Gobiernos urbanos y reformas institucionales en un mundo neoliberal: La ley de medidas para la modernización del gobierno local

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El artículo analiza la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno
Local, de reciente aprobación. En España dicha ley, dirigida especialmente a las
grandes ciudades, representa un avance en la tendencia a la reorganización de
los gobiernos locales; un fenómeno ya introducido en buena parte de los países
del Occidente europeo, así como en
otros continentes. Tal reorganización
institucional apunta hacia el refuerzo
de las funciones ejecutivas locales
así como de liderazgos políticos más
fuertes, al tiempo que establece for-malmente
órganos de participación
ciudadana.
El giro hacia el neoliberalismo y
la transformación del gobierno
local
El neoliberalismo, en ascenso desde fina-les
de los años setenta, es una estrategia
de reestructuración político-económica
que implica la transformación de las
relaciones entre el mercado y el Estado,
a favor de una expansión del mercado
a todos los ámbitos de la producción.
Los pilares de las políticas neoliberales
son la desregulación, la liberalización y
la retirada selectiva de la intervención estatal. Las políticas de desregulación han
generado la extensión de un mercado laboral precario que ha ido en paralelo a
la pérdida de poder de los sindicatos. El supuesto repliegue del Estado presenta
una dinámica más compleja, pues mientras se ha realizado en relación con las
empresas y servicios públicos que han pasado al sector privado, por el contrario
su intervención ha sido intensa para regular nuevas formas de gobernanza más
acordes a la lógica del mercado.
Respecto a la dimensión institucional, la política neoliberal consiste, por un lado,
en desmantelar las restricciones que dificultan el dominio del mercado, la mercan-tilización
y el poder discrecional del capital privado; y por otro, en reconfigurar
dichas instituciones (Brenner y Theodore, 2005; Harvey 2005; Jessop 2005).
La transformación de los gobiernos, según señalan Brugué et al. (2001), presenta
los siguientes rasgos: los gobiernos se caracterizaban por una clara diferencia entre
la esfera pública y la privada; y, dentro de la esfera pública, por un predominio
Gobiernos urbanos y reformas
institucionales en un mundo neo-liberal.
La ley de medidas para la
modernización del gobierno local
por Luz Marina García Herrera.
Abandoibarra, Bilbao.
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casi absoluto del Estado-nación. Pero
los procesos recientes están rede-finiendo
dicha situación. En primer
lugar, la nítida separación entre el
mercado y el Estado ha dado paso a
límites borrosos por la introducción de
criterios mercantiles en la acción de
gobierno; por otra parte, los ciudadanos
demandan espacios deliberativos para
la definición de los problemas y de las
políticas públicas. En segundo lugar,
el poder casi monopolista del Estado
nacional se ha transformado en un
marco institucional más complejo, en
el que se han redistribuido poderes
tanto ‘hacia arriba’ (Unión Europea)
como ‘hacia abajo’ (Comunidades
autónomas, gobiernos locales).
En relación con los gobiernos locales,
la dinámica de competencia entre las distintas ciudades se ha identificado como
el motor principal que empuja a los gobiernos urbanos a adquirir nuevas atribu-ciones
políticas y económicas (Smith 2001; Leal 2003). En esta línea el gobierno
local se convierte en un actor político y económico relevante, de manera que la
globalización supone más un impulso que un debilitamiento del ámbito local
(Brugué y Gomá 1998). Así, los municipios se enfrentan a un número creciente
de demandas políticas y económicas, y al mismo tiempo tienen que encontrar
iniciativas novedosas. En la Unión Europea, la consolidación de los regímenes
neoliberales, tras el ‘adelgazamiento’ del Estado de Bienestar, ha creado nuevas
necesidades de servicios y de regulación así como nuevas oportunidades para la
autonomía y la innovación local (Le Galès 2002).
De manera que, a lo largo de las dos últimas décadas del siglo XX, se ha produ-cido
una reorganización de las instituciones locales, un fenómeno ampliamente
constatado en Europa Occidental aunque no exclusivo de dicho continente, como
muestran las ciudades latinoamericanas.
Las reformas de los gobiernos urbanos parecen presentar el rasgo común de
apostar por liderazgos políticos fuertes como vía –desde una democracia repre-sentativa–
para mejorar la ‘calidad’ institucional, la eficiencia de la Administración
así como impulsar nuevas políticas de participación. Es bastante frecuente que
tales liderazgos vayan acompañados de un reforzamiento del carácter ejecutivo
del gobierno urbano; es lo que ha ocurrido en algunos países europeos como Gran
Bretaña, Italia y Alemania con algunos matices, o el caso español si atendemos
a la Ley 57/2003.
