Redes de política, élites y gobernanza: Marco teórico para el estudio de un caso turístico

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 14 N.o 3. Special Issue Págs. 595-610. 2016
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Resumen: El propósito de este artículo es contribuir a la discusión teórica en torno a los supuestos de las
redes de política pública, la teoría de élites y la gobernanza, que en conjunto apoyan el acercamiento empírico
a un caso de estudio: el Programa Pueblos Mágicos en México. Se pretende alentar la reflexión respecto a si
es posible que se generen dinámicas de gobernanza aún bajo ciertas condiciones (clientelismo, corrupción,
favorecimiento de intereses particulares) entre los actores vinculados al turismo y al manejo del programa,
que se relacionan en una red de política pública.
Palabras Clave: Turismo; Redes de política pública; Teoría de élites; Gobernanza; Programa Pueblos Mágicos.
Policy networks, elites and governance. A conceptual framework for a case study in tourism
Abstract: This paper contributes to the theoretical discussion related to the assumptions of public policy
networks, the elites theory and governance. Together they support an empirical approach to a case study:
the Magical Towns Program in Mexico. This dissertation challenges the argument that governance dynamics
maybe generated even under certain conditions (nepotism, corruption, favoring private interests) among
actors linked to tourism and this federal program, which relate a policy network.
Keywords: Tourism; Policy networks, Elites Theory; Governance; Magical Towns Program.
Redes de política, élites y gobernanza. Marco
teórico para el estudio de un caso turístico
Beatriz Adriana De la Rosa Flores* Graciela Cruz Jiménez**
Universidad Autónoma del Estado de México (México)
Francisco Porras***
Instituto de Investigaciones Dr. José Ma. Luis Mora (México)
Beatriz Flores, Graciela Jiménez, Francisco Porras
* Doctorante en Estudios Turísticos; Centro de Investigación y Estudios Turísticos - Facultad de Turismo y Gastronomía,
UAEM; E-mail: beatriz_drf@hotmail.com
** Profesora -investigadora, Universidad Autónoma del Estado de México - Facultad de Turismo y Gastronomía; E -mail:
gracicj@hotmail.com
*** Doctorado en Politics and International Studies, University of Warwick (U.K.); E-mail: fporras@institutomora.edu.mx
1. Introducción1
En México el turismo ha sido conceptualizado como una actividad que apoya el desarrollo de sus
destinos. Recientemente han surgido nuevas políticas orientadas al aprovechamiento delos atributos
culturales y simbólicos de nuevos destinos, como una oferta diferenciada que permita captar otros
mercados. En tal sentido, la Secretaría de Turismo (Sectur) instituyó el Programa Pueblos Mágicos,
bajo la premisa de proteger y conservar las manifestaciones culturales; de generar beneficios económicos
para la comunidad local y revalorar el papel de los actores locales.
La creación del Programa como parte de las políticas turísticas adoptadas durante el sexenio 2000-
2006, supuso la intervención de diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales con intereses
comunes, pero en ocasiones divergentes respecto al turismo, tales vínculos y otros atributos le dan un
carácter de red. Analizar la dinámica de esa red permite conocer el papel que juegan los actores en el
establecimiento de dinámicas cooperativas y cómo ello favorece la integración de estructuras horizontales
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de gobernanza, así como su compromiso en la conservación del patrimonio material e inmaterial en
una localidad integrada al Programa Pueblos Mágicos.
De acuerdo con tales planteamientos, el primer apartado de este artículo expone algunos supuestos
teóricos y conceptuales de la gobernanza, definida como una nueva forma de conducción que posibilita
tanto la participación de actores gubernamentales como la redefinición de sus vínculos con aquellos no
gubernamentales. En este apartado se destaca la importancia sobre la reflexión, discusión y debate en
torno a su utilidad en diversas disciplinas, específicamente en el turismo.
La segunda parte está centrada en las redes de política pública, que forman parte del suministro
teórico de la investigación que da soporte a este documento; se expone además una discusión en torno a
su pertinencia en el análisis de casos concretos de la realidad donde se presentan redes condicionadas por
las dinámicas, acuerdos y recursos de los que disponen los actores, así como del papel que desempeñan
en la consolidación de la gobernanza.
El tercer apartado se orienta al reconocimiento e intervención de las élites en las redes de política
pública, representadas las primeras por grupos de poder económico o vinculados con el gobierno; así
como de su papel, recursos e influencia en el establecimiento de relaciones y acuerdos comunes con
otros actores, presentando así condiciones que favorezcan su acceso, mantenimiento y control de la red.
En la cuarta parte se enlazan los supuestos de las redes de política pública, la teoría de élites y la
gobernanza, para integrar un modelo teórico del que se resalta su utilidad para abordar/analizar casos
concretos de la realidad, como el aquí presentado.
En el quinto apartado el contexto bajo el cual fue constituido el Programa Pueblos Mágicos, como parte
de la política turística adoptada en el país, orientada a promover y a consolidar destinos caracterizados
por sus atributos culturales e históricos, que responden a una imagen basada en la identidad nacional.
