Megaproyectos, reorganización territorial y participación ciudadana: el proyecto de puerto industrial en Granadilla (Tenerife, Canarias)

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MEGAPROYECTOS, REORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA: EL PROYECTO DE
PUERTO INDUSTRIAL EN GRANADILLA (TENERIFE,
CANARIAS)
Luz Marina García Herrera
Fernando Sabaté Bel 1
INTRODUCCIÓN
Este trabajo propone una reflexión sobre las iniciativas de realización o reactivación de
grandes infraestructuras, los denominados “megaproyectos”, que han conocido un importante
impulso en el contexto internacional en los últimos años. Estas propuestas se caracterizan por
la elevada inversión económica que requieren, por el importante papel que desempeña el
sector público y por las profundas transformaciones que producen allí donde se realizan. El
estudio de su ejecución ha llevado a plantear si la inversión pública funciona como un
instrumento de desarrollo o como una fuente de intensos conflictos en los asuntos locales. La
propuesta de construcción de un puerto industrial en Granadilla, en el sur de la isla de
Tenerife, constituye una manifestación local de esta tendencia general. El proyecto ha
suscitado una amplia polémica y movilización ciudadana que se ha centrado de modo
preferente en el impacto ecológico que produciría. En cambio, se echa en falta el análisis de
las transformaciones que esta potente infraestructura generará sobre el sistema territorial de la
isla, línea que este trabajo propone iniciar. Para ello repasa los objetivos y las razones del
proyecto, así como la reorganización espacial que puede implicar el traslado de las funciones
portuarias desde su actual ubicación en el municipio de Santa Cruz de Tenerife; analiza
asimismo la controversia social y la participación ciudadana activadas en torno a este proceso
y su posible incidencia sobre la toma de decisiones.
POLÍTICAS NEOLIBERALES, REESTRUCTURACIÓN TERRITORIAL Y MEGAPROYECTOS
Relación entre el sector público y el privado
A lo largo de las últimas dos décadas del siglo XX se ha producido una profunda
transformación en la esfera política, de manera que hemos asistido al cuestionamiento,
primero, y a la sustitución, después, de las políticas públicas orientadas a la redistribución
social, propias del Estado de Bienestar; en su lugar se produce una reformulación del papel
del sector público, que adquiere de modo progresivo un carácter empresarial y proactivo. Este
fenómeno ha sido subrayado por numerosos autores, que lo caracterizan a través de dos
rasgos principales: ‘empresarial’, en tanto las instituciones deben impregnarse de un sentido
emprendedor que les permita identificar o crear oportunidades de inversión innovadoras, al
tiempo que adoptan criterios y esquemas organizativos similares a los utilizados por el sector
privado; y ‘proactivo’, en cuanto el sector público se convierte en un socio activo mediante
acuerdos o apoyos directos a la iniciativa privada (Rodríguez y otros 2001, p. 414). Es en este
contexto donde la relación entre el sector público y la iniciativa privada se concibe cada vez
más como un ‘partenariado’, no siendo extraño que la aportación de cuantiosos fondos
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públicos como subvención directa, para actuaciones que responden fundamentalmente a
intereses privados, reciba el calificativo de ‘buenas prácticas empresariales’ (Smith 2002).
Otro aspecto de la mayor trascendencia es que la participación de la administración
pública en potentes intervenciones territoriales implica la asunción de riesgos, que son
compartidos por el sector privado, pero cuyas consecuencias son muy desiguales en el caso
de producir pérdidas. La probabilidad de que grandes proyectos urbanos o megaproyectos
produzcan déficit debido a su naturaleza especulativa e inmobiliaria provoca, más tarde, una
socialización de costes y riesgos a la vez que una privatización de los beneficios (Rodríguez y
otros 2001, p. 420).
La importancia del sector inmobiliario
En relación con la naturaleza inmobiliaria de los proyectos, Harvey (2001) ha puesto de
manifiesto que la competencia interurbana e interregional conduce a que la gobernanza
urbana se centre en orquestar una dinámica de continuas inversiones y de asegurar ciertas
inversiones públicas consideradas cruciales. Del mismo modo, para Smith (2002) la
promoción inmobiliaria constituye, en la actualidad, un aspecto central en el funcionamiento
económico de las ciudades. Parece también probado que las decisiones sobre la creación de
superficies terciarias o comerciales vienen determinadas por criterios inmobiliarios, sin que
existan estudios que fundamenten dicha demanda, según revela el análisis de grandes
proyectos urbanos en diferentes ciudades europeas realizado por Rodríguez y otros (2001,
p. 418).
Los megaproyectos
Desde la última década del siglo XX se ha producido, en diferentes contextos y países, un
aumento destacado de potentes intervenciones territoriales, en gran medida aunque no
exclusivamente, de carácter urbano. Estas propuestas, denominadas como megaproyectos, se
caracterizan por la elevada inversión económica que requieren, por el importante papel que
desempeña el sector público y por las profundas transformaciones que producen allí donde se
realizan. Altshuler y Luberoff (2003, p. 2) caracterizan como megaproyectos aquellas
iniciativas que reúnen las siguientes características:
­Se
refieren a proyectos de construcción de estructuras, equipamiento, preparación de
emplazamientos para su desarrollo, o alguna combinación de los anteriores elementos.
