Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais para a formatação das políticas públicas de cultura no município de Parnaíba – PI

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 14 N.o 5. Págs. 1123-1141. 2016
www .pasosonline.org
Resumo: O presente estudo parte da reflexão sobre a implantação de políticas públicas de cultura no
município de Parnaíba. Teve como objetivo identificar a configuração da rede de relações institucionais
para a formatação das políticas públicas de cultura no município de Parnaíba – PI. O estudo, de cunho
qualitativo, teve como sujeitos da pesquisa atores organizacionais governamentais e não­‑governamentais
envolvidos na área cultural do município. Como instrumentos de coleta de dados foram utilizados entrevista
semiestruturada e observação. Como método de análise fez­‑se
uso da análise de conteúdo. Diante dos
resultados, verificou­‑se
que não existe política pública de cultura no município, mas a integração dos atores
para construí­‑la.
Para que a política seja consolidada, faz­‑se
necessária uma melhor articulação que culmine
na implantação de um eficiente Conselho Municipal de Cultura, o qual encontra­‑se
no âmbito de discussões
em debates, fóruns e conferências.
Palavras-chave: Política Pública de Cultura; Participação Social; Rede de relações Institucionais; Campo de
Cultura; Integração.
When the face of culture appear: a study on the networkinstitutional relations for formatting
policypublic culture in the city of Parnaíba - PI.
Abstract: This study derives from the reflection on the implementation of public policies of culture in the
municipality of Parnaiba. It is aimed to identify the configuration of the network of institutional relations
for formatting public policies of culture in the city of Parnaíba ­‑
PI. The study, of qualitative nature, had as
research subjects governmental and non­‑governmental
organizational actors involved in the cultural area
of ​the city. As data collection instruments, semi­‑structured
interview and observation were used. As the
analysis method, it was made use of content analysis. Given the results, it was found that there is no public
policy of culture in the city, but the integration of the actors to build it. In order to consolidate the policy, it is
necessary getting a better coordination, culminating in the implementation of an efficient Municipal Council
of Culture, which is under discussion in debates, forums and conferences.
Keywords: Public Policy of Culture; Social participation; Institutional Relations Network; Field Culture;
Integration.
Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede
de relações institucionais para a formatação das políticas
públicas de cultura no município de Parnaíba – PI
Fernanda Araújo Nunes* Anette Santiago Pereira**
Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira
* nandaphb1@yahoo.com.br
** anesanti@hotmail.com
1. Introdução
O Brasil é constituído por uma diversidade cultural formada a partir de um processo histórico e cultural
nacional. A Cultura ganha espaço no cenário político brasileiro a partir da década de 80 com a criação
do Ministério da Cultura, embora desde a ‘revolução de 1930’, o Estado tenha realizado um conjunto
de intervenções sistemáticas nesta área, o que repercutiu­‑se
em práticas, legislações, organizações e
instituições voltadas para este fim (Oliveira, 2012).
Tradicionalmente, as políticas públicas mais discutidas no Brasil se referem à educação, saúde,
indústria e segurança. A partir dos anos 80 a política pública de cultura tornou­‑se
pauta de discussão
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tanto em encontros realizados pelos atores governamentais como também em reuniões de atores não­‑governamentais
(Oliveira, Viana e Braga, 2010).
A política pública constitui­‑se
como um campo de ações do governo que age em benefício da população,
com a participação desta, no que diz respeito às questões públicas, neste caso uma política Pública
Estatal (Lima, 2012).
As políticas de cultura devem apresentar­‑se
articuladas às demais políticas de desenvolvimento de
uma nação e serem destinadas ao fomento da cultura local e de atividades culturais, beneficiando a
sociedade em geral.
Considerando­‑se
o conceito de política, pode­‑se
dizer que a contribuição prática desta pesquisa versa
discutir a estrutura institucional da política pública de cultura na cidade de Parnaíba/PI, possibilitando
a compreensão de seu processo de criação.
Tal faz­‑se
relevante para os estudos do turismo, especialmente dentro da área geográfica de abran‑gência,
o litoral do Estado do Piauí, cujo fluxo turístico está vinculado à sua paisagem cultural, a qual
integra os principais roteiros turísticos da Região, entre eles a Rota das Emoções. No contexto de gestão
pública desta região, turismo e cultura encontram­‑se
intimamente relacionados, devendo ser pensados
conjuntamente.
A riqueza cultural do Piauí se apresenta através de manifestações e bens materiais. Parnaíba
é considerada a segunda cidade mais populosa do estado do Piauí, ficando atrás apenas da capital
Teresina (IBGE, 2007).
Este artigo tem como objetivo identificar a configuração da rede de relações institucionais para a
formatação das políticas públicas de cultura no município de Parnaíba – PI. O alcance deste objetivo se
deu a partir da definição de quatro outros objetivos específicos: investigar a existência de uma política
pública de cultura no Município de Parnaíba; inventariar as instâncias de governança formais para o
debate das ações de cultura do Município de Parnaíba; delimitar os agentes participantes dos debates de
cultura nas instâncias de Governança de Parnaíba; e, descrever o papel de cada agente inserido na rede.
A investigação dos referidos objetivos preserva o foco nas questões políticas voltadas ao atendimento
das demandas de uma coletividade, no interesse público, considerando a participação no processo de
discussão política da União dos Estados e dos Municípios, representados pelo Poder Público, assim
como da iniciativa privada e da Sociedade Civil Organizada, sendo estas denominadas instituições
não­‑governamentais.
As respostas aos objetivos supracitados encontram­‑se
distribuídas ao longo da estrutura deste artigo,
a qual está subdividida em seis capítulos. Os três primeiros capítulos retratam uma abordagem teórica,
delimitando os principais conceitos que permeiam os termos Política, Cultura, redes, assim como um
apanhado histórico sobre a política pública de Cultura no Brasil. São estes, respetivamente, cultura e
política: delineando conceitos; política pública de cultura no Brasil e participação; e, redes de relações
institucionais na gestão da cultura. O quarto capítulo refere­‑se
à Metodologia do Trabalho Empírico, o
qual apresenta os métodos e técnicas empregadas para o desenvolvimento da pesquisa. O quinto capítulo
apresenta as análises dos indicadores de investigação definidos nos objetivos específicos propostos, e
sinalizados no Quadro 1, exposto no capítulo de Metodologia. Este, denominou­‑se
Redes de Relações
Institucionais para a Formatação de uma Política Pública de Cultura no Município de Parnaíba/PI.
Por fim, o sexto e último capítulo é conclusivo para este trabalho, dispondo as considerações finais que
permitiram atingir o objetivo geral proposto pela pesquisa.
2. Cultura e política: delineando os conceitos
Entender o processo histórico de uma sociedade é remeter à compreensão do termo cultura. Tylor
(1971) é um dos primeiros teóricos do século XIX a delinear o conceito de cultura como conjunto de
crenças, costume e valores, tudo que envolvia a capacidade do ser humano em produzir. A cultura
surgiu, então, a partir de um aprendizado informal que advêm de padrões de comportamento humano
e faz parte de uma herança cultural.
Considera­‑se
que os aspectos sociais, culturais, psicológicos e políticos do ser humano contribuem
para a formação da identidade e para uma sociedade diversificada. Numa concepção humanista, a
herança cultural deixada pelos europeus, africanos e indígenas revela a formação da identidade nacional
brasileira pelo seu modo de vida, diversidade e criatividade, bem como a troca de valores e conhecimentos.
Pode­‑se
dizer que a cultura não está arraigada somente a um processo histórico de colonização, mas ao
conceito de desenvolvimento. A cultura constitui­‑se
de fatores que contribuem para formação do ser humano
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o qual adquire valores e padrões morais de comportamento. O ser humano está em um contínuo processo
de mutação cultural, desconstruindo a ideia de uma sociedade humanista com valores construídos,
e, deixando­‑se
influenciar por novos canais imediatistas de difusão da informação, dentre eles a mídia.
O conceito de cultura pode ser revisitado a partir das perspectivas filosófica, antropológica e sociológica.
Filosoficamente o conceito de cultura é a própria existência humana.
“Cultura, na ótica filosófica, é a forma própria e específica da existência humana no mundo. É nossa própria
existência fenomenolizada, ou seja, um processo histórico permanente e inevitável, em que o ser humano
tanto representa o sujeito produtivo como o objeto produzido. Em suma, os homens são seres culturais por
natureza.” (Vannucchi, 2002: 23).
A cultura, no sentido filosófico, é todo ato produzido pela humanidade como seu modo de viver, suas
necessidades, mudanças e reações, criação de valores e abrange os aspectos espirituais e materiais
(Botelho, 2001). Neste sentido, a humanidade inserida na natureza produz cultura e a cultura, conse‑quentemente,
transforma a natureza.
A definição da palavra cultura pode entendida ainda de modo sociológico e antropológico. De acordo
com Botelho (2001) cultura pode ser evidenciada em duas dimensões que estão diretamente ligadas
aos aspectos políticos e culturais.
Na primeira dimensão, sob a visão antropológica, a cultura está relacionada ao comportamento social.
