La reorganización del gobierno urbano en España. La ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local

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LA REORGANIZACIÓN DEL GOBIERNO URBANO EN
ESPAÑA. LA LEY DE MEDIDAS PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL
Luz Marina García Herrera
INTRODUCCIÓN
La comunicación se propone analizar la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización
del Gobierno Local, de reciente aprobación. Dicha ley, dirigida especialmente a las grandes
ciudades, apunta hacia el refuerzo de las funciones ejecutivas locales, situándonos así en la
tendencia generalizada de reorganización de los gobiernos locales.
EL GIRO HACIA EL NEOLIBERALISMO Y LA TRANSFORMACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL
El neoliberalismo, en ascenso desde finales de los años setenta, es una estrategia de
reestructuración político­económica
que implica la transformación de las relaciones entre el
mercado y el Estado, a favor de una expansión del mercado a todos los ámbitos de la
producción. Los pilares de las políticas neoliberales son la desregulación, la liberalización y la
retirada (selectiva) de la intervención del Estado (Brenner y Theodore, 2005; Harvey, 2005;
Jessop, 2005).
Brugué et al. (2001) identifican una transformación de los gobiernos que presenta los
siguientes rasgos: los gobiernos se caracterizaban por una clara diferencia entre la esfera
pública y la privada; y, dentro de la esfera pública, por un predominio casi absoluto del
Estado­nación.
Pero esa nítida separación entre mercado y Estado ha dado paso a límites
borrosos por la introducción de criterios mercantiles en la acción de gobierno; asimismo, el
predominio del Estado­nación,
en la esfera pública, está siendo sustituido por una
redistribución de poderes tanto ‘hacia arriba’ (Unión Europea) como ‘hacia abajo’
(comunidades autónomas, gobiernos locales).
En el ámbito local, las ciudades están reafirmándose como actores colectivos en la
emergente Unión Europea y en la era de la globalización; la retirada del Estado
intervencionista, que ha dado paso a los regímenes neoliberales, crea nuevas necesidades de
servicios y de regulación, así como nuevas oportunidades para la autonomía y la innovación
local (Le Galès, 2002).
Esta situación, en un contexto de intensa competencia, empuja a los gobiernos urbanos a
adquirir nuevas atribuciones políticas y económicas (Smith, 2001). En consecuencia, el
gobierno local se convierte en un actor político y económico relevante, lo que implicaría que
la globalización no supone tanto un debilitamiento del ámbito local como un impulso de este.
Así, los municipios se enfrentan a un número creciente de demandas políticas y económicas, y
al mismo tiempo tienen que encontrar iniciativas novedosas (Brugué y Gomá, 1998).
El nuevo papel de las ciudades ha ido acompañado de una reorganización de las
instituciones locales. Así, en Europa occidental, las reformas de los gobiernos urbanos
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muestran una situación diversa, pero la tendencia es apostar por liderazgos políticos fuertes,
acompañados de un reforzamiento del carácter ejecutivo del gobierno urbano; es lo que ha
ocurrido en algunos países europeos como Gran Bretaña, Italia y Alemania con algunos
matices, o el caso español si atendemos a la Ley 57/2003.
Un buen número de autores coincide en identificar la crisis de legitimidad de los gobiernos
locales como una de las razones fundamentales para la reorganización del gobierno urbano
(Romero, 2005, p. 62). En esa línea estaríamos ante la “saturación de la vieja representación
política” (Maffesoli, 2006).
Dicha crisis se expresa en una baja participación electoral y en el fracaso de los
mecanismos tradicionales para que los políticos rindan cuentas a la ciudadanía (Borraz y
John, 2004, p. 108). El cuestionamiento de la “democracia local representativa, elitista y
gerencialista [que] ha estimulado, por un lado, la aparición de formas de participación
alternativas (Consejos sociales, fórums consultivos…) y, por otro, la emergencia de una nueva
cultura política local ­nuevos
movimientos sociales, reactivación de los roles individuales­”
(Brugué y Gomá, 1998, p. 21). Sin que tampoco sea baladí, en la mencionada crisis, el
aumento y complejidad de las tareas que deben abordar los gobiernos locales.
La evolución del gobierno local en España
Durante el régimen dictatorial de Franco, los gobiernos municipales carecieron de poder
debido a su debilidad administrativa y política y a su crónica deficiencia económica. La
aprobación de la Constitución española (1978) dio paso a una fase de profunda
descentralización y devolución de poder político, que ha resultado en un Estado
funcionalmente federal, pero con un escaso grado de desarrollo de una cultura política
‘federal’, de pacto y de cooperación (Romero, 2005).
