Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales: un acercamiento teórico metodológico

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 13 N.o 6. Special Issue Págs. 1477-1490. 2015
www .pasosonline.org
* Profesora­‑investigadora,
Universidad Autónoma del Estado de México ­‑
Facultad de Turismo y Gastronomía;
E­‑mail:
gracicj@hotmail.com
** Profesora­‑investigadora,
Universidad Autónoma del Estado de México ­‑
Facultad de Turismo y Gastronomía;
E­‑mail:
rocioserba14@gmail.com
*** Profesora­‑investigadora,
Universidad Autónoma del Estado de México ­‑
Facultad de Turismo y Gastronomía;
E­‑mail:
elvacolegio@hotmail.com
Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales.
Un acercamiento teórico metodológico
Cruz-Jiménez* Serrano-Barquín**
Vargas-Martínez***
Universidad Autónoma del Estado de México (México)
Cruz-Jiménez, Serrano-Barquín, Vargas-Martínez
1. Introducción
Este artículo provee el soporte teórico­‑metodológico
para el análisis de políticas turísticas en Toluca y
Metepec, dos gobiernos locales del Estado de México con características propias que brindan escenarios
particulares de interacción a los actores públicos, sociales y privados en la formación e implementación
de estas líneas de acción. El propósito del artículo es contribuir al escasamente explorado vínculo entre
este tipo de políticas y la gobernanza que se presenta como la base teórica que se complementa con
los principales supuestos de la sustentabilidad; pues como señala Wesley y Pforr (210), la gobernanza
para la sustentabilidad considera la asociación entre el turismo, el poder y la política en un proceso de
desarrollo. La aproximación metodológica se fundamenta en las redes de política pública, que tampoco
Resumen: En las últimas décadas se han generado innovaciones en las formas de gobernar y en la política
turística, emergiendo la gobernanza como un modelo que tiende a incorporar en la toma de decisiones a los
sectores privado y social, este último tradicionalmente relegado de tal proceso. En México este nuevo modo
de conducción gubernamental se asocia cada vez más con el turismo, el cual propicia relaciones entre actores
y la creación de redes de cooperación. En este sentido, se ha reconocido que la mayoría de los modelos de
sustentabilidad debe incluir la colaboración de los interesados. Este artículo explora en términos teórico­‑metodológicos
las condiciones de gobernanza y su vínculo con la formación de políticas turísticas en Toluca y
Metepec, dos municipios del Estado de México que a pesar de guardar características similares, en la realidad
enfrentan una serie de diferencias en la implementación de acciones en la materia.
Palabras Clave: Política; Gobernanza; Redes; Municipio; Sustentabilidad.
Tourism policy and governance in two local governments. A theoretical and methodological approach
Abstract: In the past few decades innovations have been generated in the way of governing and tourism policy,
with governance emerging as a model that tends to incorporate private and social sectors in decision­‑making,
the latter traditionally relegated to such process. In Mexico this new way of government management is in-creasingly
associated with tourism that encourage relationships between actors and the creation of cooperation
networks. In this regard, it has been recognized that most of the models of sustainability should include the
collaboration of skateholders. This article explores in theoretical and methodological terms the governance
conditions and its link with the creation of tourism policies in Toluca and Metepec, two municipalities from the
State of Mexico that despite being similar, in reality face great differences in the implementation of actions in
this field.
Keywords: Policy; Governance; Networks; Municipality; Sustainability.
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1478 Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales. Un acercamiento teórico metodológico
han sido abordadas de manera significativa para el caso mexicano. Entender el proceso en que se forman
e implementan las políticas turísticas, puede apoyar una mejor práctica gubernamental que permee a
la comunidad receptora y la beneficie en diversos sentidos, integrando aspectos económicos, sociales y
ecológicos; pues en la mayoría de los casos se enfocan únicamente a la dimensión ecológica o natural
(Foladori, 2007; Serrano­‑Barquín,
et al. 2012).
El marco de análisis parte de las vertiginosas transformaciones de diversa índole que se han gestado
en todo el mundo durante las décadas recientes, lo cual ha permeado hacia diferentes ámbitos e influido
en distintas áreas, entre ellas el turismo. De manera particular, uno de los espacios más susceptibles
a tales cambios, son los gobiernos locales, donde se diseñan políticas que según Cruz (2008), orientan
acciones con repercusiones favorables o no en su entorno inmediato; tanto en aspectos socioeconómicos,
como ecológicos.
En el campo científico, tal panorama ha provocado el desuso de ciertos modelos para el análisis de
la realidad, que en su momento respondieron a determinado panorama político, económico y social. En
consecuencia y, como lo demuestran los argumentos de Rhodes (2007), hoy en día resultan insuficientes
los enfoques tradicionales, lo que abre las posibilidades a nuevas formas de explorar tal realidad; una de
ellas es la gobernanza, una manera de gobernar que supone un desdibujamiento del Estado, lo que da
entrada a nuevos actores al quehacer público y a la toma de decisiones (Pardo, 2011:16; Aguilar, 2007:
16). Tal situación se entrelaza con la necesidad de construir teorías y metodologías que incorporen las
dimensiones ecológica, económica y social desde una perspectiva holística que considere la complejidad
de esta realidad que ha rebasado las explicaciones de los paradigmas tradicionales (Foladori, 2006;
Leff, 2010; Serrano­‑Barquín,
2008). Es conveniente resaltar que el turismo es uno de los sectores
que provoca mayores impactos al ambiente, tanto positivos como negativos; ya que esta actividad
al apropiarse del espacio público, cambia los usos de suelo, destruye la cobertura vegetal y provoca
intercambios culturales, entre otros, que deben considerarse al diseñar políticas turísticas y modelos
de gobernanza (Burgos, 2014).
