Políticas públicas de turismo numa perspectiva normativa comparada: os casos de Brasil e Espanha

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 15 N.o 2. Págs. 293-310. 2017
www .pasosonline.org
Resumo: Tomando-se como referência o estudo de Sola (1996), que aponta três fases na trajetória das Políticas
Públicas de Turismo (PPT) mundiais, este paper se propõe a analisar o perfil das PPT de Brasil e da Espanha.
Apresentamos os resultados de um estudo fundamentado na lógica de sistema aberto, amparado em uma verificação
centrada em estabelecer “estilos de gestão em PPT” como sistema. Consideramos como inputs informações sobre
a demanda atual e prognósticos de tendências do turismo. Para outputs consideraram-se: 1) oferta de produtos;
2) impactos ambientais 3) impactos socioculturais. Para a análise comparativa entre Brasil e Espanha utilizaram-se
como categorias analíticas: 1) formas de ação, 2) quantidade/qualidade, 3) estratégia e 4) impactos. Os
resultados evidenciam que, no Brasil permanecem traços da primeira e segunda fases (Sola, 1996), juntamente
com iniciativas pontuais características da terceira fase (devido aos investimentos recentes em turismo), marcada
pela busca de sustentabilidade e competitividade, já mais adiantados na Espanha.
Palavras-chave: Políticas públicas; Turismo; Teoria sistêmica; Estudo comparado; Análise de conteúdo.
Tourism public policy in a normative compared perspective: the cases of Brazil and Spain
Abstract: Taking as reference the Sola study (1996), which outlines three stages in the trajectory of global
Tourism Public Policy (TPP), this paper aims to analyze the profile of TPP of Brazil and Spain. We present the
results of a study based on open system approach, grounded in a verification that is focused on establishing
“management styles in TPP” as a system. We consider as inputs the information about the current demand and
forecasts of tourism trends. For outputs were considered: 1) product offering; 2) environmental impacts 3) socio-cultural
impacts. For the comparative analysis between Brazil and Spain were used as analytical categories:
1) forms of action, 2) quantity/quality, 3) strategy and 4) impacts. The results show that, in Brazil remain traces
of the first and second phases (Sola, 1996), along with specific initiatives characteristics of the third phase (due to
recent investments in tourism), marked by the search for sustainability and competitiveness, as earlier in Spain..
Keywords: Public policies; Tourism; Systems theory; Comparative study; Content analysis.
Políticas públicas de turismo numa perspectiva
normativa comparada: os casos de Brasil e Espanha
Thiago Duarte Pimentel*
Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF (Brasil)
Mariana Pereira Chaves Pimentel**
Universidade Federal de Juiz de Fora/UFJF (Brasil)
Josep Pont Vidal***
Universidade Federal do Pará (Brasil)
Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal
* Doutor em Ciências Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF; Tenure Professor e pesquisador da UFJF;
membro da Associação Internacional de Especialistas Científicos em Turismo / AIEST. Professor visitante nos EUA,
México, Cuba, Equador. Editor Chefe das revistas Anais Brasileiros de Turismo / ABET e Revista Latino-Americana de
Turismologia / RLAT. Diretor do Centro Latino Americano de Turismologia / CELAT e do Observatório Económico e Social
do Turismo / OEST. Universidade Federal de Juiz de Fora, Instituto de Ciências Humanas, Departamento de Turismo;
E-mail:thiago.pimentel@ufjf.edu.br
** Doutora em Ciências Sociais - Universidade Federal de Juiz de Fora/ UFJF. Professora e pesquisadora da UFJF; Vice-líder
do Observatório Económico e Social do Turismo / OEST; E-mail: marianachaves82@yahoo.com.br
*** Pos-doutor em Gestión Pública - Universidad Complutense de Madrid. Doutor em Sociologia Política na Universidad de
Barcelona; Profesor Titular de Teoría de las organizaciones, Administración pública y Políticas Publicas, del Núcleo de
Altos Estudos Amazônicos (NAEA). Universidade Federal do Pará (UFPA) - Brasil. E-mail: josevidal@ufpa.br
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1. Introdução
Recentemente, a partir da década de 1990, o Brasil tem vivido grande expansão desse setor. E não
só o Brasil tem expectativas quanto ao crescimento da atividade turística, para muitos países o turismo
está se tornando uma alternativa para o desenvolvimento (Ansarah, 2001). Em âmbito internacional,
desde meados da década de 1980, contudo, assiste-se a uma mudança no padrão de ações dos governos
no que tange ao turismo, uma vez que a competitividade tornou-se foco das estratégias estatais de
desenvolvimento do turismo (Sola, 1996). Esta competitividade é entendida como a capacidade de gerar
lucros superiores aos benefícios normais de forma sustentável, e requer a implementação de metodologias
orientadas para atingir a qualidade nos serviços turísticos e fazê-los de forma eficiente (Sola, 1996).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existência de fases ao
longo da trajetória histórica das políticas públicas de turismo internacionais, o objetivo deste artigo é
analisar se, e como, a política de turismo brasileira acompanha o padrão internacional das políticas
para o desenvolvimento do setor, utilizando-se como referência para comparação a política pública de
turismo espanhola, país considerado um dos líderes mundiais em termos turísticos e, por isso, supõe-se
ter percorrido as três fases identificadas por Sola. Para alcançar tal objetivo, este estudo desenvolve a
temática das políticas públicas e, mais especificamente, as políticas públicas de turismo.
Segundo Frey (1999), no Brasil os estudos sobre políticas públicas são recentes e as peculiaridades
contextuais são determinantes tanto para o processo de formulação como de análise. A opção pelo debate
sobre a política pública de turismo se deve ao fato de que, apesar do muito que se tem discutido sobre
as políticas públicas brasileiras (Arretche, 1998, Faria, 2003, 2005; Souza, 2006; Melo, 1998; Paiva,
2010), a política de turismo, formalmente instituída por um documento norteador, é recente no Brasil
e, neste sentido, suas repercussões são ainda pouco conhecidas e avaliadas.
É no sentido de explorar as implicações decorrentes da discussão iniciada acerca das políticas públicas
e das políticas de turismo que se desenvolve este trabalho, cujo eixo central de raciocínio é norteado
pela seguinte questão: tomando-se como referência o padrão internacional das políticas do setor, como
se comporta a política de turismo brasileira?
Para operacionalizar empiricamente esta análise, realizamos um estudo comparativo entre as PPT de
Brasil e Espanha. Assumimos aqui, com base na literatura especializada e em indicadores turísticos da
Organização Mundial do Turismo - OMT, que a Espanha é um dos principais destinos turísticos mundiais
e um país em que a atividade turística vem sendo paulatinamente desenvolvida pelos governos, e por
isso é tomada como referência orientadora para os países que buscam desenvolver o setor.
No plano metodológico, trata-se de um estudo exploratório. Recorremos a aspectos jurídico-normativos
comparados entre Brasil e Espanha. O procedimento comparativo aqui empregado, no caso, o modelo
de referência normativo do turismo espanhol, tem a finalidade heurística de servir como um tipo ideal
(Weber, 1978[1968]), a partir do qual podemos verificar como outros casos empíricos da realidade
poderiam se aproximar, mais ou menos, dessa referência.
O objetivo referente a este último país não entramos nas diferenças de políticas públicas para o
turismo segundo cada Comunidade Autónoma, mas das políticas públicas que emergem do Ministerio de
Industria , Energia e Turismo, a partir do qual se especificou para a análise das políticas de ambos os
países quatro critérios, que são: forma de ação, quantidade/qualidade, estratégia, e impactos, definidos
com a finalidade de possibilitar a caracterização das políticas públicas dos países em estudo conforme
as três fases das políticas de turismo internacionais apontadas por Sola (1996).
Este trabalho procura contribuir para o campo de estudos em política pública em turismo ao analisar
como os governos brasileiros gerenciam a política de turismo não no intuito de buscar uma assimilação
acrítica de “estrangeirismos”, mas tendo em mente a atenção e os investimentos recentes para o
desenvolvimento do setor no país e os padrões e tendências em cena mundialmente.
Este trabalho está divido em quatro partes, sendo a primeira delas esta introdução; seguida de um capítulo
teórico acerca das Políticas Públicas e Turismo; o capítulo de apresentação da Metodologia utilizada; na
sequência segue a análise comparativa das políticas de turismo de Brasil e Espanha; e as considerações finais.
