Governança turística em destinos brasileiros: comparação entre Armação dos Búzios/RJ, Paraty/RJ e Bonito/MS

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 14 N.o 3. Special Issue Págs. 645-658. 2016
www .pasosonline.org
Resumo: A estruturação e organização do turismo de maneira regionalizada trouxeram ao cenário político
o termo governança e com ele uma nova maneira de conduzir os processos de inovação, fortalecimento
e mudança das dinâmicas que envolvem o turismo em determinado destino. Nesse sentido, o objetivo
deste artigo é comparar a governança e as redes de atores nos destinos de Armação dos Búzios, Paraty
e Bonito. Para tal, fez­‑se
uso dos instrumentos da pesquisa qualitativa, especialmente da entrevista
semiestruturada com emprego da técnica “bola de neve” e da pesquisa documental no que se refere
aos documentos oficiais de turismo. Os resultados dessa análise indicam que a governança apresenta
algumas características semelhantes para os destinos analisados, dentre as quais se destacam a
coordenação e a existência de um espaço de negociação e resolução de conflitos com efetiva tomada de
decisão pelos atores sociais.
Palavras Chave: Política Turística; Rede de Atores; Governança; Brasil.
Tourist governance in Brazilian touristic destinations: a comparison of Armação dos Búzios/RJ,
Paraty/RJ and Bonito/MS
Abstract: The structure and organization of regionalized tourism brought to the political scene the term
governance and with it a new way to lead innovation processes, strengthening and changing of dynamics
involving tourism in a particular destination. In this sense, the purpose of this article is to compare the
governance and the actor´s networks in destinations such as Armacão dos Búzios, Paraty and Bonito. To
this end, qualitative research tools were used, specially semi­‑structured
interviews employing “snowball”
technique as well as documentary research with regard to official documents in tourism. The results indicate
that governance has some similar characteristics in analyzed destinations, among which stand out the
coordination and the existence of a trading space and conflict resolution with effective decision­‑making
by
social actors.
Keywords: Tourist Policy; Actors’ Network; Governance; Brazil.
Governança turística em destinos brasileiros: comparação
entre Armação dos Búzios/RJ, Paraty/RJ e Bonito/MS1
Fábia Trentin*
Universidad Federal Fluminense (Brasil)
Fábia Trentin
* Doctora en Turismo, Ócio y Cultura, Universidad de Coimbra equivalente al Doctorado en Geografía de la Universidad Federal
Fliminense Capes 6); Maestría em Hospitalidad, Planenificación y Gestión de la Hospitalidad, Universidad Anhembi Morumbi
(2005); Maestría en Turismo: Planificación y Gestón Ambiental y Cultural, Centro Universitário Ibero­‑Americano
(2001);
E­‑mail:
fabiatrentin@gmail.com
1. A política turística e a função dos governos
O turismo como atividade econômica gera inúmeros efeitos multiplicadores diretos e indiretos
(Goeldner e Brent, 2011; Beni, 1998; Inskeep, 1991). No entanto, o turismo é, além de uma atividade
econômica, um fenômeno cultural, econômico e social, que envolve a interação entre pessoas, deman-dando
uma variedade de serviços e facilidades (Lickorish, Jefferson, Bodlender e Jenkins, 1991),
alocados nos destinos turísticos.
Neste sentido, o fenômeno turístico decorre da dinâmica interacional entre turistas1, residentes,
ambientes físico – recursos naturais e ambientais – e construído – cultura dos residentes, infra e
superestrutura, atrações, tecnologia e governança – que para operacionalizarem o setor turístico
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demandam planejamento e promoção pelos componentes dos setores público e privado, em seus
diversos níveis de atuação – nacional, regional e local ­‑
por meio da coordenação, cooperação e
colaboração.
O fenômeno turístico é também, uma força política e econômica (Elliot, 1997) que se apropria do
território e estabelece dinâmicas de produção e consumo (Fratucci, 2008; Cruz, 2000) que geram efeitos
ambientais, culturais, econômicos e sociais, positivos e negativos (Goeldner e Brent, 2011; Elliot, 1997;
Inskeep, 1991). Motiva ainda conflitos de interesses que devem ser geridos, em geral, pelo governo
(Velasco González, 2013), fato que demanda a atuação eficiente desse ator em relação ao uso dos recursos
públicos na implementação da política de turismo.
As razões para promover o turismo devem estar implícitas na política turística. Os motivos podem ser
econômicos, sociais, ambientais e culturais. Os econômicos, para além do ingresso de moeda estrangeira
na economia, podem ser utilizados para o desenvolvimento e expansão de setores como agricultura e
pesca (Inskeep, 1991); enquanto os sociais são desencadeados por meio de intercâmbio cultural, da
educação dos cidadãos com a finalidade de desenvolver o orgulho e a identidade a partir da valorização
da história, da geografia e da cultural local (Lickorih et. al. 1991).
A política turística deve ser concebida de modo a contemplar os efeitos positivos e negativos
do fenômeno, extrapolando o viés estritamente econômico. Nesse sentido a política turística é
entendida como:
•• O conjunto de ações que impulsionam os atores públicos ­‑
em ocasiões de colaboração com atores
não públicos ­‑
com a intenção de alcançar objetivos diversos, relacionados com a variedade de
fenômenos e relações que supõem o processo de atração, permanência ou residência ocasional de
cidadãos em um determinado território (Velasco González, 2011: 954);
•• O conjunto de regulamentos, regras, normas, diretrizes, objetivos e estratégias de desenvolvimento
e promoção que provê um quadro dentro do qual as decisões tomadas coletiva e individualmente
afetam em longo prazo, o desenvolvimento, e diariamente, as atividades circunscritas a determinado
destino turístico (Goeldner & Brent, 2011: 327);
•• A política pública é ao mesmo tempo um processo e um produto ­‑
o processo de tomada de decisão
e o produto desse processo. Atualmente há um reconhecimento de que a política deve servir não só
ao governo, mas também ao interesse público no turismo. (Edgell, Del Mastro, Smith e Swanson,
2008: 13);
As definições supracitadas apresentam certa convergência em relação à política turística que visa
compreender os objetivos e normas a partir de decisões tomadas por meio de colaboração conjunta
entre os atores sociais, tendo­‑se
em vista o interesse coletivo em relação ao desenvolvimento turístico
em determinado território.
