Estado y modelo de desarrollo turístico en la costa Norte del Perú : el caso de Máncora, Piura

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 15 N.o 4. Págs. 867-881. 2017
www .pasosonline.org
https://doi.org/10.25145/j.pasos.2017.15.059
* Licenciado en Antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú y doctor en Estudios Latinoamericanos por
la Universidad de Newcastle, Reino Unido; E-mail: fgonzalezvelarde@gmail.com
Estado y modelo de desarrollo turístico en la costa
Norte del Perú: El caso de Máncora, Piura
Fernando González Velarde*
Universidad de Las Palmas de Gran Canaria (España)
Resumen: Este artículo explora los procesos de desarrollo turístico recientes liderados por la inversión
privada y el mercado en la costa norte del Perú, a través del marco conceptual elaborado por los estudios
sobre desarrollo y turismo sostenible. Se utiliza el caso del distrito de Máncora, Piura, para analizar las car‑acterísticas
de lo que el autor denomina el ‘modelo turístico neoliberal peruano’. Luego, se examinan, desde
una aproximación etnográfica multi-escalar, las tensiones y problemas que vienen ocurriendo como resultado
de la implementación de dicho modelo en el distrito de Máncora. Finalmente, se exploran los cambios ocur‑ridos
en materia de política ambiental y los escasos intentos por modificar el modelo turístico actual. Con
ello, se busca contribuir al debate sobre el turismo en la región andina, pero sobre todo, se resalta la urgente
necesidad de cambiar el rol del Estado en el desarrollo de los destinos a fin de asegurar la sostenibilidad del
turismo en el Perú.
Palabras Claves: Turismo Costero, Norte del Perú, Modelo de Desarrollo Turístico, Máncora, Invasiones de
Tierra, Neoliberalismo, Turismo Sostenible.
State and model of tourism development in Northern Peru: The case of Mancora, Piura
Abstract: This article explores recent processes of tourism development led by the private sector and the
market in the North coast of Peru. Based on the case of Mancora, Piura, the author analyses “Peru’s neolib‑eral
model of tourism development”, which has been implemented in the last few decades. Next, the author
moves on to examining, through an ethnographic approach, the tensions and problems brought about by the
implementation of this model in Mancora. Finally, the author looks at the recent efforts aimed at implement‑ing
an environmental policy agenda in Peru and the still insufficient attempts at changing the current model
of tourism development. The author concludes that the role of the state in developing local destinations
should be urgently transformed in order to assure the sustainability of tourism in Peru.
Keywords: Coastal Tourism, Northern Peru, Model of Tourism Development, Mancora, Land Invasions,
Neoliberalism, Sustainable Tourism.
1. Introducción
El Perú está posicionado como un país que promueve predominantemente el turismo cultural. Este
tipo de turismo, “donde la herencia cultural, tanto del pasado como del presente, es central” (Baud y
Ypeij, 2009: 4, traducción del autor), ha permitido que el turismo sea la tercera industria que genera
mayores divisas a la economía nacional (Sariego y García, 2008). Frente a los alentadores resultados
económicos vistos últimamente1, un creciente número de inversionistas turísticos y pobladores locales
vienen desarrollando nuevos destinos que les permitan participar del boom turístico peruano. Por ello,
las caletas de pescadores de la costa norte del Perú se han conceptualizado como el lugar ideal para
acondicionar destinos de playa que satisfagan las necesidades de los mercados turísticos nacionales
e internacionales (Viceministerio de Turismo-Mincetur, 2009). Asimismo, al convertir estas zonas
rurales costeras en destinos de ocio, diversión, gastronomía, playa, naturaleza y deportes acuáticos, se
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busca diversificar la demanda turística concentrada en la ciudad del Cusco y Machu Picchu, ofreciendo
nuevos destinos y tipos de turismo. De este modo, la élite empresarial nacional, junto con los gobiernos
neoliberales de los últimos años, esperan que el turismo se convierta en la segunda industria más
importante del país y logre así consolidarse como eje impulsador de progreso socioeconómico y fuente
fundamental de empleo (El Comercio, 2012).
Situado entre Los Órganos y Canoas de Punta Sal, el distrito de Máncora2 (ver figura 1) se caracteriza
por ser el destino de playa con la mayor cantidad de infraestructura turística en la costa norte del Perú,
y es reconocido nacional e internacionalmente por sus playas y su clima tropical, por su gastronomía y
su vida nocturna y por la práctica de deportes acuáticos. Los hoteles, restaurantes y casas residenciales
construidas a lo largo de la franja costera del distrito, las mismas que vienen expandiéndose mas por la
demanda turística que por una planificación sostenible del turismo a largo plazo, combinan materiales
rústicos que se esconden bajo una capa de palmeras, sembradas en este territorio árido a fin de dar una
identidad tropical. Las características del mar de Máncora han permitido que sea identificado como
un destino idóneo para la práctica del surf. Asimismo, su biodiversidad marina ha abierto circuitos
turísticos complementarios que fomentan el avistamiento de ballenas y tortugas, al igual que otros
deportes acuáticos tales como el submarinismo y la pesca de altura. Esta nueva identidad turística
convive con una identidad pesquera local, reproducida por comunidades de pescadores artesanales
que habitan este territorio desde épocas pre-coloniales, y que permitió que sea una de las caletas de
pescadores más importantes durante la década de 1960 y 1970.
Figura 1. Mapa del Perú y del Proyecto Playas del Norte (Mincetur)
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Con la carretera Panamericana Norte como vía de acceso principal, Máncora está ubicado en el
kilómetro 1,165 al norte de Lima, la capital del Perú, y a solo 120 kilómetros al sur de la frontera que
divide al Perú del Ecuador, haciéndola de muy fácil acceso para distintos mercados. Máncora recibe
turistas nacionales que llegan de la capital, Lima, pero también de otras provincias cercanas tales como
Piura, Trujillo y Tumbes. Los turistas extranjeros que visitan el distrito son diversos. Están aquellos
que se encuentran viajando por Sudamérica y también están los que llegan a visitar Cuzco y deciden
complementar su estadía con unos días de playa y descanso, antes de partir a su lugar de origen o seguir
viajando por la región. Por su proximidad y fácil acceso, Máncora es un destino muy popular entre
ecuatorianos que residen en las provincias del sur de Ecuador, y que llegan masivamente en épocas de
carnavales. Máncora también es muy conocido entre deportistas brasileros que practican el surf; y, en
los últimos años, se ha posicionado favorablemente en el mercado argentino y chileno como un destino
de playa más económico en comparación a los que podrían encontrarse en estos países.