Si bien los países anglosajones llevan ventaja en estos aspectos, tales formas de conducción política
no han significado cambios en automático, ni han estado exentas de luchas de poder. Para el caso
mexicano y específicamente en lo concerniente a las administraciones locales, la gobernanza empieza a
permear y supone un reto en diversos sentidos, no sólo investigativos, también empíricos. Es un desafío
porque no sólo se refiere a la eficiencia económica de una entidad, elemento que recurrentemente ha
sido privilegiado por los analistas; lo es además porque está centrada en la eficiencia de los procesos
de toma de decisiones y consecuentemente en las políticas públicas.
En tal sentido se enmarca el argumento de Pearce (2011:58), quien hace referencia a los estudios
prescriptivos centrados en lo que el gobierno debería hacer, en vez de qué sucede y por qué. Al respecto
es de resaltar la importancia del contexto dado por las instituciones, concebidas como las reglas del
juego formales e informales que aportan un referente a las relaciones entre los actores que se mueven
en cierto campo de política, en este caso de la correspondiente al turismo; tales reglas inhiben o alientan
su participación y por tanto dan forma a la interacción humana.
El contenido de este artículo corresponde a la construcción teórico­‑metodológica
de la investigación
“Gobernanza y políticas turísticas en dos gobiernos locales: Toluca y Metepec”, clave 3691/2014 CID.
Este marco aportará mayores elementos para entender en una segunda parte de la investigación,
la formación e implementación de políticas turísticas a partir de las relaciones entre los actores que
integrados en una red, toman parte del proceso decisorio en torno a dicho tema. También ampliará el
panorama desde la perspectiva de la sustentabilidad, ya que, aun cuando “la mayoría de los modelos de
sustentabilidad incluye la colaboración de los interesados (…), en la realidad existen pocas posibilidades
de una efectiva aplicación (Vargas et al., 2011: 714).
La estructura del documento es la siguiente: En la primera parte se plantea la gobernanza
como un nuevo modelo de conducción que brinda posibilidades a los actores no gubernamentales
de incorporarse a los asuntos públicos. Enseguida, se le vincula con el turismo, bajo un esquema
que articula la acción de diferentes sectores y propicia mejores condiciones institucionales para
la formación de políticas en la materia. En el siguiente apartado se destaca la pertinencia del
enfoque de redes de política pública para guiar la investigación, pues posibilita explorar cómo el
poder de los actores que participan de la política turística influye en los procesos decisorios. Por
último, se reflexiona sobre el desafío teórico­‑metodológico
que supone contrastar los supuestos de
la gobernanza a la luz de las redes de política pública bajo un enfoque de sustentabilidad en los
diferentes contextos de Toluca y Metepec.
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2. Una gobernanza más amplia
En los últimos años ha crecido el interés entre la comunidad científica por abordar las nuevas formas
en que se relaciona el sector público con el social y privado, como resultado de la menor intervención
de los actores gubernamentales en ciertas áreas (Aguilar, 2007 y 2010; Rhodes 1997 y 2007; Kickert
et al, 1997; Börzel, 2011). Como parte de tales relaciones se incluye la formación de políticas entre un
complejo entramado donde interactúan diferentes personajes para asegurar el éxito de sus intereses.
Sobre este esquema, la gobernanza surgió en la década de los 90 del siglo pasado, ante las fallas en
la conducción y capacidad del ente gubernamental, frente a la magnitud de los problemas que debía
atender. En términos amplios, ésta se vincula a los procesos de toma de decisiones; supone además,
según Dredge (2006) tanto acciones estratégicas colectivas, como responsabilidades compartidas entre
los sectores público, privado y, la sociedad. En lo que se refiere a su conceptualización, desde hace dos
décadas Rhodes (1996) planteaba hasta seis diferentes “usos” de gobernanza; reconocía que si bien era
un término popular, también era impreciso.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que su tratamiento e interpretación dependen en gran medida
del ámbito disciplinar y sectorial que la retome para su estudio; a los propósitos de éste, al contexto
territorial en que se analice y a la evolución que va observando a lo largo de los años, tanto por la
propia dinámica cambiante en el plano económico, social, cultural y político, como por las continuas
aportaciones de la comunidad científica.
Esto último se ve reflejado en las contribuciones que hacen alusión a ella como gobernanza local (Stoker,
2011; Guarneros y Geddes, 2010); gobernanza territorial (Polanco, 2010; Monti, 2013; Farinós, 2008;
Bustos, 2007); gobernanza urbana (Guarneros, 2009; Mordue, 2007); gobernanza política (Christensen
y Laegreid, 2001); gobernanza ambiental (Laguna, 2013; Brenner, 2010); gobernanza económica (Bar,
2012); nueva gobernanza (Rhodes, 1996), gobernanza moderna (Mayntz, 2001) y buena gobernanza
(Pulido y Pulido, 2014: 688), entre varias acepciones más.