En Gran Bretaña la Ley de los Gobiernos Locales (2000), promovida por los
Laboristas, tenía como objetivo robustecer su carácter ejecutivo. En Italia se aprobó
en 1993 la elección directa del alcalde que, si bien fortalece su liderazgo político,
comporta igualmente riesgos respecto a la legitimación de las políticas locales
(Leach y Wilson 2004; Magnier 2004). En Alemania, nos dice Wollmann (2004),
se ha generalizado durante los años noventa la elección directa del alcalde con
liderazgo político y administrativo, si bien sus competencias se ven equilibradas
por la existencia de un Consejo y partidos locales fuertes. Tanto en Francia como
en España los alcaldes se han transformado de intermediarios ante el gobierno
central para conseguir fondos en líderes de proyectos, en alcaldes-empresarios
–también llamados alcaldes emprendedores–; dicha transformación ha venido
ayudada por la transferencia de recursos hacia la Administración local (aún sin
Barcelona, desde la Plaza de Las
Glorias.
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resolver satisfactoriamente en España) pero tampoco es ajena a ella la aparición
de empresarios convertidos en políticos y de políticos con perfil empresarial
(Genieys et al. 2004, 183-87). Mientras los países escandinavos, a pesar de las
transformaciones introducidas, han mantenido su tradición de gobierno colectivo,
primando la toma de decisiones consensuadas frente a las funciones ejecutivas
(Goldsmith y Larsen 2004; Borraz y John 2004, 110).
Asimismo, el reforzamiento de las funciones ejecutivas tiene consecuencias en
la práctica y en la toma de decisiones políticas, que pueden originar crisis de
legitimidad, unida al declive de las formas convencionales de participación local
(Borraz y John 2004). Esto significaría que, con las mencionadas reformas locales,
nos estaríamos moviendo en círculo, pues un buen número de autores coinciden
en identificar la crisis de legitimidad de los gobiernos locales –pero también de las
políticas nacionales– como una de las razones fundamentales para la reorganización
del gobierno urbano (Romero 2005,
62). En esa línea estaríamos ante la
“saturación de la vieja representación
política” (Maffesoli, 2006).
Dicha crisis se expresa en una baja
participación electoral y en el fracaso
de los mecanismos tradicionales para
que los políticos rindan cuentas a la
ciudadanía (Borraz y John 2004, 108).
Gari Hayek desglosa certeramente
las señales del problema “los altos
índices de abstención en los procesos
electorales, la baja participación en el
asociacionismo político y [por] la baja
estima y la alta desconfianza que genera
el personal de la política profesional en
el conjunto de la ciudadanía” (2001,
131). El cuestionamiento de la “de-mocracia
local representativa, elitista
y gerencialista [que] ha estimulado,
por un lado, la aparición de formas
de participación alternativas (Consejos
sociales, fórums consultivos,…) y, por otro, la emergencia de una nueva cultura
política local –nuevos movimientos sociales, reactivación de los roles individuales”
(Brugué y Gomá 1998, 21).
Sin que tampoco sea baladí en la mencionada crisis, el aumento y complejidad
de las tareas que deben abordar los gobiernos locales:
- La búsqueda de nuevas bases de desarrollo económico, competitivas e
innovadoras.
- La definición de un proyecto estratégico para la ciudad, aunque tal visión es-tratégica
no vaya más allá de los 4 años entre convocatorias electorales (Romero
2005, 75).
- La formulación y gestión de proyectos y fondos europeos, con un método de
gestión presupuestaria compleja.
- Las iniciativas de cooperación con otras ciudades y entre diferentes escalas de
la Administración.
Plaza del Ayuntamiento, Valencia.
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- Sin hablar de la privatización de los servicios públicos, una tendencia bastante
generalizada, que exige una administración local capacitada para supervisar la
calidad de los servicios prestados por las entidades concesionarias (Genieys et al.
2004, 183-90).
La evolución del gobierno local en España
Los estudios sobre el gobierno local en Europa han distinguido, de manera clásica,
dos modelos: los gobiernos urbanos de Europa meridional, caracterizados por la
escasa capacidad de decisión y autonomía financiera municipal, compensaban
dichas insuficiencias potenciando el papel de los alcaldes con la Administración
central; mientras, en Europa septentrional, la mayor disponibilidad de recursos
y de autonomía locales se correspondían con liderazgos más débiles (Borraz y
John 2004; Genieys et al. 2004).