A política de turismo fornece uma orientação para conseguir o resultado desejado e, também, define a
direção para que os intervenientes do turismo ajam em um destino comum, bem como fornece orientações
para funcionamento dos operadores. Provê ainda, um quadro de discussões públicas e privadas sobre
o papel e as contribuições de setor do turismo para a economia, ambiente e para a sociedade em geral,
norteando o consenso em torno de estratégias e objetivos específicos para um determinado destino,
permitindo a interface mais eficaz do turismo com outros setores (Goeldner e Brent, 2011; Lickorish,
Jefferson, Bodlender e Jenkins, 1991).
Uma política turística é o modo pelo qual se estabelecem normas e procedimentos intencionalmente
coerentes, articulando e relacionando o que é o turismo naquele contexto, quais os dilemas e como
enfrentá­‑los
para fomentar o turismo. Pois a política de turismo deve solucionar ou amenizar os problemas
existentes tendo em vista uma situação melhor.
Neste sentido, devem existir objetivos e ações concretas que visem alcançar as metas em um prazo
determinado. As ações previstas devem estar associadas à existência de recursos que lhe permitam
ser executada. Os atores públicos que atuam no território de sua competência devem ter legitimidade
democrática, o que não exclui os processos colaborativos entre público e privado, cuja legitimidade pode
incluí­‑los
por meio de acordos específicos. Por fim, a política turística deve ter um programa de atuação
que intervenha no turismo de maneira global (Velasco González, 2013; 2011).
Destaca­‑se
que além da necessidade de saber o que é uma política turística, é igualmente importante,
ter clareza sobre o que ela não é. Assim sendo, a política de turismo não corresponde às decisões únicas
ou um grupo de decisões isoladas que tangenciam o turismo, assim como as declarações políticas,
protocolos de intenções ou um programa para desenvolver determinado setor. Apesar de a vontade
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política ser um elemento importante, não é suficiente para implementar a política turística (Velasco
González, 2013).
Assim sendo, a política turística resulta de um processo de elaboração a partir de um ambiente
político no qual incidem valores, ideologias e distribuição de poder, o enquadramento institucional e o
desenho do processo decisório adotado pelos atores locais (Hall, 1995). Em que a concepção da política
de turismo abrange um contexto social em vez de métodos e técnicas de preparação de um plano
(Stevenson, Airey e Miller, 2008).
O ambiente político refere­‑se
a características gerais como demografia, geografia e níveis de urba-nização,
riqueza, industrialização ou não, que influenciam mais as políticas do que o próprio processo
político, uma vez que demandam e justificam os gastos do poder público para definir o conjunto de
problemas que precisam ser tratados, bem como os limites sobre os recursos – materiais, tecnológicos
e intelectuais (Simeon, 1976). Os arranjos de poder referem­‑se
ao meio pelo qual a política é realizada
e inclui o conflito e a distribuição poder.
Por fim, o processo de tomada de decisão relativo à política turística refletirá as forças do ambiente,
as disputas políticas entre os diferentes atores, as normas e valores que prevalecem na cultura e na
ideologia, além da estrutura institucional (Velasco González, 2013; Hall, 1994) e de sua articulação
com as forças sociais configurando um movimento cíclico, cujos resultados devem ser monitorados e
ajustados uma vez que a implementação das ações gera impactos que devem corrigidos.
O processo de formulação das políticas de turismo tem sido conduzido, ou ao menos almejado,
dentro de uma abordagem mais pluralista, em que governo, mercado e sociedade civil atuam em
cooperação e colaboração. Nesse contexto, o governo ao longo dos anos, tem assumido determinadas
funções como promotor, estimulador do setor privado, planejador, garantidor/assegurador, coordenador
e harmonizador.
O papel de coordenação é ressaltado por Velasco González (2013), Pierre e Peters (2000) e por Weaver
e Rockman (1993), no qual o Estado exerce papel de coordenador frente aos objetivos conflitantes em um
todo coerente. A OCDE (2013) também destaca a importância da coordenação das políticas, inclusive
a “horizontal, entre os ministérios setoriais em nível de governo federal, a coordenação horizontal e
vertical, entre os níveis de governo e a coordenação entre governos subnacionais” (OCDE, 2013: 162)
como forma de melhorar os resultados das ações públicas.
Cabe também ao Estado atuar no estabelecimento e manutenção das prioridades, dentre as muitas
demandas conflitantes que se voltam para ele, direcionando os recursos para onde serão mais eficazes,
inovando quando as políticas tradicionais falharem, representando interesses difusos e nem sempre
organizados diante daqueles concentrados e bem organizados, impondo, se necessário, perdas aos grupos
que detêm poder político e econômico, além de assegurar a implementação das políticas do governo
por meio da estabilidade, com o intuito de gerar um ambiente propício ao seu funcionamento (OCDE,
2013; Weaver e Rockamn, 1993).
Para a implementação das políticas deve haver o “fortalecimento da capacitação institucional e
administrativa em nível subnacional (em especial nos municípios carentes), monitorando a implementação
das políticas e avaliando os seus resultados, estimulando a participação da sociedade civil” (OCDE,
2013: 163).
No século XXI, além da complexidade do tecido social e das transformações na relação Estado­‑Sociedade,
os fatores globais pressionam o governo para uma atuação de fortalecimento do seu papel de
coordenador dos processos políticos e econômicos do turismo, demandando a adequação de “novas formas
de instituições governamentais de maneira a proporcionar melhor transferência de conhecimento entres
setores público, privado e organizações não governamentais” (Hall e Williams, 2008: 91), instituídas
na governança em rede a partir de estruturas participativas que envolvem a representação de atores
governamentais, iniciativa privada e terceiro setor.