En este sentido, se realiza una revisión del marco bajo el cual fue concebido el Programa, así como
de las críticas de las cuales ha sido objeto, enfatizando aquellas que cuestionan el favorecimiento de
intereses privados. La última parte contiene una reflexión final en donde se sugiere la utilidad de este
marco en el análisis de otros destinos.
2. Principios centrales de la gobernanza
La gobernanza exhibe una amplitud de definiciones, significados y concepciones, dependiendo el
contexto en que se le aborde. De acuerdo con Porras (2012), tal situación puede obedecer a cuestiones
de lenguaje, en que ésta es identificada como gobernación o gobernancia (Vicher, 2014) o a cuestiones
derivadas de su integración, interpretación y manejo en estudios interdisciplinarios (Porras, 2007).
En la literatura se observa que es común el uso y manejo indistinto de los términos gobernanza y
gobernabilidad; sin embargo, conllevan diferencias conceptuales y estructurales de fondo.
Diversos autores (Rhodes, 1996; Graña, 2005; Aguilar, 2006 y 2008; Peters, 2007; Alcántara, 2012;
Alcántara y Marín, 2013; Fukuyama, 2013 y Porras, 2012 entre otros)coinciden en que la gobernanza
se caracteriza por el reconocimiento de la incapacidad del gobierno para solucionar los problemas por
sí mismo y por la necesidad de considerar y otorgar mayor importancia a su participación en la toma
de decisiones de actores no gubernamentales y a las relaciones que pueden gestarse entre ellos.
Es así que, en varias investigaciones, principalmente vinculadas con la administración pública, con la
ciencia política y con las ciencias sociales, la gobernanza ha sido concebida como aquellos procesos que
permiten la mejora en la dirección y gestión pública (Alcántara, 2012:166); también como la dirección
de un proceso que permite la coordinación entre actores mediante la conformación de redes (Torres
y Ramos, 2012:105; Pierre en Sánchez, 2012:228). Se alude a la gobernanza al hacer referencia a la
intervención del estado de forma eficiente (Alcántara, 2012:165), además que se le identifica como un
nuevo proceso de gobierno o una nueva forma de gobernar (Aguilar, 2006; Alcántara, 2012:165).
Dicha incorporación de actores no gubernamentales en asuntos públicos responde principalmente
a la necesidad de resolver problemas públicos que el estado no puede resolver por sí solo, a lo que se le
denomina la “insuficiencia directiva del gobierno” (Sánchez, 2012:221); ello debido a que otros actores
poseen los recursos necesarios para atender tales asuntos públicos. Si bien se reconoce que los personajes
relevantes ostentan intereses comunes en torno a un sector en específico, debe tomarse en cuenta la
existencia de intereses divergentes que pueden suscitar el favorecimiento de intereses privados sobre
los intereses públicos, y cambios constantes como consecuencia de distintas circunstancias. Entre
éstas figuran las interacciones resultantes entre los integrantes de la red, la existencia de conflictos,
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la incompatibilidad de intereses y la dependencia que presentan entre sí respecto al funcionamiento
de un programa en particular.
En tal contexto, la transición del Estado como actor central y único respecto a un problema en
común y la intervención de actores no gubernamentales, repercuten en la generación de “nuevos
esquemas de interacción entre el gobierno y actores no públicos” (Cruz, Serrano y Zizumbo, 2013:
113); tal circunstancia puede generar la participación de grupos poderosos que orienten una política
o una actividad sectorial hacia la atención de sus intereses. Esto contrastaría con los supuestos dela
gobernanza definida normativamente por Guarneros Meza (2007) y Castillo (2013). Sin embargo, el
hecho de que las redes no atienden a los distintos postulados teóricos, no implica que no se generen
nuevas formas de gobernanza.
Más allá de las discusiones en torno a la utilización del término, autores como Guarneros Meza
(2007); Cruz (2008, 2010, 2011 y 2013), Guerrero et al. (2010); Brenner (2010); Brenner y San German
(2012.); Santos (2012); Caldera (2014) y Esquivel (2011, 2014, 2014a) han vuelto la mirada al análisis y
a la discusión sobre la caracterización de la gobernanza en casos reales. Las investigaciones de Rosique
(2012:82), Torres y Ramos (2012:101) evidencian que es posible hacer referencia a ella aun cuando las
relaciones que se generan entre los actores no presentan entre sí los mismos niveles de autonomía, de
legitimidad ni de jerarquía.
Sobre el particular coincide Rosique (2012:77-78) al establecer que incluso tal situación puede darse
en un contexto de paternalismo entre el sector privado y el público; en un sentido similar, Guarneros
Meza (2007) establece que en casos concretos de la realidad, la gobernanza se consolida mediante
la participación y relaciones de grupos de poder económico con los gobiernos locales. Pese a estos
argumentos, es necesario tener presente que tales condiciones pueden generar esquemas limitados
de participación, de clausura o captura de la red y, el favorecimiento de intereses específicos que
devienen de los objetivos indicados como parte del programa Pueblos Mágicos. Como Montambeault
(2011) ha argumentado, las nuevas formas de gobernanza aceptan diversos grados de transparencia,
democratización y participación ciudadana; sin embargo, todas se verían beneficiadas con un aumento
significativo en la autonomía de las redes respecto de las instituciones y de los actores que mantienen
las relaciones de poder tradicionales. Una mayor autonomía es lo único que puede desestimular la
repetición de esquemas de clientelismo o corporativismo local en las redes de política pública. Abordar
estos elementos en un caso particular, supone un reto teórico y metodológico.
