Protección Civil: Competencia estatal y autonómica (I)

              Femando Clavijo Redondo
Jefe del Servicio de Protección Civil
de la Viceconsejería de Medio
Ambiente.
-> --
Protección Civil: Competencia
estatal y autonómica . (1)
La más reciente doctrina constitucional en esta materia
tiende a admitir una concurrencia competencial entre
Estado y CC.AA. .
Se ha estimado oportu­no,
por su interés, iniciar la
andadura de este Servicio
de Protección Civil en la
conformación de los conte­nidos
de la presente Revis­ta
incidiendo -al menos su­cintamente-,
en un tema
que genera y seguirá gene­rando
no pocas dudas por
su vaguedad e imprecisión,
cuál es la delimitación .
competencia! en una mate­ria,
como la «Protección
Civil», en cuya organiza­ción,
funcionamiento y eje­cución
participan todas las
Administraciones públicas.
Dicha cuestión no fue aco­metida
por la Ley de Pro­tección
Civil, y cuyos pre­ceptos
encuentran su autén­tico
sentido a la luz de la
más reciente doctrina del
Tribunal constitucional,
expuesta en dos Sentencias .
de vital importancia, la
123/1984, de 18 de diciem­bre
y la 133/1990, de 19 de
julio. Asimismo se ha toma­do
como referencia para su
elaboración la escasa doctri­na
existente al respecto, en
especial el «Informe Pi y
Sunyer sobre Comunidades
Autónomas en materia de
Seguridad Pública y Priva­da,
Seguridad Vial y Protec­ción
Civil de 1992».
Además, en posteriores
artículos, se trasladará este
to concreto de nuestra Co­munidad
Autónoma.
Concurrencia
competencial
La expresión «Protec­ción
Civil» no parece con­templada
en la Constitución
ni viene recogida expresa­mente
en los Estatutos de
Autonomía. Se ha suplido,
según doctrina del Tribunal
Constitucional, incardinan­do
tal expresión en el con­cepto
genérico de «seguri­dad
pública», materia sobre
la que el Estado tiene com­petencia
exclusiva en virtud
del artículo 149.1.29ª de la
Carta Magna.
No obstante, el citado
precepto constitucional es­tableceque
tal competencia
la ostenta el Estado « ... sin
perjuicio de la posibilidad
problema general al ámbi- Simulacro de rescate con helicóptero.
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© Del documento, los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2016
Proteccl6n Clvll
de creación de policías por competencias en esta mate- do y las CCAA, utilizándo- nistraciones diversas, bien
las CCAA en la forma que ria. Es el caso del art. se el concepto de «interés por el alcance del evento
se establezca en los respec- 148.1.22, cuando establece nacional» como delimita- (afectando a varias CCAA)
tivos Estatutos y en el mar- que las CCAA podrán asu- dor de la competencia au- o bien por sus dimensiones,
co de lo que disponga una mir competencias en mate- tonómica. De esta forma, lo que pueden requerir una
ley orgánica». ria de «vigilancia y protec- que efectivamente hace la dirección nacional de todas
Este artículo planteó, en ción de sus edificios e ins- Ley estatal es delimitar la las Administraciones públi-su
día, la cuestión relativa a talaciones», así como de competencia autonómica ca afectadas, y una apor-si
el estado conserva una otros muchos títulos com- cuando concurra un interés tación de recursos de nivel I · competencia absoluta e ina- petenciales como transpor- supraautonómico que justi- supraautonómico ».
