Interação Empresários‑Setor Público no Turismo : uma análise institucional em Morretes, PR, Brasil

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 18 N.o 3. Págs. 431-441. Julio-Septiembre 2020
https://doi.org/10.25145/j.pasos.2020.18.030
www .pasosonline.org
Resumo: Esse artigo tem como objetivo analisar a interação entre empresários de turismo e setor público, a
partir de um estudo na cidade de Morretes, localizada no sul do Brasil, utilizando a Economia Institucional.
Com uma metodologia pautada na teoria fundamentada, foram realizadas seis entrevistas com empresários
e representantes do setor público, além da análise documental de leis locais. A pesquisa demostrou que o con‑texto
da interação empresários­‑setor
público em Morretes é caracterizado pela fragilidade do órgão público
de turismo e uma dependência do turismo em relação a alguns poucos empreendimentos, principalmente
de gastronomia. A interação em Morretes é mais frequente na implementação das políticas públicas, sendo
marcada pela persuasão, barganha e racionalidade limitada. Conclui­‑se
que o fortalecimento de Morretes
enquanto destino turístico requer a reavaliação dos hábitos pelos agentes, dentre os quais o esforço para a
interação via conselho municipal de turismo.
Palavras­‑chave:
Empresários; Setor público; Interação; Turismo; Morretes; Brasil.
Business-public sector interaction in tourism: an institutional analysis in Morretes, PR, Brazil
Abstract: This article is an analysis of the interaction between the State and private tourism enterprise as
given in the city of Morretes, in South Brazil, based on Institutional Economics. With a methodology based
on the grounded theory, six interviews were conducted with businessmen and representatives of the public
sector, in addition to documented analysis of local laws. The research shows that the context of private­‑public
sector interaction in Morretes is characterised by the fragility of the State tourism agenda producing an
over­‑dependence
on a few private businesses mainly relating to gastronomy. Interaction therefore between
public­‑private
sectors is more frequent than in other places but subject to a marked process of bargaining
and compromises, with little or no rational basis. It is concluded that the strengthening of Morretes as a
tourist destination requires significant re­‑adjustments
among which one of the most significant is the in‑volvement
of the municipal tourism council.
Keywords: Entrepreneurs; Public sector; Interaction; Tourism; Morretes; Brazil.
Interação Empresários­‑Setor
Público no Turismo:
uma análise institucional em Morretes, PR, Brasil
Bruno Martins Augusto Gomes* Nadia Giannini**
Carolina Poltronieri Bassani***
Universidad Federal de Paraná (Brasil)
Bruno Martins Augusto Gomes, Nadia Giannini, Carolina Poltronieri Bassani
* Universidad Federal de Paraná (Brasil); E­‑mail:
gomesbma@gmail.com
** Universidad Federal de Paraná (Brasil); E­‑mail:
nnagiannini@gmail.com
*** Universidad Federal de Paraná (Brasil); E­‑mail:
carolpbassani@gmail.com
1. Introdução
Dentre as possibilidades teóricas para fundamentar a investigação das políticas públicas de turismo
como o marxismo, o elitismo, o pluralismo, neocorporativismo e a teoria sistêmica, está o instituciona‑lismo.
Mas como expõem Falaster, Zanin & Guerrazzi (2017) apesar do institucionalismo ser uma teoria
consolidada e com potencial de contribuição para o turismo, poucos pesquisadores a utilizam na área.
Dentre aqueles que a adotam estão Endres & Matias (2018) que examinaram a trajetória dos prin‑cipais
atores envolvidos com o o turismo na Paraíba e em João Pessoa (Brasil), desde a década de 1970,
enfocando o contexto, a trajetória e as mudanças institucionais. Béland & Zarzeczny (2018) a partir dos
casos do Canadá e dos Estados Unidos, desenvolveram uma agenda de pesquisa institucionalista para
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explorar a relação entre o turismo médico e os sistemas nacionais de saúde. Cintra, Amâncio­‑Vieira
&
Costa (2016) analisaram a relação entre as teorias do stakeholder e institucionalismo sociológico na
perspectiva as organizações. Yew (2015), utilizando o institucionalismo, analisou como o governo de
Hong Kong aborda as preocupações e controvérsias da sociedade sobre o turismo de massa. Já Meydani
(2015) analisou, também por meio do institucionalismo, a decisão da Suprema Corte de Israel, sobre a
política de guias de turismo. Cabral, Dias & Gomes (2015) investigaram as ações públicas e privadas
em resposta aos problemas ambientais nas praias da Ilha de Mosqueiro, litoral do Pará (Brasil), à luz
da teoria institucional.
