El Tribunal Constitucional y la legislación estatal de los Espacios Naturales y de la vida silvestre: notas sobre una polémica sentencia

              Parque Nacional del Teide.
El Tribunal Constitucional y la legislación estatal
de los Espacios Naturales y de la vida silvestre:
notas sobre una polémica sentencia
El mes de junio pasado salió a la luz la esperada sentencia del
Tribunal Constitucional sobre la Ley estatal de . Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna silvestres y
sus reglamentos de desarrollo. Sus repercusiones en relación
con la gestión ambiental de los espacios naturales y de la vida
silvestre se conocen poco todavía, aunque lo más llamativo y
destacado por los medios de comunicación ha sido la declara­ción
que afecta a los Parques Nacionales que en adelante serán
~ogestionados entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
. La Ley 4/1989, de Con­servación
de los Espacios
Naturales y de la Flora y
Fauna silvestre, fue aproba­da
por las Cortes Genera­les
con el ánimo de reno­var
)a legislación española
de espacios naturales que
hasta aquel momento toda­vía
se regulaba por la Ley
preconstitucional de 1975
y, además, con la finalidad
de trasponer al derecho in-temo
español la "Directiva
Aves" que había sido apro­bada
por la Comunidad
Europea en 1979 y que sólo
en parte logró finalmente
incorporar. Por lo demás, la
· propia ley pronto quedó
obsoleta por faltarle la
trasposición al derecho es­pañol
de los importantes
contenidos de la "Directi­va
Hábitats", aprobada por
Bruselas en 1992. Con
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todo, la ley fue impugnada
por varias Comunidades
Autónomas, entre ellas por
el Gobierno de Canarias, lo
que supuso catorce recur­sos
y conflictos positivos
de competencias contra di­cha
norma legal y contra el
Real Decreto que declara­ba
las especies objeto de
caza y pesca y el Real De­creto
que regulaba y sigue
regulando el Catálogo Na-
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Pedro Rubens Castro Simancas
Jefe de Sección de Administración
General y Régimen Jurídico de la
Viceconsejería de Medio Ambiente.
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2016
Normativa Amblental
cional de Especies Amena­zadas,
que sí fue declarado
plenamente constitucional.
Al cabo de seis años, el Tri­bunal
Constitucional ha
dictado una sentencia,
marcadamente autonomis­ta
y que no ha satisfecho a
los sectores sociales impli­cados
en la defensa del
medio ambiente, por con­siderarla
regresiva respecto
de los planteamientos ini­cialmente
considerados
como avanzados en el texto
legal aprobado en 1989. Ni
el propio magistrado po­nente
de la sentencia la asu­mió,
y planteó en su lugar
un ·voto particular decan­tándose
por declarar la in­constitucionalidad
de la ley
en su conjunto.
Artículos
inconstitucionales
La sentencia declara la
nulidad de varios preceptos
de la Ley 4/8 9. En primer
lugar, considera que el ar­tículo
21.3 y 4 del texto le­gal
no tiene carácter bási-:
co, y por tanto no es de im­perativa
observancia por
las Comunidades Autóno­mas.
Este artículo, que si­gue
en vigor pero ahora con
el carácter de ley ordinaria,
establece que el Estado po­drá
declarar y gestionar es­pacios
naturales protegidos
en la zona del dominio pú­blico
marítimo-terrestre,
así como cuando éstos es­tén
situados en el territorio
de dos o más Comunidades
Autónomas. En uno y otro
caso, el Estado no puede
irrogarse la competencia de
gestión, sino que ésta debe
coordinarse con las Comu­nidades
Autónomas afecta-
Arruí (capra lervia).
das. "Lo básico -indica el
alto Tribunal- es la regula­ción
mínima, donde se de­finan
y acoten ~os espacios
naturales dignos de protec­ción
y se tracen directrices
para su uso y hasta para su
gestión, sin alterar la titu­laridad
de ésta" que cons­titucionalmente
es propia
de las Comunidades Autó­nomas.