2. Políticas Públicas e Turismo
A política pública enquanto área de conhecimento nasceu nos EUA dando ênfase aos estudos sobre
a ação dos governos, rompendo a tradição europeia de estudos que se concentravam, sobretudo, na
análise do Estado e suas instituições (Souza, 2006).
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Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Para Rua (1997), as políticas
públicas envolvem atividade política. Política, para a autora, mais que a simples resolução de conflitos,
refere-se às relações de poder produtoras de procedimentos formais e informais para a gestão pacífica dos
bens públicos. As políticas públicas, segundo Rua (1997), resultam do processamento, pelo sistema político,
de inputs ambientais e withinputs (demandas do próprio sistema político), sendo que tanto os inputs como
os withinputs expressam demandas (serviços, participação) ou suporte (regulamentos, tributos).
Souza (2006), em sua revisão de literatura sobre o tema, apresenta os conceitos de alguns autores,
como Lynn (1980), que as entende como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos
específicos. Para Dye (2009[1984]: 1) a política pública seria “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”.
Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Já Mead (1995) as define
como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas.
No Brasil, estudos sobre políticas públicas foram realizados apenas recentemente, principalmente
após a redemocratização (Souza, 2006; Faria, 2003, 2005; Paiva, 2010), nos quais se enfatizou, por
um lado, a análise das estruturas e instituições e, por outro lado, a caracterização dos processos de
negociação das políticas setoriais (Frey, 1999).
Segundo Frey (1999: 26), os estudos brasileiros foram predominantemente embasados em teorizações
elaboradas em países desenvolvidos, e precisam ser ajustados às particularidades das democracias
recentes da América Latina, marcadas pela “multiplicidade, volatilidade e inconstância dos arranjos
institucionais e dos processos políticos”. Se o estudo das políticas públicas no Brasil é recente, a política
de turismo, apesar de vir ganhando espaço na agenda governamental nos últimos anos, tem também
seus processos e repercussões ainda pouco conhecidos.
O desenvolvimento do turismo na América Latina desde o início do século XX foi gradual e intermitente,
mas a partir da década de 1990 alcançou uma grande expansão. O crescimento massivo do turismo e do
envolvimento dos governos fez crescer não apenas as expectativas quanto ao crescimento da atividade
turística na América Latina, como para muitos países em todo o mundo o turismo está convertendo-se em
uma alternativa para o desenvolvimento econômico e social (Ansarah, 2001). Muitas são as discussões
que tentam lançar as bases para o entendimento da política de turismo, principalmente a partir da
década de 1950, em função da amplitude econômica e social do fenômeno em vários países do mundo.
Consequentemente, desde a década de 1970, a política pública de turismo tornou-se alvo de muitos
governos dos países desenvolvidos e subdesenvolvidos. E mais recentemente, os processos de globalização
das economias, de internacionalização dos mercados financeiros, de crescimento maciço das corporações
multinacionais, de reestruturação econômica, os danos ambientais, e, mais recentemente, o terrorismo
têm coletivamente afetado a decisão e ação do setor público no que diz respeito ao turismo.
Geralmente, a política de turismo é considerada uma área da política econômica (MIR, 2000), “desenhada
para atingir objetivos específicos relevantes ao turismo estabelecido nos níveis municipal, estadual ou
federal” (Gee & Fayos -Solá, 1997: 390). De acordo com French-Davis, Leiva e Madrid (1993: 24), são três as
principais razões econômicas para esta tendência, ‘’os governos estão interessados ​em reduzir a dependência
de empresas públicas sobre os orçamentos públicos, na redução da dívida pública com a venda de bens do
Estado, e no aumento da eficiência técnica pela comercialização”. Mas outras visões também são encontradas.
Uma visão cada vez mais importante é aquela que defende que as comunidades ou redes políticas
possuem uma participação importante no levantamento de questões e no processo de formulação de
políticas. Assim, alguns autores enfatizam que a elaboração de políticas é um processo humano, em vez
de um processo científico racional. Como defendem Stevenson, Airey e Miller (2008: 744), a “política de
turismo é essencialmente sobre a comunicação”.
Para Hall (2000: 10), a formulação de políticas de turismo envolve escolhas e “é acima de tudo
uma atividade política, influenciada pela situação econômica, características sociais e culturais, pelas
estruturas formais de governo e outras características do sistema político local”. De modo semelhante,
para Dredge e Jenkins (2003: 10) “política envolve a consideração do debate político sobre qual é a
agenda, quais são os problemas, que será envolvido ou afetado, e os cursos alternativos de ação para
resolver os problemas”. Hall e Jenkins (2004: 529) definem a política de turismo como “a ação, inação,
decisões e não-decisões dos governos”, o que implica em uma escolha deliberada entre alternativas.
Outras definições tentam estender para além do governo o policy cycle e incluir as “organizações
turísticas (órgãos nacionais de turismo, escritórios de informação, associações de consumidores), a
indústria do turismo (hotéis, restaurantes, operadores turísticos, agências de viagens), e até mesmo
grupos de pressão nos processos de formulação de políticas” (Van Doorn, 1982: 155).
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Essas diferentes concepções da política de turismo refletem as influências de uma multiplicidade de
diferentes perspectivas, conceituações e metodologias em políticas públicas. Stevenson, Airey y Miller
(2008), em sua revisão de literatura, argumentam que alguns pesquisadores acreditam que as abordagens
dominantes são desenvolvidas a partir do paradigma racional. Eles consideram que essas abordagens
são reducionistas e produzem uma descrição que ignora a dinâmica do ambiente, e que não possuem as
ferramentas analíticas para investigar o contexto. Outros, por sua vez, usam teorias mais amplas para
concentrar a atenção sobre o meio ambiente, a interação entre as diferentes iniciativas, as redes e as comu‑nicações
entre as pessoas envolvidas no processo de elaboração das políticas de turismo. Estas abordagens
englobam debates sobre o contexto social em que as políticas são feitas e examinam as relações entre os
aspectos contextuais, em vez de técnicas e métodos detalhados envolvidos na preparação de um plano.
3. As Políticas Públicas de Turismo no Contexto Mundial
Empiricamente, Fayos-Sola (1996) observa que as políticas de turismo vêm sofrendo uma mudança
de direção de âmbito mundial, deixando a orientação para a pura promoção do turismo e voltando-se
para o desenvolvimento de produtos diversos com o objetivo de manter a competitividade.
Uma primeira geração de políticas de turismo, que abrange as décadas de 1930 e 40, a era fordista
do turismo, é caracterizada pelo objetivo, implícito ou explícito, de estimular o turismo de massa
a partir de um ponto de vista quantitativo. Na segunda geração, os impactos sociais, econômicos e
ambientais da atividade turística são melhor compreendidos, e os instrumentos jurídicos, econômicos
e financeiros são utilizados na tentativa de redefinir o objetivo de aumentar a contribuição do turismo
para o bem-estar dos residentes. A competitividade da terceira geração de políticas de turismo tornou-se
foco das estratégias do turismo, e o objetivo destas políticas se volta para a criação e manutenção de
uma estrutura turística competitiva.
Fayos-Sola (1996) sintetiza suas observações acerca das variações das públicas de turismo ao longo
dos anos conforme abaixo.
Figura 1: Fases das políticas públicas de turismo mundiais (Europa e América do Norte)
Turismo fordista 	 Turismo responsável 	 Turismo competitivo
__________________________________________________________________________________
1930-45 		 1970 			 1980 ...
Fonte: Elaborado a partir de Fayos-Sola (1996).
Essa mudança de orientação dos governos deveu-se, segundo o autor, à mudança na própria natureza
do setor turístico, seu afastamento do turismo de massa para uma maior segmentação de mercado, ao
uso de novas tecnologias, à diferenciação de produtos e adoção de novos estilos de gestão, que exigiram
dos governos mudanças na substância das políticas de turismo.
