A participação social como discurso institucional na agenda do turismo do México

              © PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. ISSN 1695-7121
Vol. 18 N.o 3. Págs. 401-413. Julio-Septiembre 2020
https://doi.org/10.25145/j.pasos.2020.18.028
www .pasosonline.org
Resumo: O objetivo deste artigo é analisar a adesão da participação social na decisão política examinando o
fundamento das políticas públicas de turismo em relação aos atores e seus interesses no discurso institucional.
Especificamente, analisa­‑se
o Plan Sectorial de Turismo (2013­‑2018)
do México, para identificar de que
maneira a participação social está presente no discurso apresentado. Esta pesquisa contribui ao debate
sobre a discrepância entre o discurso do desenvolvimento dos destinos turísticos baseado no benefício das
populações impactadas, em contraponto com os resultados concretos das ações que privilegiam os interesses
privados. Pressupõe­‑se
que a possibilidade do envolvimento de diversos atores na arena pública está vinculada
com o nível de autonomia das comunidades receptoras nas interferências públicas para o desenvolvimento
do turismo, visando a consolidação dos seus valores culturais, ambientais e patrimoniais. Conclui­‑se
que a
participação social está presente no discurso institucional, contudo, as políticas públicas estão direcionadas
a um objetivo central que não incorpora as demandas da sociedade em geral.
Palavras-chave: Turismo; Participação social, Políticas públicas, Interesses.
Social participation as institutional discourse in Mexico tourism agenda
Abstract: The aim of this article is analyse the role of social participation in decision­‑making
by examining
the foundation of State tourism policies and institutional discourse with respect to stakeholders and their
interests. The Sectorial Plan of Tourism of Mexico (2013-2018) is analysed in order to illustrate how social
participation is represented in institutional discourse. The research is planned to contribute to the ongoing
debate with respect to the discrepancy between the official “social discourse” of tourism development (designed
to improve the lives of the hosts) and the reality that actually promotes private interests. It is assumed that the
possibility of involving various different actors in the State sphere is directly linked to the level of autonomy of
the host communities to intervene in the development of a tourism designed to highlight their environmental
and cultural values. The conclusion is that although official discourse and policies claim they are aiming at the
goal of responding to the local community’s demands and interests, this is not the case.
Keywords: Tourism; Social participation; State policy, Interests.
A participação social como discurso institucional
na agenda do turismo do México
Marcela Costa Bifano de Oliveira*
Fabíola Cristina Costa de Carvalho**
Universidad de Guadalajara (México)
Marcela Costa Bifano de Oliveira, Fabíola Cristina Costa de Carvalho
* Universidad de Guadalajara (México); E­‑mail:
marbifano@gmail.com
** Pesquisadora independente; E­‑mail:
fabiolacarvalho.tur@hotmail.com
1. Introdução
O objetivo deste artigo é analisar a adesão da participação social na tomada de decisão, a partir
do exame do fundamento das políticas públicas de turismo em relação aos atores e seus interesses
presentes no discurso institucional. Especificamente, se analisou o Plan Sectorial de Turismo do México
(2013­‑2018),
para identificar de que maneira a participação social está presente no discurso institucional
no contexto turístico mexicano.
Há diversos estudos que buscam analisar a articulação de atores na gestão do turismo nos níveis local
(Noguera; Andreu; Plamer & Tur, 2007; Lemos; Frega & Souza, 2007; Loch & Walkowski, 2009; Padin &
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Pardellas de Blas, 2015; Cruz­‑Jiménez;
Serrano­‑Barquín
& Vargas­‑Martínez,
2015; Azambuja & Mecca,
2017), estadual/regional (Toledo; Valdés & Pollero, 2003; Gomes & Santos, 2007; Fortes & Mantovaneli
Junior, 2009; Czernek, 2013; Nóbrega & Figueiredo, 2014) e nacional (Oliveira & Carvalho, 2015).
Nesse contexto, também se destaca o enfoque na necessidade de cooperação entre agentes (Beritelli,
2011;) e o papel de agentes específicos, como da comunidade anfitriã (Damián, 2018) e da opinião
pública (Mantecón, 2016) nas construções sociais relacionadas a experiência turística; ou a questão
da gestão do turismo comunitário (Jamal & Getz, 1995; Czajkowski & Cunha, 2010; Panyik; Costa
& Rátz, 2011; Moyo & Tichaawa, 2017; Bernardes & Castro, 2017). Além disso, a articulação entre
redes de agentes (Oliveira Inácio; Reis Xavier; Cabral Flecha & Luiz Wittmann, 2012; Endres, 2014;
Knupp, 2014; Endres & Pakman, 2019) e a formação de conselhos gestores de turismo (Bantim &
Fratucci, 2019; Pimentel; Carvalho; Bifano de Oliveira & Moura, 2019) são temas relevantes e atuais.
Entretanto, identificam­‑se
poucos trabalhos no contexto mexicano que contribuem para essa vertente
de estudos sobre a participação social na elaboração de políticas de turismo. Com relação ao tema do
desenvolvimento de destinos turísticos, pressupõe­‑se
que a possibilidade do envolvimento de diversos
atores nos processos de tomada de decisão e de gestão, está vinculada com o nível de autonomia destas
comunidades receptoras nas interferências públicas para o desenvolvimento do turismo, visando a
consolidação dos seus valores culturais, ambientais e patrimoniais.
Em um contexto geral, se espera que a intervenção de agentes sociais interessados nestes temas
reduza as contradições geradas pelo turismo, já que, considera­‑se
que o problema se estabelece na falta de
redistribuição de mecanismos que possibilite a disposição dos diferentes atores em participar dos processos
decisórios. Em um cenário ideal deve haver em primeiro lugar interesse em participar e logo o acesso a
estes espaços do maior número possível de representantes dos grupos ou setores impactados pela atividade.