Assim, a partir da economia institucional, compreendendo instituições como hábitos coletivos de
pensamento e ação, essa pesquisa tem o objetivo de analisar a interação entre empresários de turismo
e setor público, por meio de um estudo na cidade de Morretes, no estado do Paraná (PR), Brasil.
Pretende­‑se
especificamente identificar o contexto que envolve a interação no município e caracterizar
os hábitos que moldam o comportamento destes agentes ao interagirem.
A escolha do objeto de estudo ocorreu, pois o litoral paranaense, região turística onde Morretes está
localizada, tem apresentado um crescimento do número de empresas de turismo a partir dos anos 2000
(Ipardes, 2008; Kushano Filippim e Gândara, 2013). Porém, segundo o Ipardes (2008) há evidências de
pouca cooperação entre os empresários de turismo e está presente na região uma insatisfação destes
agentes com o setor público. Feger et al. (2018) também identificaram no Litoral do Paraná um baixo
nível de interação entre os agentes relacionados ao turismo. Frente a esse contexto se destacam os
estudos de Gomes & Pessali (2018) e de Gomes, Vargas­‑Sánchez
& Pessali (2014) sobre as cidades de
Curitiba (capital do estado do Paraná, Brasil) e Huelva (Espanha) os quais fornecem elementos de
sustentação para a problematização sobre Morretes e para a investigação das respectivas respostas.
A partir de uma pesquisa qualitativa, entrevistando empresários e agentes do setor público de
Morretes, PR, Brasil, buscou­‑se
responder as seguintes questões: como é a interação entre os empresários
na cidade? Quais as instituições presentes na interação entre empresários e setor público em Morretes?
Quais as lições que podem ser extraídas desta interação para as políticas públicas de turismo em destinos
turísticos menores, como o caso analisado?
Para tanto a seguir, apresenta­‑se
o referencial teórico sobre economia institucional e políticas públicas
de turismo. Em seguida, expõe­‑se
a metodologia pautada na teoria fundamentada para então discorrer
sobre os resultados e as considerações finais.
2. Hábitos na Interação entre Empresários e Setor Público no Turismo
De acordo com Hodgson (2017) os hábitos são um conceito chave para compreender como as regras
se aderem ao meio social e como as instituições se sustentam. Pessali (2015:52) acrescenta que o hábito
é “uma propensão, uma inclinação, uma capacidade adquirida para agir ou pensar como em ocasiões
anteriores”. Assim, as instituições são um conjunto de hábitos de pensamento e ação presentes entre os
membros do grupo que auxiliam estes a tomarem decisões e terem expectativas sobre o comportamento
dos outros.
Pessali (2015) acrescenta que o resultado das nossas ações depende da ação de outras pessoas. Por
isso, segundo este autor, a interação das pessoas precisa ser colocada na lista de fenômenos a serem
investigados dadas as consequências dela para a economia, para a família ou até para a reavaliação de
suas próprias decisões. Logo, em situações complexas como a interação entre pessoas, as instituições
permitem uma confiança sobre como as outras responderão aos atos (Neale, 1987; Pessali, 2015). Assim,
a racionalidade limitada, em oposição ao comportamento otimizador de utilidade presente na economia
tradicional, é mais próxima da análise dos hábitos dos agentes, em função da evidente incapacidade
destes terem conhecimento de todas as alternativas e consequências (Pessali, 2015; Simon, 1979).
Ostrom (2014) reforça que a interação humana é composta por regras (instituições) que ao serem
conjugadas possibilitam ao agente a compreensão de como atuar em seu meio. Segundo a referida autora,
estas regras que compõem a interação são: de fronteira (delimitam quem pode participar e como); de
posição (definem o lugar de cada participante); de escolha (determinam quais ações cada cargo pode
executar); de agregação (definem como os participantes podem realizar suas transações no grupo); de
informação (nível de informação disponível aos participantes sobre as ações); de pagamento (benefícios
e custos atribuídos das escolhas feitas pelo participante) e; de escopo (definem quais resultados são
afetados pelas decisões do agente). Assim, entende­‑se
a interação como um contato entre os agentes, no
qual o comportamento de um influencia o outro, e ambos os comportamentos formam e são formados
p’or um ambiente de instituições.