3. El análisis de redes de política pública en turismo
Las redes de política pública han sido abordadas principalmente desde la Ciencia Política y la
Administración Pública; asimismo diversos autores (Rhodes, 1997; Klijn, 1998; Porras; 2007; Zurbriggen,
2011) coinciden en su importancia para comprender los vínculos, relaciones y patrones de interacción
entre los grupos que las conforman y su incidencia en las políticas públicas en distintos ámbitos; al
respecto, se debe reconocer que en cada ámbito adquieren un carácter particular.
La existencia de estas redes representa para algunos investigadores la transición del modelo en el que
el Estado es el actor central y único respecto a un problema en común, hacia otro donde es indispensable
la intervención de actores no gubernamentales; ello da como resultado “nuevos esquemas de interacción
entre el gobierno y actores no públicos” (Cadena et al., 2012; Cruz et al, 2013: 113). Son precisamente los
cambios en las relaciones entre gobierno y actores no gubernamentales los que permiten la intervención
de estos últimos en la formulación de políticas públicas orientadas a solucionar un problema específico;
entre éstos destacan las élites, que utilizan a las redes como un instrumento estratégico para ejercer su
poder, lograr sus objetivos, además de su consolidación social y económica (Albareda, 2009:51).
Reconocer la participación de diversos actores en la formulación de políticas turísticas y de destinos
concebidos como productos turísticos, ha llevado a la comunidad académica a reflexionar sobre su papel
e influencia, así como la forma en que interactúan y se relacionan con la finalidad de alcanzar objetivos
comunes, pero también individuales. Vinculado a lo anterior, en los últimos años se ha observado en
estudios multidisciplinares la influencia y uso del término “gobernanza”; para efectos de este artículo
se retoma la producción teórica que la relaciona con las redes de política pública y con el turismo.
Los trabajos académicos que vinculan el enfoque de redes de política pública con la gobernanza y
el turismo son recientes (Hall, 1999; Dredge, 2003, 2006; Baggio, 2008; Dredge y Pfforr, 2008; Baggio
et al., 2011; Beaumont y Dredge, 2010; Beritelli, 2011, 2011a; Bramwell, 2013; Velasco, 2014). Para el
caso de México han abordado este binomio Esquivel et al (2011, 2014, 2014a); Cruz (2008) Cruz et al.
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(2010 y 2013); Madrid (2014), Vázquez (2011 y 2014). En términos generales, todos ellos identifican
las estructuras que se conforman como resultado de los cambios en un destino cuando transitan de
actividades económicas tradicionales al turismo como rubro predominante.
El área donde se observa una menor producción es la que asocia a la redes de política con la política
turística; más aún en lo que concierne específicamente al programa Pueblos Mágicos. En este último
rubro, es necesario desarrollar una visión crítica que reconozca al programa como generador de dinámicas
que constituyen formas de gobernanza que, por otro lado, no cumplen necesariamente con todos los
supuestos normativos de la gobernanza cuya concepción normativa considera la existencia de relaciones
horizontales y equilibradas entre los diversos actores gubernamentales y no gubernamentales. De igual
forma establece que la gobernanza implica un replanteamiento del papel del Estado como intermediario
y no como único director de la política en donde intervienen una diversidad de instituciones, actores
y recursos.
En tal contexto, Klijn y Börzel (1998) definen una red de política pública como “un conjunto de
relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente que vinculan a una
variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una política”. A su vez, Benson
(en Evans1998:243) las define como “un grupo complejo de organizaciones conectadas unas con otras
por las dependencias de recursos y que se distinguen de otros grupos o complejos por rupturas en la
estructura de la dependencia de los recursos”. Una red de este tipo se integra por actores vinculados
a élites económicas y / o políticas con intereses sectoriales compartidos respecto a la elaboración
determinadas políticas públicas, así como el ambiente en el que se conforman. Según Marsh y Rhodes
(1992), Evans (1998) y Zurbriggen (2011) esto influye en la forma en la que se estructura la red, así
como en la adaptación o modificación que ésta puede presentar ante los cambios generados por factores
tanto endógenos como exógenos en un tiempo determinado.