Ao que torna a humanidade diversificada. Para Botelho (2001), a interação existente entre variadas
culturas constitui­‑se
de fatores que contribuem para formação do ser humano, o qual adquire valores
e ocorre a partir de um processo de construção de identidade, preservando as especificidades culturais,
respeitando a pluralidade e as necessidades de cada ser.
Por sua vez, na dimensão da sociologia, a definição de cultura é mais ampla, pois abrange todos os
aspectos fundamentais da existência humana principalmente os políticos e sociais (Botelho, 2001:5).
Dentro desta linha de raciocínio a política pública de cultura “É a ação do poder público ancorado
em operações, princípios e procedimentos administrativos e orçamentários. Esta política é orientada
para melhorar a qualidade de vida da população através de atividades culturais, artísticas, sociais e
recreativas, proporcionando à mesma o acesso aos bens culturais. Trata­‑se
de uma ação voltada para
todo o município e não somente para alguns segmentos da sociedade.” (IBGE, 2007: 253).
Sousa (2006) ressalta que a política pública de cultura numa visão holística opera nos diversos aspectos
sociais e econômicos, visto que são esses os grandes responsáveis pelo desenvolvimento da coletividade.
As políticas de cultura devem apresentar­‑se
articuladas às demais políticas de desenvolvimento de
uma nação e devem ser destinadas ao fomento da cultura local e de atividades culturais, beneficiando
a sociedade em geral.
Observa­‑se
então que a prática de atividades culturais é um potencial e merece destaque ao olhar
dos governantes, principalmente porque “nos discursos e nos documentos, suas intenções são ótimas:
democratizar a cultura, respeitar os valores populares, defender o patrimônio histórico e artístico,
ressaltar sempre a identidade nacional.” (VannucchI, 2002: 90).
Consciente de que cultura é produção e que essa produção pode gerar riqueza para o Brasil, faz­‑se
necessário que a implantação e execução de ações do governo faça parte da realidade brasileira. Para
haver transformação na área cultural é necessário que se coloque em prática as decisões tomadas pelo
ator governamental para, a partir disso, executar as ações e promover as transformações necessárias
à realidade cultural brasileira.
3. Política pública de cultura no Brasil e Participação
A política pública de cultura exposta numa ordem cronológica dos fatos revela­‑se
com a chegada dos
colonizadores. No Brasil surgiu como um processo de aculturação que prevalece até os dias de hoje.
A família real portuguesa quando chegou ao Brasil, em 1808, trouxe uma mudança significativa no
âmbito cultural. A coroa e sua corte instaladas no Rio de Janeiro sentiram a necessidade de tornarem­‑se
reconhecidas pelo seu poder.
A política cultural é marcada por três períodos históricos referentes à república brasileira: a
república Getulista conhecida como Estado Novo (1934 ­‑
1945), a ditadura militar (1964 – 1985) e a
redemocratização da sociedade brasileira tendo como marco histórico a criação do Ministério da Cultura
em 1985 e a publicação da Constituição Brasileira em 1988.
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Carvalho (2009) aborda que o Estado Novo foi marcado pelo autoritarismo e o populismo sob a
gestão do Getulio Vargas em 1934. Revela ainda uma nova fase da política cultural no Brasil. Foi nesse
período que se fortaleceu uma política econômica deixando­‑se
de lado a participação democrática da
maioria da população.
Com o Golpe de Estado (1937), fecha­‑se
o Congresso Nacional e são proibidos os partidos políticos.
Nesse tempo, tudo fica submetido ao poder centralizador que pela forte repressão reduziu as disputas
políticas eliminando os opositores do governo.
“É criada uma estrutura institucional de promoção de políticas públicas para a cultura como o Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional ­‑
SPHAN antecessor do atual Instituto do Patrimônio Histórico
e Artístico Nacional ­‑
IPHAN e diversos institutos nacionais para as artes.” (Carvalho, 2009: 21).
A cultura foi importante para a construção de estratégias de Estado no campo político. A república
getulista marcou significativamente a perspectiva cultural, com a criação do “Ministério dos Negócios da
Educação e Saúde Pública, o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional e diversos institutos
nacionais para as artes”. (Carvalho, 2009: 22).
Por sua vez, o período da ditadura militar (1964 ­‑
1985) foi marcado pela relação autoritária do
Estado com a sociedade e pela repressão às iniciativas de participação crítica.
Foi também neste período que ocorreram as transformações das políticas públicas para a cultura no
Brasil. Iniciava­‑se
uma nova fase da política de cultura no país. Surgiram entidades como o Conselho
Federal de Cultura (1966), a Embrafilme (1969), o Departamento de Assuntos Culturais do MEC (1972),
o Programa de Ação Cultural (1973) e a Funarte (1975) (Vannucchi, 2002).
Em 1975, o Centro Nacional de Referencia Cultural separa as áreas da educação e da cultura.
Estabelecendo, nesse contexto dedicação exclusiva à cultura e colocando­‑se
em pauta discussões e
necessidades da política no âmbito nacional de cultura.
É um marco histórico para as políticas de cultura, pois se registra nessa época, pela primeira vez
no governo, temas de relevância cultural discutidos e elaborados em seminários e debates culturais
(Carvalho, 2009).
Se firmava um governo ainda centralizador. Apesar da proposta de promoção do setor cultural com
desenvolvimento e formação de uma imagem de identidade nacional eram latentes as desigualdades
econômicas e sociais em todo o país.
Deslocavam­‑se
as necessidades da maioria da população e esta continuava excluída das decisões
tomadas pelos órgãos públicos no que se referia à cultura (Carvalho, 2009).
Com a crise do regime militar associada à redemocratização é promulgada a primeira lei federal de
incentivos fiscais que beneficiava a cultura, conhecida como Lei Sarney ­‑
Lei 7.505 de 02 de julho de
1986 – (Brasil, 2013a) em homenagem ao presidente do Brasil na época. A lei buscava atrair, através
de investimentos privados o financiamento para a cultura mediante isenção fiscal, trazendo a tona o
liberalismo da gestão da cultura.
Ainda na década de 80, há a criação do Ministério da Cultura que teve como ministro Celso Furtado.
A criação do Ministério provocou autonomia e maior importância para a área cultural. Antes era vista
em conjunto com a educação.
A criação Ministério da Cultura (1985) foi fundamental para o desenvolvimento da cultura no Brasil,
pois através dele, ações voltadas exclusivamente para a cultura foram desenvolvidas. “O Minc desenvolve
políticas de fomento e incentivo nas áreas de letras, artes, folclore e nas diversas formas de expressão da
cultura nacional, bem como preserva o patrimônio histórico, arqueológico, artístico e nacional”. (Brasil,
2013b: 01). Nesse mesmo período, no processo de redemocratização, tem­‑se
a Constituição Federal de
1988 que veio consolidar e desenvolver aspectos consideráveis no âmbito cultural, orientando, de forma
particular, o dever com a cultura nas esferas federal, estadual e municipal ampliando de modo mais
intenso a participação da sociedade civil.
Foi a partir da constituição que se desenvolveu uma estrutura legal que obrigou a divisão das receitas
nas esferas federal, estadual e municipal o que gerou investimentos culturais e garantiu, de certa forma,
autonomia política na administração pública estadual e municipal (Carvalho, 2009).
Uma década depois, no governo Collor surgiu a Lei Rouanet ­‑
Lei 8.313 de 23 de dezembro de
1991 – (Brasil, 2013c). Esta estabeleceu “a sistemática de execução do Programa Nacional de Apoio a
Cultura” (Vannucchi, 2002: 88).
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Ainda no governo Collor, realizou­‑se
“uma implosão do sistema de cultura, lenta e penosamente
criado no país. Foram extintos mecanismos, experiências e instituições culturais, como o recém­‑criado
Ministério da Cultura, e dispensados milhares de funcionários” (Carvalho, 2009: 25).
Tais fatos foram justificados pelo corte de gastos públicos, reduzindo­‑se
ao máximo os investimentos
na área cultural. Foi diante dessa situação que a sociedade totalmente excluída da situação se impôs
e percebeu que deveria exigir reforma política de cultura.
Foi quando, em 1993, com a realização da Conferência Nacional de Cultura, é retomado o diálogo
entre o governo e a sociedade. Refunda­‑se
o Conselho Nacional de Política Cultural e resgatam­‑se
as
atuações do Estado na cultura (Carvalho, 2009: 26).
No processo de reabertura política entre as décadas de 80 e 90, a sociedade civil entra em crise
com o governo. Os aspectos de governabilidade antes instalados e acreditados pelos atores sociais
passaram a ser um simples discurso que responsabilizava a própria sociedade pelo colapso cultural
porque passavam naquela época.
No ano de 2003 é criado o Sistema Nacional de Cultura (SNC). “É um modelo de gestão criado pelo
Ministério da Cultura (MinC) para estimular e integrar as políticas públicas culturais implantadas por
governo, estados e municípios. O objetivo do sistema é descentralizar e organizar o desenvolvimento cultural
do País, para que todos os projetos tenham continuidade mesmo com alternância de governos” (Brasil, 2013b).
A implantação e viabilização do SNC foi um importante passo para estimular a participação da
sociedade civil e o cumprimento de seu papel na construção de políticas públicas culturais.