A escala local, el proceso de descentralización ha tenido lugar en tres fases. En la primera,
1975­79,
tuvo lugar una tímida democratización local mediante las primeras elecciones
municipales de 1979, que permitieron la emergencia de una nueva elite política local. En la
segunda, en el intervalo de los años ochenta, se consolidaron los ayuntamientos democráticos,
que desarrollaban las políticas públicas con las que el gobierno socialdemócrata inició la
construcción del Estado de Bienestar en España; los municipios se convirtieron en
“ejecutores” de las políticas públicas nacionales, transformándose en ayuntamientos
“gerencialistas”, absortos en la gestión y administración (Brugué y Gomá, 1998). Desde los
primeros años noventa se inició una reestructuración del Estado de Bienestar que, si bien se
produjo en numerosos países europeos, en España tuvo lugar de manera más drástica al
descender el gasto en protección social más rápidamente que en el promedio de la UE
(Navarro, 2006). Los ayuntamientos dejan de ser simples ejecutores de las políticas
nacionales, ahora tienen que priorizar y elegir el carácter de sus políticas y se van
transformando en actores con voluntad de decisión y de elección (Genieys, Ballart y Valarié,
2004, pp. 184­85;
Brugué y Gomá, 1998).
No obstante, resulta pertinente preguntarse, como hacen Brenner y Theodore (2005), si las
nuevas capacidades institucionales alcanzadas por los lugares y ciudades les permiten decidir
su propio sendero de desarrollo, o están significativamente constreñidos por fuerzas político­económicas
que no pueden controlar (fluctuaciones financieras, intervención estatal selectiva,
decisiones de las corporaciones transnacionales...).
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LA LEY57/2003 DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL
La Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, dirigida
especialmente a los grandes núcleos de población, supone en España un paso en la tendencia a
reorganizar los gobiernos locales, un fenómeno que se ha producido en buena parte de los
países del Occidente europeo, así como en otros continentes.
El Proyecto de Ley fue presentado por el Partido Popular al Congreso en junio de 2003 y
aprobado el 26 de noviembre del mismo año con los votos a favor del Partido Popular, del
Partido Socialista Obrero Español, del Partido Nacionalista Vasco y de Coalición Canaria. En
vigor desde el 1 de enero de 2004, tuvo su origen en una proposición no de ley impulsada por
el Partido Socialista y consensuada con el Partido Popular.
El texto declara como objetivos los siguientes: uno, cambiar la estructura orgánica y
funcional del ayuntamiento, y dos, dar un tratamiento diferenciado a los municipios de “gran
población”.
En relación con este último objetivo, transformar la uniformidad del régimen local, la
propuesta inicial establecía el umbral de ‘gran ciudad’ solo para los municipios de más de
250.000 habitantes y las capitales de provincia con una población superior a 200.000
habitantes. Sin embargo, el trámite parlamentario flexibilizó los requisitos, de modo que,
además del tamaño demográfico, se incorporaron otros dos criterios: la inclusión de todas las
capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de las instituciones autonómicas; así
como todos aquellos municipios de más de 75.000 habitantes con circunstancias económicas,
sociales, históricas o culturales especiales (DS Congreso). En lo referente a Canarias,
Coalición Canaria defendió, y obtuvo de manera parcial, la inclusión de los Cabildos insulares
en la Ley.
Finalmente, los municipios que quedaron incluidos en la Ley fueron los siguientes:
Los municipios con más de 250.000 habitantes.
Las capitales de provincia con más de 175.000 habitantes.
Las capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de las instituciones autonómicas;
y los municipios con más de 75.000 habitantes, con circunstancias económicas, sociales,
históricas o culturales especiales, a petición de sus respectivos ayuntamientos y previa
aprobación por los Parlamentos autonómicos.
De igual modo, se aplica a los Cabildos insulares canarios de islas con más de 175.000
habitantes, pero con posibilidad de incorporar también aquellos Cabildos con más de 75.000
habitantes si lo decide, por ley, el Parlamento canario.