­Son
iniciativas muy costosas; de manera aproximada cifran su coste en un mínimo de
250 millones de dólares (de 2002).
­Surgen
del sector público, que las financia en buena parte o en su totalidad.
A menudo se argumenta que estas iniciativas no comportan costes finales para la
población. Sin embargo, es importante considerar algunas de las conclusiones obtenidas en
análisis detallados de tales propuestas realizados en diferentes países y continentes. Existe
asentimiento acerca de la escasa fiabilidad de los megaproyectos en lo que respecta al balance
entre los costes y los beneficios (Altshuler y Luberoff 2003, p. 288).
La tesis doctoral de J. Long, que examina el coste real de la financiación pública
norteamericana para las infraestructuras deportivas de los grandes equipos estima que,
mientras las cifras oficiales sobre la participación pública en infraestructuras construidas
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después de 1990 exhibían un descenso de dicha participación respecto a los estadios
construidos en décadas anteriores, en realidad la proporción de fondos públicos aumentó en
11 puntos porcentuales (tomado de Altshuler y Luberoff 2003, p. 244). En el período 1970­2000
el coste de los megaproyectos en las ciudades norteamericanas generalmente superó,
por un margen considerable, las estimaciones oficiales del momento de su autorización; lo
que sugiere que las razones son más de naturaleza política que de contabilidad o de ingeniería.
Flyvbjerg y otros (2003), en un estudio sobre países de cinco continentes, llegaron a la
conclusión de que en el 90% de los casos hay subestimación de costes, alcanzando dicha
subestimación más del 40 por ciento del importe final. La persistencia de tales errores durante
décadas les lleva a afirmar que no se trata de equivocaciones inocentes, sino más bien de una
táctica dirigida a lograr la aprobación de los proyectos (Altshuler y Luberoff 2003, pp. 221–
246). 2
Aplicando estas ideas al caso del archipiélago canario, se debe tomar en cuenta la
importancia adquirida por los fondos provenientes de la Unión Europea. En efecto,
la disponibilidad de dinero europeo en grandes cantidades representó la novedad, en el
periodo histórico reciente, para los gobiernos locales y autonómicos. La financiación europea
vendría a ser, para Canarias, el equivalente a la importancia de los fondos federales en la
financiación de los megaproyectos norteamericanos.
Por otra parte, un detallado estudio sobre medio siglo de megaproyectos urbanos en las
ciudades estadounidenses, concluye que la ejecución de los megaproyectos requiere de
manera imprescindible el apoyo activo de los líderes empresariales, lo que motiva que las
propuestas que alcanzan éxito buscan desde el principio lograr su atracción (Altshuler y
Luberoff 2003, p. 287). Como luego trataremos de exponer, esta interacción gobierno­empresarios
tiene mucho que ver, en nuestra experiencia local, con la reciente constitución del
llamado Foro para el Progreso de Tenerife.
La hipótesis que pretendemos demostrar, en lo que sigue, es la siguiente: el conjunto de
intervenciones territoriales de gran envergadura, propuestas por las administraciones locales
para la isla de Tenerife –de entre las cuales analizaremos con mayor detalle el proyecto de
creación de un megapuerto en el sur de la isla– ilustra la aplicación de una política neoliberal
orientada a una reestructuración espacial, económica y social como reflejo de una nueva
geometría de poder .
GRANADILLA: LA RECUPERACIÓN DE UN VIEJO PROYECTO
La construcción de un puerto en la costa sureste de Tenerife constituía una de las
propuestas del primer ‘Plan Insular’, elaborado a principios de los años setenta por la
consultora Doxiadis Ibérica, por encargo del Cabildo de la Isla (de manera bastante explícita,
aquel documento se denominaba Plan Insular de Ordenación Urbana ). El análisis expuesto en
1973 señalaba la importancia del puerto de Santa Cruz, dentro del conjunto insular, por su
función de escala en la navegación marítima intercontinental (la mayoría de las navieras
hacían escala en los principales puertos canarios durante el trayecto de Europa a América),
además de su naturaleza de punto de intercambio de mercancías. Considerando el grado de
utilización del puerto, planteaba la urgente necesidad de proceder a su ampliación, tanto de la
línea de atraque como de la superficie de muelle comercial. Proponía en consecuencia dos
actuaciones: prolongar –hasta conseguir una línea de atraque de 1.400 metros– el dique­muelle
del Este y construir una nueva dársena a lo largo de la Avenida de Anaga, que
aportaría 2.160 metros más para el atraque de buques. En el periodo posterior se acometieron
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ambas obras, ejecutándose también la nueva dársena de Los Llanos en la década de los
ochenta. El desarrollo de estas obras alternativas, unido a otra serie de factores más
complejos, 3 frenó el desarrollo del Puerto de Granadilla y de algunos otros grandes proyectos
planteados en el Plan Doxiadis.