O processo de globalização que fortaleceu o neoliberalismo econômico e reduziu o peso do Estado,
promovendo a ação privada e a redução da despesa pública, gerou novas relações público-privadas que
transformaram substancialmente a gestão do turismo e deu lugar ao modelo pós-fordista de turismo1
(Owen, 1992; Fayos-Sola, 1996; Scott, 2011). Assim, Hall (2010) afirma que o modelo de política de
turismo emergente nas últimas décadas do século XX, corporativista, enfatiza a eficiência, rentabilidade
dos investimentos, o papel do mercado e a relação entre os atores envolvidos. Organizações de turismo
nacionais reduzem suas funções de planejamento em favor da comercialização e promoção. A centra‑lização
estatal é abandonada para permitir uma maior participação das esferas estadual e municipal,
das associações profissionais, bem como de redes e parcerias entre as partes interessadas. O turismo
como uma “força social” do Estado intervencionista dá lugar a “indústria” da gestão, que estrutura a
atividade com base em critérios econômicos.
Neste sentido, o novo papel do Estado gera um dilema político:
[...]por um lado menos interferência do governo no mercado, enquanto que por outro lado os grupos
envolvidos esperam que o governo desenvolva políticas que favoreçam a esses grupos econômicos, incluindo
a manutenção dos fundos governamentais para a promoção do desenvolvimento (Hall, 2010:10).
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Tomando esse cenário como referência, Fayos-Solá (2004) afirma a existência de uma “nova política
de turismo” na era da globalização, que visa principalmente o posicionamento de destinos turísticos e a
qualidade e eficiência turística, salientando o papel decisivo das autoridades regionais e supranacionais,
em detrimento dos poderes dos governos nacionais.
Esta mudança de paradigma não só transforma a política de turismo dos governos, mas também a
análise acadêmica do fenômeno. Neste sentido, é interessante observar o caminho que tomou o papel dos
governos, que em menos de vinte anos deixou de exaltar o papel a ser desempenhado pelo Estado, tal como
recomendado pela Organização Mundial do Turismo nos seus relatórios dos anos oitenta, para dar por
minimizada a intervenção do Estado na área. No final do século XX, de acordo com a filosofia neoliberal,
a Organização Mundial do Comércio - OMC afirmava que a política do turismo devia limitar-se a garantir
as condições de concorrência no mercado de turismo, e quando não houver concorrência, a oferecer
determinados ativos não rentáveis ​para o setor privado ou impor impostos, subsídios e regulamentos.
O Estado tem iniciativa pública sempre e quando o mercado for manifestamente incapaz (OMT, 1998).
A política de turismo, de modo geral, apresenta considerável interdependência com as estruturas
internas e as relações econômicas e políticas internacionais (Gourevitch, 2011). O setor turístico não
escapa, e tem vinculações profundas, desde sua origem, com os processos de produção e acumulação
do capitalismo e, por isso, as formas de organização da atividade produtiva nacional, assim como os
dilemas do trabalho e renda, conservam semelhanças com o setor turístico (Schenkel & Garcia, 2015).
Por essas razões, os objetivos das políticas de turismo são diversos, e variaram ao longo do tempo.
Além disso, cada uma das perspectivas acerca da política de turismo enfatiza diferentes objetivos, o que
dificulta o estabelecimento de qual seria a “essência” da política de turismo. Cada um desses objetivos
está relacionado com, ou enfatiza, um papel funcional dos governos, ora de coordenação, planejamento,
legislação, apoio ao empreendedorismo, estímulo, promoção ou proteção do interesse público (Hall, 2000).
De modo geral, a visão dominante quanto a política de turismo a entende como uma área da política
econômica (MIR, 2000). Esta visão parte da premissa de que os governos estão interessados no turismo,
explicita ou implicitamente, principalmente devido à magnitude de seus benefícios econômicos e impactos
sociais. Alinhando-se a essa visão, nos países latino-americanos o turismo costuma ser tratado como um
instrumento para o desenvolvimento (Hall, 2000). Neste sentido, as políticas versam sobre a criação
de empregos; os efeitos do turismo sobre outros setores, como a agricultura e o comércio; a criação de
oportunidades para jovens e mulheres; a abertura de pequenos negócios locais; a melhoria da qualidade
de vida; a educação e capacitação profissional (Scott, 2011).
Contudo, alerta Burns (1999), nos países menos desenvolvidos a estratégia prioritária para o turismo
costuma ser o desenvolvimento econômico, ao passo que em países desenvolvidos o turismo é tido como
uma alternativa de enriquecimento social.
Scott (2011: 14-17), em sua revisão de literatura2, buscou identificar os objetivos das políticas públicas
de turismo e a atuação dos governos em várias partes do mundo. Como resultado identificou os seguintes
objetivos: Desenvolvimento econômico; Competitividade; Prosperidade Local; Qualidade do emprego;
Equidade social; Atendimento ao visitante; Controle local; Bem-estar da comunidade; Riqueza cultural;
Integridade física; Diversidade biológica; eficiência de recursos; Pureza ambiental; Sustentabilidade;
Política internacional de boa vontade e paz.
Devido a essa diversidade de expectativas quanto a política de turismo, e até mesmo pela juventude
desse campo de investigação, o estudo da política pública e do turismo carece de uma linha teórica
consistente e de uma perspectiva comparativa mais ampla (Hall & Jenkins, 2004). O que não surpreende
tendo em vista que, globalmente, a pesquisa acadêmica em turismo não havia se difundido até os
anos 1990, e ainda há pouca análise em profundidade das políticas de turismo em muitos países. Há
poucos pesquisadores no tema e uma ausência relativa de grupos de pesquisa formais, que analisem
explicitamente a política de turismo, como há em outras áreas.
Ainda assim é possível mencionar alguns estudos recentes que buscam analisar a política de turismo
nacional. Coincidindo com a divisão apresentada por Sola (1996), nos períodos pré-fordista, fordista,
pós-fordista, Garcia (2014) mostra que é possível distinguir três períodos característicos na trajetória das
políticas públicas de turismo em um estudo comparado entre Portugal e Espanha. Assim explicam que
as decisões seguidas na evolução destes processos em cada país se deve a similares aspectos externos,
como o atendimento a recomendações do Banco Mundial, bem como a circunstâncias internas, como
períodos de instabilidade política, períodos de ditaduras, falta de recursos financeiros, etc. Bohlin, Brandt
e Elbe (2014) analisam a trajetória da política de turismo da Suécia, também conforme os períodos
pré-fordista, fordista, pós-fordista utilizando como critérios de comparação entre a política do país e a
política de turismo as características do modo de produção, as características do modo de consumo, além
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da forma de regulação existentes no país em cada período. Ainda a partir da períodização inicialmente
proposta por Sola (1996), Schenkel e García (2015), estudam o caso da política de turismo da Argentina.
Por essas razões, procurou-se analisar comparativamente não as políticas em turismo mais gerais de
Brasil e Espanha, mas tomar para um estudo em profundidade duas Leis representativas das opções
políticas tomadas pelo Brasil e pela Espanha, mais especificamente pela província da Catalunha,
uma vez que a legislação é descentralizada e esta província talvez seja a mais emblematicamente
representativa do turismo na Espanha, segundo o imaginário internacional, de modo a se confrontar
as características e objetivos das políticas em turismo adotadas nessas duas nações em que o turismo
apresenta trajetórias e desenvolvimento distintos.
3.1 O Histórico das Políticas Púbicas de Turismo na Espanha
Na Espanha, a Comisión Nacional para Fomentar las Excursiones Turísticas foi criada em 1905,
inicialmente concebida como ferramenta de promoção do turismo termal, e que serviu como precedente
para a criação em 1911 da Comisión Regia, considerada uma das primeiras autoridades oficiais para
tratar do turismo no mundo (Garcia, 2014). Essa comissão foi convertida no Patronato Nacional de
Turismo em 1928, pelo general Primo de Rivera (García, 2012). Todavia de acordo com Velasco González
(2005) antes de 1951, os diferentes organismos públicos existentes no país que tiveram suas funções
relacionadas as viagens orientados ao turismo a cultura e a saúde.
Assim o período entre 1951 e 1962 foi crítico para o desenvolvimento do turismo, que de uma atividade
minoritária, expandiu-se e foi incorporado a sociedade do lazer (Velasco González, 2005). De acordo com
Velasco González (2005) a criação do Ministerio de Información y Turismo, em 1951, marca o momento
em que o turismo torna-se objeto de maior atenção da administração do estado e dos políticos.