El carácter polisémico de la gobernanza, según Hughes (2010:87­‑88),
es usual en las ciencias sociales,
al igual que sucede por ejemplo, con la falta de claridad sobre un concepto en común sobre justicia y
democracia. En tal sentido, la base teórica de la investigación que nutre este artículo se sustenta en lo
que el propio Rhodes (1997) alude como la gobernanza moderna, que supone la participación de actores
estatales y no estatales en la formulación e implementación de políticas públicas, donde el esquema no
es jerárquico, sino caracterizado por redes.
De igual forma, Mayntz (2001: 1) se refiere a la gobernanza moderna como una forma de gobernar
más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en que las autoridades estatales ejercían
un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil. Según la autora,
las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, cooperan a menudo en la
formulación y aplicación de políticas públicas.
En dicho orden de ideas, Kooiman (2005: 57­‑60)
en lo que denomina gobernanza sociopolítica o
interactiva, recomienda más que secundar los argumentos centrados en la reducción del papel del Estado,
poner el acento en la transformación de roles que éste ha observado como respuesta a las demandas
sociedades en un marco de cambios sociales, donde las interdependencias también son cambiantes. En
dicho contexto, plantea que la ampliación de las cadenas de interacción requiere una multiplicación del
número de partes que participan en ellas. Por tanto, pone de relieve que las líneas divisorias entre los
sectores público y privado se están borrando, ante lo cual los intereses no son tan públicos o privados,
ya que frecuentemente son compartidos.
Sobre este mismo esquema, Aguilar (2007: 12­‑14)
puntualiza que el supuesto básico de la gobernanza
es la noción de que en las actuales condiciones sociales (nacionales e internacionales) el gobierno es un
agente legítimo cuya dirección de la sociedad es necesaria, pero aun así sus acciones, recursos e ideas
son insuficientes para resolver tanto la magnitud como la complejidad de los problemas y desafíos que
ésta enfrenta. Por tanto, gobernanza ya no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno, pues
toman parte de este proceso otros actores.
En referencia particular a tal argumento, Kooiman (2005: 58) establece que la remodelación de las
actividades de gobierno y una mayor conciencia sobre la necesidad de cooperar con otros actores sociales,
no convierten en obsoletas a las intervenciones gubernamentales tradicionales; lo que se produce es
una creciente concienciación no sólo de las limitaciones del tradicional orden y control público como
mecanismo de gobierno, sino también de las respuestas a los problemas sociales que requieren un mayor
número de enfoques e instrumentos. Ello se traduce en nuevos roles y en grupos de interés especiales
que se van implicando en los asuntos de gobernanza.
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1480 Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales. Un acercamiento teórico metodológico
Asimismo se refleja en la emergencia de iniciativas comunitarias locales en muchas formas y áreas
de gobierno, pues en la realidad donde se insertan se interrelacionan de manera interdependiente
e interdefinible los sistemas sociedad naturaleza (Serrano­‑Barquín,
2008; Palmas et al., 2014) ; por
tanto, se deben reflejar políticas que apoyen la toma de decisiones que favorezcan el aprovechamiento
sustentable de sus recursos (Segrado et al, 2015) y estén encaminados al desarrollo de las comunidades
(Tsung, 2013).
El punto de partida de esta conceptualización de gobernanza es que los fenómenos sociopolíticos y
su gobierno ­‑en
términos de interacciones­‑
deben situarse en el contexto de la diversidad, el dinamismo
y la complejidad de la sociedades modernas que enfrentan oportunidades, pero a la vez problemas,
ambos complejos, dinámicos y diversos. Esto se aplica también a las condiciones bajo las cuales las
oportunidades son creadas y utilizadas y, en que los problemas son formulados y solventados (Kooiman,
2005:60). El anterior planteamiento cobra relevancia en el diseño y puesta en marcha de políticas que
en este documento están centradas en las turísticas, lo que vuelve indispensable abordar la forma en
que la gobernanza y la sustentabilidad han sido relacionadas con dicha actividad y su conducción.
En congruencia con estas ideas, la OMT indica que la gobernanza turística debe promover la coordi-nación
y colaboración entre los diferentes niveles de gobierno y entre los diferentes sectores y actores,
con la finalidad de dirigir de manera eficiente al sector turístico; ello, con base en el reconocimiento de
las interdependencias y responsabilidades compartidas (OMT, 2010, en Narváez y Carossia, 2014). En
este sentido, Pulido­‑Fernández
y Pulido­‑Fernández
(2014) destacan la gobernanza como instrumento
clave para la gestión de los destinos turísticos, además de afirmar que es fundamental para promover
y garantizar la sustentabilidad, dado que, la “buena gobernanza y el desarrollo humano sustentable
son inseparables” (2014: 687).
3. La política turística, una oportunidad en términos de gobernanza y de sustentabilidad
Existe una tendencia a relacionar la gobernanza con procesos de sustentabilidad en el turismo
respecto a diferentes temas, entre los que destacan los siguientes: que los destinos turísticos definan
códigos locales de gestión sustentable a fin de reducir los problemas ambientales y de cambio climático
en el marco de una buena gobernanza local, regional y nacional, favoreciendo las economías locales, el
patrimonio cultural y la transparencia financiera de este tipo de inversiones (Lanquar y Rivera, 2010). O,
que la gobernanza del turismo promueva la sustentabilidad en la propia actividad y sea una vía hacia el
desarrollo local (Wesley y Pforr, 2010; Serrano­‑Barquín,
2008). Asimismo se vincula a ésta con el turismo
en distintos rubros: turismo costero (Wesley y Pforr, 2010); urbano (Connely, 2007); áreas protegidas
(Su et al, 2007) y sistemas socio ecológicos (Klocker, Larsen, Calgaro y Thomalla, 2011), entre otros.