El proceso sociopolítico que transformó la caleta Máncora en uno de los principales destinos turísticos
del Perú y de América del Sur comenzó a inicios de 1970. El turismo como actividad económica fue
introducida desde fuera (Cohen, 1979) por parte de limeños de clase media y alta y con su progresiva
incorporación como una actividad económica por parte de distintos sectores de la sociedad mancoreña. Este
proceso de desarrollo local avanzó velozmente con el modelo turístico neoliberal implementado durante
los años 1990, que fomentó políticas cuyo objetivo era incrementar agresivamente, y sin regulación, el
número de turistas e inversionistas en los espacios locales. Como consecuencia, la industria turística
viene experimentando un crecimiento dramático y excepcional; y la falta de planificación, de mecanismos
reguladores y autoridades turísticas ambientales está trayendo severos y violentos problemas que
amenazan la sostenibilidad ambiental y económica del turismo en Máncora.
El caso de Máncora nos permite analizar diversos aspectos del actual modelo de desarrollo turístico
peruano, los problemas relacionados al uso de la tierra y las consecuencias ambientales que surgen
como resultado de desarrollos turísticos ejecutados en contextos de reforma neoliberal. Para ello,
utilizo el marco teórico elaborado por los autores que discuten el turismo sostenible y el desarrollo
turístico (Butler, 1991, 1998, 1999; Briassoulis, 2002; Hunter, 1997; Saarinen, 2006), y analizo material
etnográfico recolectado en diversos trabajos de campo realizados en Máncora, Piura y Lima durante los
años 2007, 2010 y 2011. De este modo, exploro las características de lo que he denominado el ‘modelo
turístico neoliberal’, mirando detenidamente las diferencias de poder entre políticas de promoción y
desarrollo implementadas desde los años 1990 en adelante y explorando las ideas de límite de demanda
que mantienen los principales actores turísticos del país. Luego, pasaré a examinar los problemas y
tensiones que surgieron de desarrollos turísticos liderados por el mercado capitalista. Finalmente,
analizaré los cambios ocurridos en materia de política ambiental y los aún escasos intentos por modificar
un modelo turístico que amenaza la sostenibilidad del turismo en el Perú. De este modo, busco contribuir
al debate que analiza los impactos del turismo en la región andina y en el Perú, y cuestionan el rol del
turismo como una herramienta para el desarrollo sostenible (Baud and Ypeij, 2009; Carnaffan, 2010;
Desforges, 2000; Fuller, 2010; García, 2015; Gascón, 2005; Raftoupolous, 2013; Ypiej and Zoomers,
2006; Zorn and Farthing, 2007).
2. Características del Modelo Turístico en el Perú
Los estudios sobre planificación turística sostienen que los destinos cuentan con un máximo número
de turistas que tales destinos pueden recibir sin provocar alteraciones negativas al medio ambiente
y a la sociedad, es por ello que la idea de ‘límite’ adquiere un protagonismo central en el debate sobre
sostenibilidad turística (Butler, 1991, 1998, 1999; Saarinen, 2006). Los autores que contribuyen a esta
discusión argumentan que una vez excedidos los niveles de capacidad de carga, el destino turístico
experimenta cambios negativos y, por consiguiente, se vuelve menos atractivo. Asimismo, tales autores
son claros al argumentar que el turismo provoca degradación ambiental y afecta negativamente a las
poblaciones locales (Butler, 1999). Por ello, el crecimiento exponencial de la demanda de turistas en
destinos que se han desarrollado sin planificación ni regulación va a incrementar inevitablemente la
presión y demanda de recursos naturales, deteriorando así el recurso y amenazando la viabilidad del
turismo (Butler, 1991). Entonces, poner límites al crecimiento de la demanda turística y dar preferencia
a la planificación del desarrollo turístico son factores cruciales.
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El boom turístico peruano, que se inició durante los primeros años de la década de 2000, se llevó a
cabo en un país con un gobierno que no tenía ni planes de desarrollo turístico definidos ni los mecanismos
necesarios para controlar la rápida expansión de la industria durante este periodo. Este boom sucedió
gracias a las estrategias que el sector privado y el sector público vienen implementando desde 1990
y que tienen como objetivo a corto plazo incrementar ilimitadamente los flujos de turistas nacionales
y extranjeros y así expandir la industria por todo el territorio nacional. Tales estrategias y acciones
vienen siendo justificadas y legitimadas con discursos que resaltan la importancia del turismo como
herramienta para el desarrollo nacional y local, puesto que se le considera como un disparador del
crecimiento económico; sin embargo, se ignoran las estrategias de control y límite que los planificadores
turísticos recomiendan.
Desde el año 2007, con la obtención de recursos económicos por medio del “impuesto extraordinario
para la promoción y desarrollo turístico” creado por la Ley Nº 27889 (Congreso de la República, 2002),
promulgada por el ex presidente Alejandro Toledo, PromPerú3 viene implementando campañas de
marketing que promuevan los destinos más importantes del país tanto en mercados extranjeros como
nacionales. Asimismo, ha lanzado campañas que intentan crear consciencia sobre la importancia del
turismo, buscando motivar a los peruanos de clase media y alta a viajar por el país. La puesta en
práctica de estas estrategias ha incrementado exponencialmente el número de turistas nacionales
y extranjeros y, tras ello, han evolucionado en estrategias mucho más especializadas, que intentan
llegar a la amplia gama de sectores del mercado turístico nacional y, sobre todo, incrementar el tiempo
de estadía de los turistas y la cantidad de dinero gastado en el destino (Sariego y García, 2008: 23).
Además, PromPerú trabaja cercanamente con empresarios turísticos (dueños de hoteles, agencias de
transporte y restaurantes) para lanzar promociones más accesibles que puedan alentar a una mayor
cantidad de turistas a viajar durante las temporadas de baja ocupación4.