Durante o período de 1951 e 1962, o governo assume a função de promoção do turismo, trabalhando
em três eixos: na propaganda do país como destino internacional, na divulgação da importância do
turismo e o papel das comunidades receptoras nesse processo; no estímulo ao fomento da atividade
pelo setor empresarial, para aumentar sua participação no desenvolvimento da incipiente indústria
turística (Velasco González, 2005).
Além disso, foi assumido pelo governo a tarefa de construir infraestrutura básica, para gerar os primeiros
instrumentos financeiros necessários a criação de uma ampla oferta turística (Velasco González, 2005).
Em 1962 o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoje Banco Mundial), aprovou o Informe
sobre la Economía Española, onde foi incorporado um capítulo sobre o turismo junto a uma proposta de
ações governamentais para seu desenvolvimento, como a necessidade de localizar esse tema nas estancias
administrativas, a partir da proposta de criação de uma subsecretaria específica; além de aumentar
os apoios financeiros públicos, por meio de um crédito turístico, que funcionaria apenas a curto prazo;
a urgência de estatísticas confiáveis para melhorar os estudos de mercado e de motivações de viagens
e por fim a exigência de melhorar a formação dos trabalhadores do setor (Velasco González, 2005).
Conforme Velasco González (2005) o impacto na concepção na forma de entender o turismo como um
fator de desenvolvimento econômico na Espanha, foi refletido nos documentos posteriores contemplaram
capítulos específicos para o turismo: “I Plan de Desarrollo Económico y Social (1964-1967), el II Plan de
Desarrollo Económico y Social (1968-1971) y el III Plan de Desarrollo Económico y Social (1972-1975)”
(Velasco González, 2005: 179).
Desde modo o governo passa a assumir funções mais amplas com relação a política de turismo.
Destaca-se a criação da “Subsecretaría de Turismo, de duas Direcciones Generales, o Instituto de
Estudios Turísticos, a Escuela Oficial de Turismo, e se impulsiona a prestação de serviços turísticos
pelo Estado através do organismo autônomo ATESA (dedicado ao transporte turístico por estradas e o
aluguel de veículos), e a empresa pública ATE (que explora os estabelecimentos turísticos de propriedade
pública, além da empresa estatal ENTURSA (dedicada a exploração de estabelecimentos hoteleiros de
alta qualidade).
Em função da crise do petróleo da década de 1970 foram tomadas decisões centradas na aplicação de
ajustes sistêmicos relacionados a administração pública, que levou a uma nova configuração da política
turística (Velasco González, 2005).
Após a volta da democracia no país em 1977 foi criada a Secretaría de Estado de Turismo (García, 2012;
2014), vinculada ao Ministerio de Comercio y Turismo, que se converteu em Ministerio de Transportes,
Turismo y Comunicaciones em 1980 (Velasco González, 2005).
Em função da Constituição de 1978, que buscava reduzir as funções do estado, em 1980 as competências
turísticas foram passadas a dez Comunidades Autónomas (García, 2014). O objetivo era racionalizar o
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crescimento turístico, a partir da incorporação do planejamento e melhor qualidade da oferta (Velasco
González, 2005). Entretanto o desenvolvimento das competências das comunidades autônomas foi
marcado por alguns conflitos com o governo central no que se refere a coordenação da promoção interna
e externa do país (García, 2012).
Especificamente o ministério utilizou os critérios de uso turístico apresentadas no Decreto sobre
Medidas de Ordenación de la Oferta Turística para acomodar o ritmo de crescimento da oferta a previsão
de demanda, e impedir o desenvolvimento em zonas onde não havia infraestrutura básica, fomentar a
construção de equipamentos complementares, a fim de melhorar a oferta de alojamentos deteriorados,
e construir novas instalações turísticas adequadas ao meio ambiente3 (Velasco González, 2005).
Para Velasco González (2005) nesse período tomou-se consciência das contradições do modelo de
turismo estabelecido a partir da década de 1960, através da geração de problemas estruturais e da falta
de rentabilidade social gerada pela atividade. A partir daí as ações da política turística apresentaram
uma intenção de mudança, ainda que houvesse uma deficiência de ideias claras e estruturadas.
De 1982 a 1991 novos atores públicos, das comunidades autônomas, assumiram competências da
administração do turismo que eram realizadas pelo Governo Central durante os 30 anos anteriores
(Velasco González, 2005).
Entre 1991 e 1996 estabeleceu-se um novo modelo de política turística devido as mudanças nos
instrumentos de gestão pública. A ideia de que turismo deve ser considerado uma parte do setor
industrial, o conceito competitividade e de ambiente externo que se modifica e condiciona o turismo,
influenciaram o primer Plan Futures (1992-1996), que buscava a coordenação e cooperação dos agentes
envolvidos no turismo, apresentando a possibilidade de criar diferentes plataformas para interação de
atores públicos e privados (Velasco González, 2005).
De 1996 a 2004 quando o Partido Popular assume o governo se pretendia inicialmente manter o Plan
Futures que estava em andamento em sua segunda versão, e havia dado bons resultados. Entretanto,
lançou-se o Plan Integral de Calidad del Turismo Español (Plan PICTE), para o período de 2000-2006.
Em uma conjuntura de crescimento do turismo. Esse documento foi apoiado na produção de instrumentos
para criação de sistemas de qualidade e de integração intersetorial, através do Instituto de Calidad
Turística Española (ICTE) (Velasco González, 2005).
A política de turismo espanhola tem algumas especificidades. Inicialmente, cada “Comunidad
Autónoma” tem sua forma particular de ordenação turística, seus órgãos responsáveis pela gestão da
atividade, além dos órgãos de promoção. Nacionalmente, a TURESPAÑA é o órgão responsável pela
promoção internacional do país, ligado ao Ministério da Indústria, Comércio e Turismo como único
organismo autônomo relacionado ao turismo; a Secretaria de Estado de Turismo deste Ministério é
composta por duas subdireções (Qualidade e Inovação Turística e Cooperação e Coordenação Turística),
além de um Instituto de Estudos Turísticos e uma Divisão de Análise da Informação e Avaliação
das Políticas Turísticas (Carneiro & Thomaz, 2008). Recentemente surgiram pesquisas nas que se
estabelecem relações entre o turismo e a sustentabilidade (Canoves, Villarino & Herrera, 2006). As
diretrizes e estratégias governamentais referentes aos investimentos, impactos e políticas públicas
necessárias para os próximos anos se incluem no denominado “Plan Nacional e Integral de Turismo,
2012-2015” (s.d.).
O último documento de planejamento do turismo na Espanha é o Plan Español Horizonte 2020,
que apresenta a meta de consolidar um sistema turístico nacional competitivo e sustentável (García,
2012; 2014).
3.2 O Histórico das Políticas Púbicas de Turismo no Brasil
No Brasil, os primeiros sinais de participação do Estado na atividade turística coincidem com maior
intervenção deste na economia, na década de 30. Em 1939 é criada a Divisão de Turismo, considerada o
primeiro organismo oficial de turismo da administração pública federal com atribuições de superintender,
organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo. Com a queda do Estado Novo extingue-se a
Divisão de Turismo juntamente com o Departamento de Informações da qual fazia parte (Dias, 2003). Em
1958 é criada a Comissão Brasileira de Turismo (Combratur) com atribuições tais como: desenvolvimento
do turismo interno e externo, padronização de informações e registro de viajantes, meios de hospedagem
e transportes, promoção e estímulo dos planos, criação e ampliação de serviços e instalações nas zonas
turísticas, e a realização de inventários das áreas de interesse turístico (Dias, 2003).
Mais tarde, em 1991, foi criado o Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), vinculado à Secretaria
de Desenvolvimento Regional da Presidência da República, com a finalidade de formular, coordenar,
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 15 N° 2. Abril 2017 ISSN 1695-7121
300 Políticas públicas de turismo numa perspectiva normativa comparada
executar e fazer executar a Política Nacional de Turismo”, é criado. Esta Política, regulamentada pelo
decreto 448, de 14 de fevereiro de 1992, era baseada na “prática do turismo como forma de promover
a valorização e preservação do patrimônio natural e cultural do país e a valorização do homem como
destinatário final do desenvolvimento turístico” (Dias, 2003: 134).