Para avanzar hacia lo que denominan una buena gobernanza, Bertucci (2002) y Pulido (2010), citados
por Pulido y Pulido (2014: 688), plantean como elementos necesarios los siguientes: tener en cuenta
el rol que desempeña cada una de las partes interesadas en la planificación, coordinación, ejecución y
evaluación del destino turístico; partir de un estudio pormenorizado del territorio para establecer las
estrategias y objetivos a seguir. Entre otros elementos, también resaltan la necesidad de identificar y
caracterizar a los actores que pueden participar en la gestión del destino turístico, configurándose una
estructura formal donde intervienen para la formulación de estrategias y programas.
Madrid (2014, 2009) define a la gobernanza turística como aquel proceso de conducción de los destinos
turísticos a través de esfuerzos sinérgicos y coordinados de los gobiernos en sus diferentes niveles y
atribuciones; de la sociedad civil que habita en las comunidades receptoras y del tejido empresarial
relacionado con la operación del sistema turístico, donde dicha triada de actores adopta un papel pro-tagónico.
Para Mazón y Fuentes (2007:106), la gobernanza en turismo es un sistema de reglas formales
e informales (normas, procedimientos, costumbres, etc.) que establecen las pautas de relaciones entre
actores turísticos (poderes públicos, iniciativa privada y actores sociales).
En sintonía con estas ideas, Beaumont y Dredge (2010: 10) detallan las siguientes dimensiones de
la efectividad para la gobernanza turística: Comunicación constructiva y comunidades comprometidas,
transparencia y rendición de cuentas, visión y liderazgo; aceptación de diversidad y búsqueda de
equidad e inclusión; desarrollo de conocimiento, aprendizaje y experiencia compartida, además de roles
y responsabilidades de los participantes, así como claras estructuras y procesos operacionales de la
red. Según su perspectiva, la efectividad de la gobernanza turística para alcanzar los propósitos de sus
grupos de interés, depende de la eficacia de las estructuras y procesos institucionales; de los recursos
relacionales y del conjunto de habilidades (Beaumont y Dredge, 2010: 10).
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En concordancia con la serie de tales planeamientos, Bustos (2007) hace énfasis en que el turismo
debe ser entendido en un marco de gobernanza en que se articulan la acción pública, la acción privada
y la acción colectiva. A su vez, la constitución de plataformas de innovación integradas y colaborativas,
se puede convertir en un componente útil para el sistema de gobernanza de un destino turístico (Anton
y Duro, 2010). En el marco de estos argumentos es pertinente reiterar la importancia de los cambios
o ajustes que han observado los modelos de gobierno. En dicho tenor, la función del gobierno cambia,
pasando a facilitar la creación de espacios de acuerdo entre los actores implicados acerca de los problemas
a los que se enfrentan en los procesos de gestión de los destinos turísticos y cómo los abordan (Pulido
y Pulido, 2014: 686).
De manera paralela, el turismo se encuentra en una etapa que demanda cada vez más condiciones
de desarrollo social integrado, lo que hace necesario reorientar su análisis en términos de gobernanza
(Bustos, 2007). La complejidad, dinamismo e interdependencia que adquiere cada política en tanto
nudo de un proceso social, resalta la insuficiencia de aquellos análisis canónicos que abordan su estudio
como fenómeno aislado (Oszlak y O´Donnell, 1995:110, citados por Schenkel, 2015:620). Así por ejemplo,
históricamente se ha pretendido disociar al turismo de la cuestión política, argumentando su esencia
eminentemente técnica (Schenkel, 2015:624). Sin embargo, la dimensión política es una más que le
es inherente al turismo, además de la ambiental, económica, social, cultural e institucional (Salazar,
2014). De esta forma, más integral, es que deben ser orientadas las políticas turísticas en el ámbito
local, al que tradicionalmente se le vincula como el más cercano a la sociedad.
Este carácter integral del turismo esboza la relevancia del factor sustentable en torno a las políticas
de gobernanza en el ámbito turístico, especialmente en cuestiones de desarrollo local, como exponen
Mazón (2007) y Barbini (2011); también por su repercusión en el entorno, dado que la actividad turística
es un agente generador de cambios socioculturales y naturales en los niveles colectivos e individuales
de cada uno de los actores que lo conforma; así, la gobernanza debe estar enfocada hacia la integración
de políticas donde dichos actores y factores puedan desenvolverse con el fin último de permitir una
óptima ejecución de la actividad.
A esto refieren, González (2010) y Otero (2006), citados por Narváez y Carossia (2014), cuando
conciben a la gobernanza turística como un conjunto de redes de cooperación y de colaboración entre los
actores públicos y privados que forman parte de la actividad, destacando que su accionar conjunto debe
constituir y contribuir a la adecuada gestión turística en términos de competitividad y de sustentabilidad.
En sintonía con estos planteamiento, la investigación en que está basada este artículo y el docu-mento
mismo recuperan dicho carácter político en el sentido de policy como el “conjunto de decisiones
interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de actores preocupados por seleccionar metas y los
medios para alcanzarlas en una situación determinada, y en donde, en principio, los actores tienen el
poder de tomar dichas decisiones” (Jenkins, 1978:15).