Ressalta­‑se
que o Sistema Nacional de Cultura atua como um “Eixo estruturante dessas políticas
atuais para a cultura, o Sistema Nacional de Cultura (SNC), articula uma agenda de planos e
ações de cultura no país, na qual cada ente federativo, em seu respectivo nível, estrutura seu próprio
sistema, mas depende da participação da sociedade civil na definição das prioridades e no controle e
acompanhamento das metas.” (Carvalho, Gameiro e Goulart, 2008: 8)
O Sistema Nacional de Cultura é uma proposta que engloba todas as ações do Ministério da Cultura
de forma transversal, que envolve a participação dos estados, municípios e sociedade civil para a
construção de uma política pública mais ampla.
“A implantação do SNC exigiu a instituição do Sistema Federal de Cultura (SFC) em emenda
constitucional que, por sua vez, estabeleceu o Plano Nacional de Cultura (PNC) e a adesão dos estados
e municípios para sua implantação. Além do sistema articulado entre os níveis de governo (municipal,
estadual e federal), compõem o SNC as políticas setoriais (de bibliotecas, museus, artes, patrimônio, etc.)
com fóruns específicos. [...] O PNC foi debatido na 1ª Conferência Nacional de Cultura e nas conferências
estaduais e municipais e, posteriormente, sistematizado pelos conselhos de políticas culturais e colegiados
setoriais. Foram estas articulações reticulares verticais e horizontais que possibilitaram a consolidação
do PNC plurianual e a integração das ações do Poder Público.” (Carvalho, Gameiro e Goulart, 2008: 8).
O SNC estabelece, através da Constituição Federal, o direito social da população brasileira. Para
tanto, é papel do Estado possibilitar e garantir o direito a cultura para a população.
Nesse sentido, a governança em benefício da maioria exercida pela administração pública, deve atuar e
influenciar nas decisões fundamentadas a partir dos níveis federal, estadual e municipal apontando “possíveis
caminhos para a governança na gestão pública no Brasil” (Macedo, Tavares Filho, Mello e Slomski, 2008: 184).
Isso é possível se, “Entendemos que a adoção de um Conselho de Administração Municipal para
governos locais, de um Conselho de Administração Estadual para governos regionais, de um Conselho de
Administração Federal para o governo nacional e, ainda, a adoção efetiva de um modelo de mensuração
da eficiência em atendimento ao princípio constitucional seriam caminhos para a concretização da
Governança Pública no Brasil.” (Macedo, Tavares Filho, Mello e Slomski, 2008: 184).
Cada esfera do governo deve compreender a importância da cultura para a cidadania. Precisa reco‑nhecer
as fragilidades do povo brasileiro para assim fortalecer suas ações, elaborar e adotar estratégias
configuradas no amplo desenvolvimento e agir em beneficio do individual e consequentemente do coletivo,
propondo mecanismos que facilitem e estimulem a criatividade.
Além disso, a formação da política pública de cultura é fundamental para as práticas e reflexões da
governança, por isso faz­‑se
necessário vincular o desenvolvimento da cultura ao desenvolvimento local
e desta para a cidadania. Neste sentido, evidencia­‑se
que os atores governamentais deveriam estar
conectados com a visão cultural da cidade.
O processo de construção da política pública de cultura no Brasil envolve a participação da sociedade
civil em conjunto ao Estado, o qual atua como estrutura organizada que exerce o poder.
Foladori (2005) evidencia o quanto evoluiu o conceito de participação, conforme apresentado no
Quadro 01.
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Quadro 1: Tipologia e evolução do conceito de participação
Tipologias Características
Participação
Passiva
Representantes não eleitos e sem poder. Recebem informação das mudanças
sem poder de decisão. Contribuem eventualmente com recursos (materiais ou de
trabalho) sem aprendizado novo.
Participação
Funcional
Agências externas exigem participação para reduzir custos ou outros objetivos.
Podem eventualmente participar em pequenas decisões, uma vez que as principais
foram definidas.
Participação
Interativa
Participação conjunta em análise e desenvolvimento de planos. Fortalecimento de
instituições locais. Metodologias interdisciplinares multipropósito. Na medida em
que os grupos têm controle sobre decisões locais e determinam como os recursos
serão usados, têm interesse na manutenção das estruturas ou práticas.
Mobilização própria
self­‑mobilization
empowerment
Participação para mudar sistemas com independência das instituições externas.
Estabelecem contatos com instituições externas para assessorias técnicas e de recursos,
porém conservam o controle sobre como usar ditos recursos. Automobilização pode­‑se
expandir se os governos e as ONGs provêm de um suporte que o permita. Essas
mobilizações auto­‑iniciadas
podem ou não questionar a distribuição da riqueza e do poder.
Fonte: Foladori (2005: 111)
Do ponto de vista de Foladori (2005), o conceito de participação, antes visto apenas como mera
informação, evoluiu até chegar aos dias atuais: participação como empoderamento. Isto é, ação política
articulada pela administração de recursos públicos.
O termo participação engloba todas as ações articuladas pelo setor público e também, a interação
preexistente entre a sociedade civil e o Estado (Lopes, 2008).
Do ponto de vista das políticas de cultura, o Estado precisa mudar suas estratégias de administração no
setor cultural. Deve permitir através de fóruns e conselhos interagir com o público cultural, promovendo
o debate e atentando­‑se
às diferentes opiniões, rompendo a parede entre os atores governamentais e os
atores culturais. Estabelecendo, neste sentido, a gestão democrática e impulsionando construção das
políticas públicas culturais.
Assim, as decisões em nível global devem ser distribuídas em ordem crescente, em nível local,
regional e nacional.
No que diz respeito aos municípios, cabe articular­‑se
para criarem mecanismos de participação favoráveis
à criação de uma cultura participativa. Isto pode ser realizado através de fóruns, conselhos regionais e
conselhos municipais de cultura, compartilhando as ações implantadas e realizadas na área cultural.
Considera­‑se
nesse contexto que o governo, como agente de mudanças sociais e também econômicas,
pode intervir, criando metas e tomando as decisões cabíveis no que diz respeito à cultura. Outro ponto
a ser considerado é a participação do cidadão na tomada de consciência quanto à sua responsabilidade
enquanto partícipe ativo da comunidade.
4. Rede de relações institucionais na gestão da cultura
O Estado e a sociedade civil representam e identificam a história das políticas de cultura, sua relação,
presente no contexto político e econômico, com democracia e participação coletiva da sociedade. Por isso,
é preciso avaliar a política cultural em sua centralidade e perceber que os fatores condicionantes da
política cultural envolvem todos os aspectos necessários e vitais à vida coletiva e formação da cidadania.
Deve­‑se
adequar os instrumentos considerados essenciais para o desenvolvimento social do país ao
aspecto cultural. Para isso é preciso que a interação exista entre os atores sociais e políticos, a partir da
construção de um espaço de discussão que promova debates acerca das necessidades da sociedade civil.
Dentro do contexto de participação e interação entre os atores sociais e políticos e a partir dessa
necessidade, propõe­‑se
investigar nesse conjunto de interações a existência de uma rede de relações
sociais para se firmarem as ações políticos­‑culturais
e sociais.
Rede pode ser definida como “conjunto de relações que constitui uma estrutura no interior da qual
cada nó ocupa uma posição com características específicas” (Marques, 1999: 46).
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Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1129
Em adição a esta definição, “as redes moldam as ações e as estratégias, mas estas também as constroem
e reconstroem continuamente, em processo dinâmico e continuo” (Marques, 1999: 47). A definição acima
evidencia o aspecto social como fator essencial para as relações sociais.
Diante destes conceitos, Inojosa (1999) coloca as redes em uma perspectiva moderna de acordo com
a tipologia e classificação. Considerando as relações entre parceiros, as redes são subdivididas em redes
autônomas ou orgânicas, redes tuteladas e redes subordinadas (Inojosa, 1999).
Segundo Inojosa (1999), as redes quando autônomas possuem objetivos próprios e articulam­‑se
em
função do coletivo. Por meio de uma “ideia­‑força”,
os indivíduos movimentam­‑se
e em conjunto realizam
uma determinada ação sempre preservando a identidade de cada participante. Pressupõe uma relação
entre parceiros.
Quando o tipo de rede é tutelada, os indivíduos articulam­‑se
através de uma organização, embora
possuam autonomia. Nesse modelo de rede, os entes mobilizam­‑se
“em função de um papel de regulação
legal ou de capacidade de financiamento e que, por isso, modela o objetivo comum.” (Inojosa,1999: 5).
O modelo de rede tutelada não utiliza o processo dinâmico como a rede autônoma, que enfatiza a
parceria. Além disso, “esse modelo dificulta as relações horizontais entre os entes, como efeito da dinâmica
da rede, embora isso possa vir a ocorrer, no processo de articulação.” (Inojosa,1999: 5).
Por sua vez, tem­‑se
a rede subordinada, que é colocada pela autora (Inojosa,1999: 5) como “a classe
de rede mais antiga dos sistemas públicos e privados”, na qual os indivíduos possuem objetivos inter‑dependentes.
A rede existe, mas independe da articulação dos entes da organização, existindo apenas
um local de controle (Inojosa,1999).