lienable o si, por el contra- te público, carreteras, sani- fique una coordinación y, La propia Sentencia pone
rio, dicho artículo está implí- dad, industrias, bosques, en su caso, una dirección de relieve que, ya en la Ex-citamente
atribuyendo com- montes, etc. De hecho, las unitaria de las diferentes posición de Motivos de la
petencias en materia de se- competencias que tienen Administraciones Públicas. Ley, cuando se identifica a
guridad pública -y por ende, las CCAA en las materias En este sentido refiere ex- la Protección Civil desde
en materia de Protección enumeradas quedarían pri- presamente la Sentencia una perspectiva do~trinal
Civil- a las CCAA al reco- vadas, ante una eventual que «por la misma natura- como «protección física de
nocer, explícitamente, que transgresión de la legalidad leza de la Protección Civil, las personas y de los bie-éstas
tienen la posibilidad de que amenace la seguridad, que persigue la preserva- nes en situaciones de gra-crear
policías autonómicas. de la competencia que les ción de personas y bienes ve riesgo.colectivo, calami--
Aunque inicialmente se permitiera asegurar el cum- en situaciones de emergen- dad pública o catástrofe
mantuvo la interpretación plimiento de la norma. cia, se produce en esta ma- extraordinaria, en la que la
más restrictiva para las Puede observarse, por feria un encuentro o concu- seguridad y la vida de las
CCAA por estimarse, entre tanto, que existen varios tí- rrencia de muy diversas personas pueden peligrar o
otras consideraciones, a la tulos competenciales deri- Administraciones Públicas sucumbir masivamente»,
seguridad pública como .un vados de la Constitución que deben aportar sus res- se denota una orientación
atributo tradicional de la so- que habilitan a las CCAA pectivos recursos y servi- dirigida, inicialmente, a
beranía, la más reciente doc- para ejercer competencias cios. Desde esta perspecti- aquellos eventos o riesgos
trina constitucional tiende a en la materia que tratamos, va, y en principio, la com- que tengan un carácter ex-admitir
una concurrencia circunstancia que hace ne- petencia en materia de Pro- cepcional, extraordinario y
competencia! entre Estado y cesaria una delimitación de tección Civil dependerá de catastrófico -ámbito en el
CCAA, posición que está las competencias que en la naturaleza de la situa- . que efectivamente puede
más acorde con la actual materia de Protección Civil ción de emergencia , y de manifestarse un interés na-estructuración
territorial corresponden a las diferen- los recursos y servicios a cional- dejándose al mar-del
poder. En este sentido tes instancias territoriales. movilizar. Ello puede supo- gen las que podríamos ca-se
pronuncian las citadas Fue precisamente la citada ner, de acuerdo con los tér- lificar actuaciones de emer-
STC nº 123/1984 y 133/ STC 133/90, de 19 de ju- minos de los respectivos gencia de carácter cotidia-
1992, cuando establecen lío, recaída en el recurso de Estatutos, que la Adminis- no y que no llevan apareja-que
«en la materia de Pro- inconstitucionalidad nº 355/ tración Autonómica sea da~ en principio, tal grave-tección
Civil se producen 1985 promovido por el Go- competente en esta mate- dad. No debe, por tanto,
unas competencias con- biemo Vasco contra la Ley ria». No obstante, continúa confundirse la actividad
currentes del Estado (en vir- 2/1985, la que se encargó de expresando la referida Sen- administrativa ordinaria di-tud
de la reserva del art. esta tart¿a, usandÓ como cri- tencia, «esta competencia · rigida a la protección de las
149.1.29) y de las CCAA terio delimitador la natura- autonómica se encuentra . personas y de los bienes en
que hayan asumido compe- leza de la emergencia y los con determinados límites, situaciones que podríamos
tencias en sus Estatutos en recursos a movilizar. que derivan de la existen- calificar de normalidad so-virtud
de habilitaciones cia de un posible interés cial, de aquellos supuestos
constitucionales». El .uinterés nacional" nacional o supra autonómi- . excepcionales de emergen-
Pero al margen del cita- como delimitador co que pueda verse afecta- cía y grave riesgo en los
do precepto 149.1.29 C. do por la situación de ca- que sí pueden conéurrir exi-existen
igualmente otros En la referida STC se tástrofe o emergencia: Bien gencias de interés general
artículos que habilitan a las admite la concurrencifl de por la necesidad de prever que justifiquen un compe-
CCAA para ejercer las competencias entre el Esta- la coordinación de Admi- tencia estatal en la materia.
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Protecci6n Civil
De lo consignado ante­riormente
se pone de relieve
que cuando esté implicado
un «interés nacional» -lo
que necesariamente exige
una declaración en tal senti­do
por parte del Ministerio
del Interior-, la competencia
corresponderá siempre al
Estado, teniendo en cuenta
que las CCAA no quedan,
por ello , excluidas de parti­cipación,
aunque su actua­ción,
lógicamente, quedará
en estos casos supeditada,
condicionada y subordinada
a la normativa estatal. En los
demás supuestos la compe­tencia
correspondería a las
CCAA o, en su caso, a las
Corporaciones Locales,
atendiendo siempre a la en­vergadura
y ámbito territo­rial
de la emergencia.