Assim, propõe­‑se
a pergunta central: De que maneira o fundamento das políticas públicas em
relação aos agentes e seus interesses aderem à participação social nas arenas decisórias, de forma que
as comunidades tenham autonomia para interferir nos processos políticos? Este trabalho contribui
para refletir sobre esta questão. Particularmente, utiliza­‑se
a técnica da Análise do Discurso (AD) para
examinar o documento orientador do planejamento público do turismo no México no período de 2013
a 2018, e especificamente os trechos relacionados à sua justificação a partir da busca do benefício das
populações em contraponto de interesses privados. Assim, apresenta­‑se
os resultados parciais de uma
agenda de pesquisa mais ampla que busca identificar a relação e disposição dos atores no processo
decisório sobre o turismo em seus diversos contextos.
O artigo está estruturado em cinco partes além desta introdução. Na segunda seção se discute sobre
o contexto econômico em que se desenvolve o turismo. Logo se discute sobre a formação das políticas
públicas e a importância da participação social nos processos decisórios, assim como o contexto de
participação nas políticas turísticas. Em seguida, apresenta­‑se
uma breve descrição sobre a técnica
de Análise do Discurso utilizada no estudo. Assim, se procede a análise do Plan Sectorial de Turismo
(2013­‑2018).
Por fim, apresentam­‑se
as considerações observadas.
2. O contexto neoliberal e seus efeitos no turismo
Com o objetivo de destacar algumas das características fundamentais do contexto político e econômico
e seus reflexos na sociedade contemporânea, mais especificamente no caso do México, esta seção busca
ressaltar como as características do modelo neoliberal ressoa no contexto de uma sociedade global.
O modelo neoliberal está baseado na ideia de que o mercado se autorregula e se equilibra, ou seja, os
problemas apresentados pelo mercado serão resolvidos a longo prazo, sem necessária interferência do
Estado (Friedman, 1962; Chang, 2011). Neste caso, considerando a dinâmica entre oferta e demanda,
o processo de produção e de consumo é suficiente para manter o equilíbrio das relações de mercado,
proporcionando uma alta taxa de empregos e ingressos.
Dessa forma, para Stikkers (2013) a economia ortodoxa compreende a economia e o mercado como
se fossem únicos e universais, não considera o contexto cultural e histórico. Para essa corrente de
pensamento a economia se diferencia da ciência política, da sociologia, da psicologia, da antropologia e
da história, no sentido de que se considera autossuficiente, refutando as demais ciências sociais, dando
ênfase quase exclusivamente ao mercado para dar respostas aos problemas da sociedade.
Stikkers (2013) ainda argumenta que a economia é utilitarista, no sentido que ela define o bem­‑estar
social a partir da felicidade e do prazer, os quais são obtidos por bens externos derivados do consumo. Outro
aspecto é a definição da liberdade em função da capacidade dos indivíduos em satisfazer seus próprios desejos
através do consumo. Portanto, pressupõe que o hedonismo e o consumismo são suficientes para alcançar o
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bem­‑estar
e a felicidade. Nesse sentido, não se considera as virtudes e inter­‑relações
dos indivíduos, pois as
relações de oferta e demanda resultam capazes de levar a satisfação das necessidades do indivíduo.
Esta corrente de pensamento se concentra em uma análise econômica, que se estabelece como uma
ciência de modelos matemáticos, enquanto desconsidera outras variáveis importantes para o estudo
da sociedade, deixando margens para o aumento das desigualdades, ameaçando a democracia, a vida
humana e a natureza (Goodwin, 2014).
A expansão do capitalismo e da globalização, tem gerado um aumento da desigualdade a nível
mundial, já que o desenvolvimento da economia de mercado não necessariamente implica no aumento
de um conjunto de direitos e garantias individuais e sociais (Vilas, 1999). Assim, se traz ao debate a
contradição entre o desenvolvimento econômico dos mercados globais e o aumento da pobreza, dos níveis
de desemprego e da exclusão social.
Segundo Hernández (2015), em janeiro de 2015, aproximadamente 85 pessoas concentravam a mesma
riqueza que a metade da população mundial. O autor ainda sustenta que entre meados dos anos 1990 e
2010, ou seja, em 20 anos, a desigualdade de ingresso diminuiu. No entanto, em 2015, a desigualdade
no México era maior do que a desigualdade existente nos anos 1980. “Ha crecido el ingreso per cápita,
pero se han estancado las tasas de pobreza en el país. Lo anterior se produce porque el crecimiento se
concentra en las esferas más altas de la distribución” (Hernández, 2015: 7).
Vilas (1999) aborda que o discurso conservador da globalização inclui os benefícios do progresso
e da modernidade, ocultando seus fundamentos desiguais e seus efeitos destrutivos, em função de
objetivos e interesses específicos. Ou seja, o discurso do desenvolvimento e da globalização se iguala
ao desenvolvimento do capitalismo, que é dependente de um processo extremamente desigual para a
sua manutenção. O discurso sobre o livre comércio evidencia bem esse cenário, a abertura externa das
economias nos países mais desenvolvidos é menor que nos subdesenvolvidos, demonstrando que os
primeiros extraem maiores benefícios com as integrações comerciais que os países em desenvolvimento.
A divisão internacional do trabalho e o discurso sobre o acesso dos países pobres aos benefícios – tec‑nológicos,
financeiros, novas técnicas e conhecimento científico­‑tecnológico
–, também é um bom exemplo
do discurso contraditório, já que indica apenas uma forma de dominação e manipulação em busca de
menores salários (Comisão Econômica para América Latina e o Caribe - CEPAL, 2002), enquanto os
países se mantém em uma posição de dependência. Portanto, o conceito de globalização na corrente
neoliberal se fundamenta na manutenção de desajustes e desequilíbrios que arrastam a humanidade
para maiores níveis de desigualdade (Campos, 1995).