Cerca de treinta años después y –de manera paradójica– casi a la par que el Gobierno de
Canarias estaba planteando una moratoria al aumento de las plazas alojativas turísticas,
la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife inicia la recuperación del proyecto de
un puerto en Granadilla. En enero de 2000 comienza el procedimiento administrativo para
aprobar la evaluación de impacto ambiental. A medida que se van haciendo públicas sus
características, se va conociendo también la potencia de las dimensiones y el consiguiente
impacto real de la propuesta. Destaca en primer lugar la desmesurada extensión del proyecto
original a lo largo de más de cinco kilómetros de costa en buen estado de conservación, con
diques que se adentran en el mar hasta más de un kilómetro y medio desde la actual línea de
costa. La propuesta del nuevo puerto, como pieza de un conjunto más amplio de actuaciones
territoriales, recupera el tipo de intervenciones características de los años setenta del siglo XX,
expresando una lógica desarrollista renovada (Rodríguez y otros 2001, p. 421). Tan sólo la
licitación del dique exterior (que representa aproximadamente un 15 por ciento de la obra
construida) fue sacada a concurso por un importe de 143 millones de euros. Los promotores
esperaban obtener una parte sustancial de la financiación de los fondos europeos de desarrollo
regional.
EL CONFLICTO Y LOS ARGUMENTOS: FORO POLÍTICO­EMPRESARIAL
VERSUS ORGANIZACIONES
CIUDADANAS
La necesidad de construir el puerto de Granadilla se justificaba, en el año 2001, por dos
razones: el puerto de Santa Cruz de Tenerife estaba a punto de alcanzar la saturación, y su
ampliación exigiría un coste muy elevado. Basándose en ellas, el Gobierno del Estado
procedió a la declaración del proyecto como de utilidad pública . Frente a este razonamiento
se plantearon otras perspectivas que, preocupadas por el gran impacto ambiental del nuevo
puerto, formularon la existencia de una estrategia deliberada de desinversión en el puerto de
Santa Cruz. Al mismo tiempo, y desde distintos foros técnicos y ciudadanos, se han planteado
una serie de proyectos concretos y alternativos que evidencian las grandes posibilidades
efectivas de ampliación que aún dispone el puerto de Santa Cruz; todas ellas susceptibles de
ejecutarse sobre espacios ya transformados (y ecológicamente degradados) del frente litoral
capitalino.
Abundando un poco más los argumentos de una y otra posición, tenemos, por un lado, a
los defensores de la construcción del nuevo puerto, que alegan razones técnicas, económicas y
políticas para fundamentar su necesidad. Desde la perspectiva técnica se señala la idoneidad
del emplazamiento, 4 y la obsolescencia y saturación de las instalaciones de Santa Cruz de
Tenerife, así como la imposibilidad de su ampliación. El puerto capitalino presentaría, según
esta línea argumental, insuficiencias básicas respecto a la longitud de las líneas de atraque, la
superficie de muelles comerciales para los contenedores y el calado para unos buques que son
cada vez mayores; por otra parte, la inexistencia de plataforma ‘continental’ imposibilitaría la
ejecución de un dique exterior debido a su elevado coste. En esta posición van confluyendo
los intereses empresariales (representados por la Confederación de Empresarios y la Cámara
de Comercio, junto a la Autoridad Portuaria), y las posiciones de los alcaldes de Santa Cruz y
de Granadilla, a los que se suman los presidentes del Cabildo Insular y del Gobierno de
Canarias. Por su parte, los colectivos que contestan el proyecto de nuevo puerto integran a
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organizaciones ecologistas, plataformas ciudadanas, expertos universitarios, así como algunas
empresas y organizaciones sindicales que defienden la viabilidad del puerto de Santa Cruz.
Sus argumentos se centran en el gran impacto ecológico (que incumple además la normativa
ambiental europea); la ausencia de razones económicas que justifiquen el nuevo proyecto; las
posibilidades de mejora y ampliación del puerto existente; y la necesidad de otras
infraestructuras más urgentes (como el hospital público del Sur). En cualquier caso, los
análisis críticos se han centrado de modo preferente en evaluar el impacto ecológico que este
megaproyecto produciría en la propia zona de implantación o en sus inmediaciones. Así,
voces autorizadas han llamado la atención sobre fenómenos como los siguientes:
­Afección
a los callaos, maretas y otros ecosistemas litorales de interés, en particular la
destrucción del hábitat de determinadas especies muy raras y en peligro de extinción,
tanto de la flora (Piña de Mar, Atractylis preauxiana ) como de la fauna (Tortuga Boba,
Caretta caretta ).
­Afecciones
sobre el medio marino, que provocarían la destrucción de determinadas
comunidades de sebadales (praderas de fanerógamas), que constituyen ecosistemas
muy ricos y de importancia estratégica para la fauna ictiológica.
­Obstáculo
a la actual dinámica submarina de circulación de sedimentos, que alimentan
de arena las playas situadas más al suroeste, entre las que se encuentran los mejores y
más extensos cordones arenosos naturales de Tenerife (El Médano, La Tejita), base de
la actividad turística.
­Afección
a los espacios naturales protegidos en el entorno inmediato del proyectado
puerto, que son tres en total.
­Las
medidas compensatorias propuestas, centradas en el trasplante de seba
(Cymodocea nodosa ), son “o bien inviables o, en el mejor de los casos, suponen una
compensación teórica muy difícil de demostrar y no fundamentada en conocimientos
existentes”. 5
­El
proyecto se ubica junto a dos lugares de Importancia Comunitaria (LIC) de la Red
Natura 2000 europea, hecho que sólo es posible cuando hay seguridad de que no
causan perjuicio a su integridad.
