El proceso privatizador del agua en Canarias : la Ley de 1879

              XXIII Coloquio de Historia Canario-Americana
ISSN 2386-6837, Las Palmas de Gran Canaria. España, (2018), XXIII-111, pp. 1-13
EL PROCESO PRIVATIZADOR DEL AGUA EN CANARIAS: LA LEY DE 1879
THE PRIVATIZING PROCESS OF WATER IN THE CANARY ISLANDS:
THE LAW OF 1879
Pedro Luis Díaz Cruz
Cómo citar este artículo/Citation: Díaz Cruz, P. L. (2020). El proceso privatizador del agua en Canarias: la Ley de 1879. XXIII Coloquio de Historia Canario-Americana (2018), XXIII-111. http://coloquioscanariasamerica.casadecolon.com/index.php/CHCA/article/view/10507
Resumen: Aunque existen evidentes diferencias entre islas de señoríos y realegas, se puede afirmar que la privatización y obligada explotación de los recursos isleños se inicia desde los mismos momentos de conquista y ocupación de Canarias con los primeros repartimientos. Tanto “señores” como, posteriormente, los monarcas se arrogaron la propiedad del Archipiélago como Derecho de Conquista, haciendo distribución de esta entre los contribuyentes en la empresa de ocupación, según el grado de participación, y los colonos. Gran parte del esfuerzo productivo se orientó desde entonces a atender los requerimientos que demandaban el mercado exterior. La producción para la exportación ocuparía preferentemente las llanuras litorales que, fértiles y más adecuadas para los nuevos cultivos por sus escasas oscilaciones térmicas, fueron dotadas de determinado caudal para riego. En las tierras del interior se labró a una agricultura orientada al autoabastecimiento de las islas. Aunque, esta relación abierta de intercambios definía la economía canaria, también su hidrodependencia por las propias características de su producción, por su disposición espacial y geomorfología. Tras la alternativa azucarera, que llevó a las primeras actuaciones hidráulicas, el ciclo vitivinícola redujo la presión privatizadora del agua. Será con la crisis del Antiguo Régimen y el hundimiento del mercado del vino cuando se reactiva la detracción de los caudales públicos ante las nuevas alternativas productivas. Fueron varios los mecanismos privatizadores, siendo el más destacado la Ley de Aguas de 1879, que se mantendrá en vigor a lo largo de más de un siglo.
Palabras clave: Canarias, agua, concesiones, agricultura, riego, plátano, tomate.
Abstract: Although there are obvious differences between the lordship and royal islands, it can be affirmed that the privatization and forced exploitation of the island resources starts from the very moment of conquest and occupation of the Canary Islands with the first distributions. Both "lords" and, later, the monarchs arrogated the property of the Archipelago as Right of Conquest, distributing it among the participants in the occupation, ac-cording to the degree of participation, and the settlers. Much of the productive effort was oriented since then to meet the requirements demanded by the foreign market. Production for export would preferentially occupy the coastal plains which, fertile and more suitable for new crops because of their few thermal oscillations, were endowed with a certain flow for irrigation. In the lands of the interior, agriculture was oriented towards the self-sufficiency of the islands. Although, this open relationship of exchanges defined the Canarian economy, also its hydrodependence due to the characteristics of its production, its spatial disposition and geomorphology. After the sugar alternative, which led to the first hydraulic actions, the vitivinicultural cycle reduced the privatizing pressure of water. The detraction of public flows from the new productive alternatives will be reactivated with the crisis of the Ancien Régime and the collapse of the wine market. There were several privatization mecha-nisms, the most outstanding was The Water Law of 1879, which will be in force over more than a century.
Keywords: Canary Islands, water, concessions, farming, irrigation, banana, tomato.
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PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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PRECEDENTES HISTÓRICOS A LA LEY DE AGUAS DE 1879
El agua ha sido en Canaria el factor de producción determinante desde el mismo momento de su incorpora a la Corona de Castilla, al optarse por una economía comercial de exportación1 hidrodependiente en un ámbito geográfico caracterizado por las limitadas e in-constantes precipitaciones. Las primitivas crónicas apuntan a la práctica de una agricultura de regadío en Gran Canaria2, permitiendo asegurar a Hernández Ramos que «(…) el riego artificial fue implantado en las islas por los aborígenes…3». Posteriores investigaciones confirman la existencia una agricultura en distinto grado de desarrollo según las islas, desta-cando Gran Canaria con una labranza de secano y regadío, en contraste con La Palma donde no se conocía la agricultura4. A este bagaje, derivado de la necesaria adaptación al medio, se sumó el vasto acervo cultural que en gestión del agua había acumulado el mundo occidental5.
Con la conquista, Canarias adopta las formas de “repartimientos” utilizados en las postrimerías de la Reconquista, implantados posteriormente en América6. Diligentemente se acomete la explotación de los recursos isleños a través de repartos de tierras y aguas7, primeramente por los “señores” en sus dominios y, posteriormente por los gobernadores en las islas de realengo8. Esta cesión estuvo condicionada tanto a obligaciones que favorecían el poblamiento de las islas9 como al compromiso de sus miembros en la empresa de conquista y colonización. Se realizaron numerosas reclamaciones contra las distribuciones iniciales que dieron lugar a sucesivas revisiones10, si bien destaca la del Licenciado Juan Ortiz de Zárate en el año 150511 que continuará en Gran Canaria Lope de Sosa. El estudio de estos primeros repartimientos se hace difícil en Gran Canaria por la desaparición del Archivo del Cabildo como consecuencia de la invasión holandesa de 1599 o del incendio de 184212.
Las tierras que se repartieron primeramente fueron las próximas a la costa, más fértiles y aptas para el cultivo de la caña dulce, a las que se dotaron de agua para su riego, iniciándose el ciclo agro-manufacturero del azúcar13. Los terrenos más altos se repartieron con
1 GUIMERÁ RAVINA (1985), p. 21.
2 AZNAR; CORBELLA y PICO (2003), pp. 137, 256, 339.
3 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p. 24.