2. A Política de Pública de Turismo no Brasil: enfoque das estruturas participativas
A década de 1990 marcou as ações públicas referentes ao turismo por alterar a lógica da abordagem
setorial para uma lógica de abordagem territorial (Trentin, 2015; Trentin e Fratucci, 2008; Cruz, 2000).
Neste sentido, em meados dos anos 90 do século XX, a Embratur, então responsável pela formulação
e execução da política nacional de turismo, apresentou o Programa Nacional de Municipalização do
Turismo (PNMT).
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O PNMT teve como objetivo “fomentar o desenvolvimento turístico sustentável nos municípios,
com base na sustentabilidade econômica, social, ambiental, cultural e politica” (Embratur, 1999:
11) visando a descentralização do planejamento turístico por meio de metodologia com enfoque
participativo, dotando os representantes municipais de capacidade técnica para a gestão do turismo
no território municipal.
A descentralização, prevista na Constituição de 1988, contrapõe­‑se
à concepção de políticas funda-mentadas
na centralização e concentração, vivenciada no período entre 1964 e 1985, além de sugerir e
demandar atores sociais mais participativos e com atuação na tomada de decisões relativas às políticas
públicas. A descentralização administrativa incidia diretamente sobre o papel do poder público municipal,
que foi redefinido a partir da Constituição de 1988.
O paradigma da descentralização e da gestão participativa é fruto de um momento histórico que se
inicia, possivelmente, no final dos anos 80 e que se fortalece ao longo dos anos 90. O PNMT–Programa
Nacional de Municipalização do Turismo, criado no final da gestão Itamar Franco e encampado como
principal programa de turismo do governo Fernando Henrique Cardoso é o mais importante representante
desta mudança de paradigma (Cruz, 2006: 347).
Dentre as ações relativas ao PNMT destaca­‑se
a oficina denominada “capacitação” que objetivava
a criação do Conselho Municipal de Turismo e o Fundo Municipal de Turismo com a finalidade de
inserir na organização institucional do turismo municipal uma estrutura colegiada que fosse capaz de
intervir na política local a partir da participação dos atores sociais (poder público, iniciativa privada
e comunidade local) e, portanto, nas decisões relativas às ações públicas relativas ao turismo bem
como a gestão dos recursos a serem investidos para o desenvolvimento sustentável do turismo.
Assim, o PNMT introduziu no turismo, a organização por meio de conselhos consultivos e/ou delibe-rativos,
consequentemente, o discurso da gestão participativa ganhou força e se propagou nos destinos
turísticos brasileiros. Os conselhos, na visão de Carvalho (1997: 99) “romperiam o patrimonialismo onde
funcionam como engrenagens institucionais com vigência e efeitos sobre o sistema de filtros, capazes de
operar alterações nos padrões de seletividade das demandas” como inovação no redesenho das relações
entre Estado e sociedade.
Neste contexto, o destino deveria se fortalecer e se articular com os atores sociais locais com a
finalidade de assumirem a cogestão das políticas e do Plano de Desenvolvimento Sustentável de Turismo
(Trentin e Fratucci, 2013; Fratucci, 2008).
O princípio da parceria articulou, nas diferentes escalas político­‑administrativas,
o poder público
com a iniciativa privada e terceiro setor, com a finalidade de reunir recursos econômicos, técnicos e
financeiros, com vistas à promoção, ao fomento e ao desenvolvimento do turismo no município e no
território nacional.
A parceria correspondia ao contexto político e ideológico em um momento, em que muitas medidas
governamentais foram fundamentadas e influenciadas pelo neoliberalismo e pelas medidas do Consenso
de Washington, que se fortaleceram no governo FHC, refletindo­‑se
na PNT (1996 – 1999). Muitas
parcerias foram acordadas em âmbito federal, seguindo­‑se
o mesmo modelo nos âmbitos estaduais e
municipais, enquanto outras foram estabelecidas espontaneamente (Endres, 2002).
O PNMT vigorou até 2002. Na sequência, com a gestão do Governo Lula e a criação do Ministério do
Turismo, foram implementados dois planos nacionais de turismo que abordaram a regionalização como
recorte territorial ocupando papel central no âmbito dos instrumentos programáticos.
Embora a municipalização não tenha sido objetivo do Plano Nacional de Turismo (PNT) 2003 – 2007,
o Programa de Regionalização (PRT), apesar de orientar as ações públicas para a regionalização,
divulgou um documento denominado “Conteúdo Fundamental ­‑
Ação Municipal para a Regionalização
do Turismo” (MTur, 2007a) em que disponibilizou informações sobre como organizar a gestão do turismo
à escala municipal, mas sem dispor de ações concretas para implementá­‑la.
O documento “Conteúdo Fundamental ­‑
Ação Municipal para a Regionalização do Turismo” orienta
para a constituição da estrutura institucional local voltada para o turismo bem como a criação de uma
instituição colegiada e a formação de redes locais de colaboração, visando à realização do inventário da
oferta turística, o planejamento do turismo em âmbito municipal, além da implementação, monitoria,
avaliação do plano municipal de desenvolvimento sustentável do turismo, resultando na roteirização
e diversificando da oferta turística a ser promovida e comercializada.
Foi também, propósito do PNT (2003 – 2007) reforçar a participação da iniciativa privada junto aos
agentes públicos, por meio de parcerias e gestão descentralizada, pois os agentes de mercado têm papel
fundamental no delineamento do turismo previsto no PNT (2003 ­‑
2007).