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Considine (2005) acrescenta que há uma interdependência entre instituições e políticas públicas
na medida em que as instituições criam condições para políticas e estas também mudam ou geram
instituições. As políticas públicas podem ser analisadas sob a perspectiva de um ciclo (agenda, for‑mulação,
implementação e avaliação) voltado para a resolução de um problema. Nesse ciclo a “ação e
inação são institucionalmente moldadas [e] o que é anunciado como uma nova política raramente está
escrita em uma folha em branco” (Considine, 2005: 2­‑3).
Portanto, segundo este autor, as instituições
não apenas restringem mas também sustentam ações de criação nas políticas públicas. Dessa maneira,
elas assim afetam (e são afetadas) as atitudes e objetivos dos empresários, gestores e trabalhadores
e, consequentemente, o funcionamento das empresas e setores econômicos (Sinclair & Stabler, 2002).
Diniz (1994) afirma que o setor público e a iniciativa privada negociam buscando impedir o conflito
e o seu desdobramento para fora dos grupos diretamente envolvidos. Portanto, a interação entre
empresários e setor público, num contexto democrático, é predominantemente de negociação. Segundo
Gomes (2018), na interação entre setor público e empresários do turismo, há uma baixa ocorrência do
comando (fiscalização, punição ou recompensa) e, como exposto, uma predominância de negociação.
De acordo com Strauss (1978), a negociação é o esforço para conseguir algo por meio de um acordo
entre as partes envolvidas, construído a partir de uma tensão inicial entre elas. O autor observa que
o seu produto ­‑
os acordos ­‑
tem uma limitação temporal, podendo, decorrido um período, ser revisado,
revogado ou renovado. A negociação pode se manifestar por meio da barganha, persuasão ou cooperação.
A barganha é um acordo mútuo composto pela troca entre aquilo que um tem e o outro precisa, enquanto
a persuasão é o acordo a partir da argumentação, não sendo necessário o defensor alterar sua condição
(Anderson, 2011).
Para que os agentes interajam de forma cooperada, Axelrod (1986) observa que é importante
a reflexão desses sobre os comportamentos passados, a importância que atribuem ao futuro e as
recompensas possíveis advindas da cooperação. O autor acrescenta que a cooperação também é afetada
pela incerteza em relação à duração da interação e a frequência com que ocorre. A incerteza pode ser
reduzida aumentandp a frequência da interação, o que desestimulará comportamentos oportunistas.
Nas políticas públicas de turismo a interação entre os agentes também é fundamental, com destaque
aos empresários e setor público, pois são eles que predominantemente direcionam o ciclo da política
pública. Mendonça (2012) acrescenta que a eficácia no turismo depende do potencial físico, da prestação
de serviços, do ambiente institucional e da interação entre os agentes. Sessa (1976) expõe que as
características da política de turismo são diretamente dependentes do grau de desenvolvimento turístico
do destino e também do quadro institucional do país em que esta ocorre.
Velasco (2016) defende que a análise atuação pública no turismo é abordada a partir das abordagens
relacional e racional. A relacional diz respeito à política, aos atores, ideias e instituições. Já a racional
está ligada à técnica, ao planejamento, à gestão pública, às metodologias e às organizações públicas e
seus processos. Gomes (2018:38) acccrescenta que as polítcas públicas de turismo podem ser definidas
como “um conjunto de hábitos institucionalizados no Estado vinculados às possibilidades da sua sociedade
receber ou enviar turistas. Esses hábitos se manifestam no planejamento, na legislação, na oferta de
serviços públicos e no fomento relacionados ao turismo”.
Todavia, a atuação do setor público como coordenador do turismo em um destino requer a existência
do “CPF do turismo”. No Brasil, essa expressão em princípio corresponde ao Cadastro de Pessoas Físicas,
mas também é utilizada nas análises de políticas públicas para se referir aos três instrumentos muito
comuns no país desde a Constituição Federal de 1988: o conselho, o plano e o fundo (Alchorne, 2012;
Rodrigues & Castro, 2013). Os conselhos são desenhos instituicionais compostos por agentes do setor
público e da sociedade civil, os quais trabalham em conjunto com o poder executivo na definição de
diretrizes para as políticas públicas, bem como para o uso de recursos dos fundos públicos destinados à
atividade. Já os fundos são uma possibilidade financeira do poder executivo na qual áreas de políticas
públicas obtem uma receita própria, por exemplo, por meio de taxas, tornando estas áreas menos
dependentes de repassases de verbas da admisnitração central. Os planos, por sua vez, são documentos
elaborados pelo poder executivo, contendo o que deve ser realizado por ele em um dado período em relção
a uma determinada área. Além desses três instrumentos, a atuação do setor público como coordenador
requer um orçamento para o órgão de turismo que não se limite à folha de pagamentos dos servidores.
