El turismo social como política estatal en Sudamérica

              Vol. 11 N.º 1 págs. 173-183. 2013
© PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
El turismo social como política estatal en Sudamérica
Erica Schenkel*
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONICET), Argentina
Resumen: El acceso a las prácticas de ocio forma parte de los derechos humanos. Sin embargo, aun
existen amplios sectores sociales que tienen velado su acceso. Esta exclusión se manifiesta especialmente
en regiones con altos índices de desigualdad, como América Latina. La modalidad turística que intenta
dar respuesta a esta problemática es el turismo social, que surge para coadyuvar a que ciertos colectivos
vulnerables logren hacer efectivo su derecho a las vacaciones. Conforme a lo descrito, la investigación
pretende analizar las políticas de turismo social impulsadas por gobiernos sudamericanos, destinadas a
ofrecer vacaciones a aquellos grupos vulnerables. El estudio describe un primer análisis de situación y
esboza una serie de propuestas optimizadoras.
Palabras clave: Turismo social – Política Turística – Sudamérica – Derechos sociales – Equidad – Des-igualdad
social.
Title: Social tourism as state policy in Souht America
Abstract: The access to leisure practices is a human right. However, there are certain social groups that
have their access restricted. This exclusion is clearly shown in regions with high levels of inequality such
as Latin America. The type of tourism that is aimed to respond to this issue is Social Tourism, which ari-ses
as a contribution for certain vulnerable groups to achieve their right to have a holiday. In this sense,
this study intends to analyze social tourism policies, driven by South American governments, designed to
offer vacations to those disadvantaged groups. It describes a situation analysis and presents a series of
reflection.
Keywords: Social tourism – Tourism policy – South America – Social right – Equity – Social inequality
1. Introducción
El turismo como fenómeno social ampliado
es consecuencia especialmente de las nuevas
estructuras sociales que emergen a partir de la
industrialización. Es producto del conflicto, de
la puja entre clases, de su reconocimiento como
derecho inalienable del hombre. Su apertura,
desde reducidos círculos de elite a una mayoría
plebeya, es un proceso que se cristaliza a media-dos
del siglo XX, como parte de las reivindicacio-nes
sociales que forjan las clases trabajadoras.
El reconocimiento de las vacaciones como
derecho universal se fundamenta en los impor-tantes
beneficios sociales que la actividad ori-gina.
Beneficios de carácter individual, por sus
efectos positivos en la salud física y psíquica de
las personas, y de carácter colectivo, al fomentar
una mejora en la salud pública y una sociedad
más igualitaria (Carta de Viena, 1972; Declara-
* Doctoranda en Ciencias Sociales con mención en las Ciencias Políticas y la Administración Pública en la Universidad
Nacional de Cuyo, Mendoza. Forma parte del platel docente de la Universidad Nacional del Sur de Bahía Blanca y
participa de diversos Proyectos de Investigación relacionados al turismo es sus aspectos políticos y socio­‑económicos.
Correo electrónico: E-mail: erica.schenkel@uns.edu.ar
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PAS S
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174 El turismo social como política estatal en Sudamérica
ción de Manila, 1980; Documento de Acapulco,
1982; Carta del Turismo y Código del Turista,
1985; Declaración de Montreal, 1996; Código
Ético Mundial para el Turismo, 1999). En este
sentido, es un importante instrumento de inclu-sión
social y económica de los pueblos pues más
avanzan las sociedades por el camino del desar-rollo,
mayor es el porcentaje de sus pobladores
que logra hacer efectivo el derecho a las vacacio-nes
(Cooper, 2005).
No obstante, la realidad deja de manifiesto
que lejos de ser un derecho universal efec-tivo,
aun existen importantes sectores socia-les
que tienen vedado su acceso. Este carácter
excluyente de la actividad se explica, funda-mentalmente,
por cuestiones económicas. La
modalidad turística que intenta dar respuesta
a esta problemática es el turismo social, que
reivindica los principios humanistas y solidarios
de la actividad y fundamenta su existencia en
garantizar el acceso al derecho al ocio sin nin-gún
tipo de barreras. Entre los grupos vulne-rables
que contempla, se destacan: los jóvenes,
la tercera edad, las familias con bajos ingresos
económicos y aquellos que padecen algún tipo
de discapacidad (BITS, 2003). Del mismo modo
que la reglamentación nacional e internacional,
el turismo social reconoce a los Estados como
los máximos responsables en hacer efectivo este
derecho, mediante el impulso de políticas públi-cas
de carácter redistributivo.
Cobra relevancia el análisis de estas medidas
de turismo social en los países latinoamerica-nos,
donde coexiste una minoría privilegiada
con derechos efectivos y una mayoría excluida
con derechos retóricos. La región de América
Latina, continua siendo la más desigual del
mundo, manteniendo importantes asimetrías
en cuanto acceso de derechos y condiciones de
vida (CEPAL, 2010). De este modo, en La Hora
de la Igualdad (2010), la CEPAL manifiesta la
necesidad imperiosa de Estados activos, que a
partir de políticas redistributivas avancen en
una igualdad real de derechos en beneficio de
los excluidos.
Conforme a lo descripto, la siguiente inves-tigación1
pretende abordar el estudio de las
políticas de turismo social que se impulsan
en países de Sudamérica ­‑Argentina,
Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y
Venezuela­‑,
específicamente aquellas destinadas
a ofrecer vacaciones a sectores sociales margi-nados.