Autores como Marsh y Rhodes (1992), Heclo y Wildavsky en Evans (1998), Evans (1998), Aguilar
(2007), Porras (2007), Cariman (2010), Cadena et al. (2012) y Cruz et al. (2013) coinciden en caracterizar
esta redes como estructuras asimétricas, de múltiples niveles o jerárquicas, complejas, abiertas o
cerradas, integradas por grupos con diversos grados de homogeneidad, o por élites privilegiadas que
disponen de recursos diversos, lo cual influye no sólo en la posición de los integrantes dentro de la red
misma, sino también en el control de las reglas de juego que permitan generar negociaciones favorables
al cumplimiento de objetivos individuales. Aunado a lo anterior, el acceso a dichas redes es limitado,
pues usualmente excluyen a la población en general y a otros actores clave (Montambeault, 2011). Esta
serie de aspectos permite discutir si la manera en que funcionan tales redes favorece intereses privados
y con ello presentan problemas de transparencia y rendición de cuentas.
En este marco, el enfoque de redes de política pública tiene amplias posibilidades como herramienta
para el análisis de las relaciones que se configuran entre los actores que forman parte de ellas, porque
favorecen la identificación de los nexos, relaciones, alianzas, acuerdos e interacciones que establecen
entre sí; a esto se suman las condiciones que lo anterior supone para avanzar hacia la gobernanza.
4. Intervención de las élites en las redes de política pública
Los cambios generados en las relaciones entre el gobierno y actores no gubernamentales permiten la
participación de éstos en la formulación de políticas públicas. En el caso de la política turística nacional,
se comprueba el argumento de Albareda (2009:51) respecto a la participación de grupos empresariales
cuyo propósito es entablar relaciones con el gobierno mediante estrategias en las que utilizan a las
redes como un instrumento para ejercer su poder, lograr sus objetivos y su consolidación tanto social
como económica.
Esta investigación retoma los trabajos de Ramírez (2007), Beritelli (2011ª:13) y Higley (s.f:25), para
definir una élite como “individuos que ostentan recursos determinados y que forman parte de grupos
específicos que interaccionan en redes, lo que les posibilita influir en los resultados de políticas de forma
sustancial”. Se reconoce también el argumento de Beritelli (2011ª) respecto a integración de las élites
partiendo de los vínculos y relaciones que ostenta cada uno de los actores de la red, evidenciando que
no obedece a un carácter causal o al azar (Beritelli, 2011ª).
Es así que, al hacer referencia a élites en esta investigación, se les asocia con determinados actores
no gubernamentales y las relaciones que establecieron con actores gubernamentales a partir de la
incorporación del sector privado en actividades que anteriormente se consideraban exclusivas del
gobierno federal, destacando en este caso el turismo y su manejo a nivel local mediante el control de
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recursos como: información, relaciones, conocimiento, capital, así como el aprovechamiento del patri-monio
cultural como atractivo turístico. Para efectos de este artículo, se considera élites al conjunto de
actores que participan en la red, dada su influencia en la toma de decisiones sobre políticas públicas
con aplicabilidad a nivel local.
En tal contexto, aunque los supuestos teóricos de la gobernanza admiten la incorporación de actores
varios, la existencia y el control de una minoría que se organiza para lograr el cumplimiento de objetivos
individuales como parte de un objetivo común e incluso como parte de un problema público, en la práctica
se propicia la existencia de jerarquías o estructuras estratificadas al interior de la red, partiendo del
papel individual de cada integrante y de su relación con el resto de integrantes de ella. Al respecto, es
importante destacar que en una amplia producción académica sobre gobernanza parece presuponer
cierta homogeneidad y horizontalidad entre los integrantes de las redes de política pública; no obstante,
es muy común la existencia de “jerarquías horizontales “donde un integrante, poseedor de un recurso
indispensable, como dinero, crédito, información o legitimidad, subordina a los demás a pesar de su
posición teóricamente equitativa (Zaremberg, 2012).
En el mismo sentido, son diversas las investigaciones que permiten observar mediante estudios de
caso, el predominio en la red de élites empresariales, políticas e incluso académicas. Son estos grupos los
que pueden generar dinámicas al interior de la red que permiten el favorecimiento de sus intereses sobre
los intereses públicos (Easmark, 2003; Wright Mills en Blancha, 2005; Porras, 2007). En este orden de
ideas, Guarneros Meza (2007, 2008 y 2012) argumenta que las redes de política pública donde la iniciativa
privada invierte recursos para mejorar la ciudad, introducen dinámicas que son contraintuitivassi se
comparan con los presupuestos normativos de la gobernanza. En un sentido similar, Bassols (2011)
corrobora que en efecto, algunas veces los instrumentos de participación, consulta o inversión por redes
terminan reproduciendo y / o reforzando las relaciones de poder existentes, incluyendo las de carácter
económico.Es relevante establecer que una red donde las principales interacciones, negociaciones
y recursos estén en manos del gobierno y de los empresarios, puede generar por una parte nuevas
oportunidades de negocios, desarrollo de infraestructura y, en el caso del Programa Pueblos Mágicos, el
mejoramiento de la imagen del primer cuadro y la obtención de recursos públicos para estas mejoras. Sin
embargo, las relaciones también pueden ser utilizadas para orientar una política al favorecimiento de
intereses empresariales y a la obtención de beneficios como ventajas fiscales, concesiones, protecciones
especiales, asignación de contratos y permisos oficiales (Tirado, 2012:328, 338, 242,243.245). Este tipo
de acciones favorece así mismo la clausura o captura de la red, así como prácticas de clientelismo,
favoritismo o paternalismo (Rosique, 2012:76); ello beneficia intereses privados y no los intereses o
problemas públicos que llevaron a la constitución de cierta política (Ramos, 2012; Alcántara, 2012;
Sánchez, 2012:252; Kleiman, 2012:200).