Esses quatro aspectos, como exposto por Gomes (2018) também expressam a trajetória e a importância
do turismo no setor público de um destino.
Assim, o Estado é o principal responsável pelo estímulo ao setor do turismo e, se necessário pode
controlar a expansão da infrastrutura privada no destino (Velarde, 2017). Porém, a escolha de quais
aspectos relacionados ao turismo estarão sujeitos à ação pública não é técnica, é uma escolha puramente
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Público no Turismo: uma análise institucional em Morretes
política (Soto & Gozález, 2005). Logo, diante da possibilidade de influência dos interesses privados
exposta, reforça­‑se
a necessidade da forte atuação do setor público no turismo, para assim agir como
defensor do turismo como meio de desenvolvimento não apenas econômico mas também social.
Gomes (2018) observa que a ação coletiva dos empresários também é uma condição para o êxito
da interação com o setor público, podendo ela ser observada pela capacidade dos empresários para
construir uma pauta única e que contribua para desenvolvimento do destino turístico. Como expõe
o autor citado, a apresentação de pautas individuais ao setor público gera para esse uma dificuldade
em identificar as prioridades que devem ser atendidas. Na interação empresários­‑setor
público deve
ser observada, ainda, a defesa de ideias, especialmente dos empresários em relação ao segundo. Sob
essa ótica deve ser analisado se a interação se dá na formulação de políticas públicas ou legislação, se
ocorre predominante no período eleitoral e com que recorrência o setor público implementa as ideias
dos empresários (Gomes, 2018).
Finalmente, a interação entre empresários e setor público nas políticas públicas de turismo pode
ser sintetizada, segundo Gomes e Pessali (2018), em três hábitos resultantes: voz, saída e lealdade. De
acordo com Hirschman (1973), a saída significa desistência, abandono da interação, a voz, por sua vez,
representa uma ação política, a manifestação de suas ideias e a lealdade é a renuncia a sua preferência
em função do compromisso com a outra parte da interação.
Os hábitos coletivos de pensamento e ação expostos fundamentam a coleta e análise dos dados bem
como os resultados e conclusões expostos nas seções seguintes.
3. Procedimentos Metodológicos
Essa investigação foi desenvolvida de maneira qualitativa, a partir das questões de pesquisa e dos
objetivos, pois buscou­‑se
analisar os hábitos de empresários e setor público ao interagirem nas políticas
públicas de turismo em Morretes, PR, Brasil. Para tanto a pesquisa se balizou na teoria fundamentada
que consiste em um método relacionado à análise qualitativa que permite construir um marco conceitual
integrado útil para predizer ou explicar um fenômeno (Strauss e Corbin, 2008; Bryant e Charmaz,
2010; Gomes, 2018).
Para isso foram realizadas parte das etapas da teoria fundamentada propostas por Gomes (2018):
a entrevista, a transcriação e a identificação, a categorização e as codificações aberta e axial. Como o
intuito nessa pesquisa não é gerar uma nova teoria, mas sim explicar um fenômeno a partir de conceitos
já existentes, não foi realizada a codificação seletiva, que consiste em integrar e refinar a teoria.
Na coleta de dados desta pesquisa foi utilizada a entrevista, por meio de um roteiro que, seguindo
as sugestões de Charmaz (2009), se voltou à identificação dos processos sociais, ações e palavras
relacionados ao contexto, aspectos que participantes atribuem significado especial, suposições, além de
caracterizar quem fez o que, quando, por que e como. As entrevistas foram realizadas com seis agentes,
predominantemente por serem representantes das associações empresariais locais e do setor público
de Morretes, PR. As entrevistas foram gravadas e obtidas por meio do deslocamento do pesquisador
até a cidade, agendado previamente com os entrevistados.