Como parte de este plan, PromPerú lanzó en 2009 una campaña publicitaria bajo el nombre ‘Perú,
vive la leyenda’ que tenía como objetivo garantizar la sostenibilidad del turismo, haciendo que el Perú
se convierta en un destino exclusivo para un mercado especializado. En este sentido, el público objetivo
eran los turistas en búsqueda de experiencias tales como ‘ecoturismo’, ‘turismo cultural’, ‘turismo de
aventura’, ‘turismo deportivo’ y ‘gastronomía’; y también exploradores tras lugares que no hubieran sido
tocados por la modernidad. Además, esta campaña procuró que los turistas piensen en el Perú como la
mejor opción para visitar en su próximo viaje, que vuelvan a visitar el destino y que lo recomienden a
sus parientes y amigos (PromPerú, 2009: 19-33).
Con esta estrategia se trató de cambiar el tipo de turista objetivo, solución comúnmente utilizada por
los planificadores turísticos, quienes buscan que los ingresos generados por esta actividad no se vean
afectados en el momento de reducir la demanda de visitantes (Butler, 1991: 204). Con esta estrategia se
asume que menos turistas con mayor disponibilidad económica “producirían igual o mejores resultados
económicos que el turismo masivo, y alterarían en menor medida el ambiente físico y social, por lo que
[esta estrategia] representaría una forma de turismo sostenible” (Butler, 1991: 206; traducción del autor).
Sin embargo, en el Perú existen importantes inconsistencias respecto al número de turistas que el país
es capaz de recibir, las mismas que sugieren que estos esfuerzos están subordinados a los intereses
individuales de la clase empresarial y de los últimos gobiernos neoliberales. En efecto, más allá de las
estrategias que buscan cambiar el tipo de turista promedio, la expectativa de los últimos gobiernos es
que el Perú debe atraer la mayor cantidad posible de turistas5. Esta posición es respaldada firmemente
por la élite empresarial, cuyos miembros consideran que en el Perú no existen límites respecto a la
cantidad de turistas que se pueden recibir6.
Siendo los principales actores sociales encargados de desarrollar la industria, los inversionistas
turísticos buscan influenciar fuertemente cuando el Estado diseña sus políticas turísticas. Por medio
de la Cámara Nacional de Turismo (Canatur), la élite empresarial viene solicitando desde hace varios
años al Estado incrementar su participación en el directorio de PromPerú7, el cual decide cómo se
utilizarán los fondos acumulados por el mencionado impuesto extraordinario. Este impuesto, mediante
el cual cada persona que entra al país por vía aérea desde el extranjero tiene que pagar quince dólares
americanos, en marzo de 2011 ya había acumulado alrededor de 45 millones de dólares, monto utilizado
por el Fondo para la Promoción y Desarrollo Turístico Nacional para implementar proyectos enfocados
en promocionar el país en el extranjero y también en aquellos que tengan como objetivo desarrollar
infraestructura turística en el territorio nacional. Esto confirma que los miembros del sector privado
buscan obtener mayor poder dentro del directorio de PromPerú con la finalidad de controlar los recursos
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económicos destinados para campañas publicitarias y proyectos turísticos en beneficio de los sectores
dominantes de la industria turística.
Sumado al hecho de que la industria turística se desarrolla bajo un modelo donde la idea de límite
está subordinada a los intereses de grupos económicos, en los años 1990, con la implementación de la
reforma neoliberal, se restringió considerablemente el rol del Estado en lo que respecta a liderar el
desarrollo turístico. Producto de recortes, el número de trabajadores del entonces Ministerio de Industria,
Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales (Mitinci) se redujo de 2,700 a 300. Algo similar
ocurrió en la Dirección Nacional de Turismo8, donde el equipo de trabajo experimentó un recorte de
alrededor de 210 funcionarios, disminuyendo de 270 a 60 personas (Desforges, 2000: 186). Asimismo,
años después, a pesar de que PromPerú era una dependencia de la oficina ministerial del Ministerio
de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), su directora recibió tanto poder como el de la viceministra,
generando diferencias importantes entre PromPerú y el Viceministerio de Turismo9. Entonces, si
durante dicho periodo este viceministerio tuvo un rol periférico, PromPerú adquirió un gran poder
político y económico, lo cual generó tensiones y conflictos entre las agencias estatales responsables de
la elaboración de planes conjuntos que incluyeran tanto la promoción como el desarrollo y regulación
de destinos turísticos.
El desbalance de poder entre políticas de promoción y políticas de desarrollo también se manifiesta
claramente en la repartición de los fondos para el desarrollo de la industria turística. En efecto, la manera
como se destinan los recursos obtenidos a través del impuesto extraordinario para la promoción y desarrollo
turístico resalta este desbalance, puesto que el 70% va a PromPerú para campañas promocionales y
el 30% restante se destina al Plan Copesco, el cual se ocupa de implementar infraestructura turística
pública en el país. En este sentido, se invierte bastante en atraer turistas por medio de la promoción,
pero muy poco en acondicionar y desarrollar destinos para que puedan ser visitados y en controlarlos
para que se mantengan en el tiempo sin provocar impactos serios e irreversibles en el medio ambiente.
Finalmente, desde 2004, el ministro del Mincetur ha sido siempre un economista o un administrador
empresarial especializado en dinámicas del mercado. Este bagaje empresarial que caracteriza a los
especialistas que ocupan roles tan importantes para el turismo del país ha permitido que la industria
esté gobernada por una conceptualización del turismo que se reduce a la relación entre oferta y demanda;
en otras palabras, al número de turistas y al número de destinos turísticos disponibles para visitar.
Priorizar las ganancias impide desarrollar una visión de un Estado que se considere a sí mismo como
la entidad principal encargada de regular y gobernar la industria turística. Por ello, en los procesos por
los cuales se han definido las políticas estatales, la sostenibilidad ambiental de la actividad ha sido,
lamentablemente, puesta a un lado con la finalidad de permitir la generación de capital a través del
incremento de visitantes.