Sin embargo, de forma paradójica, el municipio de Barcelona permanece con un
tratamiento diferenciado. Con anterioridad a esta Ley, las dos mayores ciudades españolas
disponían ya de un régimen local especial: en Madrid estaba vigente la Ley especial de 1963 y
queda pendiente una futura Ley de capitalidad; y en el caso de Barcelona, por la Ley especial
de 1960 primero, y por la Carta Municipal aprobada por el Parlamento de Cataluña en 1998
después. La exclusión de Barcelona del ámbito de aplicación de esta Ley (disposición
transitoria cuarta), en espera de aprobar una legislación específica, fue un objetivo primordial
para los nacionalistas catalanes.
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De acuerdo con los criterios antes señalados, en Canarias puede aplicarse a cuatro
municipios (Las Palmas de Gran Canaria, Telde, Santa Cruz de Tenerife y La Laguna), y
cinco Cabildos (Tenerife, Gran Canaria, Lanzarote, La Palma y Fuerteventura). Teniendo en
cuenta el respaldo de Coalición Canaria a la Ley, no es de extrañar la rapidez de los
municipios y cabildos canarios en adecuar su estructura político­organizativa
a las
disposiciones de aquella. Así, los ayuntamientos mencionados se adecuaron a la reforma a lo
largo del año 2004, con la excepción de La Laguna (que tiene intención de solicitarlo
próximamente); en cuanto a los Cabildos, solo restan por incluirse los de las islas menores
orientales.
Respecto a la transformación de la estructura orgánica y funcional de los entes locales,
establecemos tres ámbitos: el régimen organizativo y competencias; la gestión de los servicios
públicos; y la participación ciudadana.
a) En relación con el régimen organizativo y competencias, las principales
transformaciones de los órganos municipales afectan al Pleno, a la Junta de Gobierno Local y
a las atribuciones del alcalde.
El Pleno municipal pierde su carácter ejecutivo y administrativo, reduciéndose a un órgano
deliberante y fiscalizador.
Las funciones ejecutivas del Pleno se transfieren a la Junta de Gobierno Local (antes
denominada Comisión de Gobierno) y al alcalde ­que
establece las directrices generales de la
acción de gobierno municipal­.
Por otra parte, las Comisiones del Pleno adquieren mayor
competencia administrativa pudiendo tomar resoluciones si el Pleno delega en ellas.
El cambio de denominación de la precedente Comisión de Gobierno a la nueva Junta de
Gobierno Local quiere destacar su naturaleza explícitamente ejecutiva al ser el “órgano
esencial en la dirección política del Ayuntamiento”. Sus miembros son de libre designación y
cese por el alcalde, cuyas deliberaciones son secretas. Para acentuar su perfil ejecutivo “Hasta
un tercio como máximo de sus miembros, excluido el alcalde, pueden ser personas que no
ostenten la condición de concejales”; no obstante, sus miembros cobran igual que los
concejales y tienen derecho a asistir y participar en los Plenos. 1
Asimismo, la Ley aumenta el carácter gestor y ejecutivo de los alcaldes, dando un paso
más respecto a la Ley 11/1999, de 21 de abril, que fortalecía las atribuciones ejecutivas de
estos.
Otra novedad es la creación del Consejo Social de la ciudad como organismo de carácter
consultivo, integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales,
profesionales y de vecinos “más representativas”. Se le asigna la emisión de estudios y
propuestas de desarrollo económico local, planificación estratégica y grandes proyectos
urbanos.
Por último, se establece la división territorial en Distritos para todos los municipios
afectados por la Ley, como un instrumento que facilite la desconcentración de funciones y la
participación ciudadana. Es importante destacar que cada ayuntamiento debe establecer un
porcentaje mínimo del presupuesto que deberá gestionarse por los distritos, en su conjunto.
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b) En cuanto a la gestión de los servicios públicos, se introducen nuevas formas de gestión
de los servicios públicos locales. Es el caso de las entidades públicas empresariales (EPE)
para dirigir o coordinar a otras sociedades mercantiles locales. De igual modo se regulan las
sociedades mercantiles con capital social público (de derecho privado, de responsabilidad
limitada y Estatutos) y de los organismos autónomos locales (Consejo Rector, Estatutos).
c) Por lo que se refiere a la participación ciudadana, se introducen algunas novedades. Los
instrumentos más destacados son:
­La
presentación de la Iniciativa Popular por parte de los vecinos, exponiendo propuestas
que deben ir refrendadas por un porcentaje de vecinos variable en relación con el tamaño del
municipio, siendo preceptivo su debate y votación en el Pleno.