O monopólio do comércio mundial pelas empresas multinacionais demonstra a lógica do sistema atual
do livre comércio. Entram com o discurso de que a abertura do mercado é suficiente para melhorar a
qualidade de vida das populações, enquanto visam unicamente o lucro e não proporcionam os benefícios
esperados. Dessa forma, os países subdesenvolvidos se encontram em uma situação de desvantagem,
pois o que podem oferecer é uma mão de obra desqualificada e uma diversidade de recursos para serem
devastados (Ellwood, 2003).
O turismo, nesse contexto, é um excelente exemplo, pois sendo uma grande indústria mundial,
reproduz e corrobora com a lógica dos processos neoliberais e por consequência seu desenvolvimento
gera o aumento da depredação dos recursos naturais e culturais (Monterroso, 2011) mantendo os países
que o aderem em condição de dependência.
Isso acontece, pois, a atividade é implementada pelos países que ainda não conseguiram industrializar­‑se,
como um modelo de desenvolvimento (César & Arnaiz, 2012). O Estado joga um papel fundamental nessa
dinâmica, que além de dar as condições necessárias para o fortalecimento do turismo, atua juntamente
com os empresários. Dessa forma o turismo surge como um meio para integrar os diferentes territórios
ao sistema mundial dominante, rompendo com a história, a cultura e todo o autêntico desses povos.
Nesse contexto, Cunill Gran (1997 apud Cacciutto, Roldán, Corbo, Cruz & Barbini, 2015), discute a
necessidade em romper com os “monopólios de poder” do Estado como exclusivo tomador de decisões e
das empresas privadas como únicos atores que intervém na formulação destas decisões na sociedade,
do contrário se seguirão privilegiando os grupos econômicos sobre os atores mais fracos.
Com o intuito de minimizar os problemas complexos da atualidade, novos mecanismos de inserção dos
diversos atores nas arenas decisórias podem ser um caminho para amenizar as contradições impostas pelo
monopólio do poder, o qual depende da manutenção dos diversos tipos de desigualdades, que se expressam
na depredação da natureza, na manutenção da fome, na exploração da mão de obra barata, na geração
de subempregos, e na imposição do livre mercado como maneira para se chegar ao desenvolvimento.
Defende­‑se,
portanto, que a inserção da sociedade civil nos debates pertinentes a seus interesses
pode contribuir para a diminuição dos impactos causados pelas forças imperantes/hegemônicas. Nesse
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sentido, se considera que as políticas públicas têm um papel fundamental na criação de mecanismos
que visam atender as efetivas necessidades da população, na tentativa de diminuir as desigualdades
e amenizar os efeitos negativos do turismo.
3. Participação e Políticas públicas
Os agentes sociais têm distintos atributos, ideias, valores, interesses e aspirações que conforma uma situação
extremamente complexa e que, com frequência, implica conflitos de opinião, de interesses, de valores, etc.
Assim, a principal característica das sociedades modernas é a diferenciação social (Rua, 2009; Scott, 2011).
De acordo com Rua (2009) para que a sociedade se mantenha e progrida, deve­‑se
garantir limites
manejáveis para estas diferenças, e isto é possível através da coerção direta ou da política. Como a
primeira opção envolve altos custos e redução de sua eficácia ao longo do tempo, a política aparece como
forma de solucionar os conflitos da sociedade por meio de um conjunto de procedimentos, formais e
informais, os quais expressam as relações de poder dos atores envolvidos neste processo.
Vale destacar que, de acordo com a autora, o caráter “público” de uma política é informado pelo seu
“imperativo”, pelo feito de que as decisões compartem o poder de público da autoridade soberana. Assim,
existem políticas com diversos objetivos e são muitos os problemas relativos ao seu processo desde a
discussão até a implementação. Por outro lado, muitas vezes ocorre que sua elaboração e implementação
visam eminentemente os interesses de um grupo reduzido de atores.
Neste sentido, é importante ressaltar o aspecto da construção das políticas públicas, desde sua
formulação até sua implementação, bem como a existência de instrumentos de controle e avaliação. Os
fatores que afetam este processo estão relacionados com os atores envolvidos, seu poder de influência, os
interesses e estratégias de cada um. Dessa maneira, as políticas públicas não são formuladas a partir
dos problemas reais da sociedade, mas dos problemas que são pertinentes para determinados atores
em serem resolvidos. Em outras palavras, as políticas públicas tornam­‑se
ineficientes e não atendem
às demandas da sociedade, mas sim dos grupos de atores com poder.
Para esclarecer esta perspectiva, o modelo top down tem o papel preeminente do Estado, dos governantes
e das elites nas decisões públicas relativas à condução das sociedades. É uma versão hierárquica das
políticas, onde os funcionários públicos são os expertos capazes de selecionar, implementar e operar as
intervenções (Lascoumes & Le Galés, 2014).
Este modelo centralizado se torna objeto de discussões em relação à pouca influência de grupos
de interesses em relação ao Estado, fazendo com que as políticas públicas não sejam exitosas, pois
correspondem somente a um grupo reduzido de atores que selecionam os problemas da agenda pública.
Ou seja, a construção do problema que irá tornar um tema de discussão, está determinada pelos atores
envolvidos no processo decisório e suas relações de poder. Dessa maneira, quem tem mais poder,
determina o que é um bom governo (Saltalamacchia & Ziccardi, 2005).