4 ARCO AGUILAR y NAVARRO MEDEROS (1987), p. 41.
5 Para un mayor ahondamiento en la cultura prehispánica ver: para el caso de La Gomera, NAVARRO MEDEROS y HERNÁNDEZ MARRERO (2008), pp.21-42; para La Palma, PAIS PAIS (2006), pp. 59-76; para Lanzarote, PERERA BETANCORT (2006), pp. 115-144; para El Hierro, GARCÍA RODRÍGUEZ (2008); para Gran Canaria, GONZÁLEZ NAVARRO (2008), pp. 25-34.
6 BERGASA PERDOMO y GONZÁLEZ. VIÉITEZ (1969), p. 18.
7 Los señores de las islas de señoríos y monarcas castellanos se arrogaron la propiedad de aguas y tierras como derecho de conquista que repartieron atendiendo a la categoría socioeconómica del conquistador y colono, así como destino agrario. MACÍAS HERNÁNDEZ y OJEDA CABRERA (1989), pp. 219-219.
8 SARMIENTO ACOSTA (2002) expone: «…son en las Islas de Realengo, Gran Canaria, La Palma y Tene-rife, donde los monarcas hacen los repartimientos. En las Islas de señorío, fueron los señores quienes los otorgaron».
9 ROSA OLIVERA (1981), pp. 17-18, señala para Tenerife como condiciones de repartimientos que la dotación de tierras y aguas fueran moderadas; no repartir a “personas poderosas” o extranjeros; ser vecino, com-prometiéndose a traer a su mujer e hijos o casarse en un plazo fijado; y no vender y cultivar los bienes otorgados durante cinco años.
10 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), pp. 22-23.
11 SUÁREZ GRIMÓN (2006), pp. 78-79.
12 QUINTANA ANDRÉS y SUÁREZ GRIMÓN (2008), pp. 256.
13 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p.37, afirma que en Gran Canaria «las aguas se asignaron con prefe-rencia a los terrenos situados a menos de 300 metros sobre el nivel del mar». Caso distinto es el de La Gomera donde «… se ha seguido la costumbre de regar los terrenos lindantes a los cauces por donde las aguas discurren desde los más altos a los más bajo…» DE LA ROSA OLIVERA (1981), p. 17. EL PROCESO PRIVATIZADOR...
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posterioridad a 1517, y en régimen de secano, aunque existiera en ellos nacientes14. Desde los primeros momentos de la colonización la dotación de la infraestructura necesaria para su irrigación llevará a la acción conjunta que daría lugar a las primitivas Heredades de Aguas, ligadas a las datas de conquista15; cada una de las islas de señoríos presentaría características propias16. De inmediato se encausaron correntías y nacientes, se organizar turnos de abastecimiento y obligaciones, se abrieron minas para incrementar los caudales; lo que lleva a Hernández Ramos17 a afirmar que cuando los Heredamientos «fueron dotados por la Real Audiencia de Canarias, hacia el año 1531, con las convenientes ordenanzas… (Estas) venían a ser la confirmación de lo que ya prácticamente había sido aceptado». Tras la aprobación de las reformas de Ortiz de Zárate mediante la Real Cédula de 3 de enero de 1508, donde se dictaba que las Heredades se regían por sus Juntas y los acuerdos de sus participantes bajo la superioridad de la Real Audiencia, el licenciado Francisco Ruiz de Melgarejo elaboró las Ordenanzas de 4 de diciembre de 1531, en las que se creaba la figura vigilante de los alcaldes de aguas18.
Esta distribución de la posesión del agua paralela a la de la tierra, a la que en muchas ocasiones estaba inicialmente adscrita, prosigue durante todo el Antiguo Régimen mediante el mecanismo de repartimientos conformándose una estructura de propiedad medianamente estable19 sometida a las modificaciones por concentración y disgregación de carácter coyuntural. A estas se debe añadir la dinámica que se estableció entre vinculación y amortización de propiedades, en virtud de las cuales las propiedades no sólo salían del circuito económico sino que ejercía una presión sobre las tierras y aguas no repartidas, y la usurpación y ocupación legal del baldío realengo20. A pesar de todo, estudios recientes parecen demostrar una fuerte resistencia de la estructura conformada en los primeros momentos21.
14 LEÓN Y MATOS (1783), citado por GUIMERÁ PERAZA (1960), p. 14, quien lo toma de la obra de MILLARES TORRES, Colección...
15 Según Hernández Ramos (1954), p. 47 «… la constitución de las Heredades de aguas se sitúa hacia el año 1505», con la confirmación general de Ortiz de Zárate. Para otros en los primeros repartimientos, GUIME-RÁ PERAZA (1960), p. 15.
16 Afirma de la Rosa Olivera que «de las islas de señorío, salvo en La Gomera y en mucha menor propor-ción en El Hierro, puede decirse que no había nacientes de agua susceptibles de repartir, y de aquellas sólo de la de El Hierro ha llegado a nosotros una recopilación de las ordenanzas municipales, llevada a cabo en el 1705, en la que se recogen medidas sanitarias para preservar la contaminación de la fuente de Azofa…» (1981) p. 13.
17 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p. 50
18 AZNAR VALLEJO (1983) pp. 312-313: «El Cabildo de Gran Canaria, para esta función, elegía dos miembros entre los Herederos que ejercían las labores de policía por un período de seis meses, frente al de Tene-rife que nombraba a uno».
19 BERGASA PERDOMO y GONZÁLEZ VIÉITEZ (1969). pp. 18-20, plantean que «la estructura de distribución de la tierra y del agua, así cimentada en los primeros momentos de la incorporación de las Canarias a Castilla, permanecerán mucho tiempo sin que se modifique sustancialmente. El hecho de que se cultive caña de azúcar o tabaco, vid o barrilla, orchilla o cochinilla; el hecho de que se sucedan las crisis al quebrar cada una de las anteriores producciones, no afectarán en lo fundamental a las estructuras de propiedad, que resistirán en su conjunto todos esos avatares…sí se producirá cambios en la titularidad de las tierras, especialmente en períodos de crisis, que agravarán en algunas zonas la concentración de tierras y aguas en las mismas manos…»
20 SUÁREZ GRIMÓN y QUINTANA ANDRÉS (2008), pp. 268-318: «La ocupación clandestina» y «La ocupación legal de tierras realengas». Aunque la investigación se realiza para el Municipio de Moya, ejemplifica los procesos de apropiación de las tierras realengas de aprovechamiento comunal que debieron seguirse en el resto del Archipiélago.