Neste tipo de rede, “o grau de autonomia das partes é determinado pela coordenação, que pode
delegar e retomar poder a qualquer momento” (Inojosa,1999: 5). As ações que são realizadas não foram
articuladas de modo coletivo.
Com relação ao seu foco de atuação, Inojosa (1999) apresenta duas tipologias: as redes de mercado
e as redes de compromisso social.
Como descrito por Inojosa (1999: 6), “as redes de mercado são aquelas em que os parceiros articulam­‑se
em função da produção e apropriação de um bem ou serviço que faz parte da finalidade de sua existência:
rede de serviços educacionais, rede de lojas, rede automotiva”. A competição e a cooperação fazem parte
desse tipo de rede. A condição da parceria é oferecer um serviço e que este contribua para a oferta de
outro serviço ou apropriação deste.
As redes de compromisso social, assim como as redes autônomas, partilham uma “ideia­‑força”,
articulam­‑se
e definem um produto no processo de compartilhamento dessa ideia.
Inojosa (1999: 7) caracteriza a rede de compromisso social como “aquela que se tece com a mobilização
de pessoas físicas e/ou jurídicas, a partir da percepção de um problema que rompe ou coloca em risco
o equilíbrio da sociedade ou as perspectivas de desenvolvimento social.”
A sociedade, quando amplia essa percepção, articula­‑se
em um propósito e define um objetivo comum
que seja realizado através dessa articulação.
5. Metodologia do Trabalho Empírico
Para obter informações e responder a questionamentos a respeito do tema pesquisado, a utilização
de métodos analíticos adequados foi relevante.
Na concepção de Vergara (2003), a pesquisa pode ser dividida quanto aos fins e quanto aos meios.
Quanto aos fins, pode ser descritiva, metodológica, explicativa, aplicada, exploratória e intervencionista.
Quanto aos meios, divide­‑se
em pesquisa de laboratório, pesquisa de campo, pesquisa documental, pesquisa
bibliográfica, experimental, pesquisa ex post fact, pesquisa participante, pesquisa­‑ação
e estudo de caso.
Quanto aos fins, segundo a classificação definida por Vergara (2003), esta pesquisa é do tipo descritivo,
pois descreve as características de um fenômeno e a relação entre as variáveis e fatos pesquisados.
Quanto aos meios, tendo em vista que a investigação se concentra no estudo de grupos organizacionais
governamentais e não governamentais, optou­‑se
por estudo de caso, que além de ser uma tipologia
qualitativa, admite o estudo de um fenômeno com maior profundidade e ainda permite que se faça uma
análise detalhada sobre a formulação da política pública cultural no município de Parnaíba.
O campo de pesquisa investigado foram os órgãos governamentais e não­‑governamentais
que exercem
algum tipo de ação cultural no município de Parnaíba.
Os sujeitos da pesquisa foram atores organizacionais governamentais e não­‑governamentais,
os quais
exercem influência na formulação de políticas públicas de cultura no município de Parnaíba. Os sujeitos
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
1130 Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais
foram identificados inicialmente através de pesquisa documental nas atas de reunião constituídas a
partir de dois eventos realizados na Cidade de Parnaíba/PI com foco na discussão e desenvolvimento
de uma Política pública de Cultura no Local, denominados “Debate para o desenvolvimento da cultura
em Parnaíba” e, “I” e “II Conferências Municipais de Cultura”, realizados no município.
Através da análise das atas, os 04 (quatro) atores entrevistados nesta pesquisa foram selecionados,
utilizando­‑se
como critério a participação nos três eventos e a participação no debate, com registro formal
em ata. Três desses atores são representantes de organizações não­‑governamentais,
aqui identificados
como entrevistado 1 (E1), entrevistado 2 (E2) e entrevistado 3 (E3). O quarto ator é o representante do
poder público municipal que atende à agenda da cultura, neste artigo representado por entrevistado 4 (E4).
Após a definição dos sujeitos da pesquisa, procedeu­‑se
a etapa metodológica de coleta de dados,
entendida como a “etapa da pesquisa em que se inicia a aplicação dos instrumentos elaborados e das
técnicas selecionadas, a fim de se efetuar a coleta dos dados previstos” (Lakatos e Marconi, 2006:165).
De acordo com esses autores, os dados podem ser são classificados em primários e secundários.
Nesta pesquisa fez­‑se
uso inicialmente de dados primários, a partir da leitura e inferência sobre as
atas de reuniões, e, também de dados secundários, a partir das entrevistas realizadas com os quatro
sujeitos identificados.
Foi utilizada como técnica de pesquisa a entrevista semiestruturada, que permitiu obter informações
a respeito da formulação da política pública de cultura no município de Parnaíba. Este tipo de entrevista
“permite ao entrevistado desenvolver suas opiniões e informações de maneira que ele estimar convincente”
(Richardson, 2011: 210).
A obtenção dos dados se deu pelo contato direto do pesquisador com o fenômeno pesquisado. As
técnicas seguiram um roteiro previamente estabelecido para obtenção de informações necessárias sobre
a rede de relação institucional da formatação da política pública de cultura.
Para melhor entendimento do percurso da coleta de dados foi elaborado o quadro 2, o qual evidencia
os indicadores e variáveis investigados em cada objetivo especifico:
Quadro 2: Indicadores e variáveis analíticos de pesquisa
Objetivos Específicos Variáveis Indicadores
Investigar a existência de uma
política pública de cultura no
Município de Parnaíba;
Política pública de cultura Atas de participação em fóruns,
debates e conferencia e cultura.
Inventariar as instâncias de
governança formais para o debate
das ações de cultura do Município
de Parnaíba.
Instâncias de governança. Fóruns, debates, conferência de
cultura a nível municipal.
Delimitar os agentes
participantes dos debates
de cultura nas instâncias de
Governança de Parnaíba.
Agentes participantes. Atores culturais governamentais
e não­‑governamentais.
Descrever o papel de cada agente
inserido na rede. Participação.
Participação passiva;
Participação Funcional;
Participação Interativa;
mobilização Própria; interação da
sociedade civil com as instâncias
de administração pública;
sociedade autônoma com força
e voz participativa; Agentes
formais e hierarquicamente
organizados; agentes políticos;
criação de metas, intervenção e
tomada de decisões por parte da
administração pública.
Fonte: Dados da pesquisa, 2013
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Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1131
Para melhor compreender a realidade em estudo e evitar ambiguidade de interpretações, foi preciso
definir as variáveis norteadores da pesquisa com conceitos constitutivos e caracterizados pela sua
operacionalização. Conforme Gil (2010), a definição constitutiva refere­‑se
ao significado do termo com
base teórica. Ainda sob o ponto de vista de Gil (2010), operacionalizar conceitos significa identificá­‑lo
de forma prática, com base em exemplos.
Em seguida, com o propósito de entender como se configura a rede de relações institucionais para
a formatação das políticas públicas de cultura na cidade de Parnaíba, e nortear a investigação, foram
elaborados, de acordo com os indicadores, as questões que nortearam o trabalho.
A primeira variável investigada foi a política pública de cultura. Considerou­‑se
enquanto definição
constitutiva “a ação do poder público ancorado em operações, princípios e procedimentos administrativos
e orçamentários. Esta política é orientada para melhorar a qualidade de vida da população através
de atividades culturais, artísticas, sociais e recreativas, proporcionando à mesma o acesso aos bens
culturais. Trata­‑se
de uma ação voltada para todo o município e não somente para alguns segmentos
da sociedade” (IBGE, 2007:253).
Essa investigação foi operacionalizada por meio da análise documental da ata do debate para o
desenvolvimento da cultura em Parnaíba, previamente realizado no município de Parnaíba. Considerou­‑se
ainda a perceção dos entrevistados quanto à existência da política de cultura. Integraram o instrumento
de pesquisa as seguintes questões: Existe uma política pública de cultura ou plano de cultura voltado ao
desenvolvimento da região do Delta do Paraíba? Existe alguma Política pública de cultura em âmbito
nacional ou regional?
A segunda variável investigada foram as instâncias de governança. Considerou­‑se
a sua definição
constitutiva enquanto sinônimo de governança local: “A cooperação engloba tanto o trabalho conjunto
de atores públicos, comunitários e privados, quanto também novas formas de transferência de serviços
para grupos privados e comunitários. A governança local, como configuração regional da governança
pública, é, assim, uma forma autônoma (self­‑organizing)
de coordenação e cooperação, por meio de
redes interorganizacionais, que podem ser formadas por representantes de organizações políticas e
administrativas, associações, empresas e sociedades civis, com ou sem a participação estatal” (Jann,
2003 apud Kissler e Heidmmann, 2006: 482).
A investigação da segunda variável foi operacionalizada por meio da análise documental das atas do
debate para o desenvolvimento da cultura em Parnaíba e das I e II Conferencias de Cultura. Considerou­‑se
ainda a perceção dos entrevistados, através dos seguintes questionamentos: já existiram outras
iniciativas de debate ou discussões em prol da construção da política pública de cultura do município
de Parnaíba? Existe um conselho nacional, estadual e municipal de cultura? Existe algum tipo de
mobilização voltada à criação deste conselho municipal?