3. Desarrollo Turístico en Espacios Costeros: Conflictos, Invasiones y Problemas Ambientales
Máncora atraviesa actualmente la etapa que el geógrafo Richard Butler (1980) denomina “de conso‑lidación”
(consolidation stage). Esto significa que gran parte de la población depende económicamente
del turismo y por tanto existen crecientes esfuerzos de parte del sector privado y los gobiernos de
turno para extender la temporada y el mercado turístico. En Máncora, desde la llegada de los primeros
turistas e inversionistas limeños en la década de 1970, la infraestructura turística se ha expandido
descontroladamente por toda la franja costera del distrito y ahora la mayoría de la población se
encuentra directa o indirectamente vinculada al turismo. A pesar de que desde el Estado no se llevaron
a cabo proyectos que acondicionaran los destinos locales, ello ocurrió gracias a que la implementación
del modelo neoliberal de desarrollo turístico incrementó dramáticamente la cantidad de visitantes
e inversionistas, favoreciendo un modelo sin límites de demanda y generando un desbalance entre
políticas de promoción y de desarrollo turístico. Este modelo, que además redujo el rol regulador del
Estado en todos los niveles de gobierno, también liberalizó los espacios locales a fin de fomentar las
inversiones privadas y la explotación de los recursos naturales, perpetuando una relación colonial con
el medio natural (Pálsson, 1996)10.
Durante la década de 1990, bajo el supuesto de que el mercado capitalista fomentaría un uso más
eficiente de la tierra, los gobiernos de turno promulgaron una serie de leyes que buscaban eliminar las
restricciones que protegían la transferencia de tierras en espacios locales con la finalidad de fomentar
las inversiones y la exportación. Entre el paquete de leyes promulgadas desde 1991 hasta 1997 cuyo
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objetivo era liberalizar y facilitar la titulación de tierras de las comunidades campesinas de la costa, el
Decreto Legislativo N° 653 (Congreso de la República, 1991) anuló la Reforma Agraria del presidente
Juan Velasco Alvarado y la nueva Constitución neoliberal de 1993 eliminó las garantías proteccionistas
otorgadas a las comunidades indígenas desde 1920. Finalmente, con la Ley de la inversión privada en
el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades
campesinas y nativas (Ley Nº 26505; Congreso de la República, 1995) y la Ley de titulación de comunidades
campesinas de la costa (Ley Nº 26845; Congreso de la República, 1997) se terminó por definir el proceso
por medio del cual las comunidades campesinas podían transferir, vender o donar sus territorios y así
participar del mercado de tierras.
De esta manera, los recursos naturales en zonas rurales fueron abiertos al mercado capitalista y a la
industria turística, dejando a las autoridades locales la responsabilidad de planificar, controlar y regular
la expansión de la infraestructura. El debate sobre la planificación del desarrollo turístico considera que
las autoridades locales tienen un rol central en el control de la expansión de la infraestructura turística
y en la limitación del número de visitantes; pero para ello se necesita que “exista un acuerdo con todos
los niveles de gobierno y los ciudadanos” (Butler, 1991: 205; traducción propia). El caso de Máncora
muestra todo lo contrario, ya que tanto el surgimiento y consolidación de estructuras de gobernanza
de la tierra como la implementación de planes coordinados estuvieron siempre obstaculizados por un
conflicto legal muy intenso por la propiedad de la tierra entre la Comunidad Campesina de Máncora,
dueña del territorio, y la Municipalidad Distrital de Máncora.
Además, para el distrito de Máncora, la liberalización de la tierra fue social y ecológicamente perju‑dicial
debido a que en este periodo la caleta de pescadores estaba recibiendo un gran flujo de turistas
e inversionistas sin estar preparada para lidiar con lo que rápidamente se convirtió en un destino de
turismo de playa masivo nacional e internacional, dado que no contaba con un sistema de planificación
ni con un plan de desarrollo territorial que pudieran haber garantizado el manejo responsable de los
recursos naturales. En efecto, las autoridades locales no tenían experiencia en gestionar destinos
turísticos y tampoco contaban con la capacidad para proteger los recursos naturales de su distrito
por falta de información, recursos y conocimiento11. Asimismo, este proceso fortaleció las diferencias
y tensiones entre los grupos sociales que conviven en el lugar, permitiendo que se conceptualice de
distintas maneras y que se lleven a cabo acciones para que cada uno de estos grupos concretice proyectos
económicos y políticos individuales. Este contexto adverso permitió que se intensifique la apropiación
ilegal de terrenos.
Catalogados como ‘invasores de tierras’ por miembros de asociaciones turísticas y ambientales y por
inversionistas, algunos pobladores han sacado ventaja de la ausencia de estructuras de gobernanza
de la tierra para apropiarse de la mayor cantidad posible de terrenos a fin de expandir sus negocios o
fomentar un mercado ilegal para su venta. En efecto, en Máncora la invasión se ha convertido en un
negocio muy lucrativo debido al incremento del valor de la tierra y las propiedades producto del auge
del turismo. Por ello, en las últimas décadas el número de invasores se ha multiplicado a la par que
una creciente cantidad de inversionistas que buscan comprar terrenos para participar de la industria
turística, permitiendo todos ellos que este patrón de uso de recursos naturales y apropiación del lugar
sea dominante en el desarrollo turístico de Máncora.
Los invasores son una combinación de mancoreños, trujillanos y piuranos que andan armados y actúan
de forma violenta y que, en algunos casos, son miembros de pandillas familiares. Para las autoridades
locales, regionales y nacionales, estos invasores están transformando a Máncora en ‘tierra de nadie’ y
cada vez es más común escuchar sobre asesinatos producto de peleas entre pandillas o por ajuste de
cuentas. Es más, en agosto de 2014, el ex presidente de la Comunidad Campesina de Máncora, Everardo
Távara Valladares, a quien entrevisté en varias oportunidades en los años 2010 y 2011, fue asesinado
a balazos por sicarios (RPP, 2014), producto de un ajuste de cuentas que, según mis informantes, se
debió a unos terrenos que Távara habría vendido siendo presidente de la comunidad.
Si bien algunos invaden terrenos con fines de especulación y venta, también hay otro tipo de poblador,
el cual se apropia de un terreno con la finalidad de acondicionarlo para la venta de productos o de
construir un hotel o restaurante, y así participar de la industria turística. Estos pobladores, también
denominados invasores, cercan un pedazo de tierra, que puede incluir áreas públicas, durante la noche,
luego ponen esteras y plantas para delimitar el área tomada y, conforme pasa el tiempo, construyen
gradualmente el primer y segundo piso con materiales nobles. Muchos de ellos ahora tienen una buena
cantidad de años viviendo en estos terrenos y han logrado consolidar negocios muy lucrativos.