Borraz y John consideran que el modelo meridional de liderazgo local fuerte
tiene que ser matizado tanto en el caso español como griego (2004, 110). Así,
durante el régimen dictatorial de Franco los gobiernos municipales carecieron de
poder, debido a su debilidad administrativa y política y a su crónica deficiencia
económica. El advenimiento de la democracia y la integración en Europa (en 1986)
impulsó la transformación desde un Estado centralizado y no democrático a uno
muy diverso y policéntrico, el Estado de las Autonomías.
La aprobación de la Constitución española dio paso a una fase de profunda
descentralización y devolución de poder político, que ha resultado en un Estado
funcionalmente federal, pero con un escaso grado de desarrollo de una cultura
política ‘federal’, de pacto y de cooperación (Romero 2005, 66 y 69).
A escala local, el proceso de descentralización ha tenido lugar en tres fases. En
la primera 1975-79, tuvo lugar una tímida democratización local mediante las
primeras elecciones municipales de 1979, que permitieron la emergencia de una
nueva elite política local. En la segunda, en el intervalo de los años ochenta, se
consolidaron los ayuntamientos democráticos, al tiempo que transformaban
sus estructuras organizativas y desarrollaban las políticas públicas con las que
el gobierno socialdemócrata inició la construcción del Estado de Bienestar en
España; las corporaciones municipales se vieron presionadas para atender a las
demandas vecinales, heredadas de la etapa franquista, sin dejar de mencionar
que los municipios se convirtieron en “ejecutores” de las políticas públicas nacio-nales,
transformándose en ayuntamientos “gerencialistas”, absortos en la gestión
y administración (Brugué y Gomá 1998). Desde los primeros años noventa se
inició una tercera fase con nuevos retos que se prolonga hasta la actualidad. La
reestructuración del Estado de Bienestar, si bien se produjo en numerosos países
europeos, tuvo lugar en España de manera más drástica al descender el gasto
en protección social más rápidamente que en el promedio de la UE; el impor-tante
descenso del gasto social entre 1993-2002, bajo el gobierno del Partido
Popular, es responsable de que el Estado de Bienestar español sea, aún hoy, uno
de los más retrasados de la Unión Europea(1) debido al bajo gasto social y la casi
inexistencia de servicios públicos universales de alta calidad (Navarro 2006, 42). El
‘adelgazamiento’ del Estado significó una tensión entre la dimensión política y la
administrativa en los ayuntamientos, que se resolvió mediante la politización de
los gobiernos locales; éstos ya no pueden ser simples ejecutores de las políticas
nacionales, ahora tienen que priorizar y elegir el carácter de sus políticas y se
van transformando en actores con voluntad de decisión y de elección (Genieys
et al. 2004, 184-85; Brugué y Gomá 1998). A pesar del importante grado de
autonomía política de los municipios españoles, siguen manteniendo el déficit
crónico de recursos.(2)
(1) En 2002, a pesar del importante cre-cimiento
económico superior al promedio
de la UE, el gasto en protección social
por habitante era de 4.089 unidades de
poder de compra, cuando el promedio en
la UE era de 6.472 upc (Navarro, 2006,
p. 46 y 35).
(2) El gasto público de la Administración
local representa sólo el 13,9% frente a
porcentajes entre el 17-36% de diferentes
países europeos (DS, Senado, 11 octubre
2001).
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(3) Diario de Sesiones del Congreso de los
Diputados. Sesión plenaria núm. 287, del
27 de noviembre de 2003.
No obstante, resulta pertinente preguntarse, como hacen Brenner y Theodore
(2005), si las nuevas capacidades institucionales alcanzadas por los lugares y
ciudades les permiten decidir su propio sendero de desarrollo, o están significa-tivamente
constreñidos por fuerzas político-económicas que no pueden controlar
(fluctuaciones financieras, intervención estatal selectiva, decisiones de las corpo-raciones
transnacionales...).
La ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno
local
Dirigida especialmente a los grandes núcleos de población la Ley 57/2003 de
Medidas para la Modernización del Gobierno Local supone, en España, un paso
hacia la reorganización de los gobiernos locales, un fenómeno que se ha extendido
en buena parte del Occidente europeo, así como en otros continentes.