La clausura de las redes bajo estas condiciones, así como la presencia de actores empresariales con
puestos clave como funcionarios públicos y recursos de distinto tipo, pueden estimular que el referido
Programa sea implementado bajo la óptica de mercado. Esto ocasiona que recursos federales y estatales
sean destinados a dotar a la localidad de infraestructura que no necesariamente requiere. En este
sentido, la clausura o captura de la red por parte de actores con determinados recursos puede incidir en
el establecimiento de las reglas de juego e influir en la toma de decisiones respecto al programa, así como
en las interacciones que se gesten al interior de la red. A partir de tales recursos se pueden controlar
ciertos cargos o funciones públicas, incluida la pertenencia o vínculo con determinados partidos políticos
(Tirado, 2012:331). A la vez se pueden controlar factores de producción (Prats en Pérez, 2012:410),
información técnica, social, económica o política, así
como las condiciones para la generación del consenso (Cruz, 2008; Cruz, 2010; ARSChile, 2010;
Zubriggen, 2011).La principal crítica respecto a la clausura de la red es la inequitativa distribución de
recursos, generada por la exclusión de ciertos actores (Ramos, 2012:104).
Es así que en su conjunto, las instituciones, los recursos, la cultura, el ambiente, el comportamiento y
el discurso influyen en la conformación de la red de política pública. El predominio de algunos actores en
la red puede permitirles controlarla en su afán por cumplir sus objetivos y así propiciar la consolidación
de un grupo o coalición dominante que decida quién y cómo participa, e incluso controle la información
que se abordará al interior de la red (Evans, 1998).
En este orden de ideas resulta pertinente el argumento de Sánchez (2012:252), para quien la captura
de la red por parte de las élites locales representadas por personajes con recursos económicos, vinculados
al sector turístico y al gobierno local, puede propiciar el aprovechamiento del Programa Pueblos Mágicos
para su propio beneficio al desviar los recursos destinados originalmente para su funcionamiento.
Asimismo, las personas con los recursos más importantes pueden agruparse y orientar la política al
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cumplimiento de sus intereses por sobre los de otros actores, incluida la comunidad Receptora. En
el caso de estudio se observa una intervención de personajes predominantemente empresariales que
ocupan u ocuparon puestos clave como funcionarios públicos, o que participaron en la integración del
expediente técnico de Pueblos Mágicos enviado a la Sectur; además se da el caso de que estos formaron
o forman parte activa en el Comité Pueblos Mágicos o que aun cuando no son parte de él intervienen
en el funcionamiento del programa. Este y otros elementos ya expuestos, tienen un estrecho vínculo
con la gobernanza.
5. Marco teórico para el estudio de un caso turístico
En lo que concierne concretamente a la gobernanza y a su vínculo con el turismo, se ha observado una
escasa producción científica en general y particularmente en México. La mayoría de autores coincide
en plantear a la gobernanza como una forma de contribuir al desarrollo local y económico de un destino
turístico, resaltando el papel de las dinámicas participativas y colaborativas entre el estado, actores
públicos y privados vinculados al desarrollo del destino; incluso se le concibe como un mecanismo que
permite una mejor toma de decisiones en ese rubro. Los trabajos académicos que vinculan el enfoque de
redes de política pública con la gobernanza y el turismo son igualmente recientes en el país. En términos
generales, todos ellos identifican las estructuras que se conforman como resultado de los cambios en un
destino cuando transitan de actividades económicas tradicionales al turismo como rubro predominante.
El área donde se observa una incipiente producción es la que asocia a la redes de política con la
política turística; más aún en lo que concierne específicamente al programa Pueblos Mágicos. En este
último rubro, es necesario desarrollar una visión crítica que reconozca al programa como generador de
dinámicas que constituyen formas de gobernanza que, por otro lado, no cumplen necesariamente con
todos los supuestos normativos de la gobernanza cuya concepción considera la existencia de relaciones
horizontales y equilibradas entre los diversos actores gubernamentales y no gubernamentales; de igual
forma establece que la gobernanza implica un replanteamiento del papel del Estado como intermediario
y no como único director de la política en donde intervienen una diversidad de instituciones, actores
y recursos.
El enfoque de redes de política pública, aporta variables que facilitan identificar no sólo a los actores
vinculados al funcionamiento de ese programa a nivel local; también apoya a explorar las alianzas y
acuerdos que dan sentido a la dinámica de una red conformada en torno a la consolidación de una
localidad como destino turístico.
De igual forma, la teoría de élites provee elementos para identificar a los grupos predominantes en
la toma de decisiones respecto al manejo de ese programa bajo circunstancias condicionadas por sus
recursos y, por las reglas de juego que establecen; contribuye además a vislumbrar el papel individual
de los integrantes de la red y su influencia en el funcionamiento de ésta.