A criação do Ministério do Turismo, já no governo Lula, em 2003, apresentou-se com o propósito de
enfrentar, na área de turismo, o desafio de conceber um novo modelo de gestão pública, descentralizada
e participativa. São atribuições do Ministério: a política nacional de desenvolvimento do turismo; a
promoção do turismo interno e externo; o estímulo às iniciativas públicas e privadas de incentivo às
atividades turísticas; o planejamento, coordenação e avaliação dos planos e programas de incentivo ao
turismo (Dias, 2003).
Autores como Beni (2006) e Pimentel (2011) percebem uma inconsistência de vínculo dos órgãos
oficiais de turismo ao longo da trajetória do setor, que também se reproduziu, em maior ou menor
escala, nos estados e municípios, que, igualmente, vivenciaram numerosas concepções, extinções e
recriações de organizamos direcionados à atividade turística. Destacam, ainda, que o setor de turismo
nunca esteve entre as prioridades das políticas públicas nos três níveis de governo e, frequentemente,
o órgão público de turismo tem servido de moeda de troca nas composições políticas da base de apoio
do Legislativo ao Executivo.
4. Metodologia
Com relação à lógica de observação dos sistemas abertos, para a observação da pesquisa optou-se pela
operação metodológica (Alvarez & Emery, 2000) de estabelecer “estilos de gestão em políticas públicas
de turismo” como um sistema cujos limites são formados pela antinomia de inputs e outputs e pela
correspondente retroalimentação que emerge como resposta a uma série de demandas. A lógica na qual
se fundamenta esta teoria proveem da Teoria Geral de Sistemas (Buckley, 1973; von Bertalanffy, 1976;
Kaufmann, 1990). O sistema aberto fundamenta-se na lógica na qual os elementos interagem entre
si e com o entorno, de tal forma que sistema e entorno acoplam-se constantemente. Como elementos
e noções básicas de esta teoria que serão aplicados na observação são: entropia negativa, informação,
retroalimentação homeostase e diferenciação. Trata-se de una síntese de noções e conceitos desenvolvidos
por diversos autores sistêmicos (Kast & Rosenzweig, 1973; Foerster, 1981; Alvarez & Emery, 2000;
Cummings & Worley, 2007)
Operamos como sistema os “estilos de gestão” na perspectiva jurídico-normativa entendidos na
observação aqui empreendida, as seguintes categorias: 1) forma de ação; 2) qualidade/quantidade; 3)
estratégia e 4) impactos. Estes possíveis estilos estão diretamente influenciados por outros subsistemas,
como estudos similares indicam (Machado-da-Silva & Barbosa, 2002), que formam parte do entorno
do sistema (Pimentel & Pimentel, 2013), como ocorre com os hotéis, os transportes e as agências de
turismo, sejam nacionais ou internacionais.
Como sistema aberto consideramos como inputs informações na forma de dados referentes ao
conhecimento sobre a demanda atual e prognósticos de futuro das tendências do turismo. Estas
estão também influenciadas pelas tendências mundiais nos modelos de lazer, turismo e formas de
viajar, no marco da crise econômica e financeira mundial e da “queda” dos Estados de bem estar
nos países da Europa ocidental (Gómez Enciñas, 2013). Os outputs ou impactos surgidos da “caixa
preta” formada pelas políticas governamentais (no Brasil, por governos estaduais, na Espanha,
nas Comunidades autônomas) que constituem o sistema materializam-se: 1) na oferta de produtos
“pacotes” padronizados de turismo; 2) nos impactos ambientais; 3) em impactos socioculturais para
a população autóctone.
Os âmbitos governamentais (municipal, estadual e federal) deverão propor e implementar políticas
públicas em diferentes níveis: profissionalização, minimização dos impactos ambientais, além das políticas
que regularizem a oferta privada de lazer, cultural e a profissionalização da mão de obra necessária. Esta
profissionalização poderá ficar a cargo de associações de hoteleiros, empresas de formação privadas, ou
políticas profissionalizantes ofertadas pelas universidades e centros de educação superior.
A análise comparativa entre Brasil e Espanha, de caráter qualitativo, foi realizada a partir das
seguintes categorias analíticas: 1) formas de ação, 2) quantidade/qualidade, 3) estratégia e 4) impactos
(figura 2).
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 15 N° 2. Abril 2017 ISSN 1695-7121
Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 301
Figura 2: Gestão das políticas de turismo como um sistema.
ESTILOS DE
GESTÃO
EM POLITICAS
PUBLICAS DE
TURISMO
Conhecimento e ação
sobre a demanda de
turismo
Aumento das
demandas
Políticas
públicas
Aumento da
demanda de
turismo
Modelos de
consumo
Oferta de
produtos
padronizados
Impactos
sociais e
ambientais
Qualidade e
eficiência
Descentralização
Políticas de lazer
Políticas culturais
BRASIL ESPANHA
Variáveis comparativas:
1) Forma de ação
2) Quantidade/qualidade
3) Estratégia
4) Impactos
Análise comparativa: casos
hotéis transportes agências
Fonte: elaboração própria.
Para a concretização deste trabalho utilizou-se a análise de documentos (Shiroma et al., 2005),
mais especificamente, duas Leis reguladoras do turismo, uma brasileira e uma espanhola, para
comparação. Buscou-se selecionar políticas de turismo recentes e em vigência em ambos os países.
No caso brasileiro foi tomada para estudo a Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do
Turismo, que dispõe sobre a Política Nacional de Turismo e define as atribuições do governo federal
no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico. Quanto à Espanha, devido à sua
própria estrutura institucional, em que os entes-componentes do Estado desfrutam de autonomia,
selecionou-se a Lei nº 13, de 21 de junho de 2002, que dispõe sobre a ordenação e promoção do turismo
da Catalunha, Comunidade Autônoma que tem como capital a cidade de Barcelona, um dos principais
destinos turísticos espanhóis e mundiais.
Para Pimentel (2001), estudos baseados em documentos como material primordial, sejam revi‑sões
bibliográficas, sejam pesquisas historiográficas, extraem deles toda a análise, organizando-os e
interpretando-os segundo os objetivos da investigação proposta.
De acordo com Ball (2001), textos de política não estão enclausurados em seus significados; estes nem
sempre estão fixados ou são claros. Ademais, a tentativa de “transportar” os significados de uma arena
política para outra está sujeita a equívocos de interpretação e contestação (Bowe & Ball, 1992). Esses
equívocos são, muitas vezes, intrínsecos ao próprio processo de leitura e interpretação dos textos, uma
vez que a relação entre o leitor e o texto situa-se num continuum entre interpretação ativa e recepção
passiva; os textos têm ainda propriedades que permitem a interpretação criativa, em maior ou menor
extensão (Schiroma, Campos & Garcia, 2005).
Buscando minimizar possíveis equívocos de interpretação, para a análise dos documentos utilizou-se
a técnica de análise do conteúdo (AC), proposta por Bardin (1977). A análise do conteúdo pode ser
considerada como “um conjunto de técnicas de análise das comunicações, visando por procedimentos
sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens, obter indicadores quantitativos ou
não, que permitem a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis
inferidas) das mensagens” (Bardin, 1977: 160).
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302 Políticas públicas de turismo numa perspectiva normativa comparada
Na descrição analítica, cujo objetivo é focar o corpus que deverá ser estudado de modo aprofundado,
aplicaram-se os procedimentos de codificação, classificação e categorização do material coletado, por
critérios de afinidade.
5. A comparação Brasil e Espanha
5.1 Brasil e Espanha comparados: em análise as políticas públicas de turismo
Para construção da análise comparativa das políticas públicas de turismo brasileiras e espanholas
elaboraram-se critérios que permitissem associá-las às fases de evolução internacional das políticas de
turismo apontadas por Sola (1996), como segue na figura 3.
Figura 3: Políticas públicas de turismo internacionais por fases e critérios para análise.
Critério Pós guerra (1945-79) Década de 1980 1990...
Forma de Ação Marketing de serviços
Associação entre as
políticas de turismo e
econômicas
Adoção de novos
estilos de gestão
Descentralização
Regionalização
Profissionalização
Quantidade/
Qualidade
Estímulo quantitativo;
balança comercial;
renda e emprego
Suprimento do setor Busca por qualidade e eficiência
Estratégia Oferta de produtos
padronizados
Diferenciação de
produtos; adaptação
à demanda;
flexibilização da oferta
e distribuição
Melhoria das condições dos inputs;
conhecimento e ação sobre a
demanda
Impactos - Impactos sociais e
ambientais Busca pela sustentabilidade
Fonte: elaborado a partir de Sola (1996).