El Proyecto de Ley fue presentado por el Partido Popular al Congreso en junio
de 2003 y aprobado el 27 de noviembre del mismo año, por el Congreso de
los Diputados, con los votos a favor del Partido Popular, del Partido Socialista
Obrero Español y de Coalición Canaria; el apoyo “parcial” del Partido Nacionalista
Vasco y de Izquierda Unida; y el rechazo del Bloque Nacionalista Gallego y de
Convergencia i Unió.(3) En vigor desde el 1 de Enero de 2004, tuvo su origen en
una proposición no de ley impulsada por el Partido Socialista y consensuada con
el Partido Popular.
Las posiciones de los partidos políticos respecto a la Ley, expresadas en la sesión
del Congreso del 16/10/2003, pueden resumirse como sigue:
Los nacionalistas catalanes y gallegos fundamentaron su rechazo en el recorte
de las competencias autonómicas(4) mientras aumentaban las atribuidas a las
Diputaciones Provinciales: “Normativa básica que limita las competencias de las
comunidades autónomas .. /.. En las mancomunidades, antes éstas se legislaban
por las leyes de los Parlamentos autonómicos, y a partir de ahora se van a legis-lar
por artículos de este proyecto de ley ../.. Introduce un relanzamiento de las
competencias de las Diputaciones provinciales” (CIU, DS Congreso) “Este régimen
orgánico uniforme para las grandes ciudades imposibilita que las competencias
exclusivas en materia de régimen local que tienen las comunidades autónomas
puedan ser ejercidas”, (BNG, DS Congreso). Para los catalanes, además, era esen-cial
que Barcelona quedara excluida de la ley hasta que el Congreso aprobase su
legislación específica.
Por el contrario, Coalición Canaria, a pesar de que “comparte plenamente la
filosofía de este proyecto de ley,../.. Orientado básicamente a mejorar los me-canismos
organizativos de las corporaciones locales de los grandes municipios,
mejora que tiene que redundar sin duda en beneficio de los ciudadanos” (CC,
DS Congreso), se abstuvo como maniobra táctica en espera de que el Gobierno
cumpliese el compromiso de incluir a los Cabildos dentro del texto definitivo,
como así ocurrió.
No es de extrañar, por tanto, la rapidez de los municipios y cabildos canarios en
adecuar su estructura político-organizativa a las disposiciones de la Ley.
Otras críticas se dirigieron a la ausencia de medidas financieras para poner en
marcha estas modificaciones. En relación con la financiación de las entidades locales,
cabe señalar la necesidad de una adecuada revisión del modelo de financiación
de las administraciones locales (Romero 2005, 66).
(4) El Estatuto de Autonomía de Cataluña
(el texto vigente en 2003) establecía la
competencia exclusiva de la Generalitat
en materia de régimen local (artículo 9.8).
Varios Gobiernos autonómicos (Aragón,
Cataluña) presentaron recursos de incons-titucionalidad
contra la Ley 57/2003 recha-zando
su disposición final primera en que
declara básica la modificación de diversos
artículos de la Ley 7/1985 LRBRL.
Sevilla, La Giralda.
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La Ley declara como objetivos los siguientes: uno, cambiar la estructura orgánica
y funcional del ayuntamiento, y dos, dar un tratamiento diferenciado a los mu-nicipios
de “gran población”.
En relación con este último objetivo, transformar la uniformidad del régimen local,
la propuesta inicial establecía el umbral de ‘gran ciudad’ sólo para los municipios
de más de 250.000 habitantes y las capitales de provincia cuya población supe-rase
los 200.000 habitantes. Sin embargo, el trámite parlamentario flexibilizó los
requisitos, de modo que, además del tamaño demográfico, se incorporaron otros
dos criterios: la inclusión de todas las capitales de provincia, capitales autonómicas
o sede de las instituciones autonómicas; así como todos aquéllos municipios de
más de 75.000 habitantes con circunstancias económicas, sociales, históricas o
culturales especiales (PP, DS Congreso). Por lo que “el concepto de gran ciudad ../..
ha experimentado una notable hinchazón” (PP, DS Congreso), es decir, se pasó a una
propuesta de “café para todos ../.. muy poca cosa del espíritu y de las discusiones
y aportaciones científicas que se produjeron en la comisión se han introducido en
esta ley” (CIU, DS Senado). En lo referente a Canarias, Coalición Canaria defendió,
y obtuvo de manera parcial, la inclusión de los Cabildos insulares.