Por tanto, los supuestos teóricos correspondientes a las redes de política pública, a las élites y a la
gobernanza establecen de manera muy clara que el presupuesto causal que vincula la apertura de nuevos
mercados turísticos con el bienestar local no siempre se cumple. Esto se explica en varios sentidos: por
las dinámicas propias de las redes, que tienden a favorecer intereses sectoriales sobre los públicos; por
la manera en que se generan y mantienen las élites locales, lo cual implica procesos de exclusión de otros
actores e instituciones y, por la gobernanza que establece redes que en algunas ocasiones son capaces
de subordinar a todas las demás. Esta interacción entre personajes se visualiza en el hecho de que el
Programa, concebido en el discurso como una política turística orientada a contribuir al desarrollo y
bienestar social, exige las según sus propias Reglas de Operación, integrar un comité que represente a
la comunidad local frente a los diferentes actores gubernamentales (municipales, estatales y federales)
y aquellos no gubernamentales (prestadores de servicios) vinculados al turismo.
En consecuencia, este análisis posibilita mediante el caso de estudio, abordar la realidad en los
siguientes temas: la identificación de los actores locales vinculados con el proceso decisorio en torno a
la incorporación de la localidad a dicho Programa; las relaciones que gestan entre ellos, los
recursos que intercambian, las alianzas que forman y el papel que juegan para contribuir al logro
de los objetivos del programa y su incidencia en los resultados del mismo como parte de la política
turística adoptada a nivel nacional. Lo anterior representa una importante oportunidad para contrastar
los referidos supuestos teóricos con casos concretos de la realidad. Es así que la propuesta teórica de
este trabajo puede ser útil para el análisis de otros destinos con la finalidad de identificar las acciones
ejercidas por actores gubernamentales y no gubernamentales bajo la premisa de enfrentar dilemas
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presentes en pequeñas localidades proyectadas como destinos turísticos. De forma complementaria, el
modelo propuesto permite evidenciar a) los actores que conforman una red, y los recursos que poseen
b) la incidencia de actores locales como parte las redes de política locales en políticas turísticas c) las
dinámicas y formas de participación e interrelación que los actores establecen al interior de la red
permitiendo probar que a) determinadas redes de política buscan reproducir relaciones de poder mediante
los actores que la conforman, a pesar del discurso que busca otorgar legitimidad al programa Pueblos
Mágicos, b) que, de acuerdo con Porras (2012), la gobernanza como red vista desde una concepción no
normativa permite visualizar problemas de transparencia y democracia en un contexto real.
Al término de la investigación empírica, estas variables serán representadas mediante el programa
informático UCINET, que facilita visualizar los elementos de la red (nodos o actores, vínculos y flujos),
así como los atributos de la red; es decir, los vínculos, la frecuencia de las relaciones así como los actores
con mayor poder, mayor influencia en la red y mejor posicionamiento en ella, derivado de las relaciones
que establecen entre sus integrantes.
6. Una crítica al Programa Pueblos Mágicos como política turística
El turismo como actividad que sustenta fuertemente la economía del país, precedida por la actividad
petrolera, las remesas, la industria minera y la automotriz (Bancomext, 2013), ha sido considerada una
de las principales fuentes de ingreso de divisas (Sectur, 2015). En consecuencia, el Estado ha centrado
su atención en el desarrollo del turismo y promovido una política turística con orientación económica.
No obstante, desde finales del siglo XX y principios del actual, ha reconocido la importancia en esta
actividad en pequeñas localidades caracterizadas por su patrimonio cultural; por tanto, es pertinente
estudiarla política turística en este tipo de ámbitos territoriales. Dicho Programa ha sido cuestionado
(García y Guerrero, 2014; Alvarado, 2015; Barrera y Guillén, 2015 y Rodríguez y Pérez, 2015) en el
sentido de que las acciones del gobierno federal se encaminan a utilizar el patrimonio de esos espacios
únicamente como atractivo turístico, dejando de lado aquellos elementos que transforman y reconfiguran
no sólo los lugares, también las relaciones entre quienes toman parte de esta actividad. Ello alienta el
interés por analizar la política turística a partir delos
programas que la sustentan y en donde participan un conjunto de actores que inciden en la construcción
y alcance de dicha política (Castillo, 2008; Cruz, Serrano y Zizumbo, 2010; Velasco, 2011; Araújo et
al., 2013; Vargas y Rodríguez, 2013; Velázquez, 2013; Esquivel et al., 2014ª, Vázquez, 2014; Pérez y
Antolín, 2016).
En este sentido se destaca que la reorientación de la política turística nacional obedece al cumplimiento
de tendencias internacionales. Por tal motivo y de acuerdo con Huizar (2010), es necesario analizar la
forma en que ésta se presenta en documentos normativos como el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el
Programa Sectorial de Turismo (PST), así como otros programas y acuerdos que condicionan su aplicación.