5.2 Forma de ação juridico-normativa
Com o critério Forma de Ação se pretende possibilitar a construção de uma análise acerca das formas
de intervenção governamentais sobre a atividade turística em ambos os países, conforme as especificidades
observadas nas fases de evolução das políticas do setor, inicialmente focadas em marketing, e finalmente,
na terceira fase, assumindo contornos renovados de acordo com a nova referência gerencialista4 de gestão
pública, como as tentativas de descentralização e profissionalização da gestão do setor.
As formas de ação dos dois países relativas ao turismo estão vinculadas à maneira como o poder
político é exercido sobre o território nacional. No caso brasileiro, como Estado federativo, o poder
fica divido entre a autoridade federal e as autoridades regionais (Durão, 2012). O Estado espanhol,
por sua vez, é chamado regional ou autonômico, uma vez que municípios, províncias e Comunidades
Autônomas que integram a unidade da nação têm reconhecido e garantido o direito à autonomia, isto
é, de governarem-se por si próprios (Durão, 2012).
A Lei brasileira nº 11.771 dispõe sobre a política de turismo em âmbito nacional, e define atribuições do
governo federal para a gestão do setor. Obedece, contudo, os princípios constitucionais da descentralização
e da regionalização. Procurando entender de que forma a Lei procura adequar-se a tais princípios,
analisam-se alguns dos objetivos da Política Nacional de Turismo, apresentados no Capítulo II:
II – reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional (...);
IV – (...) diversificando os fluxos entre as unidades da federação e buscando beneficiar, especialmente, as
regiões de menor nível de desenvolvimento econômico e social;
VI – promover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando Estados, Distrito Federal e
Municípios a planejar, em seus territórios, as atividades turísticas de forma sustentável e segura,
entre si, com o envolvimento e a efetiva participação das comunidades receptoras nos benefícios
advindos da atividade econômica.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 15 N° 2. Abril 2017 ISSN 1695-7121
Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 303
Por descentralização, tendo em vista os objetivos citados, entende-se que o governo federal pretende
estimular o ordenamento do turismo através do aumento de sua capilaridade, ou seja, passando a exercer seu
poder pelos próprios estados e municípios, inclusive a articulação entre eles. Isso implica necessariamente
a delegação. Assim, a Política Nacional de Turismo, além de definir as atribuições do governo federal
quanto à organização do setor, tem caráter referencial para estados e municípios, podendo também ter a
competência por partes de sua implementação delegada a órgãos e entidades da administração pública
para as demais esferas federativas, como consta do Capítulo VI, das Disposições Finais:
Art. 44. O Ministério do Turismo poderá delegar competência para o exercício de atividades e atribuições espe‑cíficas
nesta Lei a órgãos e entidades da administração pública, inclusive de demais esferas federativas (...).
Já o princípio da regionalização mostra-se vinculado à descentralização, com a especificidade de
buscar a articulação entre iniciativas locais e supralocais. O intuito, como consta do Capítulo III sobre
a coordenação e integração de decisões e ações no plano federal, é promover “a racionalização e o
desenvolvimento uniforme e orgânico da atividade turística (...)”, reduzindo-se então as disparidades
econômicas e sociais regionais.
A Lei espanhola é elaborada de modo diferente. De início, no Capítulo II, sobre o Plano de Turismo
da Catalunha, instrumento básico de planejamento turístico da região, o documento é definido como
um plano territorial setorial, que tem aplicação em todo o território da Catalunha, mas ressalta-se
que as disposições e o desenvolvimento do Plano devem ajustar-se aos âmbitos de aplicação dos planos
territoriais locais. As funções administrativas de fomento, promoção e proteção do turismo e a atividade
inspetora e sancionadora das administrações turísticas têm que orientar-se em função da declaração
de “municípios turísticos” e de áreas ou âmbitos de interesse turístico. Recebe a denominação de
“município turístico” os municípios nos quais haja um “recurso turístico essencial”, aqueles que “isolada
ou conjuntamente com outros, têm a capacidade de gerar as correntes de turismo mais relevantes e
contribuem para reforçar a realidade da Catalunha como marca turística global” ou população turística
superior ao número de residentes.
Nota-se, então, que o Plano de Turismo da Catalunha, diferentemente da Política brasileira para o
setor, é elaborado tendo como referência os planos territoriais parciais, isto é, baseado nos planos de
cada ente componente da Comunidade. No Brasil a orientação hierárquica normativa entre os entes
federativos se dá de modo inverso, ou seja, a Política Nacional de Turismo é referência para os planos
setoriais de estados e municípios, que podem ou não assumir a Política Nacional como padrão para o
ordenamento local e regional, se o fizerem.
Deste modo, é possível considerar que a política de turismo brasileira, pelo modo como é formulada,
pode tornar o setor suscetível a problemas como o distanciamento entre formulação e implementação,
que pode se desdobrar em dificuldades para tornar as propostas efetivas; ou a baixa legitimidade da
legislação, devido ao próprio distanciamento entre as escalas territoriais (federal x municipal, por
exemplo), que pode resultar em pouca aderência empírica.
Ainda relativa à forma de ação dos governos, outra mudança observada por Sola (1996) durante a
evolução das políticas de turismo internacionais refere-se à profissionalização do setor. Esta preocupação
está presente em ambas as legislações. Na Lei brasileira, a Política Nacional de Turismo aborda a
questão ainda em seus objetivos:
XIX – promover a formação, o aperfeiçoamento, a qualificação e a capacitação de recursos humanos para
a área do turismo, bem como a implementação de políticas que viabilizem a colocação profissional
no mercado de trabalho.
A Lei espanhola apresenta a intenção de profissionalização do setor ao tratar das finalidades das
administrações turísticas e sujeitos turísticos, aqueles que têm relação direta com o setor turístico,
ainda no Título I:
i. impulsionar a formação, a qualificação e a especialização dos profissionais do setor turístico.
Deste modo, quanto à profissionalização, ambos os países buscam se ajustar ao padrão internacional
das políticas públicas de turismo. A Lei espanhola amplia seu âmbito de ação ao incluir os “prestadores
de serviços, promotores do desenvolvimento do setor ou de suas atividades, trabalhadores ou usuários”
dentre aqueles que devem impulsionar a formação e qualificação dos profissionais do setor, não
restringindo essa atribuição ao âmbito público, como se nota nos trechos extraídos da Lei brasileira.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 15 N° 2. Abril 2017 ISSN 1695-7121
304 Políticas públicas de turismo numa perspectiva normativa comparada
5.3 Quantidade/Qualidade
O critério Quantidade/Qualidade foi estabelecido devido à tendência de substituição de objetivos
estritamente contábeis por outros que agreguem à contabilidade elementos qualitativos ao longo da
evolução das políticas públicas de turismo. Pretende-se, então, observar como as políticas de turismo
de Brasil e Espanha manifestam aspectos quanti e qualitativos em seu escopo recentemente.
Quanto à Lei da Catalunha, ao serem apresentadas suas finalidades, observa-se a predominância
de aspectos qualitativos sobre os quantitativos, como adiante:
c. proteger os usuários e garantir-lhes o melhor trato possível quanto à informação e aos serviços que
recebem;
d. incrementar as correntes turísticas, tanto as interiores como as exteriores, com especial atenção ao
turismo de qualidade (...);
e. (...) potencializar a qualidade e a vitalidade dos destinos, as denominações e as marcas turísticas;
g. promover a qualidade e a competitividade dos serviços turísticos (...).
A recorrente busca pelo aprimoramento da qualidade em detrimento de estímulos quantitativos pode
ser reflexo de uma demanda já consolidada de turistas pelo país e região. Porém, nota-se que mesmo
quando mencionada a finalidade de incremento do fluxo interno e externo de turistas se ressalta o estímulo
ao turismo de qualidade, não apenas a pura promoção de pretensões quantitativas, o que demonstra
que a qualidade é considerada estratégica para o desenvolvimento do turismo regional e nacional.