Finalmente, las entidades locales que quedaron incluidas en la Ley fueron las
siguientes:
Los Municipios con más de 250.000 habitantes.
Las Capitales de provincia que superen los 175.000 habitantes.
Las Capitales de provincia, capitales autonómicas o sede de las instituciones
autonómicas; y los municipios con más de 75.000 habitantes, con circunstancias
económicas, sociales, históricas o culturales especiales, a petición de sus respectivos
ayuntamientos y previa aprobación por los Parlamentos Autonómicos.
De igual modo, se aplica a los Cabildos insulares canarios de islas con más de
175.000 habitantes, pero con posibilidad de incorporar también aquellos Cabildos
con una cifra de habitantes superior a 75.000, si lo decide, por ley, el Parlamento
canario.
En la discusión parlamentaria se estimó que la Ley puede aplicarse en unas
cien ciudades.(5) La paradoja es que las dos grandes urbes españolas quedan
excluidas de esta norma. Con anterioridad a esta Ley, las dos mayores ciudades
españolas disponían ya de un régimen local especial: en Madrid estaba vigente
la Ley especial de 1963 y queda pendiente una futura Ley de capitalidad; y en el
caso de Barcelona, por la Ley especial de 1960 primero, y por la Carta Municipal
aprobada por el Parlamento de Cataluña en 1998, después. La exclusión de
Barcelona del ámbito de aplicación de esta Ley (disposición transitoria cuarta),
en espera de aprobar una legislación específica, fue un objetivo primordial para
los nacionalistas catalanes.
De acuerdo con los criterios antes señalados, en Canarias puede aplicarse a
cuatro municipios (Las Palmas de Gran Canaria, Telde, Santa Cruz de Tenerife
y La Laguna), y cinco Cabildos (Tenerife, Gran Canaria, Lanzarote, La Palma y
Fuerteventura). Los ayuntamientos mencionados se adecuaron a la reforma a
lo largo del año 2004, con la excepción de La Laguna (que tiene intención de
solicitarlo próximamente); en cuanto a los Cabildos solo restan por incluirse los
de las islas menores orientales.
Respecto a la transformación de la estructura orgánica y funcional de los entes
locales, establecemos tres ámbitos: el régimen organizativo y competencias; la
gestión de los servicios públicos; y la participación ciudadana.
(5) En España hay 8.070 municipios, de los
que 7.000 tienen menos de 5.000 habitantes
donde vive un 15,4% de la población (DS
Congreso).
L’ Hemisferic, Valencia (internet).
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(6) Las zozobras respecto a la función del
Pleno como “órgano de debate” se ven ilus-tradas
en algunos casos del Ayuntamiento
de Santa Cruz de Tenerife. Así el día
30/12/05 se publicó en el Boletín Oficial de
la Provincia la nueva ordenanza fiscal para
2006 sin haber sido previamente aprobada
por el pleno – que tenía que discutir el texto
y sus posibles modificaciones (Diario de
Avisos 31/12/2005).
a) En relación con el régimen organizativo y competencias, las principales trans-formaciones
de los órganos municipales afectan al Pleno, a la Junta de Gobierno
Local y a las atribuciones del Alcalde.
El Pleno municipal pierde su carácter ejecutivo y administrativo, reduciéndo-se
a un órgano deliberante y fiscalizador, como señaló algún diputado en el
Congreso, “El Pleno municipal tendrá un carácter abiertamente residual” (BNG,
DS Congreso).(6)
Las funciones ejecutivas del Pleno se transfieren a la Junta de Gobierno Local (antes
denominada Comisión de Gobierno) y al Alcalde –que establece las directrices
generales de la acción de gobierno municipal. Por otra parte, las Comisiones del
Pleno adquieren mayor competencia administrativa pudiendo tomar resoluciones
si el Pleno delega en ellas.
El cambio de denominación de la precedente Comisión de Gobierno a la nueva
Junta de Gobierno Local quiere destacar su naturaleza explícitamente ejecutiva al
ser el “órgano esencial en la dirección política del Ayuntamiento”. Sus miembros
son de libre designación y cese por el alcalde, cuyas deliberaciones son secretas.