En el mismo tenor, Jiménez (2007) y Brenner (2007) han cuestionado la política turística nacional por
su orientación centrada en beneficios económicos, dejando de lado otros aspectos importantes como el
social. Asimismo se ha criticado que busca atender los intereses de ciertos actores o que responde a
nuevas formas de interacción entre el gobierno y actores no gubernamentales, pero en particular de
aquellos empresariales (Benseny, 2007; Figueroa y López, 2015).
Sobre este punto se destaca que la política turística tiene un carácter más instrumental, mientras
la política pública tiene un sentido más amplio. Esta última implica la distribución equitativa de los
recursos generados y la atención de intereses públicos; es decir, de quienes forman parte de la comunidad
o sector al que se pretende atender (Torres y Ramos, 2012:115; Tirado, 2012:336). A este respecto, se
propone que la construcción de la política turística siga el mismo esquema.
En el caso mexicano, el turismo fue establecido como prioridad nacional en los sexenios federales
2007-2012 y 2013-2018, tal hecho influyó en su posicionamiento en la agenda pública bajo un esquema
de fomento, desarrollo e inversión basado en relaciones con el sector privado empresarial, destacando
las asociaciones, cámaras y prestadores de servicios (PND, 2007-2012; 2013-2018). A su vez, el Programa
Pueblos Mágicos, creado en 2001 por el gobierno federal bajo la dirección de la Secretaría de Turismo
(Sectur), surgió como parte de la política turística adoptada durante ese periodo de gobierno (2001-2006)
con la finalidad de aprovechar su uso como una marca distintiva en localidades caracterizadas por sus
atributos culturales.
El nombramiento de una localidad como Pueblo Mágico tiende a generarle beneficios en los rubros
de equipamiento, promoción e infraestructura (Sectur, 2008:24; DOF, 2014). De igual manera y, como
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parte del discurso de esa Secretaría, se pretende que contribuya al mejoramiento de la economía local
y regional por medio de la generación de empleos y de oportunidades para que los residentes creen
sus negocios. Sin embargo, diversas investigaciones evidencian severos contrastes entre la praxis y
los supuestos del programa y resaltan la incongruencia respecto a sus objetivos y los resultados en
distintos municipios del país.
Si bien existen posturas favorables hacia el Programa, que argumentan la necesidad de generar
destinos diferenciados que atiendan el objetivo de competitividad planteado por el gobierno federal
en conjunto con dependencias federales vinculadas con el sector, lo cierto es que son mayores las
críticas formuladas desde diferentes aproximaciones teóricas y metodológicas, entre las que destacan
el desarrollo regional que implica el nombramiento de una localidad Díaz (2006),los cambios físicos
y sociales generados por el programa (Hoyos y Hernández, 2008; Hernández, 2009; Covarrubias,
Vargas y Rodríguez, 2010; Alvarado, 2015 y Barrera y Guillén, 2015); la falta de beneficios y atención
de necesidades de la comunidad (Hoyos y Hernández, 2008; Hernández, 2009 y García y Guerrero,
2014), así como la apropiación, mercantilización, simulación y fabricación del patrimonio y de la misma
localidad generada por el nombramiento (Tovar y Alvarado, 2010; Velázquez, 2010; López y Fernández,
2012; Loredo, 2012; Méndez y Baños, 2012; Velázquez, 2012; Barrera y Guillén, 2015; Flores, 2015;
Vargas y Enríquez, 2015 y Rodríguez, Rojo y Castañeda, 2015).
Otro de los aspectos que ha generado mayor discusión y crítica es la privatización del patrimonio
como respuesta a intereses particulares de un determinado grupo (Hoyos y Castillo, 2008; Figueroa
y López, 2015; Velázquez, 2012).Se resalta que tales actores poseen recursos de diferente índole que
les permiten relacionarse con la finalidad de lograr objetivos comunes, lo cual responde a una lógica
de mercado que se observa en la política turística nacional alineada al proyecto neoliberal (Jiménez,
1992; Castillo y Vargas, 2007; Hoyos y Hernández, 2008; Figueroa, Valverde y López, 2015) en donde
se prioriza atender las necesidades de este colectivo sobre otros problemas sociales.
En términos generales los autores que cuestionan dicho programa advierten que, bajo ciertas condi-ciones,
éste puede tener diversas implicaciones de carácter social o ambiental, entre ellas: incremento
de la densidad poblacional, transformación de la identidad cultural, creación e invención de espacios
diferenciados para los turistas; comercialización desmedida del patrimonio cultural, segregación de
pobladores, favorecimiento de intereses empresariales y desigual distribución de ingresos generados por
el turismo. Otras implicaciones son la generación de empleos poco especializados y mal pagados para los
residentes vinculados principalmente con la construcción y con puestos operativos en establecimientos
de alimentos y bebidas; aceleración de cambios sociales, transición de actividades tradicionales, pérdida
de identidad y aislamiento de los habitantes tradicionales, aunado a la falta de incorporación de la
comunidad local en la toma de decisiones.
En lo referente a las consecuencias de orden ambiental, destacan contaminación, aumento de basura,
problemas viales, pérdida de cosechas, crecimiento urbano desequilibrado, fallas en el suministro de
agua y recolección de basura; falta de vigilancia, del mantenimiento de calles o de alumbrado público.