A pesar de que invasores e inversionistas buscan formalizar sus propiedades solicitando a la munici‑palidad
y al juez de paz una prueba de derecho de posesión, la única institución oficialmente encargada
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de definir sobre la propiedad de las tierras del lugar es la Comunidad Campesina de Máncora, puesto
que ella es propietaria de la casi totalidad del territorio de Máncora producto de la Reforma Agraria
realizada durante el gobierno de Juan Velasco Alvarado en 1969. Por esta razón, para formalizar sus
terrenos, tanto los invasores como los inversionistas deben primero acercarse a la comunidad campesina,
que se ha convertido en una especie de inmobiliaria, para luego ir a la municipalidad para inscribir
sus propiedades. Este proceso ha traído graves problemas a la municipalidad distrital, ya que no tiene
control de las ventas que la comunidad campesina realiza dentro del casco urbano y tampoco de los usos
que se da a estos terrenos. Por ello, ha habido casos donde se acusa a la comunidad campesina de haber
vendido desde terrenos en plazas públicas y lozas deportivas hasta una parte de la iglesia del distrito.
Este problema se agrava aun más con la actitud de búsqueda de lucro de gran parte de los directivos
de la comunidad campesina, quienes no están interesados en encontrar soluciones a este crecimiento
urbano desordenado. Ellos argumentan que, como dueños oficiales del territorio de Máncora, tienen
todo el derecho de vender cualquier terreno que se encuentre dentro de su territorio, incluyendo áreas
públicas y zonas vulnerables; al mismo tiempo, afirman que el control de la expansión urbana del distrito
no es problema de la comunidad sino de la municipalidad, quien es la autoridad responsable de decidir
dónde y qué se construirá12. En otras palabras, ellos pueden vender terrenos dentro de su territorio,
pero no se responsabilizan por lo que se hará con ellos ni por lo que se construirá.
Frente a este contexto adverso, los agentes municipales sostienen que desde que la comunidad
obtuvo el control oficial de la tierra, la autoridad de la Municipalidad Distrital de Máncora ha sido
puesta en un segundo plano, generando así un vacío de poder en el distrito, lo que dificulta el control.
Además, desde el surgimiento del turismo en su localidad, esta municipalidad ha estado completamente
ausente respecto a la regulación de la tierra. Más que ser la autoridad local encargada de controlar el
desarrollo turístico –definiendo los usos del espacio y otorgando o no licencias de funcionamiento–, el
rol de la municipalidad ha estado limitado a emitir certificados de posesión para así poder incrementar
sus rentas con el cobro de los impuestos prediales y arbitrios.
En una dimensión más técnica, el ‘Plan de reordenamiento territorial de Máncora’ –cuya función
proyectada era definir qué zonas son las más adecuadas para desarrollar infraestructura turística,
qué tipo de edificaciones se permiten y qué usos específicos se debe dar a la tierra en Máncora, tomó
alrededor de cinco años en aprobarse. Este documento fue elaborado durante el segundo gobierno del
alcalde Florencio Olibos, en 2006, y finalmente se aprobó en julio de 2011, cuando los invasores ya
se habían apropiado de la mayoría de los terrenos que este documento buscaba regular y controlar.
Además, la oficina municipal distrital de turismo actualmente no tienen a su cargo la planificación del
desarrollo turístico en su localidad ni cuentan con las facultades para controlar o restringir el acceso a
recursos naturales. Es más, ni siquiera está directamente relacionadas con las agencias municipales
que velan por el desarrollo urbano del distrito y por la prevención de los desastres naturales, como el
Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci).
En el caso de Máncora, la labor de planificación urbana y turística ha sido llevada a cabo por
arquitectos que no se encuentran familiarizados con la dinámica espacial y turística del distrito, puesto
que suelen ser profesionales de otros lugares. Además de lidiar con las necesidades que trae consigo la
expansión urbana de un distrito, estos funcionarios municipales tienen que responder a las demandas
que el turismo ocasiona en los espacios locales. Todo esto sucede en un país donde las municipalidades
distritales tienden a considerar la planificación urbana como la administración de la tierra debido a la
ausencia de políticas urbanas, lo que no permite a tales funcionarios que consideren el comportamiento
espacial de la ciudad y su dinámica natural como elementos claves al diseñar el desarrollo urbano en
sus localidades (Pineda-Zumaran, 2012).
En la actualidad, el territorio costero de Máncora está sujeto a una gran presión por parte de la
industria turística. En efecto, el barrio llamado ‘Centro Veraniego’ viene siendo ocupado por hoteles,
restaurantes y otros negocios. Además, entre enero y octubre de 2010, como parte del proyecto ‘Playas
del norte’, el Viceministerio de Turismo a través del Plan Copesco invirtió alrededor de cuatro millones
de soles en la construcción de un malecón y un paseo de madera rodeando el humedal que surgió cuando
se retiró el mar producto del Fenómeno de El Niño de 1983 y 199813 (ver figura 2). Esta inversión pública
buscaba hacer de Máncora un lugar más atractivo para los turistas y, de este modo, incrementar el número
de visitantes, lo cual iba a generar mayor desarrollo económico (Valenzuela, 2010). Sin embargo, poco
después de inauguradas las obras, a pesar de no estar acabadas totalmente, invasores ya asentados en
esta zona empezaron a tomar el terreno en el que se construyó el paseo de madera, cercando la tierra
debajo del paseo y alrededor del humedal (ver la figura 3).
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Figura 2. Boceto del proyecto de inversión en el humedal de Máncora (Mincetur 2010).
Figura 3. Invasiones en el humedal de Máncora, 2011 (foto del autor).
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Además, si esta área no ha tenido ningún tipo de control urbano, tampoco la municipalidad ni otras
instancias del Estado han invertido en servicios básicos en ella, por lo que el humedal se ha convertido
en un botadero de basura y aguas servidas que se nutre de los desagües de los hoteles y restaurantes,
especialmente durante la temporada alta de turistas, cuando la población del distrito se incrementa
en aproximadamente seis mil personas por encima de la habitual. Todos estos factores han tenido un
impacto negativo en la biodiversidad del humedal (ApecoInca, 2010), dado que se ha contaminado e
invadido una zona ambientalmente frágil que se suponía iba a hacer del lugar un destino turístico más
atractivo. Más aun, este humedal se ha convertido en una amenaza ambiental latente, puesto que es un
foco infeccioso y fuente de enfermedades (ver la figura 4), tanto en la actualidad como también durante
eventos extremos como el Fenómeno de El Niño, en los cuales las plagas y epidemias incrementan las
tasas de mortalidad, poniendo en riesgo la vida de una población ya de por sí vulnerable a inundaciones
y deslizamientos.