21 SUÁREZ GRIMÓN (2006), pp. 78-167: El estudio analiza el conflicto entre el Heredamiento de Teno-ya y Teror cuyo comienzo se fecha en 1630, por la negativa de unos vecinos del Palmar, Teror, a reconocer la adquisición de derechos de aguas del heredamiento de Tenoya, al considerarse propietarios de tales por brotar en sus tierras. El pleito, que se dilatará hasta 1915, supone una ejemplificación del forcejeo establecido entre el estatus creado por Pedro de Vera en los repartimientos de 1485 y los intentos fructuosos por alterar dicho estado. PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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Durante todo el siglo XVI, así como en las centurias posteriores del XVII y XVIII, siguen apareciendo nuevos heredamientos tanto por división de los originales como por creación de otros22. Aunque en la segunda mitad del siglo XVIII se pusieron en marcha las primeras medidas desamortizadoras con el reparto de dehesas concejiles y tierras baldías, tuvo una aplicación limitada. La crisis económica y el alza de precios condujeron a una oleada de roturaciones clandestinas que alcanza su punto culminante entre 1770 y 1780. En la década iniciada en 1780 se procede a definir el modelo de reparto de baldíos, quedando patente el enfrentamiento de los intereses de la terratenencia tradicional, con la que se alineaban los concejos insulares y los regidores, con los de la burguesía rural y el campesinado. Los expedientes de repartos nacidos de la Real Provisión de 1787 tendieron a retrasarse, quedando en amagos desamortizadores. Junto a la nula aplicación de las redenciones de censos y tributos sobre la propiedad en las islas, determinarán la usurpación masiva de tierras públicas tanto por campesinos sin tierras como por poderosos locales durante las primeras décadas del XIX23.
Con la crisis del Antiguo Régimen y el activo protagonismo privatizador de una burguesía rural, a veces enfrentada a la vieja terratenencia, al frente de los nuevos municipios24, aparecen otros modos de acceso a la propiedad del agua25: medidas predesamortizadoras de privatización de las aguas de uso colectivo, transformando concesión de aguas públicas sobrantes en aguas privadas o por perversión del título originario; por la adquisición de propiedades desamortizadas; y por los dos procedimientos previstos en la Ley de 1879, la concesión y la prescripción de aprovechamientos de aguas reconceptualizadas ahora como públicas, que afectarían tanto a las aguas superficiales como subterráneas.
Con las Cortes de Cádiz aparece el derecho administrativo y se incorporaron a la nación de los señoríos jurisdiccionales, aboliéndose privilegios como los de los aprovechamientos de las aguas que pasaron, de acuerdo con el derecho común y las reglas municipales, al libre uso. Sin embargo, la abolición de los señoríos (1.07.1811), la de los mayorazgos (11.09.1820) y La Ley desvinculadora (11.10.1820) deberán esperar su aplicación hasta su puesta en vigor en el 26 de agosto de 1837, tras la desaparición de Fernando VII26. No obstante, será durante la Década Ominosa cuando, para liquidar créditos contra el Estado, las ventas de tierras y las datas fraudulentas de baldío adquirieron una mayor trascendencia, repartiéndose grandes datas a cargos militares. A partir de 1834 se detiene la venta de baldíos y se acomete un nuevo programa de distribución de tierras hasta la desamortización de 1855 basado en el reparto de concesiones más o menos fraudulentas. Referente a las tierras repartidas por el decreto desamortizador de 24 de agosto de 1834 que autorizó a los ayuntamientos a reducir a propiedad particular los bienes de propios, como venta real, a censo enfitéutico o a censo reservativo, no sólo supusieron la tala expresamente prohibida del arbolado disperso, sino que las tierras quedaron en manos de las oligarquías de los pueblos.
En 1838 quedaron derogadas las Ordenanzas de las Reales Audiencias, lo que privó a las Heredades de su protección directa. Tres años antes habían sido suprimidos los alcaldes de
22 NAVARRO GARCÍA (2008) p. 23.
23 Expone NÚÑEZ PESTANO (1991), p. 674, que tales medidas entraron en conflicto con la terratenen-cia de las islas, y no llegarían a aplicarse de forma generalizada hasta mediados el siglo XIX.
24 MACÍAS HERNÁNDEZ y OJEDA CABRERA (1989), p. 235.
25 MACÍAS HERNÁNDEZ y OJEDA CABRERA (1989), p. 219: «…las transformaciones agrarias debi-das a la revolución burguesa a lo largo del XIX fueron determinantes. La despatrimonialización del factor agua, liberándole de los obstáculos que impedían el acceso a ella de las fuerzas de mercado, sirvió para, por una parte, convertir un dominio consuetudinario sobre el recurso en derecho positivo y, por otra, para profundizar en la privatización de las aguas superficiales y subterráneas».
26 NÚÑEZ PESTANO (1991). EL PROCESO PRIVATIZADOR...
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aguas y sus funciones se transfirieron a los alcaldes constitucionales hasta el año 1868, fecha a partir de la cual las Heredades eligen a sus presidentes27.