Conforme Harvey (1985), o planificador segue o jogo do sistema capitalista, mantendo suas contradições.
Assim, para manter a estrutura, estes expertos buscam ao formular as políticas públicas, reduzir os
conflitos sociais atendendo em uma escala mínima as necessidades da população, para evitar a origem
de “desordens” ou contestações ao sistema.
Para Touraine (1995) a ideia de Estado nacional foi liberadora, manifestou a união do Estado e
dos atores sociais e culturais particulares em uma sociedade política livre. Por outro lado, ameaçou a
democracia a partir do momento em que considerou o Estado como o depositário exclusivo dos interesses
da sociedade dotado de um poder legítimo sem limites. Deste modo, a submissão da sociedade ao Estado
torna­‑se
uma ameaça quando a sociedade política está completamente separada dos interesses sociais
e da sociedade civil a seus particularismos.
Portanto, os governos inovadores seriam principalmente aqueles que mantêm uma relação com a
comunidade e apresentam um caminho alternativo para o avanço democrático (Saltalamacchia & Ziccardi,
2005). Dessa forma, a partir dos anos 1970, no âmbito dos espaços de discussão política, se destaca a
busca de inserção dos atores sociais nas arenas decisórias e a concepção de democracia participativa,
ampliando este debate nas últimas décadas, o qual desafia o modelo elitista de participação, que é
fundamentado no voto como única forma de participação (Carvalho et al., 2015).
Conforme Carvalho et al. (2015) as premissas do aprofundamento da democracia são um destaque
dos processos de redemocratização dos regimes políticos em diversos países desde a década de 1980
(a chamada terceira onda de democratização). Neste sentido, novas experiências de participação e
deliberação buscam formas plausíveis dos atores organizados serem capazes de influir nos processos
de tomada de decisões (Fung, 2004), participando na constituição das agendas públicas.
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No contexto social mais amplo, Rua (2009) ressalta que as ações nos espaços de decisão política
refletem as concepções da economia e não incorporam os diversos atores dos diferentes níveis para
uma reformulação das políticas públicas. A participação social nesse processo de determinações de
temas na agenda pública poderia possibilitar um equilíbrio mínimo entre os interesses dos diferentes
atores, reduzindo o abuso dos aspectos econômicos e marginalização dos fatores importantes dentro
do cenário social.
Nesse contexto de insatisfação com os determinantes políticos, surgem movimentos organizados a
partir de interações entre atores individuais e coletivos com uma nova proposta: o modelo de política
bottom up. Nesse modelo, a discussão coletiva dos objetivos da política aparece como uma premissa, pois
considera­‑se
indispensável a inserção de diferentes atores no processo de elaboração e implementação
política. Os atores se identificam como sujeitos (individuais ou coletivos) e se constituem em vetores
da possibilidade de mudança (Lascoumes & Le Galés, 2014).
Dessa forma, é necessário que os grupos estejam conscientes das suas possibilidades e responsa‑bilidades
em participar e fazer pressão, pois são responsáveis pela transformação do seu meio social.
Porém, é importante ressaltar que somente a abertura por parte do Estado para a participação não
é suficiente; é necessária uma condição mínima, como educação e saúde, para que a sociedade possa
perceber a necessidade de interferência nos processos de dominação e romper os mecanismos de controle
social. Nesse contexto, por exemplo, a comunidade científica se torna um importante ator no processo
de informação e conscientização (Leff, 2004; García, 2010).
Para Sen (2000) as liberdades dos indivíduos são os elementos constitutivos básicos para a análise do
desenvolvimento. As capacidades são essenciais para as pessoas levarem o tipo de vida que valorizam,
porém, essas capacidades estão diretamente relacionadas com dois aspectos: elas podem ser aumentadas
pelas políticas públicas, assim como a política pública pode ser influenciada pelas capacidades parti‑cipativas
do povo. Se o agente pode participar, ele também vai criar desenvolvimento, mas é a política
que vai permitir que os agentes participem ou não. Não é uma questão individual. Um país onde as
pessoas não possuem suas capacidades básicas (não possuem os meios para agir), não podem interferir,
ou influenciar no mundo em que vivem, dessa forma, o desenvolvimento não é capaz de ser alcançado.
Neste sentido, para Brugué e Gomà (1998), políticas locais focalizadas na dinamização comunitária
surgem para alcançar o bem­‑estar
social a partir do princípio da decisão coletiva como mecanismo
para obter maior eficiência, equidade e redistribuição. Assim, os governos assumem o princípio de
responsabilidade geral sobre o bem­‑estar
da comunidade.
Por outro lado, a participação incorpora uma visão emancipadora, em que a comunidade deve ser a
formuladora dos seus problemas a partir de uma construção social. E neste sentido cabe refletir sobre a
dificuldade da existência de tal concepção em países em desenvolvimento (Brugué & Gomà, 1998). Como
menciona Souza (2006), os países em desenvolvimento e recém democráticos encontram problemas nas
coalizões políticas e não podem resolver a questão de como desenhar políticas públicas que resolvam os
problemas econômicos e promova a inclusão social para suas populações.
Segundo Stolowicz (2004) o problema da democracia se refere ao da emancipação humana. A igualdade
social permite a possibilidade de que a sociedade determine com autonomia sobre seu presente e futuro.
Porém, uma sociedade que está no limite da sobrevivência, que necessita dos meios econômicos, educativos
e de informação suficientes para exercer sua liberdade, não pode se formar como cidadania plena.
Cumpre ressaltar que, a participação social na tomada de decisões políticas, segundo Cacciutto et
al. (2015), se constitui como uma prática social que permite a aquisição de transparência, legitimação
e consenso nos processos de desenvolvimento territorial. Nesse sentido, Emmendoerfer, Silva e Lima
(2014) argumentam que novas abordagens e novas intervenções elaboradas pela ação social contribuem
para uma sociedade democrática. Ademais, para gerar crescimento social, é necessário que os atores
tenham um equilíbrio no nível de atuação nos espaços decisórios.