Figura 4. Degradación ambiental en el humedal de Máncora, 2011 (foto del autor).
4. Intentos por Cambiar el Modelo: Turismo, Medio Ambiente y Planificación
En el Perú actual no se están dando cambios sustanciales en el modelo neoliberal implementado
durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) y continuado por sus predecesores (Alejandro
Toledo (2001-2006), Alan García (2006-2011), Ollanta Humala (2011-2016) y Pedro Pablo Kuczinski
(2016 – actualidad)). A pesar de ello, en la década de 2000, luego del gobierno autoritario de Fujimori
y el retorno a la democracia, se diseñaron diversas políticas que buscaron solucionar los problemas
de exclusión social en el país, redefinir el rol del Estado frente al desarrollo nacional y establecer una
política ambiental nacional.
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876 Estado y modelo de desarrollo turístico…
Con el lanzamiento por las Naciones Unidas del informe conocido como reporte Brundtland, “Our
Common Future”, a finales de la década de 1980 (Naciones Unidas, 1987), grupos conservacionistas
y ONG, lo mismo que el emprendimiento de políticas internacionales ambientales, influenciaron
fuertemente para que el gobierno nacional desarrolle una agenda ambiental que permita prevenir la
innegable y peligrosa degradación ambiental. En el Perú, estas acciones se manifestaron en la necesidad
de crear una autoridad ambiental nacional transectorial para que pueda gobernar y articular las
funciones ambientales de cada ministerio y de sus respectivas oficinas descentralizadas. Esta influencia
empezó a rendir sus primeros frutos durante el año 2004, cuando el gobierno de Alejandro Toledo buscó
organizar las políticas medioambientales a nivel nacional con la creación del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental (Congreso de la República, 2004). En el 2005 estos esfuerzos se intensificaron con la
promulgación de la Ley general del ambiente (Congreso de la República, 2005), que buscaba diseñar el
marco para implementar una regulación ambiental adecuada en el país (Lanegra, 2008). Finalmente,
en 2008, se creó el Ministerio del Ambiente mediante el Decreto Legislativo N° 1013 (Congreso de la
República, 2008), el cual se convirtió en la principal autoridad ambiental nacional.
Sin embargo, más que ser una prioridad para el Estado, la implementación de esta agenda ambiental
fue el resultado de la presión ejercida por agentes externos producto de crisis socioambientales que
surgieron con la implementación de proyectos mineros de gran envergadura. Esto explica por qué en el
Perú algunos ministerios han sido prácticamente forzados a desarrollar una política ambiental, mientras
que otros no la han incluido dentro de sus políticas (Lanegra, 2008). Esto es particularmente evidente
en el caso de la industria turística, que se representa como ‘la industria sin chimeneas’ para sostener
que, a diferencia de otras industrias, el turismo no genera un impacto sustancial en el medio ambiente.
A nivel ministerial, a pesar de que en el organigrama del Mincetur está indicada la existencia de una
Dirección de Medio Ambiente y Sostenibilidad Turística, o mejor dicho, la sección encargada de velar
por el medio ambiente en contextos turísticos, este directorio aún no había sido creado en el momento
en que se llevó a cabo la investigación14. Del mismo modo, desde noviembre de 2008, el “Proyecto de
reglamento ambiental para el desarrollo de la actividad turística”, que debe regular el impacto ambiental
del turismo, no ha sido aprobado oficialmente. En otras palabras, el Perú no cuenta con una autoridad
ambiental turística y esto es altamente perjudicial para las sociedades que dependen de esta actividad.
A pesar de los problemas, tensiones y dificultades alrededor de la industria turística en el Perú, en
los últimos años el Estado peruano ha promulgado una serie de leyes que han tenido como finalidad
fomentar su desarrollo y expansión. Si en 2002 se creó el ya mencionado Fondo para la Promoción
y Desarrollo Turístico Nacional (Congreso de la República, 2002) con el objetivo de incrementar los
recursos económicos para la promoción y desarrollo de infraestructura15, en 2009 la Ley general de
turismo declaró esta actividad económica de interés nacional, reforzando el hecho de que el turismo
juega un rol fundamental en el desarrollo del país (Congreso de la República, 2009).
Durante el periodo transcurrido entre ambas leyes, también se postuló la urgente necesidad de
contar con un marco referencial de planificación. Antes de 2004, el Mincetur y sus respectivas agencias
regionales tenían planes operativos regionales que no seguían necesariamente los mismos lineamientos,
porque no existía un plan nacional conjunto y coordinado entre las agencias estatales, empresarios y
demás actores sociales relacionados a la actividad. Esta falta de coordinación, junto con el interés del
Estado en impulsar mecanismos participativos en procesos de toma de decisiones (Monge, 2006), llevó
a la creación de un plan nacional único que incorporase los puntos de vista de los actores nacionales
y regionales y definiera los objetivos nacionales para el turismo. Consecuentemente, financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Mincetur, en coordinación con los subniveles de gobierno
y el sector privado, inició en 2004 el proceso por medio del cual se creó el Pentur.
Este plan busca implementar un sistema integral de manejo turístico que promueva el desarrollo
de circuitos y corredores de determinadas áreas geográficas del territorio agrupados a partir de sus
características naturales, culturales y políticas. Basándose en el concepto de destino turístico, el Pentur
establece los lineamientos operativos y las acciones a implementar para crear productos turísticos
altamente especializados y dispersos en tres macrorregiones (norte, centro y sur) que conforman un
destino turístico más general: el país, a través de la campaña llamada ‘Perú, vive la leyenda’ (Sariego y
García, 2008: 30). El destino ‘Playas del norte’, que comprende las playas ubicadas en la costa de Piura
y Tumbes, es uno de los siete que se priorizaron en el Pentur para desarrollar infraestructura turística.