La desamortización de Mendizábal (19.02.1836) afectó a las propiedades de la Iglesia y, a partir de 1855, con la de Madoz, tanto las tierras y aguas incautadas al clero, como las baldías pertenecientes al Estado y a los propios municipales se subastan a un precio muy bajo28. La propiedad del agua corrió la misma deriva: datas, fragmentaciones, amortizaciones y usurpaciones masivas29. Sin embargo, tras la crisis de la caña de azúcar y su sustitución por la vid, a finales del siglo XVI, la presión sobre los recursos hídricos disminuyó debido a la menor necesidad de riego. Este amplio periodo de estabilidad será interrumpido en el siglo XIX por el nuevo ciclo exportador de la cochinilla y la promulgación del Decreto de Puerto Franco (1852)30 con una primera etapa de concesiones de aguas públicas donde distingue varios momentos: el de otorgamiento por los jefes políticos bajo la R.O. de 20 de junio de 1839, las concesiones aprobadas por el Consejo Provincial de Canarias por la R.O. de 14 de marzo de 1846 y el R.D. de 29 de abril de 186031. A esto se unirían complicados procesos privatizadores que Alejandro Nieto denomina “perversión del título originario32”; el proceso de desamortización del XIX; la eliminación de la representación comunal abierta y democrática; así como la aprobación de los Estatutos y Ordenanzas de las Heredades de Agua.
Con la intención de depositar la mayor parte de las competencias sobre aguas en manos de la Administración, limitando la actuación de la autoridad judicial, nace la Ley de 3 de agosto de 1866. Debido a derogaciones posteriores (Decreto 14.11.1868) y la aprobación de la ley sobre canales de riego y pantanos (20.02.1870), los gobiernos de la Restauración optaron por refundir las distintas disposiciones sobre las aguas terrestre, segregando lo relativo a las marítimas y canales, manteniendo en gran manera la de 1866.
En plena crisis de la cochinilla se aprobará la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, en vigor hasta 1985. Durante los 106 años de su vigencia mantendrá el repartimiento y privatización de las aguas del Archipiélago, generando una progresiva conflictividad entre los damnificados por la pérdida de sus abastecimientos ante las nuevas concesiones. En Canarias, este proceso irá marcado por la demanda de los mercados exteriores33. Aunque su aplicación
27 GUIMERÁ PERAZA (1960), p. 3.; HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p. 51; SARMIENTO ACOSTA (2002), p. 29 y RAMÍREZ SUÁREZ (1962), p. 29.
28 NÚÑEZ PESTANO (1991), pp. 673-692.
29 Un interesante trabajo que permite seguir la desamortización del agua en el Archipiélago es el de OJE-DA QUINTANA (1977) para la de Mendizábal y Madoz, al distinguirse entre fincas rústicas, urbanas y aguas.
30 CARNERO LORENZO y NUEZ YÁNEZ (2001). También en MACÍAS HERNÁNDEZ (1995a) y (1990a).
31 SARMIENTO ACOSTA (2002), p. 33.
32 NICETO GARCÍA (1969): «a) Convertir la concesión de sobrantes de aguas públicas en propiedad pri-vada gravada con una servidumbre a favor del vecindario, la cual luego se discute y niega… b) perversión del título originario en el mismo momento de su constitución mediante un auténtico escamoteo de conceptos,… c) y perversión del título originario como consecuencia de un fenómeno de hipóstasis; se introduce subrepticiamente una palabra mágica, propiedad privada, que andando los años se “hipostatiza”, se ve sancionada por la opinión pública y por la práctica administrativa, e incluso por los Tribunales, al amparo de una posible prescripción. ». también en SARMIENTO ACOSTA (2002), p. 32.
33 NUEZ YÁNEZ Y CARNERO LORENZO (2005) plantean los motivos de la crisis del modelo de pro-ducción agraria a mediados del siglo XIX: La histórica estructura del sector agrario en dos renglones producti-vos, producción para la exportación y para el mercado interno, se descompone a lo largo de la segunda mitad del XIX, acelerándose a partir de 1900 al encontrar la burguesía agrocomercial en las importaciones la posibilidad de reducir sus costes salariales y aumentar sus beneficios con la distribución en el mercado interinsular de las subsistencias foráneas, con lo que la agricultura para el mercado interno perdió peso en el esquema económico. A la vez que se producía la decadencia de esta agricultura para el abastecimiento interior, se efectuaba una ex-pansión de la producción hortofrutícola para la exportación promovida y financiada por las navieras europeas, que al realizar la aguada y carboneo en sus viajes de retorno a las metrópolis, llenaban los huecos vacíos de to-mates y plátanos. PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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era nacional, en las islas se retrasó hasta la consolidación de nuevo modelo económico exportador de plátanos y tomates que, por otra parte, requirió más recursos hídricos al ser más exigente en riegos34. Aunque con la Ley de Aguas se pretendiera que las concesiones se hicieran más restrictivas para evitar daños a terceros, como se expone en su artículo 15035, su desarrollo, con numerosas disposiciones, la constituyeron en una formidable herramienta para el acceso a la propiedad del agua como se exponía en su artículo 188, donde se otorgaban las concesiones a los propietarios de tierras para riego a perpetuidad, y a las sociedades para regar tierras ajenas mediante cobro por un plazo no superior de noventa y nueve años, tras los cuales el dominio colectivo de las presas, acequias y demás obras precisas para los riegos pasarían a la comunidad de regantes. La nueva ley, que derogaba todas las anteriores, distinguía en el Titulo I las aguas privadas de las públicas en sus diferentes dominios: aguas pluviales, vivas, de manantiales y corrientes, estancadas y subterráneas. En esta misma línea el Código Civil las recogió posteriormente36. Exigía la autorización expresa para el aprovechamiento de las aguas públicas, aunque reconocía la que se hubiera efectuado durante veinte años sin oposición de la autoridad o terceros, artículos 147-185 y 149. En su artículo 189, dictaba una simplificada tramitación con la documentación que debía acompañar a la solicitud, posteriormente desarrollada en la Instrucción de 14 de junio de 1883 y el Real Decreto-Ley número 33, de 7 de enero de 1927, que se mantendrán durante casi todo el siglo XX.