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Os planos nacionais de turismo no Governo Lula foram orientadores das ações para o setor. Entretanto,
o PRT além de estruturante, tornou­‑se
principal instrumento da política turística no período. O PRT
teve início em 2004, praticamente um ano após a apresentação do PNT (2003 – 2007) ao qual se vinculou
por meio da reestruturação do macro programa 4: estruturação e diversificação da oferta turística que
apresentou os programas de roteiros integrados e de segmentação.
Sua implementação se deu por meio de módulos operacionais dentre os quais destaca­‑se
a “instituição
da instância de governança”, fundamental para colocar em prática os demais módulos subsequentes
(MTur, 2007c).
Considerando que o turismo além de uma prática social (Cruz, 2000) é também uma atividade
econômica, os objetivos e as diretrizes do PRT ressaltam esse viés. Entretanto as estratégias incluem a
gestão coordenada e o planejamento participativo, prevendo o envolvimento não só da iniciativa privada
no processo, mas da comunidade.
O programa previa a criação de roteiros turísticos integrando os municípios inseridos na região
turística, por meio da participação dos atores sociais envolvidos com o turismo, sobretudo, a iniciativa
privada, o PRT, embora tenha logrado algum êxito quantitativo relativo à regionalização e aos roteiros
turísticos, padeceu da falta de interação entre os atores sociais, fato esse que se tornou uma das questões
mais críticas na implementação do programa (Fratucci, 2008).
O PRT previa a instituição das instâncias de governança regionais para proceder à elaboração e
implementação do plano estratégico de desenvolvimento regional do turismo, instituição de um sistema
de informações turísticas, da roteirização turística, bem como a promoção e apoio à comercialização, o
monitoramento e a avaliação do programa.
Uma vez que as instâncias de governança regional, previstas no PRT, não foram efetivamente instituídas
em todas as regiões criadas, como era esperado e indicado no programa, a atuação como interlocutoras
no desenho institucional do programa ficou limitada, comprometendo o papel da descentralização e da
participação.
Destaca­‑se
que foi a partir do PRT, com o módulo “Institucionalização da Instância de Governança
Regional” que se propôs a instituição de organismos de cooperação à escala regional e também, a difusão
do termo governança no contexto das ações do turismo brasileiro.
Na perspectiva dos organismos de cooperação, é imprescindível abordar as ferramentas organizacionais
como instrumentos fundamentais de ordem pública. De acordo com Howllet (2011) há distinção entre
aqueles que são denominados “instrumentos substantivos”, que englobariam instituições governa-mentais
diretas e outras formas de organização quase­‑governamentais,
e “instrumentos processuais
organizacionais”, com ênfase em redes de atores, unidades ou agências externas relacionadas com a
forma de trabalho em rede ­‑
Networking.
No turismo, propõe­‑se
a análise dos instrumentos organizacionais tendo como referência as obras
de dois autores Howlett (2011) e Velasco (2008). Dentro do grupo de ferramentas organizacionais
substantivas seriam:
a) As estruturas administrativas tradicionais. A OMT as denomina Administrações Nacionais de
Turismo definindo­‑as
como:
1) órgão do governo central, a responsabilidade administrativa para o turismo ao mais alto nível
ou agência do governo central, capaz de intervenção direta no sector do turismo.
2) Todos os órgãos administrativos dentro do governo nacional, com poderes para intervir no
sector do turismo (OMT, 1996).
Neste grupo estaria o órgão responsável do turismo no âmbito da administração pública tradicional
como o Ministério, Secretaria ou outro equivalente.
b) As estruturas executivas dependentes das anteriores. Com alguma dependência orgânica, funcional
ou financeira que poderá ser utilizada pelo governo para atingir os seus objetivos. A OMT as
denomina como Organizações Nacionais de Turismo (NTAs) e as define como:
Outras autoridades ou agências governamentais de nível inferior ­‑
que podem ser incorporadas na
parte superior do corpo ou ser autônomas ­‑
e que podem ser reconhecidos como os órgãos executivos
das administrações nacionais de turismo. Estes também devem incluir as organizações centrais que
são financeiramente ou legalmente vinculados as NTA. Um exemplo fundamental são as Organizações
Nacionais de Turismo, que são definidos como organismo autónomo públicos, semi­‑públicos
ou privados,
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criados ou reconhecidos pelo Estado como o órgão nacional responsável pela promoção, e em alguns casos,
de marketing para atrair o turismo internacional (OMT, 1996: 95).
Neste caso, o Instituto Brasileiro de Turismo (Embratur), corresponderia a um organismo público,
autônomo, responsável pela promoção do destino Brasil com a finalidade de atrair o turismo internacional.
c) estruturas de cooperação que englobam os órgãos de cooperação de natureza pública bem como
as instituições de cooperação que congregam atores públicos, privados e institucionais (Velasco,
2004). Atuam em estreita relação com o “novo papel dos governos como coordenadores, facilitadores
e harmonizadores (Velasco, 2004: 87).
No Brasil corresponde aos órgãos de cooperação de natureza pública o Comitê Interministerial de
Facilitação Turística e as instituições de cooperação, diferentes estruturas que congregam a representação
do poder público, iniciativa privada e sociedade civil, como os Conselho Nacional de Turismo, Conselhos
Estaduais e Municipais de Turismo.
Nesse sentido, os instrumentos organizativos são integrados pelas instituições públicas, executivas
e de cooperação (Figura 2).
Figura 2: Instrumentos Organizativos da Política Turística
Fonte: Velasco e Trentin, 2014.
A partir da tendência da criação de instituições de cooperação no contexto das estruturas organizativas
oriundas das ações públicas no final do século XX e início do século XXI que a governança passa a ser
pensada no turismo brasileiro.
3. Governança: um Conceito em Construção
No senso comum, pode­‑se
confundir e utilizar o termo governança e governo como sinônimos (Scott;
Tkaczynski, 2010). Estes termos têm significados diferentes.