Es un estudio de tipo descriptivo, consis-tente
en la realización de entrevistas estructura-das
a funcionarios de cada Estado considerado,
en el análisis de documentación gubernamental
­‑leyes,
programas e informes­‑
y en la consulta
de estudios previos provenientes de diversas dis-ciplinas.
La investigación parte de la concepción
de entender a las prácticas turísticas como un
derecho inalienable del hombre y un factor fun-damental
en el camino de la inclusión social de
todos los sectores.
2. El ocio como derecho universal. Desde los
círculos de élites a las mayorías populares
La ampliación social del turismo es conse-cuencia
especialmente de la reestructuración
social que emerge a partir de la industrializa-ción.
Los nuevos sectores proletarios, regidos
hasta el momento bajo estrictos sistemas de
explotación, comienzan a forjar mejoras en
sus condiciones laborales. Entre las conquistas
alcanzadas, surgen aquellas relacionadas al
tiempo de descanso en oposición al del trabajo.
Como lo indican Lanquar (1984), Jiménez Mar-tínez
(1993), Muñíz Aguilar (2001) y González
Velasco (2005), estas medidas fueron fundamen-tales
para la democratización del turismo y la
recreación. La exclusividad de las prácticas de
ocio en sectores aristocráticos, hasta mediados
del siglo XX, no se debía a un problema de
imposibilidad de gasto de los asalariados, sino
a algo mucho más elemental, la indisponibilidad
de tiempo físico para el descanso. Es a partir de
este contexto socio­‑político
cuando comienzan
a impulsarse diferentes proclamas referidas al
derecho al “descanso”, a la “recreación”, a las
“vacaciones pagadas” y al “turismo”.
La Organización Internacional del Trabajo
(OIT), fue la primera institución de carácter
internacional en resolver al respecto. El Conve-nio
52, reglamenta el “derecho a las vacaciones
pagadas” para todas las personas, sean emple-adas
públicas o privadas (OIT, 1936). A partir
de este documento, los trabajadores disponen de
días no laborables pagos para emprender prácti-cas
turísticas.
Más de una década después, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hom-bre
en 1948, establece en el artículo 15 el “Dere-cho
al descanso y a su aprovechamiento”, por el
cual “toda persona tiene derecho al descanso,
a la honesta recreación y a la oportunidad de
emplear útilmente el tiempo libre en beneficio
de su mejoramiento espiritual, cultural y físico”.
Ese mismo año, la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, señala que “toda persona
tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo
libre, a una limitación razonable de la duración
del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”
(Artículo 24).
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Luego, surgen otros pronunciamientos en
la misma dirección. El Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece la responsabilidad de los Estados en
el reconocimiento a “condiciones de trabajo equi-tativas
y satisfactorias”, entre las que señala
el “descanso”, el “disfrute del tiempo libre”, la
limitación de las horas de trabajo, las “vacacio-nes
periódicas pagadas” y la remuneración de
los días festivos (1966: Art. 7). En una misma
línea argumental, la Carta de Viena proclama
el “derecho al turismo”, sostiene que es parte de
la vida contemporánea de las sociedades, por lo
que su práctica debe considerarse un “derecho
inalienable del individuo”, establece que ningún
gobierno puede concebir una política social inte-gral,
si no incluye una política social del turismo
que apunte a la ampliación de la actividad a
todos los sectores (1972, II: 1­‑7,
III: 8).
En 1980, la Declaración de Manila señala
que el turismo surge en el marco de una “polí-tica
social”, que coadyuvó a que la actividad
adquiera una dimensión cultural y moral que es
necesario proteger, debiendo los poderes públi-cos
y los operadores técnicos participar en su
desarrollo (1980: Inciso 14). Dos años después,
el Documento de Acapulco profundiza la Decla-ración.
Establece como prioridad el derecho al
“descanso”, al “tiempo libre”, a las “vacaciones
pagadas” y a la creación de condiciones sociales
y legislativas que faciliten el acceso al “ocio” a
todas las capas sociales, afirma que: “el derecho
al descanso, consecuencia natural del derecho al
trabajo, debe afirmarse como un derecho funda-mental
para la felicidad del ser humano […] La
responsabilidad de los Estados no puede limi-tarse
al simple reconocimiento de ese derecho,
sino que implica la creación de las condiciones
prácticas y apropiadas para el acceso efectivo a
las vacaciones de los que tienen derecho a ellas”
(1982, Inciso 9).
Posteriormente, la Carta del Turismo y
Código del Turista establece que el acceso al
derecho al ocio es un “factor de equilibrio social”
por lo que los Estados tienen que coadyuvar a su
pleno desarrollo (1985, Art. 1). Del mismo modo,
la Declaración de Montreal manifiesta que el
turismo social es un instrumento de “reivindica-ción
social”, que conduce a la lucha contra las
desigualdades y la exclusión (1996, Art. 3).
El último pronunciamiento en este sentido,
corresponde al Código Ético Mundial para el
Turismo (1999), que proclama el derecho al
“turismo” para todos. En este sentido, afirma:
“…la posibilidad de acceso directo y personal
al descubrimiento de las riquezas de nuestro
mundo constituirá un derecho abierto por igual
a todos los habitantes de nuestro planeta” (Art.
7, inciso 1).