A terceira variável investigada foram os agentes participantes. A definição constitutiva que
definiu esta variável foi a perspetiva de Foladori (2005), que defende que a participação dos atores
sociais e a inclusão de mecanismos participativos que possibilitem uma interação entre a sociedade
civil e as instâncias da administração pública, articulados pelos atores sociais, são fundamentais para
a formulação da política pública de cultura.
A definição operacional da segunda variável se deu através de entrevista com os atores governamen‑tais
e não­‑governamentais,
identificados nas atas quanto à construção da política pública de cultura
no município de Parnaíba. A resposta a esta variável foi demandada no seguinte questionamento: na
sua concepção, quem são os agentes mais participativos nas discussões promovidas nos fóruns e nas
execuções das ações?
A quarta e última variável investigada se referiu à participação. Enquanto definição constitutiva,
considerou­‑se
a perspetiva de Foladori (2005), que afirma que o conceito de participação deve ser
compreendido como empoderamento, isto é, ação política articulada pela administração de recursos
públicos. Assim como defende­‑se
a ideologia de Lopes (2008), o qual explica que o termo participação
engloba todas as ações articuladas pelo setor público e, também, a interação preexistente entre a
sociedade civil e o Estado.
A variável participação foi operacionalizada a partir da coleta de dados da Entrevista semiestru‑turada,
abordando as seguintes questões: como se deu a participação de cada um dos atores durante
a realização dos debates propostos? Como se deu a condução desse debate? Como se deu o processo de
tomada de decisões durante o debate? Como as ações foram priorizadas e distribuídas as responsabili‑dades?
Durante o debate, houve alguma discussão sobre a utilização e distribuição de recursos para as
ações? Existe ou existiu algum tipo de assessoria técnica externa na condução do debate e na decisão
quanto à utilização desses recursos? Como se deu a interação entre a sociedade civil e as instâncias da
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
1132 Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais
administração pública? A sociedade civil é participativa? Como o senhor define o papel de cada agente
participativo no processo de construção e execução de uma política pública de cultura: poder público,
iniciativa privada e sociedade civil?
Após coletados e tabulados os dados, a classificação e interpretação realizou­‑se
através da análise
de conteúdo.
Segundo Bardin (2012), a análise de conteúdo é uma metodologia voltada para os estudos de
comunicação na qual se descreve e interpreta os dados coletados, como documentos e textos. Em suma,
é uma análise conduzida de forma descritiva, dividida em diferentes fases.
Nesta pesquisa, a primeira fase, denominada de pré­‑análise
correspondeu ao preparo das informações.
Na segunda fase, os dados foram categorizados de acordo com cada objetivo proposto pela pesquisa em
questão. Depois dos dados agrupados, procedeu­‑se
a terceira fase, aprofundando­‑se
em cada uma das
categorias de análise fundamentadas em teorias.
6. Redes de relações institucionais para a formatação de uma política publica de cultura
no município de Parnaíba­‑PI
Para se traçar um esboço da atual rede de relações institucionais neste município faz­‑se
necessário
compreender que toda e qualquer ação desenvolvida para este fim está inserida em um contexto político
mais amplo, abrangendo as esferas federal, estadual e municipal.
A política pública de cultura no município de Parnaíba se resume, a partir das observações realizadas,
em ações discutidas em três eventos realizados neste município e que são marcos para considerar a
entrada da cultura na pauta da agenda política Municipal, a saber: o I Debate de cultura no município
de Parnaíba, em 2009; a Conferência Municipal de Cultura, em 2009; e, a II Conferência Municipal
de Cultura, em 2013.
A política pública interfere de forma direta na relação entre o Município e a sociedade. Ambos
partilham interesse comum no que diz respeito a questões de ações culturais e contribuem para o
desenvolvimento da cultura em campo nacional.
Em Parnaíba/PI, os resultados da pesquisa demonstram que prevalece o desenvolvimento centrado
no Estado, visto que os três eventos acima citados tiveram como agente indutor o Governo Federal.
A iniciativa não vem dos municípios, embora caiba a estes a gestão e operacionalização das ações e
políticas culturais. Considerando­‑se
a perspectiva de Lopes (2008), de maneira geral, no Brasil, o que
os atores culturais esperam do Estado Nacional poderia na verdade vir também dos municípios, além
de ser operacionalizado por eles. Em síntese, “as Políticas Públicas devem ser desenvolvidas não pela
União, mas sim pelo ente federativo que se encontra mais próximo dos cidadãos” (Lopes, 2008: 29).
A elaboração de políticas públicas culturais visa o desenvolvimento do aspecto cultural. Para isso é
preciso a ação conjunta das esferas públicas e privadas em níveis federal, estadual e municipal. Dessa
forma, em âmbito Nacional e Regional, deve­‑se
“estabelecer princípios e diretrizes a serem seguidos
por todos os municípios, sendo de cada cidade a responsabilidade de operacionalizá­‑los,
considerando
suas peculiaridades” (Lopes, 2008: 29).
Sobre a existência de alguma política pública de cultura em âmbito nacional ou regional, os entre‑vistados
demonstraram saber da existência de uma política formalizada em âmbito nacional quando
especificaram em seu diálogo que existe o Ministério da Cultura.
No que diz respeito à esfera regional, esse fator é inexistente. De acordo com o discurso dos entrevis‑tados,
não existe uma política de cultura voltada para o Regional, tem–se apenas a Fundação Cultural
do Piauí (FUNDAC), que atua ainda a passos lentos.
Na concepção do entrevistado 01, a ausência de um representante de cultura em âmbito estadual
prejudica a formatação de uma política pública de cultura “já que o Piauí não tem uma Secretaria
Estadual de Cultura” (ENTREVISTADO 1 – E1).
De fato, o entrevistado 01 é assertivo ao afirmar a inexistência de um órgão destinado à Cultura em
Nível Estadual, sob a perspectiva governamental. Entretanto, existe a Fundação Cultural do Piauí, a
qual atua no sentido de desenvolver, promover e divulgar a cultura do Piauí, e está vinculada a instância
governamental em nível estadual, fazendo parte da administração indireta. A respeito desta observação,
considerando a lógica de Lopes (2008), a existência de um Órgão em escala Regional/Estadual deveria
suprir a lacuna de um agente do estado em nível Regional.
Essa lógica, contudo, pode ser questionada na medida em que a existência de um órgão não garante a
eficiência e eficácia de uma política pública. Oliveira (2012) esclarece, em uma análise acerca da cultura
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1133
no Brasil, que para que se configure uma política cultural são necessárias transformações conjuntas,
sistemáticas e objetivos claros. Estes três aspectos não se encontram descritos em quaisquer documentos
formais, incluindo as atas geradas a partir dos três eventos anteriormente realizados, sendo esta uma
fragilidade de planejamento que dificulta o delineamento de uma política pública de cultura para o
município de Parnaíba/PI.
Por outro lado, Lopes (2008) é assertivo quando defende que para a formação da política pública de
cultura é preciso reconhecer as fragilidades para assim fortalecer as ações políticas, elaborar e adotar
estratégias configuradas no amplo desenvolvimento e agir em benefício do individual e do coletivo,
propondo mecanismos que facilitem e estimulem a criatividade (Lopes, 2008).
No caso de Parnaíba, o reconhecimento da fragilidade existe, e pode ser verificado no discurso exposto
acima pelo entrevistado 1, no entanto, este reconhecimento é superficial, na medida em que se pode
questionar se de fato todos os agentes estão cumprindo o seu papel e cobrando do Estado o fortalecimento
das ações políticas, elaboração e adoção de estratégias de desenvolvimento para o campo cultural Local.
a) Instâncias de governança para o debate de ações de cultura
Os debates e discussões são organizados num processo de desenvolvimento da área cultural reunindo
o poder público, o setor privado e a sociedade civil organizada. Em conjunto, estes planejam e executam
as decisões políticas constituídas e pensadas na coletividade.
Considera­‑se
que as instâncias de governança dizem respeito a “padrões e estruturas em que os atores
públicos e privados interagem, entram em consenso e pactuam tomadas de decisões conjuntas, dentro
de regimes democráticos” (Zapata, 2007: 2).
Após a implantação do Sistema Nacional de Cultura, num processo de redemocratização, o progresso
da cultura trouxe consigo mudanças para a população criando espaços de discussão voltados para a
efetivação da ação beneficiadora de fomento a cultura.
Através desses espaços de participação “é possível ampliar o diálogo entre os governos Federal, distrital,
municipais e estaduais, os cidadãos que fazem cultura e os que usufruem dela” (Brasil, 2013b: 49).
Considerando esta nova proposta de participação política, questionou­‑se
inicialmente os entrevistados
se eles identificavam a existência de instâncias de governança e espaços de participação democrática.
Para os entrevistados, a formulação da política pública de cultura no município está se formando
com a discussão em debates e conferências municipais. Essa iniciativa revela que está se trilhando um
caminho para a efetivação da política pública de cultura no município de Parnaíba com a criação do
Conselho Municipal de Cultura.
No que diz respeito à questão da existência de um conselho nacional, estadual e municipal de cultura,
o entrevistado 01 colocou que: “Não existe um conselho nacional. O Estado tem um conselho inoperante.