Declara inconstitucio­nal,
asimismo, el artículo
22.1 de la ley en la medida
eri que atribuye exclusiva­mente
al Estado la gestión
de los Parques Nacionales.
''No repugna al orden cons­titucional
de competencias
que pueda corresponder al
Estado, como titular del in­terés
general de la Nación
-dice el Tribunal- la crea­ción
de tales Parques, para
la cual además se reconoce
una facultad de propuesta a
las Comunidades Autóno­mas
... " Sin embargo, no
vale las misma respuesta
para la gestión, pues la ley
"desconoce paladinamente
la competencia de las Co­munidades
Autónomas para
ejecutar lo legislado sobre
protección del medio am­biente
... " El Trib~nal es
concluyente en esta cues­tión
que zanja afirmando
que "no es admisible la ex­clusión
de las Comunida­des
en cuyo territorio esté
enclavado el Parque N acio­nal"
, obligando a copartici­par
junto con el Estado en
la gestión de estos espacios
naturalés protegidos.
Caza y pesca · ·
Por último, de la ley, el
Tribunal anula por incons-
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titucional los apartados 1 y
2 del artículo 35, al enten­der
que se invaden las com­petencias
propias en mate­ria
de caza que le corres­ponden
a las Comunidades
Autónomas. En efecto, re­gular
el ejercicio de la caza
y la pesca, exigiendo un
examen de aptitud para
practicarla, como condi­ción
previa para obtener las
licencias de caza y pesca,
es materia de la ·exclusiva
competencia autonómica.
Para el Tribunal "el legisla­dor
rebasa las fronteras de la
protección del medio am­biente
para hacer una incur­sión
prohibida constitucio­nalmente
en el ámbito de la
·caza y de la pesca, título
competencia! exclusivo de
las Comunidades Autóno­mas".
Este precepto afecta
muy directamente a algu­nas
de las reivindicaciones
más reiteradas de los gru­pos
ecologistas, como era
la exigencia del examen del
cazadof para obtener una
licencia. Este requisito que­da,
pues, a la libre decisión
legislativa de los Parlamen­tos
autonómicos. La expe­dición
de licencias, el ám­bito
de aplicación de las
mismas y los requisitos
para su obtención son as­pectos,
pues, que se salen
de la materia protección del ,
medio ambiente y entran en
las competencias propias
de la caza.
Relacionado también
con las competencias cine­géticas
se encuentra el Real
Decreto 1095/1989, por el
que se declaran las especies
objeto de caza y pesca y se
establecen normas para su
protección. El Tribunal
Constitucional declaró la
© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2016
nulidad de la Disposición
adicional primera en cuan­to
consideraba básicos los
artículos 1.1, 3.1 y 4.2 y
también su Disposición
adicional segunda. Estos
preceptos seguirán en vigor
pero con carácter supleto­rio
respecto de la legisla­ción
que promulgue cada
Comunidad Autónoma
competente en la materia.
Esta disposición reglamen­taria
pretendía fijar el
quántum de especies sus­ceptibles
de caza y pesca,
fijando un numerus clausus
que las Comunidades Au­tónomas
podían restringir,
pero nunca aumentar.- Por
contra, las especies exclui­das
no podían ser captura­das
o muertas. "Tal prohi­_
bición implícita y el inven­tario
de la cual se infiere,
c;hocan frontalmente con la
competencia sobre la caza
y la pesca que todas las
Comunidades Autónomas
tienen atribuida ... " Sigue
diciendo el máximo Tribu­nal
que no es admisible una
relación única estatal, con
un contenido casuístico tan
concreto como mudable
según las circunstancias.