Y Máncora se escogió como punto inicial de este proyecto, puesto que ya era un destino popular, con
demanda de visitantes a lo largo del año e infraestructura turística desarrollada; sin embargo, las
invasiones y los crecientes conflictos sobre la tierra han hecho que el Estado deje de invertir en este
destino.
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Fernando González Velarde 877
En lo que sigue, la ex viceministra de Turismo, Claudia Cornejo, explica que el Pentur es un documento
que intenta cambiar la forma en que el Estado se relaciona con el desarrollo turístico a nivel local.
Fernando González: La última pregunta que te quería hacer es sobre el tema de la coordinación sobre un
plan de desarrollo turístico. Se está tomando el caso de Máncora y Aguas Calientes, como mencionaste hace
un momento, como los ejemplos que no se deben de repetir por el desorden o los problemas que existen, y
se están tomando otros lugares desde un inicio del desarrollo. ¿Este es un intento de cambiar el modelo?
¿Tal vez tratar de coordinar el desarrollo del destino previamente a que todo este desorden se genere?
Claudia Cornejo: Es que no es cambiar el modelo, yo creo que estamos ahorita aplicando el modelo [risas].
[…] Antes no ha habido modelo, simplemente las cosas sucedían y entonces en el Estado tratábamos de…
[decirnos:] “Bueno, ya están allí los turistas. Entonces ¿qué podemos hacer para mejorar la situación?”. Pero
entonces, en el año 2004, que es cuando se saca el primer Pentur, que es el Plan Nacional de Turismo, que
luego se volvió a cambiar en el 2008 y hasta el 2018, lo que se plantea ya es la metodología de desarrollo,
es decir, cómo se debe hacer el desarrollo turístico. Entonces es un tema reciente para nosotros, es un tema
reciente para el Perú; la industria es una industria que está creciendo mucho, pero reciente. Entonces, al
final, claro, no es que, como te digo, que se haya cambiado el modelo, lo que pasa es que ahora hay un modelo
que se está aplicando. (Entrevista con Claudia Cornejo, ex directora de desarrollo turístico [2010-2011] y
ex viceministra de Turismo [2011-2013]; Lima, 25 de marzo de 2011)16.
La entrevista con Claudia Cornejo refuerza mi hipótesis, que sostiene que, en vez de ser iniciativas
del Estado que buscan un desarrollo turístico planificado y social, político, económica y medioambien‑talmente
sostenible, estas reformas han sido producto de presiones externas o soluciones inmediatas
implementadas en contextos de crisis. Asimismo, cuando la ex viceministra resalta: “Antes no había
modelo, las cosas simplemente sucedían […]”, sus afirmaciones nos permiten entender al Pentur como un
intento de cambiar el modelo turístico neoliberal implementado durante los años 1990. Este modelo, si
bien no estaba definido como tal en documentos oficiales, se delineó bajo la forma de: ausencia deliberada
del Estado, desigualdades de poder entre las políticas de promoción y desarrollo turístico, liberalización
de los recursos naturales y ausencia de autoridades y planificación. Todo ello permitió que la industria
se desarrolle bajo ciertos parámetros que fomentaron las invasiones y la expansión desordenada de
infraestructura. Por ello, considero que el Estado peruano no ha jugado un rol importante en regular
la expansión de la industria turística, evidenciando “una ausencia de conciencia de que el turismo,
como industria, tiene impactos que no se revierten fácilmente” (Butler, 1991: 201; traducción propia).
Queda claro entonces que las políticas implementadas por el gobierno peruano, en donde la idea de
límite ha estado ausente y en donde existe un desbalance entre promoción y desarrollo del turismo,
están condicionadas por el enfoque de desarrollo sostenido que el geógrafo Colin Hunter (1997) ha
llamado “desarrollo turístico sostenible a través del imperativo turístico”. La interpretación de desarrollo
sostenible que gobierna este enfoque es muy débil, ya que sus defensores buscan fomentar y expandir
la industria turística a fin de satisfacer las necesidades de turistas y operadores sin importar que el
destino pierda sus cualidades y que sus recursos naturales se vean afectados negativamente17. Por
consiguiente, la expectativa de los actuales gobiernos y del sector empresarial sobre la cantidad de
turistas que el país debe recibir es totalmente ajena a la capacidad de las poblaciones locales, el medio
ambiente y los destinos turísticos en general para lidiar con las presiones que provoca el turismo masivo
global y nacional. En este sentido, se puede argumentar que la industria turística en el Perú está
experimentando una “falta de capacidad para determinar el nivel de crecimiento que permita lograr
un desarrollo sostenible” (Butler, 1991: 201; traducción propia).
Todo esto ha contribuido fuertemente a que se produzca una expansión descontrolada de infraes‑tructura
turística en el norte del Perú, donde existen destinos que están atravesando por problemas
medioambientales severos, además de desgobierno de sus recursos naturales como el del caso de Máncora.
Como se explicó anteriormente, Máncora se ha expandido rápidamente sin ningún tipo de estructura de
control y gobernanza de la tierra y sin un plan de manejo territorial que haya podido regular y definir los
usos de la tierra y la expansión urbana. Por ello, la mayoría de las ventas de la comunidad campesina
no han seguido un plan de desarrollo urbano y se ha permitido que el modelo principal de expansión
urbana sea la posesión y utilización ilegal de los terrenos. Según Briassoulis, cuando estos contextos
surgen, “las diferentes percepciones entre grupos tan heterogéneos y descoordinados, respecto a los
costos y beneficios del uso de los recursos, resulta en su sobreexplotación y degradación” (Briassoulis,
2002: 1075; traducción propia). Consecuentemente, la presión sobre los destinos locales no preparados, y
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con servicios básicos desatendidos, se ha agravado gracias a la ausencia de planificadores y autoridades
ambientales turísticas, como también de instituciones sociales que controlen la expansión del turismo.
Máncora es un claro ejemplo que nos muestra cómo la ausencia de estructuras de gobernanza de la
tierra –producto de los conflictos entre autoridades locales en contextos de reforma neoliberal y expansión
turística– deja vía libre para que los invasores de tierras se apropien de un lugar y se produzca el
problema de libre acceso (free rider problem) (Ostrom, et al. 2002: 19), ya que no existen restricciones
ni control al acceso a recursos naturales tales como la tierra y el espacio. Las invasiones traen consigo
sobreuso y destrucción de los bienes turísticos comunes (tourist commons) (Healy, 1994), dado que la
ausencia de “incentivos de inversión” hace que no se gaste en mejorar o controlar los recursos turísticos.