O município caminha para criar o seu” (ENTREVISTADO 1 ­‑
E1).
Para o Entrevistado 04, a questão do Conselho Municipal de Cultura começou a ser construída
a partir dos debates realizados no I Fórum de Elaboração de Planos e Metas Culturais 2013 e na II
Conferência Municipal de Cultura no município de Parnaíba.
Tal fato pode ser confirmado quando o Entrevistado 4 (E4) diz: “Acredito na gestão participativa
como uma das principais ferramentas para a condução das políticas púbicas e neste ano a lei que
cria o conselho foi discutida com o público, votada pela câmara e sancionada pelo executivo. Neste
mês de agosto estamos no processo de eleição dos representantes da sociedade civil, consolidando de
fato a efetivação deste instrumento que auxiliará na condução dos planos para a cultura parnaibana”
(ENTREVISTADO 4 – E4).
Com a criação dos espaços de discussão, a mobilização e a participação da sociedade civil se intensifi‑caram,
a gestão pública abriu espaços e estruturou a participação política envolvendo toda a sociedade
e, com isso, estimulou a democracia (Brasil, 2013a).
No que diz respeito à questão da mobilização voltada para a criação deste conselho municipal de
cultura na cidade de Parnaíba, o entrevistado colocou que: “Quanto à mobilização, é sempre assim: faz
a conferência e os delegados vão para o debate na Estadual e lá fazem o debate e aí se elege os delegados
e vão para o Nacional e tudo é debatido. Tudo aparência: fazem discussão e na hora da ação de tornar
aquilo real, eles dizem faltou o projeto” (ENTREVISTADO 2 – E2).
Esse posicionamento evidencia a necessidade de criação de um Conselho Municipal de Cultura. Para
tanto, a sociedade civil organizada e o poder público devem articular­‑se
e mobilizar­‑se
para formular
a política pública de cultura no município de Parnaíba.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
1134 Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais
b) Papel dos agentes participantes inseridos na rede de relações
A participação dos atores sociais e a inclusão de mecanismos participativos que possibilitem uma
interação entre a sociedade civil e as instâncias da administração pública, articulados pelos atores
governamentais, são fundamentais para a formulação da política pública de cultura.
Entende­‑se
por ator social “grupos que integram o Sistema Político, apresentando reivindicações ou
executando ações, que serão transformadas em Políticas Públicas” (Lopes, 2008: 8).
A participação dos atores culturais governamentais e não­‑governamentais
é necessária para a construção
da política pública de cultura no município de Parnaíba. Foram diagnosticados 06 grupos de atores
participativos no processo de formulação das políticas a partir da análise das atas do debate de cultura
e da I e II Conferência Municipal de Cultura, sendo dois atores governamentais (Superintendência de
Cultura e a Fundação Cultural do Piauí ­‑
FUNDAC) e quatro não­‑governamentais
(Instituto Histórico
Geográfico e Genealógico do Piauí – IHGGP, Casa Brasil, Coletivo Porto Salgado, Artistas Culturais)1.
A figura I expõe uma representação gráfica desta rede de relações entre os atores participantes do
processo de formatação de uma política pública de cultura para o município de Parnaíba/PI. Os agentes
demonstrados nesta figura são os atores identificados como ‘atores sociais’ citados pelos entrevistados
enquanto participantes no processo de formatação da política de Cultura.
Figura 1: Representação Gráfica da rede de cultura do município de Parnaíba
Fonte: Dados da pesquisa, 2013
A representação gráfica exposta demonstra que o Estado ainda é o principal agente indutor da
participação, principalmente em se considerando a existência de uma agenda política nacional, através
da atuação de um Ministério voltado exclusivamente à Pauta de Cultura, criado desde o governo Lula
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1135
(2003­‑2010).
Entretanto, desde o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1998­‑2002)
deu­‑se
início a uma discussão acerca de princípios de governança gerencial para o setor público (Pereira, 1996).
Cruz­‑Jiménez,
Serrano­‑Barquín
e Vargas­‑Martínez
(2015) defendem o conceito de governança moderna
como uma forma de governar, cooperativa, diferente de um modelo hierárquico, quando as autoridades
estatais exerciam um poder soberano sobre grupos e cidadãos que constituíam a sociedade civil.
No caso de Parnaíba/PI, cabe observar e questionar quais os avanços em termos de governança
moderna que efetivamente ocorreram. Ao se considerar a visão de Cruz­‑Jiménez,
Serrano­‑Barquín
e Vargas­‑Martínez
(2015), percebe­‑se
que abrem­‑se
possibilidades de participação de outros grupos
sociais para incorporar­‑se
aos assuntos públicos. No entanto, pode questionar­‑se
se a forma indutiva de
estímulo através do Estado não seria ainda a afirmação de sua soberania diante dos grupos e cidadãos
representantes da iniciativa privada e sociedade civil? Esses grupos estão de fato preparados para assumir
o novo papel que lhes é ofertado? Existe uma definição clara dos papéis que devem desempenhar? As
decisões tomadas são apenas consultivas ou de fato deliberativas?
No que tange à participação dos atores sociais nas discussões promovidas nos fóruns e debates, os
entrevistados afirmam que:
“Há uma década, os atores participativos eram muitos. Aos poucos, houve um esvaziamento, reflexo da falta
de “saídas” mais práticas para as questões mais gerais da cidadania cultural. Embora eu note que pessoas
do teatro e da música são mais engajadas” (ENTREVISTADO 1 ­‑
E1).
“Os artistas, tanto do teatro, da música como também as pessoas que defendem o patrimônio histórico­‑cultural,
os movimentos sociais, as instituições, a exemplo do instituto histórico, a academia de letras,
enfim, e outros grupos, como também pessoas físicas comuns, que também defendem o patrimônio histórico”
(ENTREVISTADO 2 ­‑
E2).
“O público cultural é muito vasto, são inúmeras as dissidências. De cada arte, sempre temos alguém
para participar das discussões, mas os produtores culturais são os mais presentes nas rodas de diálogo”
(ENTREVISTADO 4 ­‑
E4).
O papel do Estado, segundo Botelho (2001:15), é o de “posicionar, dividir responsabilidades com
potenciais parceiros governamentais em todas as instâncias administrativas e, finalmente, conclamar
a sociedade a assumir sua parte”. Além disso, deve articular com suas estratégias de administração o
setor cultural e permitir, através de fóruns e conselhos, interagir com o público cultural, promovendo
o debate e, atentando às diferentes opiniões, romper a parede entre os atores governamentais e os
atores culturais.
No que diz respeito ao papel dos municípios, cabe­‑lhes
criarem mecanismos de participação favoráveis
à formatação de uma cultura participativa. Isto pode ser realizado através de fóruns, conselhos regionais
e conselhos municipais de cultura, compartilhando as ações implementadas e realizadas na área cultural.
A partir dos discursos, pode­‑se
perceber que existe uma participação de representantes vinculados à
iniciativa privada (‘artistas’), representantes do poder público (‘Instituto Histórico’) e da sociedade civil
organizada (‘movimentos sociais’). Portanto, pode­‑se
inferir que as primeiras ações para a formatação
de uma política pública de cultura foram consolidadas.
No entanto, o método para esta consolidação, especialmente, na formalização das ações posteriores e na
assunção de responsabilidades se apresenta como elemento frágil do processo, especialmente porque não
se criou ou se definiu um Conselho Municipal de Cultura. Portanto, não existem uma institucionalidade
do debate, a definição de membros efetivos, com direito a voto, um regimento para as decisões do grupo
e a definição quanto ao caráter deliberativo ou consultivo do conselho (Barbalho e Melo, 2014).
No que diz respeito à participação dos atores culturais durante a realização dos debates, pode­‑se
verificar que a participação acontece de forma interativa, uma vez que os agentes participativos têm
direito de voz na plenária. Esse tipo de participação interativa trata­‑se
de “Participação conjunta em
análise e desenvolvimento de planos. Fortalecimento de instituições locais. Metodologias interdisciplinares
multipropósito” (Foladori, 2005: 111).
Apesar da participação interativa pressupor a participação conjunta em análise e desenvolvimento
de planos, o resultado dos eventos ainda se encontra no campo ideológico. Os debates ainda são
considerados a melhor forma de decisão.
Sobre a condução dos debates propostos, o entrevistado 04 expôs que “A condução dos debates se
dá de forma dialogada, mediada pela equipe de gestão do órgão cultural” (ENTREVISTADO 4 ­‑
E4).
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
1136 Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais
O processo de tomada de decisão é constante durante a realização dos debates, tendo em vista que
a todo o momento tomam­‑se
decisões sobre as ações desenvolvidas no setor cultural. A esse respeito,
alguns questionamentos ainda permanecem sem resposta:
a) As ações desenvolvidas no setor cultural, estão integradas a outras políticas públicas, como a de
turismo e educação, por exemplo?
b) Elas representam de fato a prioridade e demandas da sociedade como um todo?
c) De que forma estas prioridades são estabelecidas, uma vez que nem sequer existe um plano
formal de cultura para o município?
Estes questionamentos nascem a partir da compreensão da lógica apresentada por Lopes (2008: 5):
“[...] as ações que os dirigentes públicos (os governantes ou os tomadores de decisões) selecionam (suas
prioridades) são aquelas que eles entendem serem as demandas ou expectativas da sociedade”.