En cuanto a la posición latinoamericana en
estos pronunciamientos, es importante destacar
que ocupa un lugar de vanguardia. Además de
impulsar el primer acuerdo internacional que
refiere al derecho a las vacaciones pagadas, la
Declaración Americana de los Derechos y Debe-res
del Hombre fue pionera en las ratificaciones
del Convenio 52. México y Brasil se convirtieron
en los primeros, a nivel mundial, en ratificar
el Convenio del derecho a las vacaciones paga-das
en 1938, acuerdo al que adhiere siete años
después la Argentina, siendo el séptimo país
del mundo en convalidarlo (OIT, Ratificaciones
Convenio 52).
Estos diferentes pronunciamientos, interna-cionales
y regionales, originan una ampliación
social del turismo, al general las condiciones
materiales y legales que institucionalizan a
la actividad como un derecho universal. Sin
embargo, la realidad deja de manifiesto que aun
existen aquellos que tienen vedado su acceso.
Este carácter excluyente de la actividad se
explica, principalmente, por causas económicas.
La modalidad turística que da respuesta a esta
problemática es el turismo social, que reivindica
los principios humanistas y solidarios de la acti-vidad
y fundamenta su existencia en garantizar
el acceso al derecho al ocio sin ningún tipo de
barreras.
3. El turismo social como política de inclusión
El turismo social es un término complejo,
que puede ser conceptualizado tanto de manera
amplia como específica. Mientras que la primera
alude a diferentes aspectos vinculados con la
solidaridad a partir del desarrollo turístico, la
segunda se centraliza sólo en una de sus áreas,
en aquella relacionada a la subvención de las
vacaciones.
Desde una concepción amplia, Minnaert et al.
(2009: 316) define al turismo social como un “…
turismo con un agregado valor moral, que tiene
el objetivo de beneficiar al anfitrión o al visi-tante
en la experiencia turística”2. Sostiene que
dentro la modalidad deben incluirse tanto las
iniciativas destinadas a hacer accesible las vaca-ciones
a sectores vulnerables, como a aquellas
otras propuestas de base comunitaria en áreas
subdesarrolladas.
Entre las específicas, el BITS (Bureau Inter-national
du Tourisme Social), señala que el
turismo social se refiere al “…conjunto de rela-ciones
y fenómenos que resultan de la partici-
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176 El turismo social como política estatal en Sudamérica
pación al turismo y en particular de la partici-pación
de capas sociales con recursos modestos.
Esta participación es posible, o al menos es faci-litada,
gracias a medidas con un carácter social
bien definido” (2003, Artículo 3).
Desde una misma línea argumental, Muñíz
Aguilar conceptualiza al turismo social como
“el conjunto de actividades que genera una
demanda turística caracterizada esencialmente
por sus escasos recursos económicos, de manera
que el acceso al ocio turístico puede producirse
sólo mediante la intervención de unos agentes
operadores que actúan tratando de maximizar
el beneficio colectivo” (2001:43). Asimismo,
el autor agrega que los parámetros apropia-dos
para determinar el umbral de “recursos
modestos”, son los “índices de costes de vida e
ingresos”, ya que permiten lograr una “discri-minación
positiva” de los destinatarios (2001:
52­‑53,173).
Entre los grupos que contempla, se
incluyen: los jóvenes (J), la tercera edad (TE),
las familias con bajos ingresos (FBI) y aquellos
que padecen algún tipo de discapacidad o
minusválidos (M).
De este modo, mientras que la concepción
específica refiere al turismo social concreta-mente
para aludir a las vacaciones de los grupos
marginados, la amplia considera a este aspecto
e incluye además otros relacionados a la promo-ción
del desarrollo y la solidaridad a partir del
turismo.
Para el abordaje de esta investigación, si bien
se consideran ambas conceptualizaciones, al cla-sificar
las políticas sudamericanas por ejemplo,
en el momento del análisis se centraliza en la
concepción específica, con el objetivo de abordar
especialmente aquellos programas destinados a
la ampliación social del ocio.
4. El turismo social en Sudamérica
Como se señala en el inicio del trabajo, la
investigación aborda el análisis de las políticas
de turismo social en países sudamericanos, par-tiendo
de la concepción de entender a las prác-ticas
turísticas como un derecho inalienable del
hombre y un factor fundamental en el camino
de la reivindicación de los sectores marginados.
El análisis de este tipo de políticas cobra rele-vancia
en países de la región, ya que América
Latina continua siendo la región más desigual
del mundo.
En La Hora de la Igualdad (2010), la CEPAL
presenta un exhaustivo análisis de la situación
social de la región. El organismo señala que
el patrón de desarrollo de las últimas décadas
perpetuó las brechas socioeconómicas históricas,
basadas en el origen racial y étnico, el género
y la clase social, y mantuvo las asimetrías, en
cuanto a derechos y condiciones de vida. Sos-tiene
que, si bien se han manifestado mejoras en
los últimos años, la crisis financiera internacio-nal
puede acentuar aun más las desigualdades.
Por consiguiente, el organismo concluye en la
necesidad de una clara intervención estatal que,
a partir de amplias políticas sociales, tienda a
avanzar en materia de “igualdad real de dere-chos
y oportunidades” en beneficio de los exclui-dos.
Sin lugar a dudas, el disfrute del tiempo
de ocio forma parte de esta “igualdad de dere-chos”
a garantizar que proclama la CEPAL.
La recreación y el turismo, como parte de los
derechos sociales del hombre, necesita de Esta-dos
providentes, que amplíen su disfrute más
allá de aquellos que puedan pagarlo. En este
sentido, posibilitar el acceso a estas prácticas
a grupos vulnerables, es una manera de conte-nerlos,
de hacerles sentir que “algo” al menos
les pertenece. A continuación, se detallan los
diferentes programas de turismo social que
proponen Estados sudamericanos, como parte
de las medidas de inclusión de aquellos secto-res
marginados.