En congruencia con la observación formulada respecto a la dimensión política del turismo, Schenkel
(2015:624) advierte que no se puede analizar el desarrollo turístico de un país o el proceso de una política
específica, abstraídos del contexto en el cual se enmarcan. A la vez y con el propósito de enlazar los
supuestos de la gobernanza con la política turística, se retoma la idea de Bertucci (2002) y de Pulido
(2010), citados por Pulido y Pulido (2014: 688) en cuanto a que esta última debe ser flexible y adaptable
según el contexto, la realidad de la que se parte y los recursos de los que se dispone. Tales elementos
estarán condicionados además, por el propio contexto y marco institucional donde cobre forma la
gobernanza turística.
En este punto resulta pertinente el argumento de Madrid (2014: 133­‑134)
respecto a que los intereses
del sector privado pueden diferir de aquellos en el campo de las Administraciones Públicas y de la
sociedad civil, porque, ante todo, buscan maximizar el rendimiento de sus inversiones, frecuentemente
con una visión de corto plazo y a menudo, con falta de sensibilidad por las cuestiones sociales, culturales,
y medioambientales. Este tejido empresarial, advierte el autor, se vuelva clave tanto en los niveles
de satisfacción de los turistas, como en la definición de la política pública a seguir. Por tanto, pone de
relieve la necesidad de diseñar políticas turísticas en un marco de gobernanza.
Formuladas dichas políticas sin atender tal condición, estarían orientadas hacia los intereses de los
privados, lo que en la realidad ha demostrado ser un impulso en el desarrollo económico, pero a su vez
se encuentra estrechamente ligado a la generación de impactos negativos contingentes en los ámbitos
naturales, sociales y culturales, panorama que rompe significativamente la esencia sustentable implícita
en la buena gobernanza. Por su parte, Mazón y Fuentes (2007) también destacan a la gobernanza como
una alternativa para la cohesión social al servicio del desarrollo turístico sustentable; ya que, además
de los beneficios comentados anteriormente, es posible fomentar la conciencia ciudadana sobre la
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1482 Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales. Un acercamiento teórico metodológico
importancia tanto económica como social del turismo, la conservación, recuperación y uso sustentable
de los recursos naturales, así como culturales de la región y la diversificación de la oferta turística.
Según Stevenson et al (2008), tal “confección de políticas” requiere formularse desde la perspectiva
de los actores participantes, analizando los aspectos relacionales y contextuales e identificando las
complejas interacciones y conflictos que se producen. Estos autores evidencian un elemento que
comúnmente persiste: la falta de inclusión de la comunidad local dentro del proceso de creación
de políticas, aunque en algunos casos, cada vez menos comunes, también ha sido excluido el sector
privado. En dicho marco, Dredge (2006) vislumbra en la formulación de políticas una oportunidad
de vinculación entre la gobernanza y las redes público­‑privadas
en los destinos turísticos. A este
respecto, Sánchez et al. (2014: 285), mencionan que las redes sociales, definidas “como el conjunto de
relaciones personales y colectivas en torno a un problema público”, han sido escasamente trabajdas
como “oportunidades que permitan dar solución a los problemas ambientales, particularmente
relacionadas con el turismo” (Sánchez, et al., 2014: 285), por lo que esta propuesta cubre parte del
espacio vacío de aportaciones en este campo.
Para el caso particular de la investigación que nutre este artículo (centrada en la política turística
de dos gobiernos locales), se destacan los planteamientos de Kickert et al (1997), en el sentido de que
para ser atendidos, los asuntos deben aparecer en la agenda política; éstos se delinean en un proceso
de formación de políticas y las resultantes “no decisiones” o reformulaciones se derivan de actores y de
hechos que influencian tal proceso en que los diferentes grupos intentan oponerse o alentar determinado
asunto; por tanto, la mayoría de decisiones son tomadas en agrupaciones de individuos.
En concordancia con esta idea, la aproximación metodológica elegida es el enfoque de redes de política
pública, que pone el acento en las relaciones que se gestan entre actores afines respecto a cierto propósito
en común, en este caso las políticas turísticas en los municipios de Toluca y Metepec; pues son dichos
vínculos los que delinean y dan sentido a la acción, derivado de sus intereses, los recursos que ponen
en juego, la dependencia entre sí, la cooperación o incluso el antagonismo entre los participantes de la
política en la red que se forma como una representación abstracta de la realidad. Es así que este enfoque
permite incorporar la perspectiva de la sustentabilidad en el proceso de conformación de las políticas
públicas, que visualiza la consolidación de consensos con una base de cooperación, complementariedad
y compromiso hacia la comunidad, a partir del aprovechamiento sustentable de sus recursos.
4. Redes de política pública. Un acercamiento metodológico en dos gobiernos locales
Las Redes de Política Pública (RPP) son patrones más o menos estables de relaciones sociales entre
actores interdependientes que se integran alrededor de los problemas y/o programas de políticas. Estas
redes representan un intento de analizar el vínculo entre el contexto y el proceso en la elaboración de
dichas políticas (Klijn, 2005:213). Para Rhodes (1997:10), tienen su base y razón de ser en sus miembros
y representan una herramienta que explora cómo su poder influye en los procesos decisorios.