Los elementos que ayudan a explicar el manejo del Programa Pueblos Mágicos en las diferentes
localidades son los siguientes a) la focalización de los recursos municipales en el programa, que se vuelve
“programa insignia” para establecer diferenciales político-partidistas entre diferentes administraciones,
que hace que se descuiden otros sectores de política pública (el caso del tandeo del agua para favorecer
hoteles es un caso típico); b) la segregación territorial que es producto de esta focalización, incluyendo
la que se genera con la incorporación de la inmigración de personal especializado en servicios turísticos;
y c) se sugiere que existe un favorecimiento de las élites integrantes de las redes de política pública
que promueven el programa. Al ser de carácter económico, muchas de estas redes pueden adquirir el
carácter de regímenes urbanos. Todo esto sugiere que, a diferencia del discurso oficial, el diseño del
programa Pueblos Mágicos favorece la incorporación de criterios de diseño y operación en los que las
élites juegan un papel importante. O dicho de otra manera, la “participación ciudadana” que espera el
programa es de tipo elitista.
Los investigadores a que se ha venido haciendo referencia coinciden en que los principales retos
que enfrenta el Programa Pueblos Mágicos se relacionan con la minimización del impacto generado
sobre el patrimonio urbano, cultural o natural, para lo cual es necesario alentar la cooperación de los
actores gubernamentales en conjunto con los actores vinculados con el turismo y los mismos turistas.
Consideran también que un elemento clave es lograr el empoderamiento de la comunidad local mediante
su inclusión en la protección del patrimonio y su participación formal en los comités respectivos. Además
ponen en debate la concepción del programa como una política turística que permita la revalorización
y empoderamiento de la sociedad civil mediante dinámicas cooperativas que favorezcan la integración
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de estructuras formales de gobernanza, o por el contrario; que persiga la representación de intereses
privados como parte de un problema público. De acuerdo con Velázquez (2014), es necesario generar o
identificar programas paralelos que permitan reforzar éste.
A partir del contenido de dichos estudios se concluye que falta mayor análisis sobre los actores y los
grupos dominantes que toman parte de ese programa; también respecto a sus negociaciones y acuerdos
que les permiten posicionarse en la red que se forma a partir de sus vínculos. Otro aspecto ausente
se refiere a las nuevas estructuras y dinámicas colaborativas que conllevan al favorecimiento de los
intereses de actores, predominantemente gubernamentales y empresariales que persiguen beneficiarse
de la actividad turística. Este artículo pretende abonar a tal acercamiento.
7. Reflexión final
En suma, el enfoque de redes de política pública, así como los supuestos de la gobernanza y de la teoría
de élites ayudan en su conjunto a explorar, entender y, explicar de manera más integral la contribución de
los actores en la construcción de la gobernanza. Si bien es cierto que en la literatura se ha argumentado
que ésta no siempre se representa por un equilibrio de los actores, por la construcción de estructuras
horizontales o por la solución de un problema público, en cambio sí propicia acuerdos colaborativos que
les posibilita formar parte activa en el desarrollo del turismo, así como de los beneficios que éste genera.
Aun cuando se reconoce que el programa Pueblos Mágicos se sustenta como parte de la política
orientada a diversificar la oferta turística en México, cabría cuestionar cuál es la validez de esta acción
constituida con la finalidad de responder a los intereses gubernamentales y no gubernamentales respecto
a la instauración de nuevos espacios turísticos. Éstos poseen atractivos culturales, tradiciones e historia
que si bien alientan la diversificación y captación de nuevos mercados, no asegura la generación de
mejores condiciones de vida entre los residentes de las localidades que ostentan tal nombramiento.
Se asume que las diferentes acciones alentadas desde el sector público en este ramo, estén orientadas
a procurar mejores condiciones de vida a los habitantes de las comunidades receptoras, pues si bien
según los términos de la gobernanza cada vez es más cambiante el rol del Estado en la sociedad y se
hace acompañar de actores no gubernamentales en la dirección de diferentes políticas, éstas deberían
conservar su carácter público en tanto acciones abiertas, transparentes e incluyentes entre otros atributos.
En este marco es pertinente reconocer no sólo la importancia de los actores que intervienen en su
manejo y sus formas de agruparse para incidir en el desarrollo de los destinos turísticos, sino también
de las desigualdades económicas y sociales que representa esta acción, propiciando la reflexión en torno
a la valoración del impacto del programa Pueblos Mágicos en el gobierno, el mercado y la sociedad civil
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Notas
1 Este artículo corresponde a la construcción teórica de la investigación “El Programa Pueblos Mágicos, una política turística
y su contribución a la gobernanza: Chiapa de Corzo Chiapas”, correspondiente al Programa de Doctorado en Estudios
Turísticos, de la Facultad de Turismo y Gastronomía, Universidad Autónoma del Estado de México.
Recibido: 04/01/2016
Reenviado: 07/05/2016
Aceptado: 26/05/2016
Sometido a evaluación por pares anónimos