3.1. Participação social nas políticas turísticas
Na metade do século XX, o turismo era considerado como estratégia milagrosa para alcançar o
desenvolvimento, pois se argumentava que era uma atividade que demandaria poucos investimentos
para sua implementação e geraria rápidos retornos, como a criação imediata de empregos. Nas décadas
seguintes, os efeitos causados por essa atividade começaram a ser evidentes; e a ideia de que o turismo
era promotor de infinitos benefícios foi derrubada por diversos antropólogos, economistas e sociólogos
que começaram a estudar o fenômeno e seus impactos sociais, culturais e ambientais.
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A partir da década de 1980 o tema da participação social nas políticas públicas começa a ser
introduzido no planejamento e gestão dos destinos turísticos (Endres & Pakman, 2019) como forma de
amenizar aqueles impactos. Geralmente essa discussão sobre a participação vem associada ao tema da
governança dos destinos turísticos, ou seja, um “movimento de ‘descentralização’ do processo decisório,
com a participação de atores envolvidos na decisão” (Tomio & Schmidt, 2014, citado por Bantim &
Fratucci, 2019: 112). E nesse sentido para Scott, Baggio & Cooper (2008) uma boa governança deve
cumprir os parâmetros: “participação, Estado de Direito, transparência, capacidade de resposta,
orientação para o consenso, equidade e inclusão, eficiência e eficácia, e prestação de contas” (Bantim
& Fratucci, 2019: 112).
Deste modo, no período de abertura de mercado e da ascensão do neoliberalismo, o tema da participação
social adquire maior relevância nos discursos políticos. Entretanto, e na essência deste discurso, o que
motiva sua incorporação como estratégia de gestão pública é a busca pela diminuição das responsa‑bilidades
sociais do Estado, reduzindo a sua atribuição no que se refere a garantia de direitos, como
os direitos trabalhistas, e a qualidade dos serviços, a medida que busca aumentar a transferência de
responsabilidades para a sociedade civil por meio das parcerias público­‑privadas.
Dessa forma, como alerta Bernardes Almeida e de Castro (2017: 72), é necessário considerar
criticamente o termo participação como inclusão social, pois muitas vezes esse conceito está ligado à
inclusão da população na cadeia produtiva do turismo, e não no sentido de “criação de mecanismos de
decisões compartilhadas, construção conjunta de políticas e objetivos para o desenvolvimento do turismo
a partir das populações locais e comunidades”.
Em vistas a encontrar melhores resultados na atividade turística surgem algumas propostas “alter‑nativas”,
como o desenvolvimento sustentável, desenvolvimento local, e desenvolvimento comunitário
(Cacciutto et al. 2015). Porém, muitas vezes, esses enfoques também apresentam suas contradições ao
tentar vincular os processos locais e territoriais à modernização e urbanização (Bernardes Almeida &
de Castro, 2017), resultando em processos de exploração imobiliária (Jurdao, 1992) e no fenômeno da
gentrificação (Hiernaux & González, 2014).
Por outro lado, vale ressaltar conforme Tosun (2006), que a participação pode ocorrer de diferentes
formas: pode ser espontânea, quando a comunidade tem controle e autoridade para tomar as decisões
sobre o turismo; pode ser induzida, quando em algum momento a comunidade tem a oportunidade de
ouvir e ser ouvida, ainda que não tenha poder para garantir que demandas e opiniões sejam levados em
consideração; e a participação pode ser coercitiva, quando a comunidade não está envolvida na tomada de
decisões, mas em momentos oportunos são convidadas a participar com o intuito de apaziguar conflitos,
evitando riscos sócio­‑políticos
para o desenvolvimento do turismo.
Portanto, caso não haja uma organização social entre os atores interessados em promover formas
sustentáveis de desenvolvimento turístico, os instrumentos de participação servirão apenas como
legitimadores de políticas já existentes.
No México, país com maior desenvolvimento do turismo na região latino­‑americana
(César, Arnaiz
& César, 2017), a atividade foi incentivada e implementada por parte do Estado para impulsar o
desenvolvimento do país (Inda & Santamaría Goméz, 2015) e particularmente a ocupação de territórios
não habitados (César, Arnaiz & César, 2017).
A organização dos destinos ainda obedece a uma lógica “top down”, geralmente vinculando interesses
dos setores público e empresarial, que pouco incorpora as comunidades ao processo decisório e no controle
dos efeitos da expansão do turismo nos territórios. Deste modo, a menção sobre o uso de instrumentos
de participação em políticas públicas de turismo parece ser introduzido com dois objetivos vinculados ao
modelo neoliberal: legitimar as decisões do Estado e buscar reduzir as funções públicas. Assim, busca­‑se
a partir da análise realizada nesta pesquisa evidenciar tal suposição e identificar possíveis formas de
inserção de uma agenda participativa sobre o tema.
4. Metodologia
O Plan Sectorial de Turismo do México ­‑
PROSECTUR (2013­‑2018)
é o objeto deste estudo, que
busca verificar a menção da inclusão do tema da participação social em espaços políticos, considerando
a importância desse aspecto para a inclusão de questões de interesse social na agenda pública. Em
especial analisa­‑se
os temas que se refletem na implementação de ações públicas relacionadas a ativi‑dade
turística, e que contribuem para garantir o benefício do desenvolvimento turístico às populações
residentes. A partir das considerações apresentadas através da técnica da Análise do Discurso (AD)
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Marcela Costa Bifano de Oliveira, Fabíola Cristina Costa de Carvalho 407
busca­‑se
identificar como a questão da participação se reflete na política pública do turismo no México
no período de 2013­‑2018.
