo jurídico. 14
Obligados a sintetizar algunos de los puntos más relevantes que ofre­cieron
alguna mayor dificultad en la negociación, escogeríamos, como mera­mente
indicativos los siguientes:
1 °) El paso del privilegio o derecho de presentación a favor del Estado
en el nombramientos de Obispos a un sistema de previa notificación. Una vez
que el Rey había renunciado a hacer uso de ese privilegio, la dificultad se re­dujo
a delinear un sistema en el que, por una parte, se reconociese la libertad
de la Iglesia en esos nombramientos y el deber de la prenotificación al go­bierno
para que éste pudiese presentar, si era el caso, "objeciones concretas de
índole política general". Esta formulación tenía que dejar claro que esas ob­jeciones
nunca tendrían carácter de veto por parte del Estado. Así aparecía ex­plícitamente
determinado en los primeros borradores que la Comisión de la
Nunciatura presentó para la negociación. La Comisión del Gobierno no acep­tó
esa formulación, al estimar que se daba un verdadero agravio con otros tex­tos
concordados vigentes, donde esa cláusula no aparecía. A final, se encon­tró
una acertada y nueva formulación que, por un lado, evitaba ese agravio
comparativo y por otro evitaba el carácter de veto al establecer que la valora­ción
de esas posibles objeciones de carácter político "corresponderá a la pru­dente
consideración de la Santa Sede". La pervivencia de un cierto derecho de
presentación en el nombramiento del Arzobispo -Vicario General Castrense
puede aducirse como un ejemplo de transacción que no carece de motivos da­do
el carácter militar que tiene.
2°) El reconocimiento de la libertad de la Iglesia y su protección jurí­dica
civil. La dificultad de la negociación estuvo sólo y únicamente en aban-
14 Nos remitimos a cinco estudios recientes en los que se puede encontrar abundante bibliografia comple­mentaria:
A. Martínez Blanco, Hacia un Derecho autonómico, en Anuario de Derecho Eclesiástico del
Estado, núm. 4, 1988, pp. 415-432; M. E. Olmos Ortega, La regulación del factor religioso en las
Comunidades autónomas, Universidad Pontificia, Salamanca 1991; M. J. Roca, Naturaleza Jurídica de
los Convenios eclesiásticos menores, Pamplona 1993; L. Ruano Espina, Los Acuerdos o Convenios de
cooperación entre los distintos poderes públicos y las confesiones religiosas, en Rev. Española de Dcho.
Canónico vol. 53, 1996, pp. 157-187 y J. M. Díaz Moreno- C. Guzmán, Los principios informadores de
los Acuerdos entre la Iglesia Católica y las Comunidades autónomas, en Alenda, M. y otros (Coord.),
Estudios en Homenaje al Prof. Martínez Valls, I, Universidad de Alicante 2000, pp. 167-180.
Almogaren 36 (2005) 109- 139 133
134
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
donar formulaciones que, más o menos, hacían referencia al Estado confesio­nal
católico, para situarse sólo ante el hecho evidente e insoslayable de la exis­tencia
y el peso específico de la Iglesia en la realidad social española y en ob­via
deducción pragmática, reconocerle y garantizarle el derecho a ejercer su
misión religiosa. No fue fácil encontrar formulaciones que no fueran tan exa­geradamente
vagas que no pasasen de ser meras declaraciones de principio,
pero que, al mismo tiempo, no entrañasen juicios de valor sobre el origen y
misión sobrenatural de la Iglesia Católica, que resultarían impropios de un
Estado no confesional.
3°) En el reconocimiento de la personalidad civil de los entes y asocia­ciones
de la Iglesia, se llegó pronto a un coincidente punto de vista que con­sistía
en respetar, por un lado, los derechos adquiridos y establecer unas exi­gencias
fundamentales para el futuro que acercasen, lo más posible, las enti­dades,
asociaciones y fundaciones de la Iglesia a la legislación común. Hay
que tener en cuenta que en ese momento la legislación todavía vigente sobre
el tema de personalidad jurídica de asociaciones y fundaciones era, a todas lu­ces,
bastante incompleta, incoherente e insuficiente.