En esta serie de ideas conviene dejar en claro que existe una intencionalidad de los participantes
en la red por ocuparse de ciertos asuntos, pero no propiamente por ser parte de ella; es decir, su
integración se da de manera natural, pues los actores ni siquiera están conscientes que forman parte
de esa red cuya su concepción para términos investigativos se reitera más bien como una abstracción
de la realidad que apoya el análisis.
Este enfoque aporta elementos metodológicos para estudiar las condiciones de gobernanza en los
gobiernos locales de Toluca y Metepec durante la administración 2012­‑2015
y su vínculo con el proceso
de participación de diferentes sectores en el diseño de políticas turísticas; de esta forma posibilitará
estudiar la relación entre gobernanza con las acciones de este tipo implementadas en dicho trienio.
A partir de las anteriores acciones que corresponderán a la segunda etapa de la investigación en que
se basa esta colaboración y que está sustentada en dicho enfoque, se pretende además contar con un
marco de análisis sobre la dinámica política en ambas administraciones municipales, que apoye una
mejor práctica gubernamental que permee a los sectores social y privado.
El enfoque de RPP se nutre de la Teoría interorganizacional y de la Ciencia política; en términos
amplios, esta última reconoce la existencia de una variedad de actores, conflictos, negociación e intereses;
mientras que, dicha teoría hace referencia a objetivos, interrelaciones, disponibilidad de recursos,
información y dependencia entre ellos. El debate respecto a estos elementos fue objeto de amplias
discusiones desde décadas atrás entre integrantes de la comunidad científica de distintas corrientes
en diferentes países.
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Por tanto, la aproximación que aquí se presenta cobra relevancia en dos sentidos: Uno de ellos es el
ámbito geográfico en que se han llevado a cabo estudios de este tipo, pues desde los años cincuenta del
siglo XX, Estados Unidos y Europa fueron pioneros en abordar la forma en que se desarrollan las RPP
alrededor de políticas en rubros muy diversos (Rhodes, 1997; Marsh, 1998; Le Galés, 1995).
Vinculado con tal circunstancia, el segundo punto que da sentido a la pertinencia de este artículo,
tiene que ver con la comunidad científica que aborda los análisis sobre RPP relacionados al turismo y
a los municipios. Sobre el particular y con base en un análisis de la literatura en la materia, Pearce
(2011:58) cuestiona que la mayoría de acercamientos a las políticas turísticas en gobiernos locales estén
centrados en aquello que se ha hecho, en vez de aproximaciones profundas sobre por qué y cómo han
sido desarrolladas; por tanto, defiende un análisis más completo respecto al proceso en que éstas se
diseñan, dado que implican los intereses, valores, poder e interdependencia de quienes las formulan.
En términos generales, los estudios sobre RPP en torno a políticas de diferente tipo han sido realizados
en países con realidades diferentes a la mexicana. Para el caso turístico la situación es similar y si bien
existen diversas investigaciones que lo vinculan con la gobernanza (Lanquar y Rivera, 2010; Wesley y
Pforr, 2010; Connelly, 2007; Su et al, 2007; Klocker et al, 2011; Bertucci, 2002 y Pulido 2010, citados por
Pulido y Pulido, 2014; Madrid, 2014 y 2009; Mazón y Fuentes, 2007; Bustos, 2007; Anton y Duro, 2010;
Kerimoğlu, 2008; Kerimoğlu y Ciraci, 2008; Schenkel, 2015), es mínima la producción académica que
enlace al turismo, a la gobernanza y a las RPP; en tal escenario destacan las contribuciones de Dredge
(2006) y de Beaumont y Dredge (2010).
Lo anterior reafirma la importancia de explorar casos locales con sus propias particularidades y
de esta manera avanzar en el entendimiento de su dinámica, de modo que el saber científico permita
analizar, explicar y atender sus realidades. En el caso mexicano, el enfoque de RPP empezó a permear
apenas hacia los primeros años del actual siglo. La de Porras (2012), es la primera obra dedicada en
forma exclusiva a este enfoque que en algunos capítulos también lo enlaza con la gobernanza. Como
parte de las reflexiones teóricas y estudios de caso empíricos que compila, incluye el de Cruz y Cadena
(2012) que relaciona al turismo con las RPP en un espacio local. Otras investigaciones que enlazan dicha
actividad con redes de ese tipo corresponden a Cruz, (2014); Alpízar, (2013); Manjarrez, (2013); Mejía
y Cruz, (2012); Esquivel, (2012); Osorio, (2010); Cruz, (2008) y Sánchez et al. (2014). Sólo Esquivel et
al (2014) relacionan turismo, gobernanza y RPP.
Para desarrollar la segunda etapa de la investigación que sustenta este artículo y enfocarla a los
dos gobiernos objeto de análisis, se retoman las siguientes tres características de las RPP que Klijn
(2005:235) plantea como más relevantes:
•• Las redes existen debido a las interdependencias entre actores.
•• Las redes constan de una variedad de actores cada cual con sus propios objetivos.
•• Las redes consisten en relaciones de naturaleza más o menos duradera entre actores.
Asimismo, se toman en cuenta las características citadas por Kickert et al (1997): Dependencia de
recursos como una precondición; variedad de actores y de propósitos; patrones de relaciones entre ellos;
facilitan o restringen la entrada de integrantes.
En un sentido semejante, cuando se les asocia particularmente con la gobernanza, Yuksel et al.