A opção de usar esta técnica foi devido à possibilidade de uma interpretação sociológica do contexto
do discurso (Carrieri, Leite­‑Da­‑Silva
& Souza, 2006), reconhecendo as estruturas materiais e sociais
que o configura (Pimentel, Carrieri, Pimentel & Brito, 2011). Assim, considera­‑se
que o discurso tem um
sentido oculto a ser evidenciado, tratando de interpretar o texto sem neutraliza­‑lo
(Maingueneau, 1997).
Considera­‑se
o homem e a linguagem não como sistemas abstratos, mas a importância dos proce‑dimentos
e condições em que o discurso é produzido (Silva, 2005). Em outras palavras, o discurso está
vinculado ao lugar de enunciação, mesmo que tal relação com o espaço físico e temporal seja incompleta
(Carrieri et al., 2006). Ademais, para a técnica de AD a linguagem não é transparente, de maneira que
deve identificar­‑se
como o discurso significa no texto (Silva, 2005). Assim, a AD busca compreender
profundamente a realidade social refletida na construção discursiva, por meio da apreensão dos discursos
dos atores sociais (Pimentel et al., 2011).
Especificamente utiliza­‑se
a vertente francesa da AD, que segundo Maingueneau (1997) e Maingueneau
e Angermüller (2007), caracteriza­‑se
por uma origem epistemológica na linguística, tem como tipo de
discurso analisado o texto escrito, com foco em seu quadro institucional doutrinário. Assim o objetivo
da análise é explicar a construção de propósitos textuais que constituem o objeto, em que se considera
a enunciação dentro do contexto sócio histórico no qual foi produzido.
Deste modo, o presente estudo analisa as formações dos percursos semânticos de um texto institucional,
a partir das categorias sintetizadas no quadro 1:
Quadro 1: Categorias utilizadas para este estudo segundo os autores de referência.
Categoria Descrição Autor(es) de
referência
Seleção léxica Vocabulário utilizado no documento Faria e Linhares (1993)
Temas (implícitos e
explícitos no texto) Elementos abstratos da semântica discursiva
Faria e Linhares (1993)
Fiorin (1998)
Carrieri et al. (2006)
Figuras (implícitos e
explícitos no texto) Elementos reais da semântica discursiva Faria e Linhares (1993)
Carrieri et al. (2006)
Relação tempo­‑espaço
Elementos que possibilitam identificar um efeito
ideológico de sentido Maingueneau (1997)
Trajetórias semânticas Identificação de palavras expressas pelos temas Fiorin (1998)
Elementos
interdiscursivos
Relações entre discursos de um determinado
universo discursivo. São identificados pela
categoria oposição (antagonismos)
Maingueneau (1997)
Faria e Linhares (1993)
Silenciamento
Omissão ou exclusão de temas indesejáveis a quem
profere o discurso com o objetivo de desviar a
atenção do interlocutor
Faria e Linhares (1993)
Carrieri et al. (2006)
Fonte: elaborado com base na revisão de literatura.
5. Análise do discurso PROSECTUR (2013­‑2018)
O texto do Plan Sectorial de Turismo (PROSECTUR) 2013­‑2018,
sendo um documento institucional,
apresenta­‑se
em terceira pessoa. Assim, narra as estratégias do governo para alcançar as metas
estabelecidas para o desenvolvimento do turismo no México.
O documento é informado para o período de governo do presidente Henrique Peña Nieto, de 2013
a 2018. De maneira geral, o discurso evidenciado apresenta um alinhamento com o discurso político
do Plan Nacional de Desarrollo (2013­‑2018),
que é o principal documento orientador da política do
mesmo período no México. Neste documento de orientações gerais a questão da participação está
ligada à abordagem transversal, cujo objetivo principal é a formação de um Estado mínimo, através
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 18 N° 3. Julio-Septiembre 2020 ISSN 1695-7121
408 A participação social como discurso institucional na agenda do turismo do México
da redução das funções do setor público. Se delega a tarefa de prestação de serviços públicos para as
esferas estaduais, municipais e também para a sociedade civil e o setor privado.
Na parte I do Marco Normativo apresentado no PROSECTUR 2013­‑2018,
transmite­‑se
a ideia de
que o processo de desenvolvimento do instrumento de política de turismo mexicano atual foi construído
pelo princípio da participação. Menciona­‑se
personagens mobilizados como “todos” os interessados na
atividade turística: “funcionarios públicos”, “especialistas”, “empresarios”, “trabajadores”, “sociedad
civil organizada”, “sector académico”, “ciudadanos en general” .
[...] el PROSECTUR 2013­‑2018,
es el instrumento base de la planeación del Ejecutivo Federal en materia
turística en donde se constituyen los objetivos, estrategias, líneas de acción e indicadores concretos del
sector, el cual fue elaborado a través de un proceso exitoso de involucramiento activo y entusiasta de
miles de participantes en todo el país; de los tres órdenes de gobierno, de especialistas, de empresarios, de
trabajadores, la sociedad civil organizada, el sector académico y los ciudadanos en general. La visión local
del PROSECTUR se obtuvo con la participación directa y activa de los gobiernos estatales, en consultas
realizadas a través de foros regionales. Asimismo, la Secretaría como coordinadora sectorial consideró las
propuestas presentadas por las entidades del sector. (México, 2013b: 3)
O tema “involucramiento activo”, reforçado pelo adjetivo “entusiasta” e a expressão numérica “miles
de participantes”, que compõe a semântica discursiva, procuram transmitir a ideia de legitimidade
política através do envolvimento das partes interessadas, como o do discurso político democrático e
inclusivo. Além do conteúdo implícito destaca­‑se
ações concretas como “consultas” e “foros regionales”
como conteúdos explícitos que corroboram o discurso da participação social sobre as decisões construídas
no setor turístico.