ESTRUCTURA DE LA LEY DE AGUAS DE 1879
La Ley de Aguas de 1879 presenta cinco títulos. En el Primero trata en sendos capítulos el dominio de la distinta tipología de aguas terrestres: “pluviales”, “las aguas vivas, manantiales y corrientes”, “las estancadas” y “las subterráneas”. El Título II atiende a los cauces, las obras de defensa y desecación. El Título III y IV dictan la normativa respecto a las servidumbres y los aprovechamientos respectivamente. El Título V, sobre la policía de las aguas, la Comunidad de Regantes, los Sindicatos de Riego, los Jurados de Riego, así como las atribuciones de la Administración y de los Tribunales.
La Ley delimitaba la propiedad de las Aguas. Las de lluvias serían privadas cuando no discurran por dominio público. Los ayuntamientos podrían autorizar su estancamiento en terrenos públicos notificándolo al gobernador provincial. Las corrientes continuas o discontinuas las considera públicas cuando naciesen o discurrieran por dominio público. Eventualmente se podrían realizar aprovechamientos menores de 10 l/s. El orden de preferencia de abastecimiento lo marcaba la proximidad al naciente y al cauce, así como los aprovechamientos preexistentes. Las aguas no aprovechadas deberían seguir su cauce natural. Cuando el propietario no hiciera uso del aprovechamiento durante un año y un día perdería su derecho.
El Estado se reservaba las aguas alumbradas en los trabajos de obras públicas y asignaba a los pueblos las aguas sobrantes de sus fuentes, cloacas y establecimientos públicos. Las aguas estancadas se consideraban de dominio público cuando estuvieran en terreno público. Tienen
34 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p. 54, concreta el inicio a finales del primer cuarto del presente siglo.
35 «Toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se entenderá hecha sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos particulares…»
36 La intención de la Ley de 11 de mayo de 1888 de llevar al Código Civil todo tipo de propiedad introdu-ce en el título IV del libro II, las propiedades especiales: aguas, minas y productos intelectuales. El Código inten-tó sintetizar las disposiciones que sobre el uso del agua establecía la Ley de 1879, advirtiéndose ciertas diferen-cias entre el artículo 4º de la Ley de Aguas y el artículo 407 del Código debido a que este resumió en un solo precepto lo que aquella había pormenorizado en los artículos 4, 5, 12, 17 y 21. EL PROCESO PRIVATIZADOR...
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carácter privado los pozos sin motor para la extracción del agua con la finalidad de atender al uso doméstico, autorizándose por la administración su construcción, aunque mengüen las aguas colindantes, si respetan la distancia de dos metros en solares urbanos y 15 en rústicos.
El dueño del terreno podía alumbrar las aguas que existieran bajo éste, siempre que no detrajeran otras. Cuando esto ocurriera, el alcalde o el gobernador civil podía suspender las obras. La distancia que debía mantener el nuevo alumbramiento debía ser no menor de 40 metros respecto a edificios ajenos, ferrocarriles o carreteras, ni tampoco inferior a 100 metros respecto a otro alumbramiento, fuente, río, canal, acequia, abrevadero público, fortificaciones militares o minas. Cuando se abandonasen, los propietarios de predios inferiores podrían disfrutarlas hasta convertir tal derecho en definitivo, como las aguas superficiales. Los concesionarios de minas tenían la propiedad de las aguas encontradas. Aunque corregido para su aplicación en las islas, Real Orden de 27 de noviembre de 1924, significó un impacto en el Archipiélago donde surgirían demandas mineras con el propósito oculto de alumbrar agua.
TRAMITACIONES DE SOLICITUDES Y CONCESIONES
Aunque la Ley de 1879 incluía instrucciones para la tramitación de expediente de solicitudes de aguas públicas, será la Real Orden de 14 de junio de 1883 la normativa al respecto que se mantendrá vigente durante casi una centuria, escasamente rectificada por el Real Decreto-ley de 7 de enero de 1927 en lo referente a aprovechamiento de aguas superficiales para riego37. Según esta, la petición se hacía llegar al gobernador de la provincia a través de la Secretaría de Fomento donde era registrada. Debía especificarse el volumen de agua requerido, origen, destino, lugar de toma, municipios afectados, así como si era una petición general o exclusiva del peticionario. A la instancia se adjuntaba el proyecto de obras (memoria, planos, presupuesto y pliego de condiciones), la carta de pago del 1% de presupuesto de obra y, en caso de solicitudes para riego, de justificación de la propiedad de los terrenos a regar. Cuando se proyectara la venta de dichas aguas habría que adjuntar la tarifa para la explotación. Por otra parte si se pretendía obtener la declaración de utilidad pública o imposición de servidumbre había que hacerlo expresamente. Si la solicitud de riego era para utilización exclusiva del demandante, el proyecto se reducía a lo relativo a la toma y ocupación del dominio público.
La solicitud sería registrada en un libro que llevaría la Secretaría de Fomento, consignándose la fecha y hora de la entrega, notificadas al solicitante mediante recibo. Al tercer día la solicitud con el proyecto y demás documentos eran entregados al Ingeniero Jefe de Obras Públicas de la provincia, quien debía examinarlos y dictaminar si servía de base para poder realizar la notificación pública en seis días38. Una vez considerada factible, se procedía a la redacción de la nota informativa pública39 que se remitía al Gobernador, quién anunciaría al público la petición por medio del Boletín Oficial de la provincia al tercer día. La nota era
37 Canarias presenta peculiaridades como la de no verse ningún aprovechamiento afectado por la concu-rrencia de varias provincias.
38 Si el Ingeniero Jefe no considerara suficientes los documentos presentados lo comunicaría al Goberna-dor, quien los devolvía al solicitante para que lo enmendase en el plazo de seis días. El peticionario no conforme podía interponer recurso de alzada a la Dirección General.