4°) Uno de los temas más conflictivos y en los que se empleó más ho­ras
de discusión fue, sin duda, el que se refiere a la normativa matrimonial.
Abandonar un ya imposible sistema de matrimonio civil subsidiario y de ma­trimonio
canónico civilmente obligatorio para los españoles que profesaban la
fe católica, vigente durante siglos en España, no fue una tarea fácil, sobre to­do,
si se quería evitar la creación de nocivos vacíos jurídicos o reaccionaris­mos
injustificables. N o podemos entrar en detalles que un día revelará la his­toria
de la negociación. Nos baste decir que las posturas fueron, en un co­mienzo,
muy divergentes ya que la Comisión del gobierno buscaba
configurar, por vía del Acuerdo, y adelantándose a la reforma que el Código
civil estaba necesitando, establecer un sistema anglo-sajón puro en el que el
Estado se limitaba a conceder efectos civiles al matrimonio celebrado según
la forma canónica. La Comisión de la Nunciatura siempre defendió que para
esa normativa no era necesario ningún Acuerdo bilateral entre la Iglesia y el
Estado, sino que era algo que éste podía hacer reformando unilateralmente su
propia legislación matrimonial. La Comisión de la Nunciatura pretendía que
una previsible ley de divorcio civil no afectase a los matrimonios canónicos.
Pretensión que la Comisión del Gobierno, con sólidas razones, no admitió. Un
análisis detallado del artículo VI del Acuerdo Jurídico y del Protocolo final
del mismo, llevará a la conclusión de que se trata de un texto legal efecto de
largas discusiones y de una transacción final que no satisfizo por completo a
Almogaren 36 (2005) 109 - 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
ninguna de las partes y en la que se delineó un sistema matrimonial mixto de
no fácil calificación. 15
5°) Otro cambio substancial se efectuó en el campo de la enseñanza y
en el que tampoco fue fácil llegar a puntos de vista totalmente coincidentes.
A tenor y por fuerza del Concordato de 1953, puede afirmarse que en España
toda la enseñanza debía ser confesionalmente católica, en cuanto que, por una
parte, era obligatoria su enseñanza a todos los niveles de educación y, por otra,
se prohibía taxativamente la exposición de doctrinas contrarias a la Iglesia
Católica, aunque esta normativa concordada fuese más un ideal que una rea­lidad
de hecho y de derecho. También aquí fue necesario, por ambas partes,
revisar no sólo la normativa concreta, sino sus mismos fundamentos doctrina­les
y legales. Si para la Iglesia era vital encontrar un marco legal en el que la
enseñanza de su doctrina encontrase su debido reconocimiento y protección,
para el Estado no era menos vital aplicar aquí y con todas sus consecuencias
el principio constitucional de la libertad religiosa, sin discriminaciones abier­tas
o encubiertas. Creemos que el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos
Culturales busca un equilibrio entre ambos centros de interés. Aun contando
con la discrepancia de la oposición parlamentaria en el momento de la apro­bación
del Acuerdo, la Comisión del Gobierno entendió siempre que el Estado
no violaba su neutralidad religiosa, cuando determina la presencia de la ense­ñanza
de la religión católica en los planes de enseñanza, sobre todo en los pri­meros
estadios de la acción educativa, porque es perfectamente encuadrable
en un auténtico respeto a la libertad religiosa, ya que lo único que hace el
Estado es reconocer, proteger, hacer posible y facilitar un derecho de los es­pañoles
que son - al mismo tiempo - católicos y que piden que sus hijos re­ciban
enseñanza religiosa según sus personales convicciones.