Las consideraciones que se acaban de citar, por sí mismas contundentes para cuestionar la
viabilidad ambiental del megaproyecto de Granadilla, se han convertido en los puntos
centrales de la argumentación debido a que representan los ‘asideros’ legales que podrían
provocar su paralización, sobre todo en el ámbito de la Unión Europea. A ellas se suman otras
razones de naturaleza económica que, como las anteriores, no han podido ser confrontadas en
público con los promotores del puerto debido a la ausencia de un auténtico debate
democrático y razonado a lo largo de todo este proceso. De este modo, desde el movimiento
ciudadano se plantean otras cuestiones como las siguientes:
­El
estudio económico encargado por la Autoridad Portuaria sobre la posibilidad de
captar el tráfico internacional de mercancías reconoce que la captación de este tráfico
depende de las negociaciones con las navieras y de la competencia con otros puertos;
por lo tanto, no se pueden hacer estimaciones previas rigurosas. Además, en el propio
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estudio las empresas entrevistadas consideran que las instalaciones del puerto de Santa
Cruz son aceptables y no muestran interés en trasladarse a Granadilla.
­El
puerto de Santa Cruz está infrautilizado, además de acoger usos no propios de zonas
portuarias. 6
­El
puerto de Santa Cruz genera más de 10 mil puestos de trabajo directos, cuya
supervivencia depende de su localización. La operación de traslado a Granadilla del
grueso de la actividad portuaria llevaría aparejado un fenómeno de deslocalización que
va mucho más allá de las propias operaciones portuarias. 7
­Además,
y sobre todo, se exponen todo un conjunto de alternativas de mejora y
ampliación del puerto de Santa Cruz (ampliación dársenas de El Bufadero y del Este,
construcción de la dársena Norte y, en el extremo, posibilidad de construir la dársena
de La Hondura). Las tres primeras, además de ser obras que implican menores costes
de inversión, pueden ejecutarse en plazos relativamente cortos (entre 2 y 4 años); por el
contrario el horizonte temporal más optimista para el proyecto de Granadilla exige de 8
a 10 años (el menos optimista, 15 años).
Las propias empresas estibadoras, así como los estudios técnicos promovidos por una
Fundación de ámbito estatal constituida por los trabajadores portuarios, aportan otras
argumentaciones que desmontan algunos puntos clave sobre la supuesta obsolescencia y
saturación del puerto de Santa Cruz. Así, se señala que: 1) la operatividad y productividad del
puerto es elevada, estando a un nivel similar al de otros puertos de primera línea; 2) además
del espacio comercial para atender al tráfico actual de contenedores, cuenta con capacidad
ociosa para aumentarlo, hasta duplicarlo, si se amplía la dársena del Este, que presenta un
calado suficiente para los buques más modernos; 3) los grandes buques portacontenedores
operan ya sin problemas en la terminal de El Bufadero; y 4) es la deficiencia en la promoción
comercial y en las negociaciones con las grandes navieras por parte de la Autoridad Portuaria
la que puede disminuir el tráfico y lastrar el futuro del puerto capitalino.
La gran controversia que el proyecto de Granadilla genera, abunda en la consideración,
planteada por algunos autores, de cómo la inversión pública se convierte en fuente de intensos
conflictos locales, antes que en un instrumento real de desarrollo 8 (Altshuler y Luberoff
2003). En la primera fase de su reactivación, la Administración ha practicado una falta de
información sobre la realidad del proyecto. Hasta que los sectores que se oponían al mismo
iniciaron sus propias campañas de información y concientización, el mismo resultaba
desconocido para la gran mayoría de los ciudadanos. De igual modo, la Administración ha
hecho caso omiso a los informes técnicos contrarios al proyecto, incluyendo tanto los de sus
propios técnicos como los emitidos por expertos de la Universidad en su función de asesores
neutrales. De este modo, el Gobierno de Canarias y su Viceconsejería de Medio Ambiente
han practicado una infracción reiterada de la normativa medioambiental. Es importante
señalar, además, que toda la discusión pública que rodea al puerto de Granadilla se produce en
condiciones de grave asimetría: censura severa a los escritos y voces en contra, máxima
difusión a los que lo apoyan.
Tras el cambio político surgido de las elecciones generales de marzo de 2004, en las que
las fuerzas políticas (Partido Popular y Coalición Canaria) que habían estado apoyando el
megaproyecto quedaron en minoría en el Congreso de los Diputados, las organizaciones
empresariales pasaron a situarse en la primera fila de su defensa: el 29 de junio de 2004
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parece marcar un punto de inflexión, al constituirse el Foro por el Progreso de Tenerife,
promovido por la CEOE y la Cámara de Comercio, Industria y Navegación, con el activo
apoyo del resto de organizaciones empresariales. La coalición a favor del megapuerto agrupa
los intereses comerciales, industriales, de los constructores y de los políticos locales e
insulares, invocando a factores emocionales y al sentimiento de pertenencia isleño, bajo el
eslogan: “Tenerife merece respeto”. La reducción de las ayudas europeas para el próximo
periodo 2006­2013
parece ser una de las razones de esta movilización empresarial que exige
la realización, con toda rapidez, de todas las grandes infraestructuras ‘pendientes’. 9
La actuación pública en el proyecto de Granadilla es reflejo, hasta el momento, de una
actitud, cuando menos, extemporánea incluso si la comparamos con otros contextos
fuertemente conservadores. Así, mientras en Estados Unidos las propuestas de los años
cincuenta o sesenta arrasaban con los asentamientos afectados y ni siquiera consideraban los
impactos ambientales, se plantea que los megaproyectos urbanos recientes raramente implican
daños sustanciales al medio ambiente o a los residentes (Altshuler y Luberoff 2003, pp. 286–
287).