5. Concepción y características del turismo
social en países sudamericanos
El análisis de las entrevistas estructuradas3
y de la documentación gubernamental, permite
relevar la existencia de programas públicos de
turismo social en Sudamérica, así como su con-cepción,
objetivos y características principales
(Cuadro 1).
En principio, señala que el 75% de los Estados
consultados, Argentina, Brasil, Chile, Ecuador,
Uruguay y Venezuela, cuenta con programas
públicos de turismo social a nivel nacional, en el
marco de las medidas de inclusión. Solamente,
Bolivia y Paraguay no cuentan con propuestas
nacionales de este tipo, si impulsan algunas
experiencias locales e incluyen al turismo social
dentro de sus metas a futuro4.
En cuanto a la concepción de las políticas,
salvo los Estados de Brasil y Ecuador que impul-san
propuestas amplias, es decir incluyen progra-mas
más allá de las vacaciones subsidiadas como
aquéllos de promoción de empleo y de educación
a partir del turismo; todos consideran al turismo
social desde el ámbito específico, pretendiendo
principalmente garantizar el acceso al turismo y
a la recreación en sectores marginados.
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A continuación se analizan cada uno de estos
programas clasificados según su concepción, rea-lizando
un primer análisis descriptivo para pos-teriormente
presentar una serie de reflexiones.
5.1. rogramas de carácter amplio
5.1.1. Programas de Turismo Social del
Ministerio de Turismo de Brasil
El turismo social es promovido por el Estado
brasileño a partir del año 2005, como parte de
un conjunto de medidas impulsadas para miti-gar
la “desigualdad” y la “exclusión social”. A
diferencia de otras propuestas, no se presenta
como un segmento estanco sino como una forma
de entender al fenómeno turístico en general,
vinculado a la promoción del “desarrollo social”,
de la “igualdad de oportunidades”, de la “equi-dad”,
de la “solidaridad” y de la “ciudadanía”. En
este sentido, el Ministerio de Turismo de Brasil
considera que el turismo social debe contemplar:
la promoción de la igualdad racial y de género,
el cuidado a las comunidades vulnerables y la
atención al turismo de LGBT, de la juventud, de
mayores y de personas con deficiencia o movili-dad
reducida.
Dentro de los proyectos de turismo social que
promueve el Ministerio, se impulsa:
–– “Aventura Especial”: Promovido a partir del
año 2006, con el objetivo de adaptar las acti-vidades
de turismo aventura a personas con
deficiencias de movilidad. Como resultado
del proyecto, se diseña la “Matriz de Accesi-bilidad”,
que sistematiza las actividades que
pueden ser realizadas por aquellas personas
con diferentes tipos dificultades. Como com-plemento
a este proyecto, se lanza el “Proyecto
Destino Referencia en Turismo de Aventura
Especial”, con el objetivo de capacitar a pres-tadores
de servicios en el atendimiento al
público de personas con movilidad reducida.
–– “Destino Diversidad”: Impulsado con el obje-tivo
de capacitar a prestadores de servicio en
la atención de turistas LGBT, en las ciudades
de Salvador, Río de Janeiro y Florianópolis.
–– “Proyectos de Turismo de Base Comunitaria”:
Destinado a la promoción de emprendimientos
basados en la gestión de comunidades locales.
–– “Viaja Mais Melhor Idade”: El proyecto se
lanza en el 2007, en cooperación con la “Aso-ciación
Brasilera de Operadores de Turismo”
y el “Instituto Marca Brasil”, pretendiendo
estimular el viaje turístico de aquellos brasi-leños
mayores a 60 años y/o jubilados y pen-sionistas.
La propuesta se presenta en paque-tes
turísticos adaptados a diferentes niveles
(turístico, superior y lujo) e incluye estadía
de tres a diez días, trasporte aéreo o autobús
y servicios específicos para el segmento de
mayores. Los viajes se emprenden a destinos
nacionales, preferentemente en temporada
baja con el objetivo de disminuir la estacio-nalidad.
Asimismo, el programa impulsa la
capacitación de los actores involucrados en la
atención de estos grupos, debiendo estar todos
los prestadores del programa capacitados y
acreditados.
5.1.2. Programa de Turismo Social del
Estado de Ecuador
La propuesta de turismo social que impulsa
el Ministerio de Turismo de Ecuador, se incluye
dentro del Plan Estratégico de Desarrollo de
Turismo Sostenible ­‑PLANDETUR
2020­‑.
Es
una propuesta de carácter amplio, que considera
al turismo un “derecho”, un “factor sostenible” y
un “instrumento de desarrollo personal y colec-tivo”.
De este modo, impulsa tanto programas de
turismo subvencionado, como a aquellos otros
relacionados a la promoción de empleo y educa-ción
a partir de la actividad. Es decir, propues-tas
que si bien difieren en su objetivo específico,
coinciden en promover la inclusión social de los
sectores “desfavorecidos” mediante la actividad
turística.
De este modo, el Ministerio lanza a partir del
año 2007 una serie de programas relacionados al
turismo social. Entre éstos, se incluyen:
Cuadro 1: Impulso de políticas estatales de
turismo social en países sudamericanos.
País
Programas de
turismo social
Concepción
Si No Amplia Específica
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Ecuador
Paraguay
Uruguay
Venezuela
Fuente: Elaboración propia a partir de la información obtenida de las
entrevistas estructuradas y de documentos oficiales de cada Estado
relevado.