39 Al anuncio acompañaba la nota donde se exponía el nombre del peticionario, la clase de aprovecha-miento que se proyectaba, la cantidad solicitada, emplazamiento del tomadero, municipio, indicaciones básicas de las condiciones del trazado y puntos de paso, si se solicita la declaración de utilidad pública para poder ex-propiar, o la imposición de servidumbre. PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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enviada a los alcaldes de los municipios afectados para que las dieran a conocer por edicto40. A partir de su publicación se abría un plazo de treinta días para realizar reclamaciones al gobernador que lo comunicaba al solicitante en el término de tres día, quién podía contestarla dentro de los diez siguientes a la conclusión del plazo marcado para apelar.
Al tercer día de concluir el período de contestación se devolvía el expediente al Ingeniero Jefe para su examen e informe, que también se le solicitaba a la Junta de Agricultura, Industria y Comercio y a la Comisión Provincial (Abogado del Estado), debiendo estar elaborados en el plazo de diez días. En este momento de la tramitación el Ingeniero Jefe podía requerir un reconocimiento sobre el terreno, que comunicaría al gobernador, junto con el presupuesto de los gastos que originaría, al tercer día. Satisfecho el presupuesto por el solicitante, se procede al reconocimiento que podía ser delegado en otro Ingeniero. A este podían asistir el peticionario y los opositores previamente convocados. De las observaciones y constancias que los presentes quisieran hacer se levantará un acta que suscribirían todos los asistentes.
Posteriormente el Ingeniero Jefe o el subalterno emitía un informe en veinte días cuando no haya necesidad de hacer reconocimiento y de treinta cuando se realice, prorrogable a sesenta. Devuelto el expediente, el gobernador oirá los informes de la Junta de Agricultura, Industria y Comercio, la Junta de Sanidad, si afectara a la salud pública, y la Junta de la Comisión Provincial, en el término de diez días para cada informe, resolviendo el gobernador en no más de veinte días.
En el caso de otorgar la concesión, fijará las condiciones facultativas, los plazos para empezar y terminar parcial y totalmente las obras, los casos de caducidad y el tanto de fianza, dando conocimiento al peticionario. En el término de treinta días deberá manifestar su conformidad o hacer las observaciones que estime pertinente. Si las modificaciones que pidiera no fueran aceptadas o no hubiera contestación del solicitante se entenderá denegada la autorización. En el caso de aceptación del pliego de condiciones, la concesión se otorgará, siendo publicada la resolución final del gobernador en el Boletín Oficial de la provincia, y comunicada también a los opositores y a los alcaldes. Contra esta resolución se podía interponer recurso.
El Decreto Ley de 7 de enero de 1927, que dictaba normas sobre tramitación y otorgamiento de concesiones de aprovechamientos de aguas públicas, mantendrá la Instrucción de 14 de junio de 1883 pero con algunas modificaciones. Quizás la más significativa estaría en los inicios de la tramitación donde se pospone la entrega del proyecto en espera de otros interesados: El peticionario presentaba al Gobierno de la provincia una instancia donde se contemplaba el nombre del solicitante y sus representantes, clase de aprovechamiento, corriente de donde se derive, extensión y límite del terreno. En tres días el gobernador civil remitía el anuncio y la nota de solicitud a la Gaceta de Madrid, abriéndose un plazo de treinta días durante el que el peticionario presentaría su proyecto en la División Hidráulica, admitiéndose otros proyectos que tuvieran el mismo objeto o fueran incompatibles. Simultáneamente, dentro del plazo aludido, el gobernador civil, también enviará la instancia y las notas al Ingeniero Jefe de la División Hidráulica quién lo remitirá, en otros tantos días, a la Jefatura de la División Hidráulica y a los gobernadores de las provincias afectadas para que las publiquen en el Boletín Oficial de provincia.
Transcurrido los treinta días tras la publicación en la Gaceta (BOE) no se admitiría ningún otro proyecto en competencia. Los proyectos, compuestos por memoria (que además de lo prescrito en la Instrucción de 1883, contenía la propuesta del plazo para empezar, plazos parciales de la elaboración de las partes esenciales de la obra y terminación), planos,
40 La nota también se le remitía a los gobernadores de provincias aguas debajo de la toma, caso que no se daba en Canarias. EL PROCESO PRIVATIZADOR...
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presupuesto, tarifas y condiciones de aplicación, se presentarían en la División Hidráulica. A estos le acompañaba una instancia en la que se concretaba la petición: la solicitud de la declaración de utilidad pública, la concesión de terrenos de dominio público ocupado y la imposición de servidumbres, relación de propiedades que se trataban de expropiar o sobre las que se quisiese imponer servidumbre, así como el permiso de los dueños de propiedades afectadas, si procedía. Además se añadía el resguardo de haber depositado el 1% del presupuesto de las obras que afectaran al dominio público a disposición de la Dirección General de Obras Públicas. Una vez terminado el plazo de admisión se procedía a desprecintar los proyectos, acto al cual podían asistir todos los peticionarios, levantándose acta. En el plazo de dos días, el Ingeniero Jefe de la División apreciaba si eran incompatibles con los planes del Estado. Si estuviera constituida la Confederación Hidrográfica de la cuenca, solicitaba de ella análogos datos con la relación a los planes de la misma, previniendo al solicitante sobre la posibilidad de denegación. Simultáneamente efectuará la valoración de bastanteo. En el caso de no considerarlos suficientemente tramitados lo comunicará en el plazo de diez días a los interesados para que se proceda a las enmiendas oportunas en diez días. El peticionario podría en ese plazo recurrir en alzada a la Dirección General de Obras Públicas que resolverá definitivamente. Seguidamente se procedería a la información pública en el modo que se especifica en la Instrucción de 14 de Junio de 1883 con la novedad de que los alcaldes de los municipios afectados deberían publicar la petición, dando cuenta en diez días de su resultado, certificando haber publicado el anuncio y remitiendo las reclamaciones. Se omite por falta de interés, en el caso de Canarias, los proyectos que afectaran a los planes de la Confederación Hidrográfica.