Igualmente, no conside­ra
básico el determinar los
procedimientos masivos y
no selectivos para la captu­ra
o muerte de animales, lo
que por su casuismo se sale
del marco de la protección
de la fauna para invadir el
campo de la caza. Ahora
bien, desconocer estos pro­cedimientos
y no prohibir­los
puede, suponer un con­flicto
con lo determinado
en el anexo IV de la "Di­rectiva
Aves" de la Comu­nidad
Europea cuya obliga­ción
tiene España que in-corporar
a su derecho inter­no,
circunstanci.a ésta que
no tuvo en cuepta el Tribu­nal.
El mismo argumento
vale para anular el carácter
básico de fijación de los
períodos de regresQs de las
especies a los lu,gares de
nidificación. "Ha de negar­se
la calificación pretendi­da
a la uniformidad de las
fechas de principio y fin
para esa diversidad en una
España compleja también
desde sus diferentes pers­pectivas
peninsulár e insu­lar,
seca o húmeda, orográ­ficamente
exasperada, he­cha
de meseta y costa, con
climas variados e incluso
microclimas coexistentes
en territorios no muy exten­sos,
donde puede pasarse
del paisaje alpino al subtro­pical,
del helecho a la gua­yaba
(sic) en pocos kilóme­tros".
(Y el Tribunal se des-
No .... atlva A•lllental
pacha concluyendo ... ) "En
definitiva, la Disposición
Adicional Primera del R.D.
109511989 ha de reputarse
viciada de incompetencia"
(¡ !).
La legislación básica
cumple una función homo­genizadora,
mediante míni­mos
que han de respetarse
en todo el territorio nacio­nal,
por todas las Comuni­dades
Autónomas. Al ha­berse
declarado inconstitu­cional
el carácter básico de
estos artículos, las Admi­nistraciones
territoriales
podrán establecer regula­ciones
en esta materia di­vergentes
del contenido de
la ley y del Real Decreto
1095/1989 estatales, si bien
hasta que no se promulguen
esas regulaciones propias
de cada Comunidad Autó­noma,
estas disposiciones
contenidas en la normativa
estatal analizada, pese a no
tener carácter básico, segui-
. rán naturalmente en vigor
y teniendo validez, y en
todo caso, después de que
se efectúen esas regulacio­nes
regionales, las disposi­ciones
estatales seguirán
cumpliendo una. función de
derecho supletorio muy es­timable.
En conclusión, con esta
sentencia el Estado ha per­dido
capacidad de gestionar
los Parques Nacionales y la
potestad de regular aspec­tos
que directa o indirecta­mente
se hallan relaciona­dos
con la protección de la
fauna silvestre, pero que el '
Tribunal ha considerado ser
más propios de la actividad
cinegética, por lo . que se
produce una vis atractiva a
favor de la regulación au­tonómica
en materia de
caza.o
Competencias. de las Comu~idades Autónomas
Las Comunidades Autónomas podrán regular en el ámbito de sus competencias
las siguientes materias:
• Declaración de espacios protegidos situados en la zona marítimo-.tetrestre y cuan­do
el espacio comprenda territorios de dos o más Comunidades Autónomas.
• Gestión compartida con el Estado de los Parques Nacionales.
• Posible regulación (y no obligada) del eX:_amen como requisito de aptitud previo
a la obtención de la licencia. de caza.
• Declaración de las especies objeto de caza y pesca en el marco territorial pro­pio.
Naturalmente se habrán de respetar las es'"pecies incluidas en los Catálogos
de Especies Amenazadas que apiuebe el Estado y las propias Comunidades.
• ·Establecimiento de los períodos de regreso hacia los lugares de reproducción de
las especies cinegéticas migratOrias.
• Establecimiento del inicio del período hábil de caza de las aves acuáticas.
• Fijación reglamentaria de los procedimientos masivos y no selectivos para la
captura y muerte de animal~s, de acuerdo con el artículo 34,a) de la Ley.
Todas estas consideraciones y otras en relación con la flora y la fauna deberán
ser materia de una futura regulación uniforme, mediante una ley del Parlamento de
Canarias que abarque las materias de caza y las condiciones de conservación d~ la
vida silvestre en el Archipiélago.
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© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2016