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178 El turismo social como política estatal en Sudamérica
–– “Pequeño turista”: El programa se destina a
niños de entre 6 y 9 años de escuelas estatales,
preferentemente de escasos recursos económi-cos.
Busca formarlos como comunicadores de
los recursos turísticos locales, principalmente
acerca de la riqueza natural, cultural, étnica y
gastronómica del país, mediante cursos de capa-citación
y excursiones a los atractivos turísticos.
–– “Juanito ambulante”: Destinado a la inclu-sión
social de los vendedores ambulantes en
lugares con alto flujo de visitantes turísticos
y/o comerciales, como los centros de las ciu-dades,
las terminales terrestres, los muelles,
los puertos y los puntos de conexión terrestre.
A partir de la capacitación, se los forma como
“informadores turísticos”, en diversas áreas
relacionadas a la actividad. Finalizada las jor-nadas,
el Ministerio le entrega a cada partici-pante
un certificado de aprobación, las respec-tivas
credenciales y los uniformes e insumos
para el desarrollo de su trabajo.
–– “Conciencia social sobre rieles”: Destinado a
grupos sociales vulnerables, tal como niños,
adultos mayores, discapacitados y beneficia-rios
del “bono de desarrollo”. El objetivo de la
propuesta es la inclusión social de estos gru-pos,
a partir de la valoración del patrimonio
nacional. El Ministerio detecta semanalmente
a los interesados y les provee de material de
promoción del patrimonio, para convertirlos
en sus comunicadores.
–– “ESCNNA”: Es un programa destinado a la
prevención de la explotación sexual de niños,
niñas y adolecentes en viajes de turismo.
Impulsa la regulación y sensibilización de la
totalidad del sector turístico empresarial, a
partir de intensivas charlas de capacitación.
–– “Viaja Fácil”: El programa busca garantizar el
derecho al ocio en los sectores de tercera edad.
Los beneficiarios son personas mayores de 65
años, que se encuentren agrupados de manera
formal. La propuesta incluye la oferta de dife-rentes
paquetes y de servicios individuales de
alojamiento y alimentación, con descuentos del
30% al 70%. En cuanto a los destinos, incluye
diferentes centros turísticos del país en cual-quier
momento del año. En la actualidad, el
Ministerio evalúa la posibilidad de extender el
programa a estudiantes y empleados.
5.2. Programas de carácter específico
5.2.1. Programa de turismo social de Chile
El Servicio Nacional de Turismo
­‑SENATUR­‑,
dependiente del Ministerio de
Economía, Fomento y Turismo de Chile, cen-traliza
los programas de turismo social. Las
propuestas atienden específicamente a la
oferta de viajes turísticos destinados a sectores
sociales vulnerables.
–– “Vacaciones de Tercera Edad”: Se destina a
las personas con más de 60 años de edad y
a las mayores a 18 años con capacidad dis-minuida.
El programa busca promover el
turismo en temporada baja y media, a des-tinos
nacionales e internacionales. Entre los
servicios incluidos, se encuentran: estadía en
hoteles, hostales, hosterías, apart­‑hoteles
o
cabañas, régimen de pensión completa, excur-siones,
asistencia médica, seguro de asistencia
al viajero y traslado terrestre o aéreo, según
destino. La propuesta presenta un subsidio
aproximadamente del 40% a cargo del Servicio
Nacional de Turismo.
–– “Gira de Estudio”: Destinado a estudiantes
que se encuentren cursando el segundo año
de la enseñanza media, de establecimientos
municipales y particulares subvencionados de
las regiones consideradas. El objetivo primor-dial
del programa, al igual que el destinado
a la tercera edad, es potenciar la ocupación
turística en la temporada baja y media. La
propuesta incluye la estadía en hoteles y/o
cabañas, traslado terrestre, pensión completa,
excursiones y seguro de asistencia al viajero.
El programa cuenta con una subvención
mayor al 70%, que en el caso de los profesores
acompañantes asciende al 100%.
5.2.2. Sistema Nacional de Turismo Social
de Uruguay
El Ministerio de Turismo y Deporte, lanza
el “Sistema Nacional de Turismo Social” con el
propósito de hacer accesible el derecho al ocio en
sectores sociales vulnerables. El Ministerio aso-cia
el turismo social, con el “turismo incluyente”,
“accesible” y “solidario”. Desde este contexto, se
impulsa a partir del año 2006 una serie de ins-trumentos
destinados a otorgar facilidades, para
que personas con recursos limitados puedan via-jar
con fines recreativos, deportivos y culturales.
Entre los programas, se destacan:
–– “Segmentos Sociales Vulnerables”: Es una
propuesta impulsada por el Ministerio en
cooperación con diversas agrupaciones, como
sindicatos, grupos de adultos mayores, hoga-res,
clubes deportivos y área social de las
intendencias. El programa está destinado a
aquellas personas “sin capacidad de pago”,
que deseen realizar viajes turísticos. La pro-puesta
se organiza en base a demandas espe-
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cíficas, ya sea a partir de la solicitud de los
colectivos beneficiarios o por iniciativa de los
asesores del Ministerio, motivo por el cual no
se promociona.