LOS EFECTOS SOBRE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE TENERIFE
La fundación de la ciudad de Santa Cruz se debió a las condiciones particulares de su rada,
la mejor y más abrigada del perímetro insular tinerfeño. En el proceso histórico de evolución
del modelo territorial insular, Santa Cruz disputó la hegemonía con el otro puerto practicable
situado en la vertiente norte: el de Garachico. Tras la erupción del volcán de 1706, éste quedó
arruinado por la reducción del tamaño de la bahía y, sobre todo, por la pérdida de calado.
Desde entonces, Santa Cruz despega como el único puerto internacional de la isla. Tras la
‘pacificación’ de los mares y la normalización del comercio marítima surgida de la
hegemonía imperial británica, ya en el XIX, los muelles chicharreros animan la expansión
mercantil y urbana de la ciudad, arrebatan la capitalidad a la ciudad fundacional de La Laguna
y, de este modo, Santa Cruz se convierte en la capital del archipiélago canario hasta la
división provincial de 1927. A lo largo del tiempo, su actividad económica se desarrolló en
torno al tráfico del puerto, de modo que aún en los años setenta del siglo pasado la actividad
generada por el mismo constituía, para Murcia Navarro (1975), su fundamento económico
principal. También hasta tiempos recientes la actividad comercial de la ciudad llegó a estar
profundamente vinculada al movimiento de pasajeros del puerto.
La comarca capitalina (Santa Cruz–La Laguna–El Rosario–Tegueste) alberga hoy la mitad
de la población de Tenerife (unas 800.000 personas en total). La otra mitad se distribuye a
partes casi iguales entre las otras dos grandes comarcas, Norte y Sur, de la isla. Sin embargo,
este aparente equilibrio entre las dos vertientes esconde una potente tendencia al
estancamiento poblacional de la primera y a la expansión –en algunos municipios cabría
hablar de ‘explosión’– demográfica de la segunda. La razón, bien conocida, estriba en el
desarrollo de casi todas las infraestructuras turísticas de alojamiento y de ocio en el Sur, frente
a un Norte que no acaba de encontrar recambio para su pasada prosperidad de base agraria; al
mismo tiempo, la mayor parte de la agricultura industrial que subsiste, también se concentra
en la fachada costera del Sur y Suroeste insular. Es en este contexto donde el proyecto de un
nuevo puerto en Granadilla no haría más que agravar una tendencia creciente al desarrollo
desigual del territorio, promoviendo la expansión económica de un único ámbito insular,
siempre el mismo, frente a la crisis existente en la comarca septentrional; con la variante
añadida de que ahora, el traslado del grueso de la actividad portuaria socava también las bases
de la estructura económica del área capitalina.
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¿HACIA LA CRISTALIZACIÓN DEL ‘MODELO DOXIADIS’?
La construcción del puerto de Granadilla es, como acertadamente se ha señalado (tanto por
sus detractores como por sus defensores), una pieza dentro de un conjunto de intervenciones
orientadas a la consolidación de un modelo insular, que se ha venido configurando a lo largo
de las últimas tres décadas. En su origen, como ya vimos, la propuesta del puerto está
vinculada a las primeras experiencias de planificación territorial, aparecidas en Canarias a
finales de la década de los sesenta. En efecto, fue en 1969 cuando el Cabildo encargó la
elaboración de una propuesta de ordenación insular, que participaba de toda la filosofía
desarrollista del momento. El Plan Doxiadis proponía para Tenerife la diferenciación de
cuatro grandes áreas, en razón de sus actividades económicas:
­El
Área metropolitana Santa Cruz–La Laguna, 10 que concentraba las actividades
terciarias, se concebía como el principal centro comercial (apoyado en el puerto) y de
servicios. Por su función de capitalidad acogería el equipamiento sanitario insular.
Asimismo, el futuro desarrollo turístico de Las Teresitas quedaba asociado a la
construcción de un puerto deportivo en San Andrés; para los núcleos de Bajamar y
Punta del Hidalgo se preveía alguna actividad turística. Por último, el entorno del
Aeropuerto de Los Rodeos se valoraba como un posible ámbito para la industria de
servicios.
­En
la zona a barlovento se localizaba la agricultura de exportación, complementada por
el turismo; éste último concentrado en la costa del Valle de La Orotava –donde se
planteaba un puerto deportivo, considerado no obstante “de dudosa viabilidad”–, y con
posibles desarrollos tanto en la playa de San Marcos como en Los Silos.