Além disso, o documento reproduz a ideia geral que se torna a principal justificativa em defesa da
promoção do turismo: é uma atividade que gera investimentos de curto prazo e funciona como uma
estratégia para levar ao desenvolvimento social, através do desenvolvimento econômico, e contribui para
a valorização dos destinos turísticos. Ou seja, o discurso econômico é explícito pelo tema do “desarrollo”
e o adjetivo “catalizador” usado como uma ênfase para indicar a capacidade do turismo contribuir para
o crescimento econômico.
La actividad turística tiene una ventaja propia del sector terciario, ya que genera un impacto económico
más acelerado en comparación con otras ramas productivas. (México, 2013b: 3)
[... el turismo] es un catalizador del desarrollo, representa un poderoso instrumento para elevar el bienestar
de las comunidades receptoras, genera un sentido de pertenencia y contribuye a la preservación de la riqueza
natural y cultural. (México, 2013b: 3)
A noção do “desarrollo económico” emerge em contraste ao discurso de promoção do “desarrollo
integral”, associado à sustentabilidade da atividade turística, pois o desenvolvimento econômico
mesmo com sua capacidade de gerar benefícios sociais, possui efeitos nocivos no sentido de contribuição
para a reprodução da desigualdade social. Ou seja, é uma repetição ou um vínculo com as ideias
da conjuntura global de que é necessário um crescimento econômico para o desenvolvimento das
estratégias sustentáveis para o bem­‑estar
da humanidade. Portanto, identifica­‑se
uma combinação
de duas trajetórias semânticas diferentes, que estão ligadas ao interdiscurso neoliberal, que por fim
emerge como ideologia hegemônica.
Assim, o tema da “articulación” e “colaboración” com “sectores social y privado”, se manifesta
explicitamente no discurso como um meio para lograr o êxito da indústria turística, baseada na
“capitalización” e “expansión”, que são seleções lexicais estabelecidas pelo discurso neoliberal. Dessa
maneira, incorpora­‑se
a trajetória semântica do tema do “desarrollo”. Isso é observado no trecho:
[…] la capitalización y expansión del sector requiere de una adecuada articulación y complementación de
acciones gubernamentales y de colaboración con los sectores social y privado (México, 2013b:13)
Dos objetivos, estratégias e linhas de ação do PROSECTUR em poucos transcursos é evidente algum
tipo de incentivo para a participação da sociedade no desenvolvimento do turismo.
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 18 N° 3. Julio-Septiembre 2020 ISSN 1695-7121
Marcela Costa Bifano de Oliveira, Fabíola Cristina Costa de Carvalho 409
Objetivo 1. Transformar el sector turístico y fortalecer esquemas de colaboración y correspon-sabilidad
para aprovechar el potencial turístico.
Aprovechar el potencial turístico del país requiere de la acción coordinada de todos los actores
involucrados. Para lograrlo, promovemos activamente la armonización del marco jurídico y la articula‑ción
de los programas y acciones en materia turística con las entidades federativas y los municipios, así
como con la academia, el sector privado y el sector social. Debemos establecer mecanismos idóneos para
promover y orientar las aportaciones que cada uno de estos actores realicen en un contexto de colaboración,
corresponsabilidad, racionalidad y transparencia. Con este fin, y para alcanzar los objetivos de la Política
Nacional Turística, es indispensable avanzar en la transformación del sector e impulsar la actualización
del marco jurídico con una visión moderna, incluyente y de largo plazo. (México, 2013b: 15, grifo nosso).
Apesar de indicar­‑se
explicitamente no discurso a necessidade de uma atuação compartilhada e
colaborativa entre os atores envolvidos na indústria turística, no objetivo 1, o uso da flexão verbal na
primeira pessoa do plural na sintaxe discursiva, como em “promovemos”, “debemos establecer”, pressupõe
implicitamente o setor público nacional como ator central na elaboração das ações sobre o turismo.
Assim está expresso no conteúdo discursivo que “colaboración, corresponsabilidad”, são estimulados pelo
controle do Estado centralizador, em contraste com o discurso político da participação no processo político.
Estrategia 1.4 Fortalecer los mecanismos de concertación con la academia, el sector privado y
el sector social, en beneficio del turismo.
Líneas de acción
1.4.1. Promover la participación del sector privado, la ciudadanía y la academia en iniciativas que fortalezcan
la política turística.
1.4.2. Incentivar la participación de la academia, la sociedad organizada y el sector empresarial en la
implementación y evaluación de la política sectorial.
1.4.3. Facilitar a los actores interesados el acceso a la información sectorial a través de las nuevas tecnologías.
1.4.4. Establecer canales de difusión de la implementación de las acciones gubernamentales. (México,
2013b: 15, grifos no original)
Na Estratégia 1.4 do objetivo 1, se atribui aos personagens “academia”, “sociedad organizada” e “sector
empresarial” a corresponsabilidade de implementar e avaliar a política setorial de turismo, fundamentada
na ideia de “fortalecimiento”, ou seja, a relação explicita ao fato de que a integração/participação dos
atores envolvidos beneficia a toda a cadeia do turismo. Entretanto, não aborda quais mecanismos devem
ser usados para que estes atores se envolvam de uma maneira harmônica para o desenvolvimento da
atividade turística, deixando vazios no discurso. Por outro lado, tal lacuna pode ser interpretada como
um silenciamento sobre as reais, ou mais fortes concepções sobre o tipo de ação que deve ser priorizada
nas intervenções públicas com relação a implementação de políticas do setor de turismo.