Para a análise dos dados primeiramente foi criada uma legenda de identificação dos entrevistados
visando manter o anonimato dos mesmos ao longo da interpretação dos dados. Em seguida, os temas
do referencial teórico (representados na Figura 1 pelas partes menores do círculo interno ) foram
transformados em uma legenda atribuindo um código para cada. Também foi elaborada uma legenda
referente aos objetivos específicos da pesquisa, os quais evidenciados nos dois semi­‑círculos
externos
da Figura 1.
Em seguida as entrevistas foram transcritas e arquivadas separadamente. Após a transcrição das
entrevistas estas foram enviadas para o software Atlas Ti. Por meio desse programa foi realizada a
categorização na qual as transcrições eram relidas visando caracterizar cada frase de acordo com os
códigos das variáveis. Em cada parágrafo foram acrescentados também os códigos do entrevistado que
o pronunciou.
Após a categorização das entrevistas, foram criados arquivos individuais para cada uma delas a
partir de um relatório emitido pelo software citado. Estes arquivos foram ordenados internamente,
agrupando os parágrafos que tratavam do mesmo tema. Em seguida foi realizada a codificação aberta,
que consiste em redigir memorandos, ou seja, anotações analíticas provenientes da comparação e das
ideias do pesquisador que emergiram ao longo desta pesquisa.
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Então, foi realizada a codificação axial, ou seja, associar as categorias em duas grandes temáticas
relacionadas aos objetivos específicos da pesquisa: identificar o contexto da interação e caracterizar
os hábitos coletivos de pensamento e ação presentes nessa. Assim, estas etapas de análise dos dados,
possibilitaram a construção de conhecimentos sobre a interação entre empresários e empresários e setor
público ligados ao turismo em Morretes, PR, Brasil, expostos na seção de resultados.
4. Resultados
O município de Morretes está localizado no estado do Paraná, no sul do Brasil, conforme demonstrado
na Figura 2. Morretes, fundado como povoado em 1721 e elevado a cidade em 1869, possui um histórico
econômico de destaque nos ciclos do ouro e da erva­‑mate
e em 2018, contava com uma população de cerca
de 16.360 pessoas (https://cidades.ibge.gov.br/brasil/pr/morretes, recuperado em 16 de dezembro, 2018).
O turismo no município é caracterizado pela presença de visitantes em busca de atividades em áreas
naturais, da gastronomia local, além do patrimônio cultural local. O deslocamento a Morretes partindo
de Curitiba, capital do estado do Paraná, situada a aproximadamente setenta quilômetros, já é um
atrativo turístico. Além da autopista convencional, é comum os visitantes se deslocarem até a cidade pela
Estrada da Graciosa ­‑
que possui belas paisagens, ou pelo trem turístico que sai diariamente de Curitiba.
Por ser uma região de Mata Atlântica, o município conta com diversos recursos naturais, dentre os
quais o Parque Nacional de Saint Hilare. Em termos gastronômicos, Morretes se destaca pelo barreado,
ilustrado na parte superior esquerda da Figura 2. Como exposto por Gimenes (2011:161), o barreado é
um prato típico do litoral paranaense, elaborado a partir de “carne bovina cozida exaustivamente com
condimentos, em uma panela de barro hermeticamente fechada com goma de farinha de mandioca e
servido com farinha de mandioca e banana”. Dada a relevância desse prato o Sebrae (Serviço Brasileiro
de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), em conjunto com a Adetur Litoral (Agência de Desenvolvimento
Figura 1: Objetivos e Variáveis
Fonte: Os autores (2018)
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Público no Turismo: uma análise institucional em Morretes
do Turismo Sustentável do Litoral do Paraná) e empresários solicitaram o registro do Barreado enquanto
Indicação Geográfica do Litoral do Paraná.