­El
ámbito del Sureste, desde Candelaria a Granadilla, además de su idoneidad para las
infraestructuras de comunicación (nuevo aeropuerto), se especializaba en
las actividades industriales, para las que se identificaron dos polígonos: uno, entre El
Médano y el Porís de Abona, destinado a la industria pesada, que se acompañaría de la
construcción de un puerto industrial; y otro, en el Valle de Güímar, concebido para las
actividades manufactureras. Asimismo se contemplaron algunos desarrollos turísticos;
de modo preferente en la Montaña Roja y su posible prolongación hacia el núcleo de
Las Galletas, además de la costa de Candelaria y el Puertito de Güímar –donde se
construiría otro puerto deportivo–.
­Por
último, la actividad turística se desplegaría “de manera preferente y casi
exclusiva” por todo el sector Suroeste (desde Granadilla hasta Santiago del Teide),
complementada por dos puertos deportivos más ubicados en Los Cristianos y en la
costa de Guía de Isora.
La construcción de un anillo viario era requisito indispensable para el funcionamiento de
todo este modelo territorial; dicho anillo se proyecta con carácter de autopista, para una
velocidad estándar de 100 kilómetros por hora.
Resulta oportuno recordar que, aunque el Plan nunca fue formalmente aprobado, sus
propuestas constituyeron el núcleo de la política territorial insular, sirviendo de cobertura para
las actuaciones de transformación territorial (Domínguez Anadón 1981, p. 426). La ejecución
de las propuestas del Plan corrió desigual destino: algunas casi fracasaron o se retrasaron
largo tiempo (como fue el caso de los polígonos industriales o el desarrollo turístico de Las
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Teresitas); otras fueron modificadas de facto por iniciativas territoriales alternativas (es el
caso del desarrollo no previsto de la agricultura de exportación en el Suroeste); y aún otras
nunca se ejecutaron (como el puerto industrial en Granadilla o el puerto deportivo del litoral
isorano). Con todo, resulta sorprendente la semejanza del actual esquema territorial de
Tenerife con la ordenación propuesta tres décadas atrás; así como el hecho de que vuelvan a
entrar en escena numerosas propuestas que coinciden con aquellos planteamientos: cierre del
anillo viario insular, polígonos comerciales destinados a grandes superficies comerciales en
los nodos comarcales del anterior, puerto de Fonsalía, otro puerto en el Norte de Tenerife
(Garachico o Puerto de la Cruz), zona de actividades especiales junto al Aeropuerto de Los
Rodeos, etcétera.
El sistema territorial de Tenerife muestra hoy un área metropolitana cada vez más
extendida, un suroeste urbano­turístico
en expansión desde Arona­Adeje
hasta Santiago del
Teide y, en contraste, un tercer sector a barlovento marcado por el declive demográfico y
económico de la mayor parte de sus núcleos. Este sistema se corresponde a su vez con otros
tantos ámbitos laborales y de circulación de la fuerza de trabajo. Respecto al tipo de trabajo,
el conjunto insular se caracteriza por el extraordinario peso de los contratos temporales que se
concentran sobre todo en la construcción, los servicios y la hostelería. La zona Sur es un área
de intensa creación de empleo pero de una mayor precariedad. Sirva como ejemplo el que, de
todos los contratos celebrados en el año 2000, el peso de los temporales alcanza el 84 por
ciento (Godenau y Arteaga 2003: p. 101). 11 El Sur ha estado actuando durante las últimas tres
décadas como un área inductora primero de desplazamientos diarios, y receptora después de
inmigrantes de otras zonas de Tenerife; esta capacidad de atracción se ha traducido en una
pérdida de efectivos poblacionales de la zona Norte. Si la ejecución de las infraestructuras
proyectadas consolida las actuales dinámicas insulares, la organización territorial de la isla
acabará en pocos años por convertirse en un calco del ‘modelo Doxiadis’, paradigma del
ideario territorial desarrollista. En este sentido conviene recordar la experiencia acumulada
respecto a la relación entre las infraestructuras y el desigual desarrollo insular (Pulido 1981,
p. 449).
Las intervenciones territoriales propuestas indican que se está produciendo una
reorganización espacial compleja: así, en el Área Metropolitana parecen estar actuando
procesos de diferenciación interna, mientras el Suroeste­Noroeste
se comporta como el
territorio donde el capital necesita realizar una homogeneización (es decir, igualar las
condiciones de movilidad de la población mediante el cierre del anillo insular de autopistas);
el Sur, por su parte, es el ámbito de inversiones para la producción: nuevo puerto para
participar en el tráfico internacional de mercancías y actuar de redistribuidor de mercancías
europeas hacia África; ampliación del aeropuerto como entrada de más turistas); y futuro tren
que lo conecte con la capital para aumentar la rapidez de los desplazamientos.