6°) En materia de la contribución económica por parte del Estado a fa­vor
de la Iglesia, se abandonó definitivamente tanto el intento imposible del
Concordato de 1953 de crear un patrimonio eclesiástico, como indemnización
por las desamortizaciones del siglo XIX, y el muy discutible sistema de retri­bución
por "piezas y cargos". De este sistema se pasó a configurar, apoyán­dose
en el derecho comparado, un sistema en tres fases que incluían tanto la
dotación como, sobre todo, la asignación tributaria y el compromiso de la
15 Cf. M. PEÑA BERNALDO DE QUIRÓS, Matrimonio, Iglesia, Estado: hacia el gran cambio, en
Documentación jurídica, vol. 13, 1977, pp. 169-185; Id., El sistema matrimonial según la Constitución
y los Acuerdos con la S. Sede, Anuario de Derecho Civil, vol. 33, 1980, pp. 571-583; J. M. Díaz Moreno,
S. J., La regulación del matrimonio canónico, en Carvajal-Corral, "Iglesia y Estado en España.
Régimenjurídíco de sus relaciones", Madrid 1980, pp.127-164; J. Jordano Barea, El nuevo sistema ma­trimonial
español en Anuario de Derecho Civil, vol. 34, 1981, pp. 903-926.
Almogaren 36 (2005) 109- 139 135
136
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
Iglesia de "lograr por sí misma los recursos suficientes para la atención de sus
necesidades". 16 Se logró, de esta forma, un sistema que no violaba el artículo
14 de nuestra Constitución en cuanto que se trataba de un sistema susceptible
de aplicarse a todas las confesiones religiosas con las que el Estado establez­ca
Convenios de cooperación, ni el artículo 16.2 en cuanto que a nadie se le
pregunta sobre sus creencias, sino sólo por el destino que desea dar a una par­te
de sus impuestos, ni mucho menos se violaba el principio constitucional de
libertad religiosa, ya que esa dotación y asignación no se basa en ningún tipo
de confesionalidad religiosa, sino en el deber del Estado de proteger el ejerci­cio
de ese derecho fundamental de la persona humana, extendiendo esa pro­tección
al terreno financiero y a la consideración realista de que la Iglesia
Católica española debe ser considerada por el Estado, al menos, como una en­tidad
pública que está al servicio de los intereses de la comunidad política y
del bien común. 17
Sólo me permito añadir, consciente de mi total ignorancia, lejanía y
alergia personal a los temas económicos y financieros que el inconcreto com­promiso
de autofinanciación de la Iglesia, me pareció siempre y, más dentro
del sistema establecido en el Acuerdo Económico, algo cercano a la utopía.
3. El inmediato futuro y sus incógnitas.
3.1. El innegable carácter coyuntural de los Acuerdos.
Con lo apuntado hasta aquí, tenemos que calificar los Acuerdos vigen­tes,
como absolutamente necesarios para salir del bloqueo al que se había lle­gado
con el último gobierno del anterior régimen y para evitar un vacío jurí­dico
que habría sido dañoso para todos. En este sentido es innegable su acen­tuado
carácter coyuntural. Los Acuerdos tienen que encuadrarse en esa
coyuntura especial y trascendental en la historia de España que se conoce co­mo
transición.
A pesar de este innegable carácter coyuntural, puede decirse que los
Acuerdos vigentes representan, como ya he indicado, por un lado, el epílogo
definitivo de un modo tradicional de concebir y estructurar las Relaciones
Iglesia-Estado en España y, por otro, un punto de partida para una nueva si-
16 Cf. CORRAL, o. cit., pp.429-465; M. J. Roca (Ed.), La financiación de la Iglesia Católica, Santiago de
Compostela 1994; J. Jiménez Escobar, Los beneficios fiscales de la Iglesia Católica. Negociación,fun­damentos,
alcance, Bilbao 2000, con abundante bibliografia.
17 Cf. C. ALBIÑANA, Configuración al presente y de futuro del sistema de dotación de la Iglesia, en C.
Corral (Ed.), "La asignación tributaria para fines religiosos", Madrid 1989, cap. II; J. M. G. de Carvajal,
Situación actual de la financiación de la Iglesia Católica, en Roca, op. cit., pp.45-82.