–– “Turismo para Trabajadores”: El programa
se destina a familias de bajos ingresos, espe-cíficamente
a empleados públicos o privados
y su grupo familiar, con un ingreso colectivo
menor a $25.000 (pesos uruguayos veinticinco
mil). El objetivo es extender el derecho al ocio
y a la recreación a aquellos que no pueden
pagarlo. La propuesta ofrece paquetes turísti-cos
de calidad a destinos locales, subsidiados
al menos en un 50% y con financiamiento sin
recargo y se distribuyen en las propias agen-cias
de viajes.
–– “Turismo Joven”: El Ministerio ofrece dos pro-gramas
de turismo social para el segmento
joven. Uno destinado a estudiantes o traba-jadores
de entre 18 y 29 años de edad, cuyo
ingreso mensual no supere los $10.000 (pesos
uruguayos diez mil), y el segundo para niños
y adolescentes vinculados a organizaciones de
promoción social y cultural. Se lanzan con el
objetivo de alcanzar el máximo desarrollo de
los jóvenes y niños uruguayos. Los beneficia-rios
deben abonar una tarifa mínima, finan-ciada
por el gobierno. El paquete incluye tras-porte,
alojamiento con desayuno y servicio de
excursiones.
–– “Turismo Estudiantil”: El programa está des-tinado
a estudiantes de educación secundaria
y de la Universidad del Trabajo de Uruguay,
de terceros y sextos años. El objetivo de la pro-puesta
es subsidiar viajes grupales de fin de
curso para hacerlos más accesibles.
–– “Turismo para quinceañeras”: Tiene como
propósito subsidiar parcialmente el “viaje de
quince” de aquellas jóvenes de familias de
bajos ingresos, beneficiarias de las Asignacio-nes
Familiares. El Ministerio determina un
máximo de cupo por departamento y diseña
una lista de prioridades según el promedio
de calificaciones escolares. El paquete turís-tico
considera viajes a destinos nacionales, a
una tarifa parcialmente subsidiada. Entre los
servicios, se incluyen: traslados, alojamiento,
alimentación y excursiones.
–– “Turismo para Tercera Edad”: Es una pro-puesta
del Ministerio, en coordinación con el
Banco de Previsión Social (BPS), destinada
a jubilados y pensionistas, con el objetivo de
subvencionar sus vacaciones. La propuesta
es similar a la de “Turismo para Trabajado-res”,
ofrece los mismos destinos, y la misma
infraestructura. Los paquetes se efectúan
en temporada baja, e incluyen como base la
estadía con media pensión y las excursiones
en destino. En cuanto al costo, se prorratea de
acuerdo al monto que percibe cada jubilado,
oscila entre $400 (pesos uruguayos cuatro-cientos)
y $1800 (pesos uruguayos mil ocho-cientos),
y se descuenta directamente de las
pasividades. El Ministerio ofrece al usuario el
paquete turístico, mientras que el BPS selec-ciona
y realiza el cálculo del costo de acuerdo
a la mensualidad del destinatario.
5.2.3. Programa de Turismo Social de
Argentina
Argentina lanza políticas públicas de turismo
social desde 1945, siendo pionera en la región.
En la actualidad, el Ministerio de Turismo de la
Nación impulsa el “Programa de turismo social”,
entendiendo al turismo como un factor de bie-nestar
y de ciudadanía. El objetivo de estos pro-gramas
es brindar a los sectores sociales mar-ginados
un periodo de vacaciones, a partir de
subvenciones específicas. Los planes, se estruc-turan
en base a dos macro programas:
–– “Unidades Turísticas”: Se impulsa en la Uni-dades
Turísticas de Chapadmalal y Embalse,
ambas de propiedad del Estado Nacional.
Dentro del programa, se ofrece: el “Plan Esco-lar”,
destinado a niños y jóvenes menores
de 18 años, que sean alumnos de escuelas
nacionales, provinciales y municipales pri-marias
y secundarias; los “Planes de Tercera
Edad”, para jubilados, pensionados y personas
mayores a 65 años; el “Familiar”, destinado
a grupos familiares de escasos recursos; y
“Eventos”, para grupos numerosos mayores
a 10 personas, pertenecientes a instituciones
del Estado o con interés público. Las propues-tas
incluyen la estadía turística con pensión
completa sin cargo, mientras que el trasporte
queda a cargo del beneficiario.
–– “Programa Federal”: Se destina a la “población
económicamente débil” que desee realizar via-jes
turísticos. El programa incluye el servicio
de alojamiento con media pensión. Del mismo
modo que el programa de Unidades Turísti-cas,
el trasporte es a cargo del beneficiario y
deberá contratarse por medio de una agencia
de viajes habilitada por el Ministerio. Dentro
del programa se incluye el “Plan Familiar”,
el de “Tercera Edad” y el “Programa para el
Estudio y la Investigación a Nivel Terciario y
Universitario”, que tiene el objetivo de promo-ver
la investigación científica en destinos del
Programa Federal.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, 11(1). 2013 ISSN 1695-7121
180 El turismo social como política estatal en Sudamérica
Ambos programas se rigen por el régimen de
tarifa subsidiada, a excepción de los sectores de
tercera edad y de discapacitados que disponen
de paquetes totalmente gratuitos.
5.2.4. Plan de Turismo Social de Venezuela
El Ministerio del Poder Popular para el
Turismo, a través de su ente adscripto, Venezo-lana
de Turismo (VENETUR), impulsa a partir
del año 2007 el “Plan de Turismo Social”, desti-nado
a elevar el nivel de vida de los venezola-nos,
especialmente de los grupos vulnerables. La
propuesta se lanza en el marco de las políticas
de inclusión social, con el objetivo de impulsar
un “turismo socialista”, “inclusivo”, “solidario”,
“ecológico”, “nacionalista” y “de calidad”.