DESARROLLO DESIGUAL: INVERSIÓN Y DESINVERSIÓN
Los flujos de inversión que se pretende dirigir hacia la construcción del puerto industrial en
Granadilla resultarían simultáneos a la desinversión en las infraestructuras portuarias de Santa
Cruz; no obstante, en ambos casos existen grupos sociales que se benefician de importantes
rentas inmobiliarias. En relación con una posible estrategia dirigida a justificar el nuevo
puerto de Granadilla, se ha denunciado la ausencia deliberada de inversiones en Santa Cruz
para aumentar las líneas de atraque, las terminales de contenedores y aguas abrigadas, así
como la superficie de muelle comercial. 12 Ciertamente, al no ejecutarse tales obras de
modernización, el puerto de Santa Cruz empieza a acusar sus efectos en la disminución del
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tráfico de buques, en la desaparición de servicios portuarios y de mercados y también, más
recientemente, en la cancelación por diversas empresas de sus escalas regulares en Santa Cruz
(algunas de las cuales pasaron a realizar el trasbordo de sus mercancías en el vecino puerto de
Las Palmas, desde el que es necesario transportarlas a Tenerife). 13 Asimismo, se puede
interpretar como otra manifestación de la estrategia de desmantelamiento del puerto
capitalino, la paradójica denegación, por la Autoridad Portuaria, de un buen número de
proyectos presentados por distintos operadores y usuarios del puerto dirigidos a la mejora e
incremento de los muelles comerciales. 14
Por otra parte, como señala Fainstein (1999, p. 219), la actividad del sector inmobiliario
está estrechamente relacionada con la política del Estado, en la medida en que aquélla
depende de las decisiones del sector público sobre inversiones en infraestructuras, política
fiscal y normas de edificación. En este sentido, nos parece que uno de los factores que está
propiciando en estos años la canalización de capitales hacia el sector inmobiliario en Canarias
es la reforma fiscal aprobada en 1994. La Ley de Régimen Económico–Fiscal de Canarias
creó la denominada Reserva de Inversiones de Canarias (RIC), cuyo objetivo era que los
beneficios empresariales generados en Canarias se reinvirtiesen en el Archipiélago para
estimular la creación de empleo. Pero la RIC regula asimismo la deducción fiscal aplicable a
los empresarios y profesionales en contrapartida a su esfuerzo inversor. En una región cuya
dinámica inmobiliaria se caracteriza por su intensidad y por el predominio del negocio
especulativo (Naredo 2000), 15 la introducción de esta bonificación fiscal puede haber
desatado un extraordinario flujo inversor, aún desconocido en cuanto a su magnitud y
naturaleza.
La ejecución del nuevo puerto tendría, en este sentido, una doble dimensión inmobiliaria y,
por tanto, de extracción de rentas. Una primera dimensión estaría relacionada con las rentas
obtenidas por la revalorización de los terrenos próximos al megapuerto de Granadilla. 16 La
segunda operación se realizaría tras el traslado de actividades y empresas portuarias al Sur,
liberando unas bolsas de suelo que ocupan una localización privilegiada; a lo que se sumaría
la concesión de marinas privadas en las dársenas de Los Llanos y Pesquera, y los terrenos
industriales cuya reconversión está prevista en Cueva Bermeja. El gobierno local de Santa
Cruz proyecta la reconversión del muelle comercial en un puerto turístico y de deportes
náuticos. El ámbito de los muelles acogerá usos terciarios (comercio, turismo y recreación),
mediante la reclasificación de suelos previamente destinados a actividades vinculadas
directamente al tráfico portuario.
Desde una perspectiva atenta a la identificación de los grupos sociales implicados y a sus
intereses, en ambos procesos (inversión y desinversión) los más beneficiados serán los
intereses inmobiliarios; en concreto propietarios del suelo, promotores, constructores e
intereses financieros. Por el contrario, otras facciones sociales del capital se ven más
perjudicadas, en particular aquéllas comprometidas con las infraestructuras existentes en
Santa Cruz (por ejemplo, las empresas consignatarias). En general, al conjunto del
empresariado le puede resultar beneficioso centrar las actividades de producción­circulación
en el Sur, donde los sueldos son más bajos, existe mayor disponibilidad de mano de obra
inmigrante y niveles más bajos de sindicalización. Por otra parte, y para reforzar tales
intereses, no resulta extraño que en el plano político se vuelva a esgrimir el manido ‘pleito
insular’, invocando la competencia y ventaja que obtendría Las Palmas si no se realiza el
puerto de Granadilla.
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Megaproyectos, reorganización territorial y participación …
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Las implicaciones que, desde la perspectiva de clase, puede tener el traslado del puerto,
junto con las propuestas del nuevo Plan General de Ordenación de Santa Cruz, se aproximan
al denominado ‘urbanismo revanchista’ (Smith 1996). Los trabajadores portuarios, un
colectivo que cuenta con una gran tradición organizativa, se verían forzados, primero,
al movimiento pendular diario; a la larga, acabarían estableciéndose en el entorno del
megapuerto, siguiendo la tendencia que refleja un reciente estudio sobre los mercados locales
de trabajo en Tenerife (Godenau y Arteaga 2003, p. 105). 17
A modo de conclusión provisional, en el marco de un proyecto de investigación abierto,
cabe señalar que todas las características reseñadas permiten identificar indicios de
empresarialismo en el comportamiento de la administración local en Santa Cruz de Tenerife,
en la vía hacia la consolidación de una constelación de intereses privados–públicos, mucho
mejor articulada en beneficio de los primeros. Por otra parte, nos podemos cuestionar si los
fenómenos en curso no apuntan hacia una profunda reestructuración territorial, configurando
una nueva geometría de poder que se definirá en un futuro próximo. Finalmente, cabe
preguntarse acerca del carácter realmente democrático de los mecanismos de toma y
legitimación de este conjunto de decisiones, cuyas consecuencias afectan, de modo
irreversible y a largo plazo, a toda la isla.