Figura 2: Morretes, Paraná, Brasil
Fonte: (http://www.turismo.pr.gov.br, recuperado em 18 de dezembro, 2017; http://www.brasil.gov.br, recuperado
em 18 de dezembro, 2017; http://maps.google.com.br, recuperado em 18 de dezembro, 2017)
De acordo com o IPARDES (2008) o turismo tem uma importante contribuição na geração de
emprego e renda no litoral paranaense, sendo ele formado predominantemente por empreendimentos
de pequeno porte. A ocupação da mão de obra local no turismo ocorre principalmente em empresas de
alimentação e alojamento (https://extrator.ipea.gov.br, recuperado em 20 de agosto de 2017). A região
do litoral paranaense, da qual o município faz parte, apresenta um crescimento do número de empresas
de turismo a partir dos anos 2000 (Ipardes, 2008; Kushano et al., 2013)
A partir das análises, conforme descrito nos procedimentos metodológicos, constatou­‑se
que a cidade
recebe predominantemente visitantes, provenientes de Curitiba e que portanto não pernoitam. Também
foi identificada uma fragilidade do órgão público de turismo local, com poucos funcionários e recursos,
os quais ainda eram divididos com outras áreas como Esporte e Cultura. E ainda, o turismo local tem
considerável dependência de alguns poucos empreendimentos ligados à gastronomia e uma influência na
demanda causada pelo trem que transporta visitantes de Curitiba. A concentração, como expõe o entrevistado
E2, “acaba beneficiando só os restaurantes, esquecendo dos outros que vivem do turismo na cidade, por
exemplo quem vende o artesanato, o sorvete, morretes sofre com essa falta de permanência do turista”.
Os principais agentes relacionados ao turismo em Morretes identificados na pesquisa são descritos
no gráfico a seguir, o qual deve ser interpretado no sentido horário.
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Gráfico 1: Agentes da interação empresários­‑setor
público em Morretes
Fonte: Os autores (2018)
O Gráfico 1 demonstra que o chefe do executivo é o agente mais citado entre os entrevistados. Ele,
em conjunto com a órgão municipal de turismo e o conselho municipal, revelam a importância que os
entrevistados atribuem ao poder executivo no turismo local. Entre os empresários os mais citados foram
os restaurantes, seguidos do Morretes Convention & Visitor Bureau, a agência de turismo Serra Verde
Express (responsável pelo trem) e as pousadas locais. Dentre os citados, mas com menor frequência,
estão a Concessionária Ecovia (que administra a autopista BR 277), o Sebrae, os vereadores, os artesãos
e a Associação Comercial Industrial e Agropecuária de Morretes (Aciam). O gráfico foi elaborado com
agentes citados duas ou mais vezes, portanto, entidades como Adetur e Abrasel (Associa o Brasileira
de Bares e Restaurantes), dentre outras, foram citadas, porém uma única vez, por isso não constaram.
Para os empresários de Morretes o setor público não é apenas um agente de segurança, limpeza e
normatizador, ele é percebido também como um agente de apoio diante de problemas ou crises. Entre
empresários menores e o setor público, a persuasão está presente na interação, ou seja, os primeiros
tentam convenver o segundo a realizar alguma ação, sem que eles tenham uma contrapartida. Esta
persuasão se manifesta por parte dos empresários menores que buscam, perante o responsável pela
pasta do turismo, apoio financeiro para ações de suas associações, como organização de eventos.
Já a interação dos empresários maiores com o setor público tem traços de barganha. Eles com frequência
expressam suas necessidades predominantemente ao chefe do poder executivo, arguementando que a sua
contribuição ocorre em termos de emprego e renda para o município. Entre os esforços de convencimento
estão a influência na escolha do responsável pelo turismo no munícipio, a reforma e o ordenamento
de espaços públicos, a sinalização e a informação turística. Todavia, estes empresários maiores, ainda
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Público no Turismo: uma análise institucional em Morretes
que tenham disposição para dar uma contrapartida financeira para a ação que pleiteiam, enfrentam
dificuldade para estabelecer um diálogo permanente junto ao chefe do executivo. A perenidade dessa
interação é afetada pela alteração das prioridades de cada novo agente político para esse cargo assim
como a racionalidade limitada dos mesmos a respeito do turismo.
As decisões do setor público relacionadas ao turismo em Morretes são caracterizadas, segundo os empre‑sários,
pela racionalidade limitada. Essa dificuldade de compreensão diz respeito à falta de conhecimento
técnico de turismo por parte do prefeito e principalmente daqueles que estão à frente da área no município.
Os empresários destacam a necessidade do prefeito minimizar essa racionalidade limitada dialogando com
eles e visitando­‑os
pessoalmente e as áreas turísticas de cidade. Esse hábito, de acordo com os empresários,
poderá estimular no chefe do executivo a percepção do turismo como uma das possibilidades para o município.
Eles também realçam a importância do secretário de turismo, ter conhecimento sobre a área e de elaborar
projetos para captação de recursos, além de ter interesse e disposição para trabalhar pelo turismo.