El programa incluye un amplio espectro de
destinatarios: niños, niñas, adolescentes, adultos
y adultos mayores con bajos niveles de ingreso,
estudiantes de educación básica, diversificada y
superior, educadores y facilitadores, indígenas
y personas con discapacidad, en situación de
calle o de pobreza extrema. La propuesta ofrece
paquetes turísticos solidarios que incluyen tras-lado
terrestre o aéreo ida y vuelta, pensión com-pleta,
hospedaje y visitas guiadas, los destinos
pueden ser tanto nacionales como internaciona-les
­‑Cuba
y República Dominicana­‑.
En cuanto a
las tarifas, existen propuestas totalmente subsi-diadas
y otras a precios solidarios.
El Cuadro N° 2 sintetiza las características
principales de cada programa señalado: país,
destinatarios, organismo público responsable y
objetivos. Considera sólo los programas de carác-ter
específico, es decir aquellos que refieren a la
oferta de viajes turísticos para sectores vulnera-bles.
6. Reflexiones finales
En América Latina, la región más rezagada
en términos de equidad del mundo, coexiste una
minoría de derechos efectivos con una mayoría
de derechos retóricos (CEPAL, 2010). La con-centración
de las prácticas de ocio en sectores
medios y medios altos, ilustra estas desigualda-des.
Aunque el disfrute a las vacaciones y a la
recreación forme parte de los derechos sociales
del hombre, una mayoría no logra hacerlo efec-tivo.
El libre mercado la excluye de su disfrute,
por no contar con los ingresos mínimos necesa-rios
para acceder a su consumo.
En este contexto, cobran relevancia las polí-ticas
de turismo social promovidas en la mayo-ría
de los países sudamericanos consultados.
El impulso de estos programas estatales forma
parte de las medidas de intervención necesarias
que plantea la CEPAL para contribuir al bienes-tar
general de las mayorías marginadas. Posibi-litar
el acceso a las prácticas de ocio a grupos
vulnerables, es una manera de contenerlos, de
hacerles sentir que “algo” al menos les pertenece.
Desde esta perspectiva, los programas de
turismo social se deben promover en el marco
de una política general de inclusión. Este tipo
de medidas no pueden impulsarse de forma
estanca, como simples dádivas, sino como parte
de un conjunto de decisiones estatales destina-das
a hacer efectivos los derechos sociales, eco-nómicos
y políticos de aquellos que menos tie-nen.
En este sentido, es importante destacar las
propuestas amplias de los Estados de Brasil y
Ecuador. Considerar a la modalidad más allá de
las vacaciones subsidiadas, permite comprender
los diversos beneficios que en pos de la solidari-dad
y el desarrollo puede coadyuvar el impulso
de la actividad.
No obstante, la totalidad de los programas con-sultados
traen consigo limitaciones en la selección
de los destinatarios. Al partir de criterios vertica-les,
se impulsan propuestas para determinados
grupos que no logran alcanzar al conjunto de los
potenciales destinatarios. De este modo, si anali-zamos
el Cuadro 2, el único sector que permanece
beneficiado en el conjunto de países es la tercera
edad, siendo incluso el único destinatario de los
programas de Brasil y Ecuador.
Este criterio de selección responde a la repro-ducción
de modelos externos, especialmente el
conocido programa IMSERSO5 de España, que
si bien representan exitosas experiencias de
intervenciones públicas en el área fueron diseña-dos
para otras realidades económicas, políticas
y sociales. A diferencia de los países de la UE
el acceso al turismo y la recreación en Suda-mérica
continua siendo claramente minoritario,
principalmente para sectores de bajos ingresos.
Por lo tanto, como lo indica la propia retórica
de la mayoría de los países consultados, el obje-tivo
esencial de los programas regionales debe
responder más a la problemática de la exclusión
social que a la de estacionalidad.
En este sentido, los programas sudamerica-nos
traen implícito un problema dual que podrí-amos
denominar de escases y de exceso. Por
un lado, al centrarse en determinados grupos,
conformados a partir de cuestiones “etarias” o
“físicas”, excluyen del beneficio a un conjunto
de individuos que sin contar con el requisito de
edad o discapacidad pueden presentar una situ-ación
de marginalidad económica –en muchos
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, 11(1). 2013 ISSN 1695-7121
Erica Schenkel 181
País Programa de turismo social*
Destinatarios**
Organismo responsable Objetivos
FBI J TE M O
Brasil “Viaja Mais Melhor Idade” X Ministerio de Turismo
Estimular el viaje turístico de aquellos brasi-leños
mayores a 60 años y/o jubilados y pensio-nistas
a destinos nacionales.
Fomentar el turismo nacional, destinado a redu-cir
la estacionalidad.
Ecuador “Viaja Fácil” X Ministerio de Turismo
Garantizar el derecho al ocio en los sectores
marginados mayores de 65 años.
Chile
“Vacaciones de Tercera Edad” X X Servicio Nacional de
Turismo
Promover el turismo interno en temporada baja
“Gira de Estudio” X y media.
Uruguay
“Segmentos Sociales Vulnerables” X
Ministerio de Turismo y
Deporte
Hacer accesible el derecho al ocio y al turismo
en sectores sociales vulnerables.