Relativamente ao termo governança, não há concordância quanto à sua definição, ademais todas
perpassam ideias relacionadas com uma mudança na forma de governar. Esta mudança implica em
um redimensionamento no comando e controle por parte do Estado, bem como a existência de novas
estruturas, mecanismos e procedimentos de tomada de decisão que envolve a participação democrática
de atores (Hall, 2011a; Beritelli et al, 2007; Kooiman, 1993) (Figura 3).
Na literatura encontram­‑se
ainda, definições de governança como um processo inerente ao governo
ou forma de governar ou mecanismos e procedimentos organizativos de tomada de decisão (Figura 3).
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Figura 3: Definições de Governança.
PROCESSO OU FORMA DE GOVERNAR
Autor Ano Definição
Rhodes 1990
Processo, inerente ao governo, de auto­‑organização
em redes inter
organizacionais caracterizadas pela interdependência, troca de
recursos e regras do jogo com autonomia significativa do estado.
Kooiman 1993
São atividades de atores sociais, políticos e administrativos que
podem ser vistos como os esforços intencionais para orientar,
dirigir, controlar ou gerenciar (setores ou facetas de sociedades).
PNUD 1997
Complexos mecanismos, processos, relações e instituições através
dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses, exercem
seus direitos e obrigações e mediam suas diferenças.
PROCEDIMENTOS ORGANIZATIVOS DE TOMADA DE DECISÃO
Eagles 2008 Meio utilizado para atingir direção, controle e coordenação, que
determina a eficácia da gestão.
Beaumont e Dredge 2010 Mecanismos e procedimentos organizativos de tomada de decisão
Fonte: Trentin, 2015
Pode­‑se
observar que a governança é entendida como um paradigma político em que se contrapõem
as formas tradicionais de governo. A arena política congrega cidadãos, organizações da sociedade civil
e representantes do poder público, convertendo­‑se
em um espaço em que todos ou quase todos têm um
lugar (Blanco e Gomá, 2003), constituindo uma atmosfera menos impositiva e burocrática, em que todos
são corresponsáveis pelas decisões tomadas.
No turismo a “governança do turismo ou a governança turística seria uma nova forma de liderar os
processos de inovação, fortalecimento e mudança das dinâmicas turísticas em um espaço determinado,
incorporando os atores públicos e privados com a intenção de tomar decisões coletivas” (Velasco González,
2013: 508). Reconhecendo as novas maneiras de liderar os processos e as dinâmicas entre atores públicos
e privados relativos à tomada de decisões coletivas em determinado território. Para essa autora os
elementos chaves da governança relacionam­‑se
à/ao (Figura 4):
Figura 4: Ideias chaves da governança turística.
IDEIAS CHAVES DA GOVERNANÇA TURÍSTICA.
1. Ideia relacionada ao governo como um processo social e para além dos atores governamentais;
2. Distinção dos processos de governança turística dos processos de cooperação com o setor privado para o
desenvolvimento turístico
3. Tomada de decisão sem se submeter aos princípios de hierarquia e mercado;
4. Aumento do grau de cooperação e aprofundamento das relações de interação entre os atores, no sentido de
superarem os desafios que supõem aumentar a competitividade do destino em um entorno cujo respeito
aos princípios de desenvolvimento sustentável se tornaram fundamentais;
5. Ponto de partida é uma estrutura institucional pública que possa exercer uma função de autoridade,
considerando­‑se
que se trata de gerir conflitos
6. Processos de decisão público­‑privados
que melhorarão a gestão dos conflitos decorrentes da própria
atividade turística no destino.
7. Atividade orientada para objetivos concretos, bem como a seleção dos meios e técnicas para alcançá­‑los;
8. Estabelecimento de normas e procedimentos que permitam o trabalho conjunto entre uma pluralidade
de atores e o desenho de novos processos de gestão e desenvolvimento do público e coletivo.
Fonte: Velasco González, 2013: 508 ­‑
509.
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Pode­‑se
entender a governança em rede como um novo paradigma político que diferencia redes,
hierarquias e mercados e adota modos mais plurais para governar. Enfatiza o relacionamento com
base na confiança, reciprocidade e lealdade, constituindo­‑se
em “fonte de inovação política e renovação
democrática” (Blanco et al., 2011: 299).
De acordo com Castells (2000) as redes constituem um sistema de meios estruturados com o propósito
de alcançar objetivos específicos. No caso da governança as redes interagem de maneira a facilitar a
coordenação dos interesses públicos e privados e a alocação de recursos. Como consequência, melhoram
a eficiência da implantação da política. A atuação por meio da regulação e coordenação das políticas é
orientada para as áreas de preferência das redes de atores, havendo dependência mútua entre atores
da rede e o Estado.
Neste sentido, pode­‑se
entender a governança em rede como um novo paradigma político que diferencia
redes, hierarquias e mercados e adota modos mais plurais para governar. Enfatiza o relacionamento com
base na confiança, reciprocidade e lealdade, constituindo­‑se
em “fonte de inovação política e renovação
democrática” (Blanco et al., 2011: 299).
A ideia de governança perpassa as relações que envolvem o Estado, empresas e sociedade civil. Esta
diversidade de atores sociais na tomada de decisão, aliados aos mecanismos de controle e a capacidade de
coordenar redes de atores interdependentes que trocam recursos e interagem em função de um objetivo
comum, levam a necessidade de abordagem teórica acerca da coordenação, colaboração e cooperação
com a finalidade de aclarar seu uso no contexto da governança no turismo. (Hultman e Hall, 2012; Hall,
2011b; Beaumont e Dredge, 2010; D’Angella, Carlo e Sainaghi, 2010; Ruhanen et al., 2010; Eagles,
2009; Yüksel, Bramwell e Yüksel, 2005).
Neste sentido, a coordenação é o alinhamento deliberado e ordenado para atingir metas determi-nadas
conjuntamente. A coordenação relaciona­‑se
à eficiência para projetar e operar mecanismos de
coordenação e sua eficácia depende do grau em que os esforços de coordenação realmente produziram
o efeito desejado (Gulati; Wohlgezogen e Zhelyazkov, 2012).