Este contexto puede dar cabida a que se produzca lo que Briassoulis llama “la tragedia de los productos
turísticos” (Briassoulis, 2002), especialmente si bienes comunes tales como la tierra, el agua, el aire
y el paisaje (lo cual incluye los paisajes pueblerinos) experimentan problemas de sobreutilización o
de ausencia de inversión. Por ello, a menos que se implementen acciones específicas, Máncora puede
entrar en estado de declinación, lo cual implicaría la disminución de la demanda turística, ya que este
destino sería menos atractivo (Butler, 1980).
5. Conclusiones
Este artículo ha resaltado las importantes debilidades del aparato estatal y de sus políticas turísticas,
las cuales terminan dificultando la sostenibilidad socioeconómica y ambiental del turismo en el país. En
todos los niveles hay ausencia de expertos en planificación turística y de autoridades ambientales en
turismo que fiscalicen los impactos ambientales de la industria turística en espacios locales. Además,
el turismo es aún considerado como una actividad que, para desarrollarse, solo necesita campañas
promocionales que publiciten los destinos turísticos o que incrementen la cantidad de visitantes, pero
no se entiende como una actividad que requiere planificación, control y fiscalización. Por ello, este
artículo demuestra la importancia de cambiar el actual modelo de desarrollo turístico y para ello es
urgente cambiar el rol del Estado en el desarrollo de los destinos.
En efecto, la implementación del modelo turístico neoliberal en el Perú reforzó lo que Ostrom et al.
(1999) han llamado “régimen de acceso abierto” (open-access regime), para referirse a contextos donde
los recursos naturales son utilizados sin reglas efectivas que limiten su uso y, por consiguiente, están
sujetos a degradación ambiental y a la “tragedia de los bienes comunes” (Hardin, 1970) o, en contextos
turísticos, a la “tragedia de los bienes turísticos comunes” (Briassoulis, 2002). El caso de Máncora
muestra que el modelo de desarrollo turístico implementado en la década de 1990 provocó tensiones
entre las autoridades locales que obstaculizaron la creación de mecanismos reguladores para controlar
la expansión de la industria turística, permitiendo así que se legitime un patrón colonial de uso de
recursos naturales que amenaza la sostenibilidad ambiental y social, y por lo tanto económica, del
turismo en los espacios locales.
Por ello, esta nueva aproximación al desarrollo turístico debe poner al Estado como actor principal
encargado de desarrollar la industria turística, promoviendo inversiones pero al mismo tiempo contro‑lando
la expansión de infraestructura privada en los espacios locales. Si bien se debe dar importancia
a campañas promocionales que aseguren el flujo de turistas nacionales y extranjeros, también se debe
controlar la demanda a partir de los límites de carga que pueden recibir los destinos locales sin que
ocurran impactos socioambientales adversos que pongan en riesgo la sostenibilidad de la industria.
En este sentido, es importante crear una autoridad turística ambiental y es imperante elaborar y
aplicar un plan conjunto y equilibrado que incluya tanto campañas promocionales como políticas de
desarrollo turístico planificado. De este modo, el Estado debe cumplir activamente un rol controlador de
la expansión de la demanda y de la infraestructura turística y fiscalizar los impactos socioambientales
en los destinos locales.
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Notas
1 El año 2002 la industria turística nutrió a la economía nacional con 837 millones de dólares americanos. El 2011 este
monto se incrementó exponencialmente a 2,912 millones de dólares (Mincetur, 2012). Además, estadísticas recientes
muestran que en 2007 el turismo contribuyó en un 4% al producto bruto interno (PBI) del país.
2 En 2007, la población del distrito de Máncora era de 10,547 habitantes (INEI, 2007), los cuales dependen directa o
indirectamente del turismo (según autoridades locales, el 90% de los pobladores están de alguna manera relacionados al
turismo) y la pesca artesanal.
3 Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo.
4 Ejemplos de estas campañas son: “El norte pone”, “La selva pone” y “Cusco pone”.
5 Entrevista con Mercedes Araoz, ex ministra de Comercio Exterior y Turismo (2006 – 2009) y actual Vice-Presidenta del
Perú (2016 – actualidad); Lima, 12 de abril de 2011.
6 Como opina Carlos Canales, ex presidente de Canatur (entrevista realizada en Lima, 31 de marzo de 2011).
7 Actualmente, el directorio de PromPerú está constituido por nueve miembros del sector público y cuatro del sector privado.
8 En la actualidad esta es una subdirección del Viceministerio de Turismo.
9 El Viceministerio de Turismo es el responsable de liderar el desarrollo turístico a nivel nacional.
10 Entre los paradigmas que condicionan la relación naturaleza – sociedad identificados por Pálsson (1996), el paradigma
colonial supone que la naturaleza es una esfera separada de la sociedad que debe ser conquistada, domesticada, explotada
y manejada para satisfacer las necesidades humanas de producción, consumo y explotación industrial.
11 Entrevista con Florencio Olibos, ex alcalde de Máncora; Máncora, 6 de noviembre de 2010.
12 Comentario de Everardo Távara, ex presidente de la Comunidad Campesina de Máncora (entrevista realizada en Máncora,
18 de diciembre de 2010).
13 Ver Woodman and Mabres (1993).
14 Lanegra ya había notado que para el año 2008 el directorio no estaba creado (Lanegra 2008: 105) y, de acuerdo al
organigrama del Viceministerio de Turismo, ni se ha incluido hasta ahora (Viceministerio de Turismo-Mincetur 2010).
15 Estudios gubernamentales han mostrado que los fondos públicos para el turismo se han incrementado dramáticamente
desde 2003 (Valenzuela 2010: 30).
16 Resaltado del autor.
17 Esta aproximación difiere de otros enfoques que sí han tomado en cuenta los impactos medioambientales del turismo (ver
Hunter 1997).
Recibido 12/07/2016
Reenviado 13/02/2017
Aceptado 27/02/2017
Sometido a evaluación por pares anónimos