(2005) definen las redes de gobernanza como “patrones más o menos estables de las relaciones sociales
entre actores interdependientes que toman forma en problemas políticos y/programas políticos”. Otro
aspecto a considerar cuando se enlaza a las RPP con el turismo y la gobernanza, es que ésta se concentra
en las instituciones y reglas que fijan tanto los límites como los incentivos para la constitución y
funcionamiento de redes independientes de actores que interactúan en ámbitos sociales determinados
(Velasco, 2008). En este punto, son fundamentales las redes y los procesos asociativos en la creación
de nuevos espacios públicos de participación que promuevan la gobernanza, incluyendo al turismo en
dichos procesos (Mordue, 2007).
Contrario a los enfoques tradicionales, el de RPP pone atención a los contextos institucionales que se
caracterizan por relaciones relativamente estables entre actores que se sostienen por flujos de recursos
entre sí. Por tanto, tales redes evidencian la alta naturaleza interactiva del proceso político, en que son
necesarios dichos arreglos para coordinar la interacción, pero si éstos no son posibles, se dificulta ligar
los diversos puntos de vista de los participantes en la red (Kickert et al, 1997).
Tomando en cuenta esta serie de planteamientos, la investigación utilizará el análisis posicional
que establece las propiedades relacionales entre los diferentes personajes respecto al conjunto de la red
(Klijn, 1998). Por tanto, se realizará un mapeo de actores, consistente en la identificación preliminar
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1484 Política turística y gobernanza en dos gobiernos locales. Un acercamiento teórico metodológico
de los integrantes de la red correspondientes a los sectores público, social y privado, que intervienen
en la formación e implementación de políticas turísticas en Toluca y Metepec. En un primer momento
el propósito es realizar con ellos entrevistas a profundidad que aporten elementos para la tercera fase
del estudio, en la cual se organizará y analizará la información obtenida. De esta manera, más adelante
será posible establecer el grado de participación de cada uno de ellos y su vínculo entre sí.
Los estudios basados en redes se guían según Klijn (1998), por los siguientes principios referidos a
la red: De prominencia, De equivalencia estructural y De Centralidad. Este último hace referencia al
punto de la red donde se concentra el mayor número de recursos, funciones y competencias. Por tanto,
dicho principio es el que se retoma para la investigación, con base en el cual los participantes en la
red pueden ubicarse en las siguientes posiciones: Centrales, en el centro de decisión (en este caso, de
la formación e implementación de políticas turísticas). El supuesto es que toman parte activa en las
discusiones y en la definición de los resultados.
Los participantes intermediarios son aquellos que a pesar de no situarse en el centro de la red,
influyen en ella a partir de sus alianzas o cooperación, mismas que en parte se concretan a partir de
los recursos que disponen. De manera abstracta los actores periféricos están situados en los puntos
más distantes de la red; tal marginalidad los mantiene alejados del consenso, por lo que prácticamente
no tienen influencia en ella.
Análogamente, los cambios en el entorno se ven definidos por las redes que vinculan a dichos actores,
influyendo no solamente en sus relaciones directas, sino también en sus intereses y juicios, produciendo
transformaciones graduales en los ámbitos socioculturales y naturales, así como en el actuar de cada
grupo. En este sentido, la gobernanza funge como fuerza integradora de todos ellos, permitiendo la gestión
de las redes de política pública orientadas al bienestar conjunto, el cual conlleva y exige condiciones de
sustentabilidad en sus tres dimensiones.
El estudio utilizará información cualitativa y cuantitativa. La primera incluirá datos socio económicos
de los municipios citados; estadísticas sobre la afluencia de visitantes, ingresos por este concepto,
estacionalidad, entre otros; así como problemáticas ambientales relevantes vinculadas al turismo, todos
ellos de fuentes secundarias. La segunda se generará a partir de fuentes primarias correspondientes
a los testimonios recabados mediante entrevistas a profundidad con actores de los tres sectores a que
se ha venido haciendo referencia.
A fin de caracterizar la red de política pública, se realizará un mapeo de actores (Ronfeldt, 1993:235;
Cabrero, 2005:31). Éste constituye un instrumento metodológico para identificar a los personajes clave
alrededor de un tema de interés, proyecto o programa a impulsar. Asimismo, analiza los roles y funciones
de quienes intervienen, las relaciones de poder y la interdependencia entre ellos, que influyen positiva
o negativamente sobre el proyecto a impulsar (Funde, 2013:97).
Este mapeo servirá exclusivamente como apoyo para identificar en una primera aproximación a
todos los participantes de los sectores público, social y privado vinculados en mayor o menor medida con
las acciones turísticas en las localidades a estudiar. También será útil para establecer quiénes tienen
una presencia constante en la red y no intermitente, como se refieren Meny y Thoenig (1992:103) a los
actores que “aparecen y desaparecen”.
En concordancia con dicho análisis se caracterizarán las redes de política pública en Toluca y Metepec,
a partir de identificar los recursos que posee cada integrante de la red, para de esa manera establecer
su grado de dependencia respecto a otros, las alianzas o estrategias de cooperación que formó en función
de tales recursos; su compatibilidad de objetivos e intereses con el resto y su grado de compatibilidad.
Kooiman (2005: 61) advierte que ningún actor por sí solo, público o privado, tiene el conocimiento y
la información necesarios para solventar problemas complejos, dinámicos y diversificados; tampoco el
potencial de acción suficiente para dominar de forma unilateral. Estos aspectos conciernen, básicamente,
a la relación entre gobernanza y gobierno.