A coordenação é mais formal das três e há missões compatíveis que exigem um planejamento comum e
canais de comunicação mais formais. Apesar de cada organização deter a autoridade, o risco é premente
(Gulati, Wohlgezogen e Zhelyazkov, 2012; O’Flynn e Wanna, 2008; Winer e Ray, 1994).
A colaboração é um processo no qual os atores sociais interatuam por meio da negociação formal e
informal com a finalidade de criar, em conjunto, regras e estruturas que regerão as relações e formas de
agir ou decidir as questões comuns. Caracteriza­‑se
como um processo que envolve normas compartilhadas
e interações mutuamente benéficas. (Thomson e Perry, 2006).
Por sua vez, a cooperação é um resultado comportamental das relações interorganizacionais que
​
podem variar desde altamente cooperativo até altamente não cooperativos, dependendo do acordo entre
os parceiros sobre a disponibilização e apropriação de recursos para o esforço de colaboração. A cooperação
baseia­‑se
em um relacionamento informal, em que há ausência de uma missão claramente definida, a
informação é compartilhada de acordo com a necessidade, a autoridade é individual, permanecendo com
cada organização envolvida no processo, o risco é mínimo ou inexistente e os recursos e recompensas
são mantidos separados.
4. Metodologia utilizada no estudo
Para desenvolver este estudo foi utilizado o marco analítico apresentado anteriormente, que abarca
o conceito de governança turística, rede de atores bem como os instrumentos organizativos. Foram
utilizadas três técnicas de investigação com a finalidade de obter informação suficiente para dar resposta
ao objetivo proposto. As técnicas utilizadas foram a análise dos instrumentos normativos, instrumentos
programáticos e entrevista semi estruturadas.
Em Armação dos Búzios e em Paraty as entrevistas foram concluídas, enquanto em Bonito estão
sendo realizadas. Os entrevistados são representantes do poder público e entidades civis direta e indi-retamente
relacionadas ao turismo. Chegou­‑se
aos entrevistados por meio da utilização da amostragem
tipo bola de neve.
As entrevistas versaram sobre a estrutura de governança com atuação no turismo bem como a
existência e a articulação dos atores organizados em rede. A partir considerações teóricas apresentadas
apresentar­‑se­‑ão
algumas características da governança em rede nos destinos de Armação dos Búzios/
RJ, Paraty/RJ e Bonito/MS.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 3. Special Issue. June 2016 ISSN 1695-7121
Fábia Trentin 653
5. A governança e as redes de atores em Armação dos Búzios/RJ, Paraty/RJ e Bonito/MS
Considerando os documentos oficiais que nortearam e inseriram o termo governança no contexto
turístico brasileiro, é possível observar uma tendência de criação de organismos visando à participação
na tomada de decisões relativas as ações para o desenvolvimento e promoção do turismo em âmbito local.
A partir dos anos 1990, com as orientações institucionais supranacionais advindas da Organização
Mundial do Turismo (OMT) e a democratização do país que saía de um período de ditadura, o discurso
da participação social ganhou força influenciando também, a adoção da metodologia que levou à
municipalização do turismo brasileiro e a criação de conselhos municipais de turismo. Muitos dos quais
ficaram restritos aos diplomas legais que o criaram e outros que se consolidaram como o Conselho
Municipal de Turismo de Bonito.
Neste contexto, o Programa Nacional de Municipalização do Turismo oriundo da política turística na
década de 1990 é o principal influenciador da organização municipal a partir da criação de instituições
de cooperação como os conselhos municipais de turismo (COMTUR). Neste cenário, o COMTUR de
Bonito apresenta protagonismo significativo, ao completar 20 anos de existência ativa com participação
concreta no desenvolvimento do turismo no destino.
O Conselho Municipal de Turismo de Armação dos Búzios foi criado em 1999, o de Paraty em 2000
e o de Bonito em 1995. Com as mudanças de gestão, houve ao longo dos anos, a alteração dos membros
que compõem os conselhos e, no caso de Bonito, o conselho passou de liberativo a consultivo, desde 2005.
O COMTUR de Armação dos Búzios (Lei n.º 145 de 26/05/1999) é o órgão responsável pela proposição
do plano municipal de turismo e pela política de incentivos fiscais, bem como pela coordenação, incentivo
e promoção do turismo em Armação dos Búzios, além de ser um órgão de controle no sentido de cobrar
que as ações de turismo estejam coordenadas com as orientações nacionais, visando ao acesso aos
recursos disponíveis.
O COMTUR deve promover a conscientização da comunidade sobre a importância do turismo,
conforme disposto na oficina de sensibilização do PNMT, integrando os diversos segmentos prestadores
de serviço, tendo em vista melhorar a qualidade e o envolvimento nas ações, além de gerar dados que
permitam analisar e acompanhar as tendências do mercado turístico local e sua relação com a conjuntura
estadual e nacional.
Em Paraty, a Secretaria de Turismo se assume como órgão oficial para a promoção do turismo do
destino e delega a política municipal de turismo para outro órgão, público ou privado. Neste contexto,
o COMTUR é uma instituição colegiada, que deve oferecer subsídios à elaboração da política turística
e atuar de maneira propositiva apoiando a secretaria e o secretário de turismo.
Destaca­‑se
dentre as finalidades do COMTUR de Paraty (Lei n.º 1920 de 20/12/2013) a responsabilidade
pela gestão dos recursos do Fundo Municipal de Turismo, criado pela Lei n.º 998 de 12/09/1995, e ainda
a aprovação dos programas e projetos turísticos em conformidade com o Plano Municipal de Turismo
(PMT), pois a gestão de tais recursos foi motivo de conflito e de desestruturação desse conselho nos
idos de 1990.