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
tuación, en la que las circunstancias políticas, o las presiones coyunturales, tu­viesen,
en el futuro, el menor influjo posible en esas relaciones que, tanto des­de
el punto de vista eclesial, como estatal deberían buscar, siempre y única­mente,
el bien común.
El mayor acierto entiendo que fue sustituir un Concordato completo y
de tesis, por unos Acuerdos Parciales que, con rango de convenios interna­cionales,
fuesen de índole prevalentemente pragmática, con las suficientes re­misiones
para que tuviesen una acomodación más fácil a tiempos y lugares y
estuviesen abiertos a puntuales renovaciones o modificaciones.
Sobre la validez de los Acuerdos, creo que no cabe duda razonable. No
son anticonstitucionales, porque se tuvo muy presente y se repasaron, una y
otra vez, teniendo en cuenta el texto, entonces recién promulgado, de nuestra
Constitución. Ni son preconstitucionales ya que se esperó deliberadamente a
que la Constitución estuviese en vigor. La discusión parlamentaria que prece­de
a su ratificación lo demuestra fehacientemente. 18 A lo más, pueden ser ca­lificados
de co-constitucionales por la coincidencia en el tiempo de la
Constitución y los Acuerdos.
En estos XXV años cuentan, además, con el aval de una constante y sig­nificativa
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
3.2. El inmediato futuro.
Cierto que quienes elaboraron los Acuerdos estábamos plenamente en
la línea doctrinal del Vaticano II, pero era pedir un milagro que quienes pre­pararon
los textos, como asesores técnicos y los negociaron después, se des­pojasen
totalmente de adherencias preconciliares y, aunque apoyados cierta­mente
en otros fundamentos, no cediesen a la tentación de colocar a la Iglesia
Católica en una cierta situación de proteccionismo especial y hasta de situa­ción
privilegiada en algunas de sus instituciones. A ello hay que añadir, como
ya hemos indicado, las reticencias de la Secretaría de Estado ante un modo,
hasta entonces prácticamente inédito de configurar las Relaciones Iglesia­Estado
y el precedente que este modo podría representar a la hora de revisar
otros sistemas concordatarios, como el italiano.
Entiendo que unos Acuerdos bilaterales necesitan una revisión y aco­modación
cuando la autoridad estatal que los firmó ha cambiado substancial­mente
o los denuncia, o bien cuando la realidad social a la que se refieren ha
18 Cf. C. CORRAL, La constitucionalidad de los Acuerdos España- Santa Sede, Alfa y Omega,13-I-2005,
pp.24-25.
Almogaren 36 (2005) 109- 139 137
138
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
experimentado modificaciones tan grandes y prácticamente irreversibles que
el contenido realista, que todo texto legal tiene que tener para no ser letra
muerta, exige una revisión a fondo. La afirmación de la substancial validez de
los Acuerdos, no es contradictoria con la oportunidad de una posible, sensata
y equilibrada revisión de algunos de los puntos acordados. La sociedad espa­ñola
del 2005 ya no es la de 1976-79.
En estos veinticinco años los cambios han sido muy grandes y acelerados.
Como hemos dicho, los Acuerdos, se apoyan y se justifican, en su intento de ini­ciar
un nuevo estilo de relaciones Iglesia-Estado, tanto en la doctrina del Vaticano
II, como en la situación de la sociedad española de aquellos años, con el innega­ble
peso específico del catolicismo en España, tanto antes de la transición políti­ca,
como en los años inmediatamente posteriores. Hoy este peso específico so­ciológico
creo sinceramente que ha descendido notablemente. La secularización
progresiva de la sociedad es un hecho evidente. Desconocer esta realidad, por más
penosa y lamentable que nos pueda parecer, sería un pecado de leso realismo.