Já a Lei brasileira parece dividida entre objetivos quantitativos e qualitativos:
II – reduzir as disparidades sociais e econômicas de ordem regional, promovendo a inclusão social pelo
crescimento da oferta de trabalho e melhor distribuição de renda;
III – ampliar os fluxos turísticos, a permanência e o gasto médio dos turistas nacionais e estran‑geiros
no País, mediante a promoção e o apoio ao desenvolvimento do produto turístico brasileiro;
VII – criar e implantar empreendimentos (...) com capacidade de retenção e prolongamento do tempo
de permanência dos turistas nas localidades;
XVII – propiciar a competitividade do setor por meio da melhoria da qualidade, eficiência e segurança
na prestação dos serviços, da busca da originalidade e do aumento da produtividade dos agentes
públicos e empreendedores turísticos privados;
XVIII – estabelecer padrões e normas de qualidade, eficiência e segurança na prestação de serviços (...);
Os três primeiros objetivos apresentados têm caráter quantitativo, uma vez que seu intuito é
aumentar o fluxo, a permanência e o gasto médio do turista. Já os últimos dois objetivos mencionados
visam aprimorar a qualidade e produtividade da prestação dos serviços turísticos, públicos e privados.
Deste modo, considera-se que a política de turismo brasileira, apesar de assemelhar-se parcialmente
às características da última fase das políticas de turismo internacionais, pela busca da competitividade
através de fatores como a qualidade e a produtividade, ainda não atingiu, a ponto de superar, objetivos
da primeira fase das políticas do setor.
Por esses objetivos e incentivos, observa-se uma associação das medidas de incentivo ao turismo
com medidas econômicas, seja através da geração de empregos, distribuição de renda ou pela busca
do equilíbrio na balança comercial. Assim, percebe-se que a política de turismo brasileira mantém os
traços que marcam a primeira fase das políticas públicas de turismo internacionais, ao mesmo tempo
em que busca se inserir num novo padrão de desenvolvimento turístico internacional.
5.4 Estratégia normativa
O critério estratégia foi elaborado para análise das políticas nos dois países devido aos apontamentos
de Sola (1996) relativos às diferentes posturas dos governos quanto às tentativas de incremento e
desenvolvimento da atividade turística.
A Lei espanhola apresenta como finalidades das administrações públicas e dos sujeitos turísticos:
b. potencializar a criação, o desenvolvimento, a melhora e a promoção dos recursos turísticos;
e. impulsionar o desenvolvimento de novos produtos, atividades e âmbitos de interesse turístico e
potencializar a qualidade e a vitalidade dos destinos, as denominações e marcas turísticas;
h. promover a modernização do setor turístico, mediante os incentivos oportunos, para conseguir
distintivos sistemas e normas de qualidade dos serviços que oferece;
j. potencializar o uso das tecnologias da informação e da comunicação na difusão interior e exterior
dos recursos turísticos, nas relações entre a Administração e os sujeitos turísticos e na prestação
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de serviços e de informação aos usuários, e velar pela qualidade e pela inovação de desenhos
e de conteúdos na aplicação dessas tecnologias;
O enfoque da Lei espanhola é sobre a melhoria das condições de prestação dos serviços turísticos. É
mencionada a preocupação com a criação de novos produtos, mas atrelada à potencialização da qualidade
e distinção dos destinos e marcas turísticas espanhóis.
Quanto ao Plano de Turismo da Catalunha, deverá conter:
b. o inventário dos recursos turísticos essenciais;
c. as características básicas de todos os recursos turísticos;
d. a análise da demanda e as previsões sobre a evolução que possa ter;
f. a enumeração dos municípios turísticos e das áreas ou zonas de interesse turísticos e a avaliação
de sua incidência na oferta turística geral;
g. a indicação das áreas as quais é preciso promover o turismo interior e exterior e das zonas turis‑ticamente
saturadas ou sobre exploradas;
h. a definição das medidas necessárias para melhora da qualidade e competitividade turísticas;
i. quaisquer outros dados ou estudos que se considerem de interesse para a promoção do turismo para
a proteção e a sinalização dos recursos turísticos.
Percebe-se pela formatação do Plano que o conhecimento sobre a oferta e demanda de turismo
na Catalunha é a base sobre a qual estão alicerçados a elaboração e o desenvolvimento das ações
governamentais. Há uma preocupação em identificar, caracterizar e avaliar os recursos turísticos, seu
potencial e nível de exploração, de modo a definir as medidas para seu melhor aproveitamento, tendo
em vista sua preservação e qualidade.
No que se refere à Política brasileira, é possível perceber sua posição na segunda fase de evolução
internacional das políticas do setor, que se caracteriza por aspectos como adaptação à demanda e
diversificação da oferta de recursos turísticos, os quais se notam nos objetivos abaixo:
IV – estimular a criação, a consolidação e a difusão dos produtos e destinos turísticos brasileiros,
com vistas em atrair turistas nacionais e estrangeiros, diversificando os fluxos entre as unidades
da Federação e buscando beneficiar, especialmente, as regiões de menor nível de desenvolvimento
econômico e social;
VII – criar e implantar empreendimentos destinados às atividades de expressão cultural, de animação
turística, entretenimento e lazer e de outros atrativos com capacidade de retenção e prolongamento
do tempo de permanência dos turistas nas localidades;
XI – desenvolver, ordenar e promover os diversos segmentos turísticos;
XII – implementar o inventário do patrimônio turístico nacional, atualizando-o regularmente;
XIII – propiciar os recursos necessários para investimentos e aproveitamento do espaço turístico nacional
de forma a permitir a ampliação, a diversificação, a modernização e a segurança dos
equipamentos e serviços turísticos, adequando-os às preferências da demanda, e, também,
às características ambientais e socioeconômicas regionais existentes;
Percebe-se que menos que a melhoria das condições de prestação dos serviços turísticos, pretende‑
-se com tais objetivos o aumento do fluxo, tempo de permanência e gasto médio do turista, sendo
assim, prevalecem aspectos quantitativos sobre os qualitativos, os quais aparecem apenas relativos
à busca pela produção e sistematização de informações sobre a oferta e a demanda turísticas.
Esse levantamento de dados, contudo, relativos à oferta e à demanda de turismo no Brasil, pode
gerar informações que, no futuro, levem à modificação de um posicionamento governamental de
adaptação à demanda para outro de ação sobre a demanda, em que podem ser definidos o perfil do
turista, a oferta, e o tipo de promoção desejados para os diversos segmentos do turismo nacional, por
exemplo, além de fornecer parâmetros que orientem a elaboração e execução de planos e programas
de desenvolvimento para o setor.
4.5 Impactos na perspectiva normativa
A definição do critério impactos parte do entendimento de que as políticas de turismo vêm dedicando
ao longo de sua evolução atenção crescente aos impactos sociais, econômicos e ambientais da atividade
sobre o meio no qual se processa, passando a desenvolver instrumentos jurídicos e econômicos na
tentativa de minimizar os impactos negativos e maximizar os positivos.
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306 Políticas públicas de turismo numa perspectiva normativa comparada
A Lei da Catalunha estabelece como finalidades das administrações públicas e dos sujeitos turísticos:
a. proteger e preservar, de acordo com o princípio de sustentabilidade, os recursos turísticos, e assegurar
o respeito aos valores culturais, históricos, artísticos, territoriais, urbanísticos e meio‑
-ambientais que lhes são próprios;
b. proteger os usuários turísticos e garantir-lhes o melhor trato possível (...) no que concerne à defesa
de seus direitos e interesses como usuários;
f. fomentar o turismo como meio de conhecimento, de comunicação e de intercâmbio entre os
povos e as culturas;
Já o Plano de Turismo da Catalunha deve conter:
d. os critérios para avaliar o impacto sobre os recursos que utiliza ou visita e as medidas de proteção
destes recursos.
Pode-se perceber pelos trechos apresentados uma preocupação da Comunidade com o estudo de
impactos e com a proposição de medidas para sua correção, tanto sociais, como a proteção e seguridade
da cidadania dos residentes, e a atenção e orientação aos usuários turísticos; econômicos, com a garantia
da defesa dos direitos dos usuários; ambientais, como a proteção da saúde pública, e critérios de avaliação
de impacto sobre os recursos turísticos e medidas para sua proteção; e culturais, como o respeito aos
valores culturais, históricos, artísticos, territoriais, urbanísticos dos recursos turísticos, bem como a
promoção do turismo como meio de conhecimento e intercâmbio entre povos.