A esse respeito, parte desses questionamentos foram abordados pelos entrevistados quando discutiram
sobre o processo de tomada de decisão e a forma como as ações são distribuídas durante a realização dos
debates culturais. Eles explicaram que as decisões são encaminhadas através de votação em plenário,
conforme prioridades estabelecidas (ENTREVISTADO 1 ­‑
E1 e ENTREVISTADO 4 ­‑
E4).
Quanto a forma com que é realizada esta é descrita pelo entrevistado 3: “Na segunda conferência,
foram planejadas as ações a serem realizadas em prol da melhoria da cultura para a cidade. Os grupos
culturais, dessa vez, não foram separados por tipo e sim por interesse coletivo.” (ENTREVISTADO 3 ­‑
E3).
Diante do argumento do entrevistado 3 (E3), o processo de decisão e a distribuição das ações em prol
do desenvolvimento cultural e do interesse coletivo tem­‑se
firmado a partir da II Conferência Municipal
de Cultura. Nesse processo, a partir de observação direta na participação na II Conferência Municipal
de Cultura, formam­‑se
os grupos culturais e são conduzidos por uma liderança, articulam­‑se,
discutem
e priorizam as ações com vista à formulação da política pública de cultura do município de Parnaíba.
Após esse processo, as decisões são encaminhadas através de voto democrático em plenário, de acordo
com o grau de necessidade, no qual metas são estabelecidas a fim de fomentar a atividade cultural.
Este processo decisório está em sintonia com o exposto por Foladori (2005), que defende que, na
medida em que os grupos têm controle sobre decisões locais ­‑
o que conforme observação direta ocorre
em Parnaíba/PI já que os grupos participam, articulam­‑se,
discutem e priorizam ações – e determinam
como os recursos serão usados, estes têm interesse na manutenção das estruturas ou práticas.
Por outro lado, questiona­‑se
a representatividade desta votação, visto que não existem definições
sobre quais participantes possuem efetivamente direito a voto uma vez que o conselho não possui
formalização. Portanto, as decisões tomadas possuem uma vocação consultiva, retornando a decisão e
a execução para as mãos do estado.
Outro tema relevante dentro dos encontros é a alocação de recursos governamentais para ações de
cultura. A distribuição de recursos do Ministério da Cultura provém do Fundo Nacional de Cultura via
Lei Rouanet. Essa distribuição é realizada através de apoio a projetos culturais (Brasil, 2013c).
Nesta perspetiva, ainda acerca do debate, foi questionado se houve discussão sobre utilização de
recursos para a realização das ações. O entrevistado 2 (E2) respondeu que “Sim, sempre se fala desses
recursos. Só que a questão da política pública é questão de projeto. Existe recurso para isso, só que estes
recursos jamais chegam ao destino. Esses pontos são discutidos, mas nada existe, na realidade. O problema
é que as cidades não têm projeto que atenda essa demanda do Ministério da Cultura e aí faltam pessoas
com capacidade de fazer esses projetos e esses recursos chegarem aqui tanto para a preservação como
para o resgate, como para manter as atividades culturais. E enquanto isso, há também um debate que
o poder público de vez em quando cria, mas para justificar ­‑
eu entendo assim, diante do órgão maior
que é o MEC ou Minc ­‑
(para justificar) justamente os recursos que estão vindo de lá para manter isso.
Então, temos que fazer as conferências, vamos ter que abrir um debate porque se não os recursos não
vêm mais. Os recursos que estão sendo aplicados é outra coisa” (ENTREVISTADO 2 ­‑
E2).
O discurso do entrevistado 2 (E2) acima trata do recurso proveniente da esfera Federal. Sob este
aspecto, a principal fragilidade para se ter acesso a esses recursos é a inexistência de projetos, pois os
recursos só chegam aos atores culturais através de projetos. O entrevistado 2 relata a dificuldade de
produzir os projetos por falta de capacidade de confeccioná­‑los.
Ao fim do discurso, ele tece ainda uma
crítica ao poder público, pois indica que o órgão público capta o recurso e realiza as conferências para
justificar o seu uso e manter o recebimento do recurso. Essa compreensão é confusa, visto que, se a fonte
do recurso for a Lei Rouanet, esta pressupõe que quem capte o recurso seja o proponente do projeto,
empresa ou pessoa física, o qual não pode ser um ente do poder público.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1137
Na Lei Rouanet trabalha­‑se
com o trinômio (Brasil, 2013c): Proponente – empresa ou pessoa física
proponente (Produtor Cultural)2; Ministério da Cultura – MinC3; e, Patrocinador ­‑
empresa patrocinadora
ou investidora (ou pessoa física).4
Portanto, fica claro que o entrevistado 2 (E2) não possui um conhecimento profundo sobre a origem dos
recursos; tampouco sobre o seu uso. Para minimizar este problema seria necessário criar mecanismos de
apoio a esses atores, um tipo de assessoria técnica para que pudessem desenvolver conhecimento para
a formulação de projetos e consequentemente participar da distribuição dos recursos federais culturais.
No que se refere à participação, através dos fóruns e conferências municipais, os atores têm voz
ativa, interagindo com a administração pública, ambos com interesse comum, que é o desenvolvimento
e fomento da política pública de cultura.
Sobre essa interação entre a sociedade civil e as instâncias da administração pública, os entrevistados,
conforme declarações do entrevistado 1, expôs que “A sociedade civil ,no que tange à cultura, é ainda extremamente
mal articulada e essa interação ganha mais fluência nos momentos em que os governos chamam as comunidades
para participar de algum evento, mas depois tudo fica estanque, quase morto” (ENTREVISTADO ­‑
E1).
Percebe­‑se
que o acesso da sociedade civil à administração pública é ainda distante. Somente a partir
da gestão compreendida entre 2009 a 2012 é que têm­‑se
firmado encontros nos quais existe o debate
sobre a formulação da política pública de cultura no município.
O termo participação engloba todas as ações articuladas pelo setor público e, também, a interação
preexistente entre o ator social e o Estado (Lopes, 2008). Nesse sentido, os entrevistados foram ques‑tionados
sobre se a sociedade civil é participativa:
“Não. Nem na colônia, nem na monarquia, nem no império, nem na república nova a sociedade civil
brasileira não é participativa, embora tente” (ENTREVISTADO 1 ­‑
E1).
“A sociedade civil ainda é muito parada porque quem ainda se movimenta são os artistas, aquelas pessoas
que têm interesse na cultura” (ENTREVISTADO 2 ­‑E2).
“Ainda vejo muito tímida a participação da sociedade. A grande maioria não está para colaborar; reclamar
é mais fácil. Mas sei que essa mudança de mentalidade leva tempo” (ENTREVISTADO 4 ­‑
E4).
Diante da exposição dos entrevistados, existe uma participação tímida por parte da sociedade civil.
Há somente a participação dos atores que exercem alguma atividade cultural no município de Parnaíba.
Quando questionado sobre o papel de cada agente participativo no processo de construção e execução
de uma política pública de cultura (poder público, iniciativa privada e sociedade civil), os entrevistados
responderam que:
“O poder público não é efetivamente público. É quase ausente, mesmo nas demandas sociais mais alarman‑tes,
como educação e cultura. A iniciativa privada domina quase todos os espaços, inclusive na cultura.
A sociedade civil é sem corpo e sem rosto” (ENTREVISTADO 1 ­‑
E1).
“O poder público é muito ausente. A iniciativa privada age em prol de si mesma e de seus interesses e a
sociedade civil é resumida apenas nos artistas, que é quem desenvolve as atividades culturais, procura
outros meios para desenvolver a atividade, muitas vezes, de forma voluntária” (ENTREVISTADO 2 ­‑
E2).
“Olha: o poder público é muito ausente, isso a nível nacional e estadual. Agora em nível municipal estamos
andando pelo mesmo caminho. À iniciativa privada tiro o chapéu e a sociedade civil, sem os artistas, não
participa de nada.” (ENTREVISTADO 3 ­‑
E3).
“O papel do poder público hoje é um papel de articulador, apoiador. A sociedade civil, além de realizadora,
é a grande beneficiária das ações. Quanto à iniciativa privada, em Parnaíba, ela ainda não acredita em
cultura como um produto comercializável e importante para o processo de construção de uma identidade
social” (ENTREVISTADO 4 ­‑
E4).
Os relatos dos entrevistados 1,2 e 3 indicam que existe ausência por parte do poder público em relação
aos atores culturais. Observando o discurso do entrevistado 4, percebe­‑se
que há divergência nas respostas
quando o mesmo coloca que o poder público é participativo, pois atua como articulador das ações.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
1138 Quando a face da cultura aparece: um estudo sobre a rede de relações institucionais
Com relação à participação dos atores privados, os entrevistados 1, 2 e 3 expuseram em seus
discursos que a iniciativa privada participa e até mesmo “domina certos espaços”, de acordo com a fala
do entrevistado 3. Com os atores culturais é mais interativa. Entretanto o entrevistado 4 expõe que a
iniciativa privada é pouco participativa.