Terminada la información pública, el Ingeniero Jefe de la División comunicará a los solicitantes en el plazo de un mes el presupuesto de los gastos que podía originar el replanteo del proyecto que debía hacerlo efectivo en la pagaduría correspondiente en el plazo de un mes. Una vez hecho el depósito, el interesado podría recurrir en alzada a la Dirección General de Obras Públicas si le parece excesivo. Seguidamente el Ingeniero encargado redactaría un acta detallada de cada replanteo. Si algún proyecto careciera de datos suficientes o no concordase con el terreno, sería excluido por el gobernador. El peticionario podía recurrir esta decisión en alzada al Ministerio de Fomento. El ingeniero encargado del informe lo hacía acompañar de un croquis en el caso de competencia donde se representaban los aprovechamientos solicitados con los tramos ocupados por cada uno, los accidentes y circunstancias principales. El Ingeniero Jefe de la División, atendiendo a los informes obtenidos, proponía las condiciones para otorgar la concesión o denegarla. Finalmente, se hacían aclaraciones para modificaciones de la solicitud o concesión.
OTRAS DISPOSICIONES QUE DESARROLLARON LA LEY DE AGUAS DE 1879
Es determinante la promulgación del Real decreto de 12 de Abril de 1901 por el que se crea el Registro de Aprovechamiento de Aguas Públicas, que albergarán libros de anotaciones, archivos de expedientes y proyectos, así como fichas de seguimiento.
De gran importancia para Canarias es la Ley de 7 de Julio de 1911. El Archipiélago quedó excluido de su aplicación por sus características geográficas y económicas, quedando privado de las subvenciones para la construcción de grandes obras hidráulicas y con ello de la expansión de sus regadíos. A pesar de eso, se levantará más de una decena de embalses, principalmente en la zona norte de Gran Canaria, por la iniciativa privada durante los treinta primeros años del siglo pasado. Las islas tendrán que esperar al Decreto de 1 de Diciembre de PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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193341 del Ministro Guerra del Río por el que se incluye a Canarias dentro del área de actuación de la Ley de 7 de Julio de 191142.
Son de obligada mención la Real Orden de 27 de noviembre de 1924 y el Real Decreto Ley de 7 de Enero de 1927. Con la Real Orden especial para Canarias de 27 de noviembre de 1924, sobre defensa de los aprovechamientos de agua de Canarias en relación con la explotación minera, aclaratoria de la Ley de Aguas y del Reglamento para la Minería (Gaceta de 3 de Diciembre), el gobierno de Primo de Rivera pretendía conjurar los efectos perniciosos de la aplicación de estas normativas en la singularidad del Archipiélago. La propia Ley de Aguas en su artículo 26 exponía que «Los concesionarios de pertenencias mineras, socavones y galerías generales de desagües de minas tienen la propiedad de las aguas halladas en sus labores mientras conserven sus minas respectivas», a la vez que imponía unas distancias de prospección respecto a aguas surgentes, cuyos 100 metros, en los casos más distantes, no respondía a la geología de las islas. Sin embargo, el principal inconveniente provenía de la coexistencia de una doble posibilidad para adquirir una concesión de aguas subálveas. Si con la Ley de Aguas de 1879 se dictaban directrices para la tramitación de expedientes de requerimientos de aguas subterráneas, la Ley de Minas de 29 de Diciembre de 1868, en su artículo 4, consideraba tales recursos hídricos como mineros, y susceptibles de ser solicitadas como concesiones mineras. Expone Hernández Ramos que, para eludir los derechos de las Heredades, algunas sociedades de explotaciones hídricas «buscaron el subterfugio de denunciar pertenencias mineras con objeto de poder realizar, impunemente, labores para alumbrar aguas». Esta segunda posibilidad de tramitación, a la vez que las amparaba administrativamente, les otorgaba más facilidades e inmunidad. De esta manera, Canarias se convertiría…«en una de las zonas mineras más ricas del mundo, y surgieron minas de hierro, de carbón, de azufre y no sé si de oro y plata por todas partes43». Modificada por la Orden de 23 de julio de 194844, se requería obtener una autorización administrativa a los dueños de los terrenos y concesionarios del alumbramiento de aguas, previo informe de la Jefatura de Obras Públicas y Minas sobre el impacto en aprovechamientos previamente existentes. Los concesionarios de minas en Canarias no podrían emprender trabajos sin la previa presentación ante la Jefatura del Distrito Minero del proyecto para que emitiera dictamen. Para la ejecución de las obras de alumbramiento de aguas en terrenos particulares de las mismas islas por medio de pozos, deberá preceder el permiso de la Autoridad competente. Además, exigía una fianza para afrontar los perjuicios ocasionados en las explotaciones afectadas. Se pretendía, a la vez que se respetaran los derechos de las Heredades, no interferir en los nuevos alumbramientos. En la práctica significó el predominio del nuevo derecho administrativo, dependiente de los informes de Obras Públicas y Minas lo que supuso un dualismo de autoridades para discriminar entre aguas públicas y privadas, sobre el civil, que amparaba el derecho de propiedad. Esta normativa de 27 de noviembre de 1924 marcaría, según Hernández Ramos45, el inicio del segundo momento de la historia de las Heredades de Gran Canaria, la de aprovechamiento de las aguas pluviales, debido a la gran construcción de obras para recoger y
41 Y la Orden del Ministerio de Obras Públicas inserta en la Gaceta de dos de marzo de 1934, donde se establecía normas para la concesión de auxilios económicos del Estado a las obras hidráulicas de Canarias. RA-MÍREZ MUÑOZ (1995), p. 554, citado por SARMIENTO ACOSTA (2002), p. 67.
42 MILLARES CANTERO (1987), p. 51.
43 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), pp. 56-57.
44 «en el sentido de que será facultad discrecional del Ministro recabar los dictámenes del Instituto Geo-lógico y Minero y del Consejo de Obras Públicas». SARMIENTO ACOSTA (2002). p. 65.
45 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), p. 55. EL PROCESO PRIVATIZADOR...
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almacenar el agua. Sarmiento Acosta46 , ven en ella «el punto de arranque para configurar fundadamente el régimen especial47».