Essa preocupação com os impactos provocados pela atividade turística também está presente na Lei
brasileira. A Política Nacional de Turismo traz como objetivos:
I – democratizar e propiciar o acesso ao turismo no País a todos os segmentos populacionais, contribuindo
para a elevação do bem-estar geral;
VI – promover, descentralizar e regionalizar o turismo (...) buscando beneficiar, especialmente, as
regiões de menor nível de desenvolvimento econômico e social;
VIII – propiciar a prática de turismo sustentável nas áreas naturais, promovendo a atividade como
veículo de educação e interpretação ambiental e incentivando a adoção de condutas e práticas
de mínimo impacto compatíveis com a conservação do ambiente natural;
IX – preservar a identidade cultural das comunidades e populações tradicionais eventualmente
afetadas pela atividade turística;
X – prevenir e combater as atividades turísticas relacionadas aos abusos de natureza sexual e outras
que afetem a dignidade humana (...);
Mesmo apresentando especificidades, em função dos diferentes contextos socioeconômicos dos países,
como a iniciativa brasileira de promoção do acesso democrático ao turismo ou a prevenção aos abusos de
natureza sexual, observa-se que ambas as Leis dedicam atenção aos impactos provenientes da atividade,
e mais do que isso, buscam apontar medidas de atenuação e correção de impactos negativos e promover
medidas de fortalecimento de impactos positivos, como a informação geral e turística aos usuários e à
sociedade sobre o turismo nacional, bem como o estímulo ao turismo responsável em áreas naturais.
5. Reflexões preliminares sobre as implicações dos aspectos normativos nas políticas públicas
de turismo
Com o intuito de atender ao objetivo proposto neste trabalho, a saber, analisar o perfil das políticas
de turismo no Brasil e na Espanha, tomando-se para isso a referência do padrão internacional das
políticas do setor identificado por Sola (1996), buscou-se delimitar um corpus teórico e um esquema
metodológico de análise compatíveis que permitissem a averiguação da questão.
Ao incorporar temáticas como Estado, políticas públicas, e políticas públicas de turismo, discutiram-se
questões como os diferentes papéis assumidos pelo Estado; as diferentes abordagens quanto aos modos
de formulação e avaliação de políticas públicas; e os marcos históricos das políticas de turismo nacionais
e internacionais, Pimentel, Emmendoerfer & Tomazzonni (2014).
Partindo da premissa levantada pelo estudo de Sola (1996), que aponta a existência de fases ao
longo da trajetória histórica das políticas públicas de turismo internacionais, realizou-se um estudo
comparativo entre as políticas públicas de turismo de Brasil e Espanha, mais propriamente entre a Lei
nº 11.771, de 17 de setembro de 2008, chamada Lei do Turismo, e a Lei nº 13, de 21 de junho de 2002,
que dispõe sobre o turismo na Comunidade Autônoma da Catalunha.
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Thiago Duarte Pimentel, Mariana Pereira Chaves Pimentel, Josep Pont Vidal 307
Para a construção da análise comparativa entre as políticas públicas mencionadas utilizaram-se
quatro critérios que visaram permitir associar as políticas às fases de evolução internacional das
políticas de turismo apontadas por Sola (1996), sendo os critérios: forma de ação; quantidade/qualidade;
estratégia; e impactos.
Quanto à forma de ação, inicialmente distinguem-se as formas pelas quais o poder político é exercido
sobre o território nacional. A Lei brasileira dispõe sobre a política de turismo em âmbito nacional,
enquanto estados e municípios têm a Lei como referência. Já no caso espanhol a Lei tem vigência no
território da Catalunha, tendo como parâmetro para sua elaboração e implementação os planos territoriais
locais. Além disso, a Lei espanhola estabelece diretrizes para a região e os municípios, principalmente
os chamados “municípios turísticos”, já a Lei brasileira restringe-se às regulamentações de âmbito
federal, não se referindo a regiões ou municípios especificamente.
No que tange ao critério quantidade/qualidade, considera-se que a política de turismo brasileira busca
assemelhar-se às características da última fase das políticas de turismo internacionais, através da busca
pela competitividade ao enfatizarem-se questões como a qualidade e a produtividade do setor, contudo,
permanecem presentes os objetivos ainda da primeira fase das políticas do setor, o aumento do número
de turistas e receitas, o que demonstra uma ambiguidade estratégica da gestão do turismo no Brasil.
Referente ao critério estratégia notou-se o posicionamento da Lei brasileira na segunda fase da
evolução internacional das políticas do setor, caracterizada por aspectos como adaptação à demanda e
diversificação da oferta de recursos turísticos. O enfoque da Lei espanhola, porém, é sobre a melhoria
das condições de prestação dos serviços turísticos, isto é, a potencialização da qualidade e distinção dos
destinos e marcas turísticas nacionais.
Finalmente, o critério impactos aponta uma aproximação entre as duas Leis. Ambas demonstram a
preocupação dos países com os impactos provocados pela atividade turística sobre o ambiente no qual
se processa.
Deste modo, conclui-se que a legislação brasileira do setor de turismo busca apropriar-se das
características presentes na legislação de países em que o turismo tem se desenvolvido, tanto como
importante fonte de receitas para as economias nacionais quanto relativamente à qualificação da
infraestrutura e dos serviços turísticos.
A partir deste ponto pode-se recorrer à teoria dos sistemas abertos, os quais procuram adaptar-se ao
seu ambiente, ajustando as estruturas e os processos de seus componentes internos, e em sua interação
com o meio ambiente visam alcançar um equilíbrio dinâmico enquanto mantém sua capacidade de
transformar o trabalho e energia, Pimentel (2015).
A partir da noção de sistemas abertos, a operacionalização da observação das políticas públicas
no Brasil e na Espanha permitiu reconhecer não apenas a organização do ambiente, mas também o
funcionamento interno do sistema, ou seja, o modo como as interações entre estes componentes afetam
o sistema como um todo.
No sistema identificado, aqui denominado “estilos de gestão em políticas públicas de turismo” operaram
os seguintes conceitos, estabelecendo-se de forma aproximada como conclusões:
A “entropia negativa” no sistema é obtida através da capacidade deste em intercambiar um equilíbrio
entre suas saídas (outputs) pelas entradas (inputs), evitando-se desta forma um enfraquecimento do
sistema. O conhecimento sobre a demanda turística permite o fornecimento de produtos e políticas
públicas dirigidas. A informação foi canalizada para o sistema por meio de demandas, a partir das quais o
sistema faz uma seleção útil. “Feedback” é a informação em torno do ambiente. Como “feedback negativo”
se trata de observar se as saídas (outputs) seguem a mesma linha que as metas pré-definidas na gestão.
O “feedback positivo” tenta medir se os objetivos estão alinhados com as necessidades de ambiente,
fato que se cumpre nas políticas públicas no Brasil e na Espanha, com a criação dos correspondentes
institutos e autarquias especializadas. Finalmente, a “diferenciação” se manifesta em uma possível
futura especialização das políticas públicas, com maior integração.
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Notas
1 O turismo pós-fordista se caracteriza pela constante inovação e forte competição, que permitiram aumentar o peso da
demanda. Supõe uma reação dos consumidores contra a oferta homogênea característica do turismo fordista ou de massa.
2 Foram analisados 391 artigos.
3 Nesse período foram elaborados acordos entre o Governo Central e as comunidades autônomas sobre o repasse de
competências, por exemplo, a aprovação dos Reales Decretos de Traspaso en Materia de Turismo de Cataluña, País Vasco,
Galicia, Aragón, Andalucía, Asturias, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Murcia y Cantabria
(Velasco González, 2005).
4 Pelo tratamento do provimento dos serviços públicos como um negócio e pela inserção da lógica empresarial no setor
público, a administração pública também ficou conhecida como administração pública gerencial. Segundo Paula (2005),
a reforma gerencial que desponta no cenário mundial na década de 1980 e atinge a administração pública brasileira
durante a década de 1990 flexibiliza os processos e os regulamentos burocráticos, conferindo um grau mais elevado de
autonomia e de accountability às agências governamentais e aos seus gerentes.
Recibido: 15/01/2016
Reenviado: 14/10/2016
Aceptado: 16/10/2016
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