Además de discutir en el marco de la gobernanza y de la sustentabilidad los resultados que se deriven
de este análisis, será posible clasificar a los actores en centrales, intermedios y periféricos, según su
grado de participación e influencia en la red que si bien es una representación abstracta de la realidad,
se plasmará gráficamente mediante el uso del software Ucinet.
Los municipios a estudiar se localizan en la parte central del Estado de México. De ellos, Toluca es la
capital del Estado de México, con una población total que en 2010 ascendía a 1, 604, 024 habitantes. En
materia de atractivos turísticos, cuenta con 23 museos; ocho parques y una zona arqueológica; distintos
recintos religiosos, Los Portales y el Cosmovitral Jardín Botánico. En materia administrativa, la principal
instancia encargada del sector turístico es la Dirección de Desarrollo Económico; en segundo término la
Subdirección de Turismo y luego el Departamento de Promoción Turística y Artesanal. Existen además
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 13 N° 6. Special Issue. Diciembre 2015 ISSN 1695-7121
Cruz-Jiménez, Serrano-Barquín, Vargas-Martínez 1485
otras instancias relacionadas, como el Instituto Municipal de Cultura, Turismo y Arte (H. Ayuntamiento
de Toluca, 2013 a; H. Ayuntamiento de Toluca, 2013 b).
En lo que respecta a Metepec, es un municipio conurbado a Toluca; debido al impulso que ha recibido
en los últimos años, ha cobrado mayor relevancia incluso que la capital del Estado en materia urbana,
comercial y también turística, ya que posee la categoría de Pueblo Mágico. Está ubicado en el centro de
la entidad y su población total en 2010 ascendía a 214 mil 162 habitantes. Sus atractivos turísticos se
basan principalmente en su patrimonio histórico y cultural, entre el que destaca la actividad artesanal.
La dependencia encargada del turismo es la Dirección de Desarrollo Económico y Fomento Turístico
(H. Ayuntamiento de Metepec, 2013 b; H. Ayuntamiento de Metepec, 2013 a).
5. Reflexiones finales
El turismo, como actividad económica y fenómeno social multidimensional, supone complejos vínculos
entre diversos actores e interrelaciones con su ambiente; en este sentido, resulta fundamental integrar
las visiones y experiencias, tanto de especialistas y empresarios, como de las comunidades receptoras, que
permitan explicar las problemáticas a las que se enfrentan, incorporando la perspectiva de la sustenta-bilidad,
con lo que se podrá plantear un vínculo más armónico entre todos los participantes y su entorno.
En este contexto, contrastar los supuestos teóricos con la realidad siempre supone un reto en distintos
sentidos, tanto teóricos como metodológicos. Para el caso que nos ocupa, Zurbriggen (2003) advierte que
existen otros elementos como el marco en que se desarrollan las RPP, que deben ser tomados en cuenta
para un análisis integral que apoye un análisis más afinado. En atención a su argumento, se vislumbra
como un desafío para esta investigación analizar en su justa dimensión y en el marco de la gobernanza
y la sustentabilidad las políticas turísticas en dos gobiernos locales que guardan características muy
disímiles, pese a que son municipios vecinos.
Analizar a la luz de los supuestos de la gobernanza, de y de las RPP la función de cada una de las
instancias vinculadas con el turismo durante la formación e implementación de políticas en la materia;
su alineación con las estrategias de acción impulsadas en este sentido desde los gobiernos estatal, federal
e incluso desde los organismos internacionales que visibilicen la sustentabilidad, es una tarea compleja,
porque implica, además, identificar el grado de incorporación de los diferentes actores participantes
integrados en redes durante ese proceso.
En este tenor, será posible avanzar y sortear ciertas interrogantes que se han puesto a discusión
sobre el análisis de redes respecto a ¿Por qué hay ciertos actores que ocupan una posición privilegiada
en la formación de políticas? ¿En interés de quién o de quiénes dominan? ¿Cuál es su influencia en
los resultados de política? ¿Es posible incorporar la perspectiva de la sustentabilidad al mismo nivel
de los intereses económicos? ¿La actividad turística, en el marco de una realidad compleja, aprovecha
sustentablemente sus recursos, a partir de la conformación de redes de política pública? Estas interro-gantes
se asocian con otras referidas a los supuestos teóricos de la gobernanza, en cuanto a poner en
duda si efectivamente en los gobiernos locales que serán sujetos de análisis se están gestando nuevas
formas de conducción que incorporen a personajes no gubernamentales o siguen enquistados las viejas
prácticas de poder que han caracterizado a las administraciones municipales.
Es cierto que todavía es necesario afrontar una serie de aspectos que no han sido resueltos, pero
que poco a poco podrán irlo siendo, con base en investigaciones como la que se propone, pues como se
ha venido planteando, si bien las discusiones científicas permiten llenar los vacíos de conocimiento y
avanzar tanto en términos teóricos como metodológicos, también pueden contribuir a que, al lograr mayor
entendimiento sobre las realidades objeto de estudio, sea posible apoyar, en este caso, la formulación
de políticas turísticas que atiendan los propósitos de procurar mejores condiciones en las comunidades
receptoras en términos sustentables (social, económica y ecológicamente).
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Recibido: 24/08/2015
Reenviado: 07/09/2015
Aceptado: 01/11/2015
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