Nesse cenário, a cooperação entre empresários e setor público, ou seja, uma interação em que um
está disposto a ajudar o outro no que for preciso, sem com isso levar algo em troca, ocorre mais na
forma de troca de ideias, na promoção em feiras de turismo e na organização de eventos, como, por
exemplo, o Carnaval e a tradicional Feira Agrícola e Artesanal de Morretes (Festa Feira). A cooperação
para a agenda, quando ocorre, é mais frequente na construção das propostas de governo durante o
período eleitoral ou em momentos de crises, como o bloqueio das vias de acesso em função das chuvas
e o consequente deslizamento de encostas.
Assim, a cooperação para a efetiva formulação e avaliação de política pública é esporádica, predo‑minando,
como exposto, a aproximação entre empresários e o setor público na fase de implementação.
Todavia, uma interação na formulação em Morretes relevante foi a constituição do conselho de turismo
e de um fundo. Mas houve um baixo êxito desses esforços devido ao pequeno apoio dado pelo chefe do
executivo ao conselho e a oposição manifestada por parte de alguns empresários em relação à arrecadação
da taxa de turismo a ser destinada ao fundo.
A reformulação da lei da taxa de turismo, foi um tema de interação entre empresários e o setor
público. A taxa de turismo foi criada em Morretes pela Lei Municipal nº 16/2005, mas foi alterada pela
Lei Municipal nº 186 / 2012 (Morretes, 2005; Morretes, 2012). Ela se destina ao desenvolvimento e
fomento do turismo local, bem como para o desenvolvimento de políticas públicas de infraestrutura.
A taxa foi instituída como contraprestação à utilização, efetiva ou potencial, por parte de pessoas visitantes,
da infraestrutura física implantada no município e do acesso e fruição ao patrimônio natural e histórico de
Morretes. Contudo, ele foi marcada por um questionamento jurídico, visto que as atividades definidas no
referido artigo, são atividades fins do Estado, prestadas universalmente a todos os cidadãos, sem distinção
de fruição particular entre usuários, sejam eles visitantes ou moradores. Estas devem, portanto, serem
financiadas por meio da receita proveniente dos impostos, não passíveis de contraprestação através de taxa.
À exceção da taxa de turismo, a inércia do setor público local em relação ao turismo raramente é
rompida, pois, além dos aspectos citados, tem­‑se
a limitação do orçamento da pasta. Este em grande
parte é destinado à folha de pagamento e ainda é dividido com outros assuntos, como meio ambiente e
cultura. Este cenário contribuiu para que os empresários colocassem em prática a ideia de criação do
Morretes Convention & Visitors Bureau como uma forma de ação coletiva e de impulsionar o turismo local.
Assim, parte do dever da atuação pública relacionada a divulgar a cidade é direcionada para esta organização
privada e para outra empresa de turismo de maior porte que atua na cidade. Apesar desta contribuição
com o turismo, os empresários recebem críticas por adotarem comportamentos menos preocupados com
o desenvolvimento local, por exemplo, em relaçção à baixa priorização de fornecedores do município e os
aspectos ambientais. Essa baixa preocupação com os efeitos do turismo está presente também na interação
na medida em que os aspectos econômicos e políticos inerentes a esse fenômeno são preponderantes.
O conteúdo das entrevistas realizadas é sintetizado na figura a seguir, elaborada utilizando o
software Vosviewer.
A Figura 3 sintetiza a interação entre empresários e setor público trazendo como principais ideias
Morretes e restaurantes. Essas são rodeadas pelos aspectos barreado, Sebrae, Ilha (do Mel, Paraná),
turista e Serra Verde. Também pode­‑se
observar dois outros núcleos de ideias. Um que envolve Convention
(& Visitors Bureau), Conselho (municipal de turismo ­‑
Comtur), pousada e associação e outro formado
por prefeito, secretaria (de turismo) e secretário. Cabe ressaltar que o software não reconheceu o acento
das palavras secretário e associação. Assim, a síntese demosntra que é uma realidade a interação dos
empresários com o setor público no turismo em Morretes. E que a articulação dos restaurantes e pousadas
em torno da ideia do Convention está presente, mas estando presente o Comtur nesse contexto. Dessa
forma, a seguir serão apresentadas as considerações finais da investigação.
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Figura 3: Síntese das Entrevistas
Fonte: Elaborado pelos autores
5. Considerações Finais
Os agentes mais atuantes nas políticas públicas de turismo são os empresários e o setor público.