Por otra parte, tal como
señala Pi y Sunyer en su
informe sobre Comunida­des
Autónomas en materia
de Seguridad Pública, de la
jurisprudencia constitucio­nal
se deriva que cuando una
Administración sea com­petente
ostentará al mismo
tiempo las funciones norma­tivas
y ejecutivas, y ello sin
perjuicio de que el Estado
apruebe unas directrices bá­sicas
que regulen la Protec­ción
Civil, permitiéndole
coordinar la actuación con­junta
de todos ellos en los
supuestos en que concurra
un «interés nacional».
La norma básica de
Protección Civil
De lo dicho hasta aliara,
y siempre dentro de la am­bigüedad
que preside esta
materia, se desprende que
su regulación final será
siempre resultado de la ac-
CUADRO 1
Supuestos en los que concurre el interés nacional según
el Artículo 1.2. de la Norma Básica de Protección Civil
•Cuando sea necesaria la coordinación de
Administraciones diversas por afectar la
emergencia a varias CCAA y exigir la apor­tación
de recursos a nivel supraauton6mico.
• Cuando por sus dimensiones efectivas o pre­visibles
se requiera una dirección nacional
de las Administraciones Públicas implicadas.
tividad concurrente del Es­tado
y de las CCAA, adqui­riendo
ésta un carácter
bifronte. Esa regulación
global, integrada por nor­mas
de procedencia estatal
y autonómica, debe ser uni­taria,
coordinada y cohe­rente,
y no contradictoria o
fragmentada, de forma que
nos encontremos, de un
lado, con un normación
básica, que ha de estable­cer
el marco ·de una políti­ca
global sobre la materia
y una regufación normati­va
uniforme y vigente de
toda la Nación asegurando
un común denominador
normativo en aras de inte­reses
generales superiores
a los de cada Comunidad
Autónoma, y , de otro lado,
unas normas de desarrollo
que permitan a las CCAA
ejercer su propia competen­cia
normativa.
Lo que en líneas genera­les
pretende la Norma Bási­ca
es la fijación de un míni­mo
común indisponible en la
elaboración de los diferentes
Planes de Protección Civil
que garantice la coordina­ción
de las Administraciones
Públicas implicadas y posi­bilite
la dirección del Esta­do
siempre, claro está, que
haya sido declarado el «in­terés
nacional».
Por otra parte, la Norma
Básica delimita aquellos su­puestos
en los que concurre
el interés nacional (ver Cua­dro
1 ), lo que exige una de­claración
en tal sentido que
compete, según expresa su
artículo 9, al Ministerio del
Interior, a iniciativa propia o
a instancia de las CCAA o
de los Delegados del Gobier­no.
Respecto de la distribu­ción
competencial que se
hace en la susodicha N arma
Básica, el Estado está facul­tado
para elaborar los Planes
Básicos (riesgos derivados
de emergencias nucleares y
situaciones bélicas), las Di­rectrices
Básicas a las que
deben acomodarse los Pla­nes
Especiales, así como Pla­nes
Especiales de ámbito
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estatal. Por su parte, las
CCAA aprobarán sus corres­pondientes
Planes Territoria­les
y Planes Especiales que
no excedan de su ámbito de
actuación. Igualmente se re­conoce
competencia a las
Corporaciones Locales para
elaborar Planes Territoriales
municipales.
La STC de 19 de julio de
1990 considera plenamente
justificada la fijación de esos
contenidos mínimos comu­nes,
sin que ello perjudique
la competencia autonómica
en la materia. En este senti­do
se entiende que ese con­tenido
indisponible de los di­ferentes
Planes Territoriales,
que posibilita su homologa­ción
-actividad reglada y de
control técnico dirigida a cons­tatar
que los planes contem­plen
determinados conteni­dos-
y posterior integración en
una programación unitaria,
no es inconstitucional ni va­cía
la competencia autonó­mica
para la elaboración de
Planes, aunque de algún
modo la condicione. O ·
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