­La
Consulta Popular Local, pero por el procedimiento y requisitos previstos en el artículo
71 de la Ley 7/1985, de 2 abril, LRBRL (BOE 03/04/1985) o, lo que es lo mismo, “por
mayoría absoluta del Pleno y autorización del gobierno de la nación”.
­Se
crea la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, una especie de defensor de los
vecinos formada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno. Su función es
defender los derechos de los vecinos ante la Administración municipal. Puede supervisar la
actividad del Ayuntamiento. Presenta informe anual al Pleno de las quejas presentadas y las
deficiencias observadas en el funcionamiento municipal.
­Por
último, se establece la obligatoriedad de tener un Reglamento orgánico de
Participación ciudadana, la utilización de las nuevas tecnologías para facilitar la información
y participación vecinal y la gestión de recursos presupuestarios por los distritos.
CONCLUSIONES
La motivación inicial de este trabajo buscaba analizar las reformas introducidas por la Ley
57/2003, esclareciendo asimismo su naturaleza política.
La mal denominada ‘Ley de Grandes Ciudades’ es una norma de administración local
porque su objeto es el municipio; pero, si bien responde a una demanda de los alcaldes de los
grandes núcleos urbanos (Nel­lo,
2001), continúa sin abordar los problemas de las áreas
metropolitanas existentes dado que estas son competencia de las Comunidades Autónomas.
Asimismo, como ha señalado Romero (2005), no resuelve los problemas de la ciudad real (es
decir, las conurbaciones, los núcleos dormitorios generados por la movilidad de la población,
etc.). De igual modo, la Ley pone el acento en regular de manera detallada los requisitos para
los ayuntamientos que entran en el ‘club de las grandes ciudades’, mientras no se contempla
una posible salida de este.
La reorganización del gobierno urbano que pone en marcha esta Ley, sin aportar la
necesaria financiación, privilegia el aspecto ejecutivo sin que introduzca claras medidas de
control (cómo controla el Pleno la gestión de la Junta de Gobierno Local) y de contrapeso
mediante la necesaria transparencia y participación (participación vecinal en los consejos
municipales). Un aspecto fundamental de la reforma es la posibilidad de que un tercio de los
miembros de la Junta de Gobierno Local, órgano ejecutivo y administrativo (que sustituye a la
actual Comisión de Gobierno), puedan ser personas no elegidas por sufragio electoral, sino
por libre designación del alcalde, atribuyéndoseles el derecho de asistencia y participación en
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los Plenos. Para los redactores de la ley, esta composición de la Junta de Gobierno Local es
acorde con el modelo legal europeo de gobierno local, que prevé que los órganos electivos
colegiados locales “pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos”.
Pero si acudimos a la Carta Europea de la Autonomía Local referida, el artículo tercero señala
que la responsabilidad de los órganos ejecutivos ante ellos mismos está asociada a gobiernos
locales constituidos por miembros democráticamente elegidos; no es el caso de las Juntas de
Gobierno Local cuando hasta una tercera parte de sus componentes tienen un nombramiento
discrecional (García Herrera y Sabaté Bel, 2007).
En este sentido es una evidencia de la tendencia neoliberal a propiciar el gobierno de elites
ejecutivas (Harvey, 2005, p. 66), incluyendo miembros no democráticamente elegidos,
mientras reduce la participación democrática a niveles formales.
Respecto a los mecanismos de participación ciudadana, no sobra la advertencia de que su
aplicación en municipios donde no existe una voluntad y cultura política de participación
efectiva, la participación puede quedar reducida a la creación de estructuras formales, sin
auténtica capacidad de decisión o incluso de representación vecinal. En relación con lo
anterior, no podemos dejar de mencionar el ‘decepcionante’ balance que presenta la praxis de
las Agenda 21 locales en España pues, según nos dice Romero (2005), “en la inmensa
mayoría de los casos queda interrumpida tras la decisión política de adherirse a la Carta de
Aalborg o, en el mejor de los casos, después de haber realizado el preceptivo diagnóstico
socioambiental”.
En suma, la modificación del gobierno urbano propuesta en esta Ley ratifica la posición de
que la ejecución de las estrategias neoliberales en las ciudades, en lugar de un retroceso de la
intervención estatal, ha implicado su reorganización política, institucional y geográfica
(Brenner y Theodore, 2005).
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NOTAS
1 Si bien los alcaldes disponían de la figura de los “asesores”, no podemos dejar de señalar que estos no eran
miembros de ningún órgano municipal ni tenían derecho a asistir y participar en los Plenos.
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