“Turismo para Trabajadores” X
“Turismo Joven” X
“Turismo Estudiantil” X
“Turismo para quinceañeras” X
“Turismo para Tercera Edad” X
Argentina
“Unidades Turísticas”
Escolar X
Ministerio de Turismo de
la Nación
­‑
Brindar a los sectores económicamente vulne-rables
la posibilidad de acceder a un periodo de
vacaciones.
­‑
Disminuir la estacionalidad turística de los
destinos nacionales.
Tercera Edad X
Familia X
Eventos X
“Programa Federal”
Familiar X
Tercera Edad X
Estudio e
Investigación
X
Venezuela “Plan de Turismo Social” X X X X
Ministerio del Poder Popu-lar
para el Turismo
­‑
Elevar el nivel de vida de los venezolanos,
especialmente la de escasos recursos económicos
* Se consideran únicamente los programas de carácter específico.
** FBI: Familias con Bajos Ingresos; J: Jóvenes; TE: Tercera Edad; M: Minusválidos; O: Otros.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, 11(1). 2013 ISSN 1695-7121
182 El turismo social como política estatal en Sudamérica
casos estructural, trasmitida de generación en
generación­‑
que los priva del acceso al derecho
al ocio. Por otro, salvo las propuestas de Uru-guay
y aquella para familias de bajos ingresos
de Argentina que exigen un mínimo de ingresos
para acceder a las vacaciones subsidiadas, los
programas se destinan a “grupos marginados”
sin otra restricción, como si éstos fueran un
conjunto homogéneo de individuos vulnerables.
Como todo grupo social, los “colectivos margi-nados”
presentan realidades diversas, más aún
cuando se pretende analizar el acceso social a
determinados bienes y servicios. De este modo,
los escasos recursos presupuestarios de estos
programas terminan subsidiando a individuos
que no lo necesitan.
Al subestimar el criterio económico se atenta
contra la principal función de las políticas de
turismo social: la redistributiva. En este sen-tido,
sería necesario reformular la concepción
de los programas sudamericanos, pasando de
un sistema vertical a otro horizontal que logre
alcanzar al conjunto de las capas sociales margi-nadas
desde un único criterio igualador (Secre-taria
General de Turismo de España, 1993). Se
considera que partir de un requisito de ingresos
mínimo en lugar de uno demográfico, es una
alternativa posible. Priorizar la atención a la
barrera económica no implica dejar de beneficiar
a los “colectivos marginados”, pues serán alcan-zados
por la política horizontal siempre que
logren acreditar una imposibilidad de ingresos.
Asimismo, estas ayudas destinadas a la persona
se deberían complementar con programas de
inversión en infraestructura y equipamiento que
permitan adecuar los mismos a las necesidades
del colectivo de discapacitados, como en la actu-alidad
impulsa el Estado brasileño.
Por lo tanto, si bien es de destacar que la
mayoría de los Estados consultados cuenten con
políticas de turismo social destinadas a la sub-vención
de las vacaciones, se considera necesario
una reformulación de las mimas. La realidad
sudamericana pone de manifiesto la importancia
de repensar el turismo social desde las propias
necesidades regionales. Sin lugar a dudas, las
políticas de turismo social pueden contribuir a
una mejora en la inclusión de las sociedades, a
partir de sus criterios redistributivos. En este
sentido, se considera que un sistema de turismo
social destinado a las personas de bajos ingresos
independientemente de sus características eta-rias
o físicas que incluya medidas para la acce-sibilidad
de la infraestructura turística, en una
alternativa más equitativa para el contexto suda-mericano.
Las reflexiones anteriormente señala-das
intentan ser un aporte en esta dirección.
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Notas
1 desarrollada en el periodo 2011­‑2012,
en
el marco del proyecto de investigación:
“Turismo y desarrollo: nuevos escenarios en
la gestión integral de destinos turísticos en el
Sudoeste bonaerense” (24/G051), financiado
por la Secretaría General de Ciencia y Tec-nología
de la Universidad Nacional del Sur
de Bahía Blanca.
2 Cit. trad., texto original: ‘‘…tourism with an
added moral value, which aims to benefit
either the host or the visitor in the tourism
exchange’’ (Minnaert, 2009: 316).
3 realizadas a funcionarios de Argentina, Boli-via,
Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Uru-guay
y Venezuela, durante el período 2011 y
2012.
4 Bolivia presenta algunas propuestas locales,
como aquellas que ofrece la Dirección de Pro-moción
Turística del Municipio de La Paz,
que promueve tours gratuitos dentro de la
ciudad para los niños del distrito, e incluye
al turismo social dentro de la metas del “Plan
Nacional de Turismo 2012­‑2016”
(Viceminis-terio
de Turismo de Bolivia, 2011). En tanto,
Paraguay se encuentra en una etapa de
evaluación y de diseño de dos programas en
el área, el Programa de Turismo Social y el
Programa de Turismo Accesible, a partir del
recientemente implementado Departamento
de Turismo Social y Educativo de la Secreta-ría
de Turismo de la Nación, como parte de
las acciones del Plan Maestro de Desarrollo
del Sector Turístico 2008­‑2018
(2012).
5 Es el principal programa de turismo social
del Estado español, llegando incluso a cen-tralizar
más del 80% de los fondos del área.
Está destinado a personas de tercera edad
que deseen realizar viajes turísticos en tem-porada
baja. La única restricción para acce-der
al beneficio es ser mayor de 65 años,
esto ocasiona que el 95% de los casos sean
viajeros repetitivos (Secretaría General de
Turismo de España, 1993)
Recibido: 23/05/2012
Reenviado: 07/10/2012
Aceptado: 15/10/2012
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