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XVI Coloquio de Historia Canario­Americana
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Megaproyectos, reorganización territorial y participación …
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NOTAS
1 La presente comunicación forma parte de un proyecto de investigación más amplio, titulado “Protección
ambiental y calidad de la democracia: evaluación funcional de las instituciones ambientales de Canarias”
(SEC 2002–02760).
2 Merecen considerarse, además, numerosos precedentes de proyectos en la Isla, donde se dan casos con
abultada subestimación inicial de costes. Destaca entre ellos el de la reciente construcción del Auditorio
de Santa Cruz de Tenerife, contratado por unos cuatro mil millones de pesetas y finalizado casi por veinte
mil millones.
3 Estos incluyen, entre otros, el destino principal de las inversiones privadas hacia el desarrollo turístico de
dos municipios vecinos como Arona y Adeje; así como una importante presión ciudadana y popular –en
los años de la transición política y posteriores– que condicionaron una reorientación de las inversiones
públicas a dotaciones y equipamientos en los barrios y los pueblos.
4 El servicio de planes insulares del Cabildo plantea que “resulta técnicamente imposible delimitar otro
emplazamiento distinto al de Granadilla para un nuevo puerto comercial”. Sin embargo, esta ventaja de la
localización ha sido puesta en duda desde el punto de vista de la viabilidad de las operaciones portuarias.
El hecho de ser una zona de vientos fuertes y frecuentes –al contrario que Santa Cruz que cuenta con una
rada muy protegida–, crea condiciones peligrosas para la movilidad de los buques, que deberían de estar
parando sus maniobras y ralentiza las operaciones de carga y descarga de los contenedores.
5 Informe del Departamento de Biología Vegetal de la universidad de La Laguna, marzo de 2003.
6 Aguilera Klink, F., La Opinión, 10 de julio de 2004.
7 Meneses Roque, A. “Proyecto portuario de Granadilla”, artículo en el periódico digital
canariasahora.com.
8 Si en verdad se tratara de un instrumento de desarrollo, los beneficios generados tendrían que ser muy
superiores a los daños. No parece que sea éste el caso, pues la destrucción inmediata de recursos naturales
es sustancial y, además, esta decisión tiene una importante carga de futuro. Como señaló el Departamento
de Biología Vegetal (marzo 2003), hay efectos que “tardarán varios años en producirse y no se podrán
verificar sino después de décadas”.
9 No resulta casual que se empiecen a plantear como fechas de terminación las siguientes: cierre del
‘anillo’ insular de autopistas: buena parte construido en 2005, terminado en 2007; nuevo puerto en
Granadilla: construido en 2008; nuevas centrales eléctricas combinadas de gas: 2007.
10 En realidad, los límites del desarrollo urbano principal alcanzaban en la propuesta el Valle de La Orotava,
por un extremo, y el de Güímar, por el otro.
11 En este sentido, son significativas las declaraciones del concejal de Turismo de Arona: “Lo que pasa es
que los sueldos en las zonas turísticas son más bajos que en la capital. […] La naturaleza de muchos de
los puestos de trabajo y el excedente de mano de obra emigrante son causantes de este desajuste. […] El
negocio turístico está en manos de empresas foráneas. El dinero se va a Mallorca, a Cataluña o al País
Vasco y no revierte en inversiones en la zona.” Jiménez, José J., “El Sur de Tenerife gana terreno”,
periódico digital canariasahora.com.
12 Meneses Roque, P. Anatael, “El porqué de la decadencia del puerto de Santa Cruz”, La Opinión, 10 de
julio de 2004.
13 Ibídem.
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14 Es el caso de la propuesta de CAPSA/SOCAESA para ampliar el número de grúas operativas; de CEPSA para
diversificar el uso de sus depósitos de combustible y ampliar atraques y líneas de suministro; de
Cementos Archipiélago para una nueva planta de producción en zona industrial.
15 Naredo, en su análisis de las transmisiones de fincas rústicas y urbanas, ha puesto de relieve la notable
dinámica que tienen las islas en el conjunto estatal: dejando aparte las donaciones y herencias, el peso de
las operaciones de compraventa de fincas rústicas y urbanas en relación con el total de transmisiones
inmobiliarias, sitúa a las islas entre los primeros lugares, junto con las provincias del litoral mediterráneo
y Madrid (datos de 1991).
16 A título comparativo, en el caso de Cabo­Llanos,
en Santa Cruz, se han producido revalorizaciones de
suelo del 524 por ciento (García Herrera y Smith 2004), sin que este incremento excluya otras
revalorizaciones más elevadas.
17 Como señalan estos autores: “La obtención de un puesto de trabajo en un área diferente de aquélla donde
el individuo tiene fijada su residencia supone desplazamientos diarios más largos y costosos, que suelen
terminar en un cambio de residencia, dependiendo de la comparación entre los costes asociados a la
movilidad diaria y los asociados a una nueva localización residencial en las cercanías del nuevo lugar de
trabajo. […] La mayor o menor facilidad de adquirir una vivienda y obtener los ingresos suficientes para
hacer frente a los gastos asociados a dicha adquisición, aparecen como condicionantes de ese posible
cambio de residencia.” (Godenau y Arteaga, 2003, pp. 109­110).
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