Acrescidas a essas atribuições, o COMTUR tem ainda, a responsabilidade de apoiar as comunidades
tradicionais na sua estruturação como atrativos legítimos do turismo cultural de base comunitária, por
meio da atuação com vistas a integrar a cadeia produtiva do turismo à escala do município.
Enquanto o COMTUR de Bonito (Lei n.º 1.048, de 23 de março de 2005) possui competências mais
propositivas e de assessoramento da Secretaria Municipal de Turismo, Indústria e Comércio. O Fundo
Municipal de Turismo tem como ordenador do Prefeito Municipal que poderá movimentá­‑lo
em conjunto
com o secretário Municipal de Indústria, Comércio e Turismo.
Em âmbito municipal a coordenação do turismo é realizada pelo poder executivo local por meio da
secretaria de turismo. Em Bonito, a coordenação se dá por meio da atuação conjunta da Secretaria
Municipal de Turismo, Indústria e Comércio com o COMTUR.
A rede de atores é mais diversificada nos destinos de Armação dos Búzios e de Paraty do que em Bonito
(Figura 5), que está mais centrada no poder executivo e iniciativa privada. Na interlocução entre os
atores tem espaço no Fórum de Entidades Civis (FECAB) em Búzios e no COMTUR em Bonito e Paraty.
O trade turístico encontra­‑se
organizado em entidades civis, especialmente, nos destinos de Armação
dos Búzios e em Bonito. Em Búzios e em Bonito, foi possível identificar associações e sindicatos que
representam o segmento de meios de hospedagem, agências de viagens, guias de turismo, bares, restau-rantes
e similares e sindicatos de funcionários. Em Bonito os atrativos turísticos estão representados
pela Associação dos Proprietários de Atrativos Turísticos de Bonito e Região (ATRATUR), pois um
percentual majoritário dos atrativos localiza­‑se
em propriedade privada.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 3. Special Issue. June 2016 ISSN 1695-7121
654 Governança turística em destinos brasileiros
O Convention & Visitors Bureaux, está constituído e em funcionamento nos três destinos. Paraty
foi o único destino que possui um fórum que congrega turismólogos em atuação conjunta com os guias
de turismo.
A atuação da iniciativa privada por meio de suas associações e sindicatos revelou nas entrevistas
com os atores sociais locais, um entendimento de que a iniciativa privada é forte e exerce influência
significativa nas decisões relacionadas à condução do turismo nos destinos. Relativamente às associações
relacionadas ao turismo, identificou­‑se
que os destinos possuem relação com a Associação Comercial
e Empresarial local.
Em Paraty, observou­‑se
relação com os atores sociais representativos da área ambiental, razão
justificada pelo fato do município ter aproximadamente 80% do seu território protegido por unidades
de conservação. Assim como o Conselho Municipal das Associações de Moradores de Paraty cujas
comunidades estão envolvidas com o turismo no âmbito territorial, ambiental e cultural.
A figura 5, apresenta a o ator responsável pela coordenação da politica turística local, qual a instituição
de cooperação, os instrumentos organizativo local, as entidades que representam o trade turístico e as
entidades que dialogam com o turismo.
Figura 5: Instrumentos organizativos e entidades que
dialogam com o turismo nos destinos analisados.
Armação dos Búzios Bonito Paraty
Coordenação Poder público municipal e/
ou sociedade civil
Poder público municipal e
COMTUR Poder público municipal
Organismo da
administração
pública
tradicional
Secretaria de Turismo,
Cultura e patrimônio
Histórico.
Secretaria de Turismo,
Indústria e Comércio Secretaria de Turismo
Instituição de
Cooperação
Fórum de Entidades Civis
de Armação dos Búzios
Conselho Municipal de
Turismo
Conselho Municipal de
Turismo
Trade Turístico
Meios de hospedagem
(hotéis, e pousadas)
Guias de Turismo
Convention & Visitors
Bureau
Sindicato dos Empregados
de Hotéis
Hotéis
Convention & Visitors
Bureau
Guias de Turismo
Atrativos Turísticos
Agencias de Ecoturismo
Bares, restaurantes e
similares
Polo Gastronômico
Convention & Visitors
Bureau
Fórum de Turismólogos e
Guias de Turismo
Entidades que
interatuam com
o turismo
Associação Comercial,
Conselho de Segurança,
Associação de Pescadores
e Moradores, Conselho
de Meio Ambiente,
Incubadora Tecnológica de
Cooperativas Populares
Associação Comercial,
IPHAN2
ICMBio3, Sindicato Rural
Associação Comercial,
Conselho da Cidade,
Conselho de Unidades de
Conservação, Conselho de
Meio Ambiente, Conselho
Municipal das Associações
de Moradores, IPHAN,
Associação dos Produtores
de Cachaça
Fonte: Elaboração própria, 2016.
Nos três destinos há diplomas legais que criam o conselho municipal de turismo, entretanto, em
Armação dos Búzios não estava constituído efetivamente no momento da pesquisa. Em Bonito, o COMTUR
comemora 20 anos de existência, enquanto em Paraty foi reativado após uma década de desarticulação.
Paraty teve seu COMTUR ativo, porém desarticulou­‑se
e passados dez anos, tenta reativar­‑se.
Armação dos Búzios, embora tenha o COMTUR criado por lei, não está ativo. Entretanto, possui um
espaço que acolhe as demandas do turismo bem como todas as associações e sindicatos do trade dentre
outras, que é o Fórum de Entidades Civis de Armação dos Búzios (FECAB).
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 3. Special Issue. June 2016 ISSN 1695-7121
Fábia Trentin 655
Independentemente do Comtur, que é uma instituição de cooperação com participação pública e privada,
ou do FECAB, que é um fórum que congrega as entidades civis locais, observa­‑se
que é fundamental um
espaço de diálogo, negociação e tomada de decisão, reforçando o papel das instituições de cooperação
que congregam poder público, iniciativa privada e terceiro setor e comunidade.