Para algunos autores será la Orden Ministerial de Obras Públicas especial para Canarias de 23 de mayo de 1938 la que tendrá una significación negativamente sobresaliente de las demás producciones legislativas de la década respecto a las aguas superficiales y de manantiales. Hernández Ramos ve en ella el inicio de la última etapa de la historia de las Heredades de Aguas, “la de captación de las aguas subterráneas”, que marcaría el declive final de dichas instituciones. Atendiendo a la misma fuente, dicha disposición facilitaría la apertura de pozos a 100 metros de distancia, lo que repercutiría sobre los caudales de las Heredades48 .
La Ley de Auxilio para la conclusión de obras hidráulicas de 30 de junio de 1939 fue promulgada en un momento de dura penuria. Dicha normativa, que acompañaba al Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1939, auxiliaba a las obras de riego particulares que no estuvieran terminadas por falta de medios económicos cuando el demandante hubiera realizado o se obligara a efectuar el 20% de las obras a ejecutar. El Estado podría anticipar el 40 % con un interés del 3% anual a veinte años. Entre 1939 y 1942 el Ministerio de Trabajo subvencionó 75 obras hidráulicas en el Archipiélago con el doble propósito de paliar el paro a la vez que se fomentaba la agricultura de exportación49.
De gran importancia para el abastecimiento de aguas en Canarias serían los decretos de 8 de marzo y 12 de abril de 1946. El primero favorecía el auxilio a abastecimientos potables a la población. El segundo iba destinado al auxilio del Estado para las obras de abastecimiento de agua potable y saneamiento de Las Palmas de Gran Canaria, Puerto de la Luz y establecimientos militares.
De entre todas las disposiciones reúne un especial interés la Ley de 27 de diciembre de 1956 sobre Heredamientos de aguas del archipiélago canario. Se pretendía dotar a este tipo de agrupaciones de los sistemas de riegos, ampliación de zonas cultivadas y de personalidad jurídica. Sin embargo, la Ley se hizo extensiva a otras agrupaciones de aguas privadas.
Por el Decreto 1740/959 de 8 de octubre del Ministerio de Obras Públicas y la Orden de 31 de diciembre de 1959 se restablecen las comisarías de aguas, fijándose sus funciones. En las Islas Canarias se crea la Comisaría de Aguas en Las Palmas de Gran Canaria y el Servicio de Obras Hidráulicas en Santa Cruz, ambos dependientes de la Dirección General de Obras Públicas. En la Orden de 16 de enero de 1960, donde se transferían las atribuciones en materia de aguas, se establece que la Comisaría de Aguas, junto con las competencias asignadas en el Decreto 8 de octubre de 1959, desempeñaría las de Jefaturas de Obras Públicas en relación a concesiones de aprovechamientos de aguas públicas continuas o discontinuas, y a alumbramientos en terrenos particulares.
De gran importancia será la Ley 59/1962, de 24 de diciembre de 1962 sobre aprovechamientos de aguas y auxilios a los mismos, exclusiva para Canarias, y su reglamento mediante el Decreto 43/1965 de 14 de enero de 1965. Aunque en gran manera la norma atendía a las aguas subterráneas, fijación de distancia entre perforaciones que garantice los aprovechamientos existentes, una reserva de caudales por el Estado y la limitación de las aguas a los volúmenes que la explotación minera pudiera necesitar, también preveía los auxilios del Estado para obras hidráulicas, suspendidos desde la supresión del Decreto de 8 de diciembre de 1933 en 1956. Si la aplicación del Decreto de 1933 hasta 1956 había supuesto la realización de un buen número de obras, su suspensión significó la paralización del sector en el mismo momento que en la Península se incrementaba la acción estatal. Por el Decreto
46 SARMIENTO ACOSTA (2002), p. 65.
47 Haciendo referencia a GUIMERÁ PERAZA (1970), p. 32.
48 HERNÁNDEZ RAMOS (1954), pp. 60-64.
49 GUERRA PALMERO (2004), p. 264. PEDRO LUIS DÍAZ CRUZ
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2430/1966 de 13 de agosto de 1966 se reorganizan los Servicios Hidráulicos de Canarias, que pasarían a denominarse Servicio Hidráulico de Las Palmas y Servicio Hidráulico de Santa Cruz de Tenerife con jurisdicción en cada provincia.
Otras normativas significativas en esta década fueron: el Decreto de 24 de febrero de 1966, sobre permiso de investigación minera, donde se imponía el informe de la Comisaría de Aguas, fianza y señalamiento de manantiales entre otros aspectos; El Decreto 633/1968, de 28 de marzo de 1968, por el que se extiende a la isla de El Hierro el régimen de autorización previa; y el 1149/1968, de 12 de mayo, del mismo año, por el que se establece un régimen transitorio en la aplicación del Decreto 633/1968; la Orden de 28 de junio de 1968, por la que se aprueba la clasificación de embalses según su posible aprovechamiento secundario recreativo; el Decreto Ley 7/1968, de 17 de julio, y 11/1968, por los que se prohíbe temporalmente la captación de aguas subterráneas en determinadas zonas de Andalucía y Mallorca respectivamente.
Cuando muere el General Franco, Canarias disponía ya de un marco normativo propio sobre la Ley de 1956 y la Ley de 1962 y su Reglamento de 196550. Por otra parte, en el Título VIII de la Constitución de 1978, artículo 148.1.10., se disponía que las comunidades podrán asumir competencias en los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos, las aguas minerales y termales. La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas fue una de las razones que motivaría la elaboración de la Ley 29/1985, de 2 de agosto. La nueva Ley derogará la vigente desde 1879, adaptándose primero con la inconstitucional Ley autonómica de Aguas de 1987, posteriormente reformulada en la Ley de 1990. Ya en el Estatuto de autonomía de Canarias (L.O. 10/1982) se promulgaba con la Ley de Transferencias (L.O.11/1982) que establecía que Canarias tenía competencia exclusiva en aprovechamiento hidráulico, canales, regadíos, aguas minerales y termales (art. 29), con competencias legislativas y de ejecución (art. 34).
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