Quanto à participação da sociedade civil, os entrevistados 1, 2 e 3 reconhecem que, assim como o
poder público, ela também é ausente; participam somente através dos artistas. Para o entrevistado 4,
a sociedade civil enquanto participante é beneficiária das ações.
A partir dos relatos acima, percebe­‑se
que existe um conflito do discurso dos entrevistados 1, 2 e 3 com
o discurso do entrevistado 4. É relevante ressaltar que o entrevistado 4 é o representante governamental
e a forma como se posiciona é reflexo de seu papel enquanto agente de desenvolvimento. No entanto, o
desalinho entre o seu discurso e o dos demais é um fator que gera fragilidade para a construção de uma
política pública de Cultura. Por outro lado, os demais entrevistados também não reconhecem quais os
papéis que deveriam desempenhar, apontando principalmente para as demandas ausentes do poder
público e não delimitando os seus próprios papéis.
Isso pode ser considerado um aspecto decisivo para a estruturação das ações de uma política de
cultura, pois tanto o papel quanto a participação é vista de maneira divergente pelos atores.
E para que essa política saia dos debates e se transforme em um documento formal com planos e
metas bem definidos, faz­‑se
necessária uma eficiente definição e concordância quanto aos papéis, além
das responsabilidades que devem ser assumidas por cada parte envolvida.
Quanto à participação do poder público, iniciativa privada e sociedade civil, os resultados demonstram
uma participação funcional, ou seja, com restrição das organizações quanto ao governo, participando
apenas das pequenas tomadas de decisões, seguindo­‑se
a lógica de Foladori (2005).
A existência de uma política de cultura eficiente pressupõe a existência de uma interação entre os
atores sociais e políticos, assim como o alinhamento do discurso que irá se consolidar em um plano de
ação. O Estado e a sociedade civil representam e identificam a história das políticas de cultura, sua
relação, presente no contexto político e econômico, com democracia e participação coletiva da sociedade.
7. Considerações finais
A cultura é uma produção realizada pelo ser humano, a partir de sua capacidade de criar e valorizar
pontos fundamentais para a formação da identidade de cada povo. No presente caso, interessa­‑nos
a
realidade brasileira.
O desenvolvimento da vertente cultural necessita da articulação de uma política pública de cultura
em nível nacional, regional e municipal.
Partindo de uma premissa nacional, foi estimulada, pelo Estado, a organização de uma rede de relações
institucionais dos atores culturais ­‑
governamentais e não­‑governamentais
­‑
para a discussão e eventual
criação de uma política de cultura para o município de Parnaíba, que permita serem estabelecidos os
planos e as metas no setor cultural, tendo como agente mobilizador o próprio Estado.
Considerando­‑se
essa estrutura metodológica para a formulação da política pública, imposta pelo
agente mobilizador, o representante de cultura do Poder Público Municipal tem­‑se
consolidado como o
principal articulador dos demais agentes no sentido de criar e executar esta política de cultura municipal.
Diante dos resultados encontrados, existiu entre os anos que a pesquisa compreendeu, 2009 a 2013,
uma participação funcional, com características de participação interativa entre os atores. O objetivo
geral deste artigo foi identificar a configuração de uma rede de relações institucionais para a formatação
das políticas públicas de cultura no município de Parnaíba – PI, a qual foi apresentada na Figura I.
Neste contexto, partindo de uma premissa nacional, foi estimulada a organização de uma rede
de relações institucionais entre os atores culturais, governamentais e não­‑governamentais
para a
discussão e eventual criação de uma política de cultura para o município de Parnaíba, que permitiu
serem estabelecidos os planos e as metas no setor cultural, tendo como agente mobilizador o Estado. Por
esta razão, pode­‑se
dizer que a superintendência de cultura, enquanto representante governamental
em nível municipal, tem­‑se
consolidado como a principal articuladora dos demais agentes no sentido
de criar uma política de cultura municipal.
Sobre o papel de cada um nessa construção, percebeu­‑se
um conflito nas respostas dos entrevistados.
Na verdade, eles divergem nos aspectos de participação do poder público, iniciativa privada e sociedade
civil. Isso pode ser considerado um aspeto decisivo na definição das ações de uma política de cultura,
pois tanto o papel quanto a participação é vista de maneira divergente pelos atores.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 5. Octubre 2016 ISSN 1695-7121
Fernanda Araújo Nunes, Anette Santiago Pereira 1139
Vale ressaltar que não existe de fato política pública de cultura no município. O que existe é a integração
dos atores para construir uma política pública de cultura em Parnaíba, e um conjunto de ideias que
foram discutidas em três eventos, as quais ainda nem sequer culminaram na implantação do Conselho
Municipal de Cultura. Este está sendo discutido nos debates, fóruns e conferências para sua implantação.
Considerando­‑se
os resultados encontrados, algumas recomendações em termos de política podem ser
definidas. Assim, faz­‑se
necessário, inicialmente, avançar quanto à definição de governança moderna
(Jimenez, Barquín e Martinez, 2015) aplicada as ações que estão sendo desenvolvidas no município, para
que estas ações passem a integrar­‑se
efetivamente num conceito de sociedade democrática (Barbalho e
Melo, 2014). Isto porque, dentro desta concepção, os grupos necessitam reconhecer os papéis que devem
desempenhar, assumir os seus papéis e lutar pela institucionalidade de um debate através da instalação
de um Conselho Municipal de Cultura formalizado. A assunção de papéis deve facilitar a formação de
consensos e estimular a discussão, afirmando a democracia.
Por outro lado, é latente a necessidade de criação de um plano de cultura, linhas de ação, metas,
assim como um plano de avaliação política.
Este trabalho, embora tenha alcançado avanços em termos de uma análise situacional quanto à configuração
de uma rede de relações institucionais para a formatação das políticas públicas de cultura no município de
Parnaíba – PI, não conseguiu abranger um maior aprofundamento especialmente em se tratando de aspectos
político­‑legais.
Por esta razão, sugere­‑se
como linhas de investigação futura: a incorporação do conceito
de governança moderna na formulação da Política Pública de Cultura, seguindo a proposta de Jimenez,
Barquín e Martinez (2015); o acompanhamento quanto à implementação do Conselho Municipal de Cultura,
a efetividade de suas ações, a definição de sua representação, e uma análise sobre a vocação consultiva­‑deliberativa
do mesmo, conforme a indicação de Barbalho e Melo (2014); a capacidade do poder executivo
para executar as deliberações; o amadurecimento da pauta de agenda política; e a prática da democracia, a
intervenção do poder público e a articulação da sociedade, conforme sugerido por Borba e Barretto (2015).
Por fim, o processo investigatório deste trabalho teve como principais limitações o acesso aos
participantes do Debate e Fóruns para realização de entrevista, visto que parte deles já não residiam
no município ou haviam extingido as agremiações culturais que foram representativas durante as
realizações do Debate e nas duas conferências de Cultura. Contudo, estes fatores não foram decisivos
para avançar no desenvolvimento da pesquisa.
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Notas
1 A Superintendência de Cultura é um Órgão da administração direta vinculada à Prefeitura Municipal de Parnaíba que
está responsável pelas ações e políticas voltadas à pauta de Cultura neste Município. A Fundação Cultural do Piauí –
FUNDAC, é um órgão vinculado à administração indireta do Governo do Estado do Piauí que tem como objetivo promover,
divulgar e desenvolver a Cultura do Estado do Piauí através de Leis de incentivo, criação e gestão de casas de cultura em
Municípios Pólos. O Instituto Histórico Geográfico e Genealógico do Piauí – IHGGP é uma instituição sem fins lucrativos
que tem como objetivo estudar, divulgar e salvaguardar a história, geografia e a genealogia de Parnaíba e do Estado do
Piauí. A Casa Brasil é um projeto do Governo federal que disponibiliza ações voltadas à inclusão de famílias de baixa
renda, oferecendo ações como rodas de leitura, shows e apresentações, cursos gratuitos e serviços de informática em geral.
O Coletivo Porto Salgado é um grupo informal de artistas e entusiastas da área cultural do Município de Parnaíba, que
se autodenominam ‘coletivo’, seguindo uma tendência, e que desenvolvem ações pontuais com o intuito de promover a
cultura no e do Município de Parnaíba e Região. Este grupo atuou até o ano de 2014 nas áreas de música, mídia, letras,
poéticas­‑visuais,
meio ambiente e articulação política.
2 O proponente de um projeto cultural apresenta o seu projeto ao Ministério da Cultura. Se aprovado, o proponente
dará início ao trabalho de captação de recurso, buscando patrocínio junto de empresas ou pessoas físicas, denominadas
patrocinadores. Após a captação de recursos suficientes, inicia­‑se
a realização do projeto cultural.
3 Através de uma comissão, denominada Comissão de Incentivo à Cultura (CNIC), avaliam­‑se
os projetos enviados.
4 Pessoa física ou jurídica que pague Imposto de Renda (IR), com base no lucro real ou opte pela declaração completa do
imposto de renda respetivamente. O volume de deduções está limitado a 4% sob o imposto de renda para pessoa jurídica
e a 6% do Imposto de renda devido para pessoa física.
Recibido: 16/04/2015
Reenviado: 13/01/2016
Aceptado: 22/01/2016
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