Un sector de la doctrina eclesiasticista cree que debería darse un vira­je
total y encuadrar los Acuerdos con la Santa Sede en la misma categoría ju­rídica
de los Convenios con las Confesiones. No compartimos esta opinión.
Pero, entiendo que es un aviso para caminantes que quizás convendría tener­lo
en cuenta, al menos, como cambio situacional. 19
Desde otro punto de vista complementario anoto que, por parte de al­gunos
políticos y medios de comunicación social, y con ocasión de determi­nados
hechos en el campo de la educación o de la financiación acordada en­tre
la Iglesia y el Estado, con frecuencia hacen referencia a la necesidad de
una revisión, y hasta denuncia de los Acuerdos vigentes entre la Iglesia y el
Estado. La mayoría de las veces, tanto los hechos que se aducen, como los
fundamentos jurídicos que se alegan, no resisten un análisis serio. Si el inmo­vilismo
es ciertamente nocivo para todo, no lo es menos el sectarismo de al­gunas
ideologías y esta especie de manía y esquizofrenia revisionista que nos
ha invadido en tantos campos. Si se pretende, porque se cree necesario o con­veniente,
para el bien común la revisión, acomodación o denuncia de los
Acuerdos, en el derecho internacional y en el texto de los mismos Acuerdos
hay medios legítimos para efectuar lo que se pretende.
Todo lo que no sea moverse en esta línea entra dentro de una rechaza­ble
demagogia pura y dura. Los católicos, por otra parte, no deberíamos temer
19 D- LLAMAZARES FERNÁNDEZ,. Derecho Eclesiástico del Estado. Derecho a la libertad de con­ciencia,
za edic. Madrid 1991, 246.
Almogaren 36 (2005) 109- 139
José Díaz Moreno: El proceso de negociación y conclusión de los Acuerdeos entre la Santa Sede y el Estado Español
esa posible revisión, clarificando hasta donde sea necesario, cualquier género
de desfasadas situaciones privilegiadas, de lo que es, y debe ser, un genuino
régimen de igualdad de oportunidades, sin ningún género de discriminacio­nes,
ni positivas, ni negativas en relación con la Iglesia y dentro siempre del
ejercicio reconocido, protegido y verificado del derecho inalienable de las
personas a la libertad religiosa.
Más aún. Me atrevo a sugerir lo siguiente: Lo peor que puede pasarle a
un texto legal, sea cual sea el supuesto en una jerarquía de leyes, es que en te­oría
siga vigente en su integridad, cuando en realidad esa vigencia es sólo par­cial
y fragmentaria. Hasta ahora la amenaza, solapada o abierta, de denuncia
o reforma de los Acuerdos vigentes, ha venido casi en exclusiva de determi­nados
sectores políticos. ¿La Iglesia no tiene nada que decir? El Prof. Carlos
Corral, en una exacta disección muy característica de su quehacer jurídico, ha
dejado constancia de lo incumplido y por cumplir. Entre lo incumplido seña­la
el régimen matrimonial en el Código civil, el respeto al sentimiento de los
católicos en los medios de comunicación social. Indica además violaciones
parciales e interpretaciones minimalistas y restrictivas.20
Ante esta realidad, me pregunto si no ha llegado la hora de que la
Iglesia tome la iniciativa de una denuncia, a tenor de los principios recurren­tes
en derecho, para proceder a derogación o renegociación. Entiendo que,
aunque es verdad, que en la praxis concordataria no es usual esta práctica por
parte de la S. Sede, no excluyo su conveniencia y hasta su necesidad, cuando
los Acuerdos se han convertido en un lugar común de una insultante demago­gia
contra la Iglesia. Quede aquí esta personal sugerencia que someto total­mente
a cualquier otro parecer mejor fundado.
José Díaz Moreno
20 C. CORRAL SALVADOR, Acuerdos España Santa Sede. Texto y Comentario, BAC, Madrid 1999, pp-
572-573.
A1mogaren 36 (2005) 109- 139 139