O “acceso a la información sectorial” sobre “la implementación de las acciones gubernamentales”
pode ser analizado a partir de um duplo sentido. A ideia do uso de novas tecnologias de informação e
comunicação faz parte de uma tendência global, que por um lado representa uma conquista da democracia
no sentido de ampliar a informação e as possibilidades de participação social. Mas, por outro lado, pode
converter­‑se
apenas em uma ferramenta legitimadora da ação do Estado.
Objetivo 5. Fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios
sociales y económicos de las comunidades receptoras.
Estrategia 5.4. Promover una distribución amplia y justa de los beneficios económicos y sociales
del turismo en las comunidades receptoras.
Líneas de acción
5.4.1. Impulsar esquemas de planeación participativa, apropiación, y valoración de los recursos naturales
y culturales en las comunidades turísticas. (México, 2013b: 21, grifos no original)
Finalmente, no Objetivo 5 se destaca centralmente o tema da sustentabilidade. Entretanto, o tema
da “planeación participativa”, que seria o eixo para a integração da sociedade nas decisões e ações
sobre o turismo, aparece apenas uma vez e não aborda os mecanismos de inclusão no planejamento, tão
pouco os mecanismos de “distribución justa” dos benefícios econômicos e sociais esperados do turismo.
Demonstra­‑se,
mais uma vez, a incoerência da possibilidade da participação de todos os envolvidos
no processo de tomada de decisão. Vale ressaltar que, mesmo que a sua ação nas fases de execução
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural. 18 N° 3. Julio-Septiembre 2020 ISSN 1695-7121
410 A participação social como discurso institucional na agenda do turismo do México
e acompanhamento seja considerada fundamental em todo o discurso, está silenciada a indicação de
alternativas de ações efetivas para a concretização das propostas.
6. Conclusões
O objetivo proposto neste artigo foi analisar a adesão da participação social na tomada de decisão, a
partir do exame do fundamento das políticas públicas em relação aos atores e seus interesses no discurso
institucional. Assim, considera­‑se
que na atualidade as políticas públicas de turismo demonstram que
a inserção de diversos interesses na agenda pública está presente apenas no discurso.
Como conclusão, a partir da análise do discurso, observa­‑se
que o tema da importância da interferência
das organizações sociais nas arenas políticas está presente no Plan Sectorial de Turismo (2013­‑2018).
O objetivo das políticas públicas está fundamentado no enfoque de crescimento econômico relativo ao
aumento da produtividade para a distribuição dos benefícios para as comunidades. Assim, a atividade
turística se converte em motor da economia, como uma maneira de aumentar a produtividade para
gerar um maior ganho econômico.
No entanto, no documento é possível verificar as contradições do discurso político, pois ao abordar
os âmbitos social e econômico, resulta inconsistente ao caracterizar seu domínio preponderantemente
no interesse econômico.
O texto analisado não apresenta mecanismos reais para incorporar uma autonomia das comunidades,
incluir os atores sociais na tomada de decisões, e tampouco prevê uma possibilidade alternativa de
distribuir os benefícios econômicos da atividade turística. O resultado reflete, portanto, algumas vezes
explicitamente e outras em forma implícita ou silenciada, a evidência de um movimento pela manutenção
em priorizar políticas que atendam aos interesses de grupos sociais circunscritos nos espaços de decisão.
A visão do discurso econômico dominante, da globalização e da essência das políticas públicas,
recebe várias críticas já que não incorpora as necessidades dos diversos atores, destacando a ênfase ao
desenvolvimento econômico como suficiente para a obtenção dos benefícios sociais. Ademais, demonstra
as relações de poder e de influência de um grupo restrito de atores que determinam as políticas de
acordo com seus interesses particulares.
Porém, com o desenvolvimento do sistema econômico imperante, a globalização ocupa uma proporção
pouco vantajosa para todos os envolvidos, pois enquanto no plano do discurso considera sua capacidade
de beneficiar e trazer desenvolvimento aos diversos países resulta na reprodução das desigualdades e
de uma coerção de um Estado centralizador que incorpora no seu discurso a participação da sociedade
organizada, mas que na verdade é reprimida quando exige seus direitos (García, 2010).
Em outras palavras, os benefícios econômicos favorecem aos atores privados, os quais têm mais
poder de interferência nas decisões públicas, e as questões sobre a distribuição de benefícios ficam
isoladas na espera que o desenvolvimento econômico traga benefícios comuns. Dessa forma, a síntese
do contexto do turismo na sociedade contemporânea se retrata no fato de que o interesse das grandes
empresas que atuam nos destinos turísticos concentra as prioridades no desenvolvimento econômico
“insustentável” dos destinos turísticos, e enquanto este grupo se mantém articulado à esfera pública,
garante a manutenção do seu benefício nas políticas implementadas.
Por outro lado, a falta de representação nas decisões por atores, e com ampla capacidade de influência
nas arenas políticas, mas que tenham como objetivo central o desenvolvimento do turismo como
mecanismo de benefício às comunidades residentes, apresenta uma grande incapacidade em fazer com
que as políticas públicas relacionadas ao turismo criem mecanismos de mitigação das desigualdades.
Assim, as políticas turísticas, visualizam e promovem o turismo como alternativa ao benefício econômico,
porém não deixam explicito que esse benefício econômico é para poucos.
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Notes
1 No intuito de evitar desvios no sentido e significado no discurso analisado optou­‑se
por manter os trechos transcritos em
seu idioma original.
Recibido: 10/05/2020
Reenviado: 10/06/2020
Aceptado: 13/06/2020
Sometido a evaluación por pares anónimos