Portanto, a compreensão de seus hábitos coletivos ao interagirem para organizar o turismo é requisito
para entender a formulação e a implementação das referidas políticas. A partir desse fundamento foi
realizada uma investigação na cidade de Morreres, PR, Brasil, com o objetivo de identificar o contexto
e os hábitos coletivos inerentes à interação empresários­‑setor
público.
Em síntese, o contexto da interação em Morretes está relacionado a uma intensa relação com o turismo
gastronômico, com alguns empresários proeminentes que destacam e influenciam inclusive as práticas
comerciais de outros menores, bem como uma fragilidade do turismo no setor público.
A interação ocorre predominantemente na implementação e predomina a inércia do setor público local
em relação ao turismo, em muito relacionada às limitações do órgão público de turismo e à racionalidade
limitada dos agentes públicos em relação à área, especialmente do chefe do executivo. Esse ambiente de
incerteza é intensificado com as eleições e a respectiva troca ds agentes públicos (chefe do executivo e
comissionados que estão à frente da pasta do turismo). Assim, é notório que uma mudança de hábito em
direção à contratação de servidores públicos turismólogos efetivos, com condições de trabalho adequadas,
abre uma possibilidade concreta de colocar as políticas públicas de turismo locais em outro patamar.
Os empresários, por sua vez, apesar da experiência em seus negócios e da existência de diversas
associações no município, manifestam dificuldades em se organizarem coletivamente para defenderem
perante o setor público uma pauta coletiva e voltada para um turismo que promova o desenvolvimento
local. Por isso é importante refletirem sobre o baixo tempo para dedicar ao coletivo, a competição
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Público no Turismo: uma análise institucional em Morretes
(individualismo) e a busca por resultados imediatos. Também é importante que fortaleçam as associações
empresariais enquanto organizações que reduzem as divergências entre os empresários e negociadoras
dos mesmos perante o setor público.
Assim, a pesquisa possibilitou a compreensão sistematizada dos hábitos dos agentes locais, trazendo
como implicação prática o alerta aos empresários e ao setor público de que a interação está em risco. As
fragilidades dessa trazem uma tendência à saída, ou seja, uma desistência da interação manifestada
pelo boicote dos principais empresários em relação às atividades do setor público e um desprezo desse
em relação às emandas do setor privado.
Portanto, o fortalecimento de Morretes enquanto destino turístico passa pela reavaliação dos
hábitos por parte dos empresários (principalmente os maiores) e do setor público. Para essa mudança
de comportamento é importante considerarem o dever que possuem enquanto agentes dessa atividade
capaz de gerar desenvolvimento econômico e social, que é o turismo.
Da mesma forma devem ter como balizador o fato de que estão lidando com uma política pública, logo
a democracia é inerente à mesma. Por isso o conselho de turismo é tão relevante, por possibilitar uma
interação marcada pelo diálogo para as políticas públicas de turismo locais . Mas a sua simples existência
não é suficiente. O mesmo deve contemplar a diversidade de representações e a prevalência do interesse
público, ou seja, ele equanto instituição democrática se distingue de uma associação empresarial. Além
de reuniões frequentes, com tomada de decisão que gere efeitos nas políticas públicas, é importante que
o Conselho tenha publicidade de seus atos e seja aberto para opiniões distintas, inclusive dos cidadãos
não ligados diretamente ao turismo e dos turistas (por meio das mídias sociais).
A pesquisa apresentou como limitações a impossibilidade de enrevistar um maior número de agentes
em função da restrição de tempo dos mesmos e dos pesquisadores, além do custo financeiro. Também
não foi possível acompanhar a localidade por um período maior, observnado por exemplo as mudanças
decorrentes da eleição para o chefe do executivo e para o legislativo municipal. Todavia, em termos
teóricos a investigação destacou as contribuições da economia institucional para as investigações
sobre políticas públicas de turismo. Ela também evidencia que as variáveis propostas se adequam à
análise de destinos de menor porte, como Morretes, PR, Brasil. É certo que a pesquisa não esgota a
discussão. Por isso pesquisas futuras devem ser replicadas em destinos de diferentes portes e regiões,
observando os efeitos das eleições municipais, identificando instituições mais recorrentes na interação
entre empresários e setor público e propondo outras não abordadas.
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Recibido: 20/12/2017
Reenviado: 29/12/2017
Aceptado: 25/02/2020
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