A partir das entrevistas semi estruturadas, foi possível identificar as categorias que revelaram
algumas características da estrutura da governança dos destinos estudados. Como a importância e
participação ativa dos atores envolvidos além da percepção de que sem o poder público e o trade haveria
sérias limitações para impulsionar o desenvolvimento da atividade turística.
O estilo da participação revelou que coordenação ocorre de forma distinta nos destinos analisados.
Identificou­‑se
a coordenação dos atores sociais em demandas pontuais que perpassam ao turismo em
Armação dos Búzios; coordenação conjunta do poder público com COMTUR em Bonito, e coordenação
do poder público em Paraty.
No que diz respeito as redes de atores (Figura 6) foram identificadas categorias que revelaram a
representatividade, a diversidade, a vitalidade da rede os recursos e a os resultados.
Para identificar a representatividade verificaram­‑se
os diplomas legais que criaram os conselhos
municipais de turismo locais bem como a participação atual daqueles que estavam em funcionamento
ou em processo de reativação. Neste sentido, foi possível constatar que há um predomínio da repre-sentação
de atores que integram a iniciativa privada. Foi unânime o posicionamento favorável ao
turismo, entretanto, em Armação dos Búzios e em Paraty houve ressalvas quanto à forma como se
está acontecendo o crescimento do turismo. Indicando preocupação com a sustentabilidade econômica,
social e ambiental.
Figura 6: Características das redes de atores.
Armação dos Búzios Bonito Paraty
Representatividade Maioritariamente
iniciativa privada
Maioritariamente
iniciativa privada
Maioritariamente
iniciativa privada
Diversidade
de opiniões em
relação do turismo
Atores favoráveis ao
turismo
Atores favoráveis ao
turismo
Atores favoráveis ao
turismo
Vitalidade da Rede
Prioridades
Estabilidade
Em função do segmento
que o individuo
representa
Indicação de acordo com
os procedimentos de cada
entidade
Em função do
segmento que o
indivíduo e também o
destino
Indicação de acordo com
os procedimentos de cada
entidade
Em função do segmento
que o individuo
representa
Indicação de acordo com
os procedimentos de cada
entidade
Recurso Decisão do poder público Decisão do poder público Decisão do poder público
Resultados
Ações pontuais
Organização de eventos
Promoção do destino
Ações coordenadas para
captação de eventos e
promoção do destino.
Ações pontuais
Organização de eventos
Promoção do destino
Fonte: Trentin, 2015.
Relativamente à vitalidade da rede, as prioridades das demandas que são levadas para discussão
dizem respeito aos segmentos representados, porém o objetivo que norteia as decisões macro ocorre em
função do desenvolvimento do destino, como é o caso de Bonito. Em todos os casos, a substituição dos
atores está prevista nos documentos (estatutos e/ou regimentos) institucionais.
O uso dos recursos é decidido, prioritariamente, pelo poder público, muitas vezes, para atender
as recomendações e aprovações de ações no âmbito do COMTUR. O recurso do Fundo Municipal de
Turismo de Bonito, o único ativo, é utilizado para pagamento de diárias e passagens de conselheiros
designados para participar dos eventos que visam à promoção do destino, dentre outras ações, porém
mais direcionado as ações de promoção do destino.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 14 N° 3. Special Issue. June 2016 ISSN 1695-7121
656 Governança turística em destinos brasileiros
6. Considerações finais
A conclusão geral deste trabalho volta­‑se
para alguns aspectos relacionados a mudança no papel do
Estado na condução das políticas públicas demandando uma atuação efetiva na coordenação horizontal e
vertical dos distintos atores sociais como forma de proporcionar melhores resultados das ações públicas.
Tais mudanças têm se concretizado por meio de um governo mais relacional acolhendo a participação
de atores não governamentais que trabalham conjuntamente gerando soluções inovadoras para resolver
problemas coletivos.
Para tanto, é necessário diferenciar os processos de governança turística dos processos de cooperação com
o setor privado. Neste sentido, a governança tem sido fomentada e institucionalizada por ações oriundas no
âmbito de iniciativas do poder público no sentido de aglutinar os atores sociais, gerir conflitos e recursos em
torno do processo de tomada de decisão visando melhores resultados relativos ao desenvolvimento turístico.
No entanto, os espaços de governança analisados apresentaram características e diferenças, principalmente,
no que diz respeito à coordenação de determinados conflitos relativos à atividade turística; à instituição
da cooperação; ao momento de institucionalização do espaço de governança; à prioridade em relação aos
interesses do segmento que representa e/ou ao desenvolvimento do destino como um todo; e a organização
por meio de entidades civis representativas dos segmentos envolvidos diretamente na atividade turística.
Algumas similitudes foram observadas em relação à decisão sobre o uso dos recursos financeiros; esta-bilidade
da rede; representatividade e diversidade das opiniões em relação ao desenvolvimento do turismo.
As relações entre os atores sociais atuantes na governança turística local se pauta, sobretudo, pela
cooperação que se caracteriza por um relacionamento não formal e de confiança em que os papeis dos
envolvidos nem sempre fica claro.
Por fim, apesar de ter uma visão mais detalhada das características da governança turística em
Armação dos Búzios, Bonito e Paraty, faltam algumas questões que podem ser objeto de reflexão. Como as
características da governança que proporcionam melhores condições para o desenvolvimento do destino
turístico. E também, análises relativas aos processos de coordenação e complexidade da tomada de
decisão, visando identificar as falhas que acontecem no processo de implementação da política turística.
Agradecimento
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pela concessão da bolsa
de doutorado pleno no exterior, processo 1553­‑12­‑7.
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Notas
1 Para mais detalhes dos componenetes do turismo e da gestão turística ver Goeldner e Brent (2011).
2 Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
3 Instituto Chico Mendes de Biodiversidade
Recibido: 27/11/2015
Reenviado: 25/02/2016
Aceptado: 29/05/2016
Sometido a evaluación por pares anónimos