Para acentuar su perfil ejecutivo “Hasta un tercio como máximo de sus miem-bros,
excluido el Alcalde, pueden ser personas que no ostenten la condición de
concejales.”; no obstante, sus miembros cobran igual que los concejales y tienen
derecho a asistir y participar en los Plenos.(7)
Asimismo, la Ley aumenta el carácter gestor y ejecutivo de los alcaldes, dando un
paso más respecto a la Ley 11/1999, de 21 de abril, que fortalecía las atribuciones
ejecutivas de éstos.
Otra novedad es la creación del Consejo
Social de la ciudad como organismo
de carácter consultivo, integrado por
representantes de las organizaciones
económicas, sociales, profesionales
y de vecinos “más representativas”.
Se le asigna la emisión de estudios y
propuestas de desarrollo económico
local, planificación estratégica y grandes
proyectos urbanos.
Por último, se establece la División
territorial en Distritos para todos los
municipios afectados por la Ley, como
un instrumento que facilite la desconcen-tración
de funciones y la participación
ciudadana. Es importante destacar que
cada ayuntamiento debe establecer un
porcentaje mínimo del presupuesto que
deberá gestionarse por los distritos, en
su conjunto.
b) En cuanto a la gestión de los servicios
públicos, se introducen nuevas formas de gestión de los servicios públicos locales.
Es el caso de las entidades públicas empresariales (EPE) para dirigir o coordinar
a otras sociedades mercantiles locales. De igual modo se regulan las sociedades
mercantiles con capital social público (de derecho privado, de responsabilidad
limitada y Estatutos) y de los organismos autónomos locales (Consejo Rector,
Estatutos).
(7) Si bien los alcaldes disponían de la figura
de los “asesores”, no podemos dejar de
señalar que estos no eran miembros de
ningún órgano municipal ni tenían derecho
a asistir y participar en los Plenos.
Vegueta, Las Palmas de Gran Canaria
(tomado de Elsa Guerra, 2004).
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c) Por lo que se refiere a la participación ciudadana se introducen algunas nove-dades.
Los instrumentos más destacados son:
- Se modifica la presentación de la Iniciativa Popular por parte de los vecinos,
estableciendo con carácter preceptivo su debate y votación en el Pleno.(8)
- La Consulta Popular Local, pero por el procedimiento y requisitos previstos en
el artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 abril, LRBRL (BOE 03/04/1985), o lo que
es lo mismo” por mayoría absoluta del Pleno y autorización del gobierno de la
nación.”
- Se crea la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, una especie de defensor
de los vecinos formada por representantes de todos los grupos que integren el
Pleno. Su función es defender los derechos de los vecinos ante la Administración
municipal. Puede supervisar la actividad del Ayuntamiento. Presenta informe
anual al Pleno de las quejas presentadas y las deficiencias observadas en el fun-cionamiento
municipal.
- Por último, se establece la obligatoriedad de tener un Reglamento orgánico de
Participación ciudadana, la utilización de las nuevas tecnologías para facilitar la
información y participación vecinal y la gestión de recursos presupuestarios por
los distritos.
CONCLUSIONES
La motivación inicial de este trabajo buscaba analizar las reformas introducidas
por la Ley 57/2003, esclareciendo asimismo su naturaleza política.
La reforma es desarrollada y aprobada por un gobierno conservador, poco
democrático, con una ideología claramente centralista que parece ‘puentear’
la mesoescala autonómica, limitando sus competencias, al tiempo que quiere
revitalizar el viejo ámbito provincial a través de las Diputaciones.
La mal denominada ‘Ley de Grandes Ciudades’ es una norma de administración
local porque su objeto es el municipio; pero, si bien responde a una demanda de
los alcaldes de los grandes núcleos urbanos (Nel-lo 2001), continua sin abordar
los problemas de las áreas metropolitanas existentes dado que éstas son com-petencia
de las Comunidades Autónomas. Asimismo, como ha señalado Romero
(2005), no resuelve los problemas de la ciudad real (es decir, las conurbaciones,
los núcleos dormitorios generados por la movilidad de la población, etc). De igual
modo, la Ley pone el acento en regular de manera detallada los requisitos para
los ayuntamientos que entran en el ‘club de las grandes ciudades’, mientras no
se contempla una posible salida de éste.
La reorganización del gobierno urbano que pone en marcha esta Ley, sin aportar
la necesaria financiación, privilegia el aspecto ejecutivo sin que introduzca claras
medidas de control (cómo controla el Pleno la gestión de la Junta de Gobierno
Local) y de contrapeso mediante la necesaria transparencia y participación
(participación vecinal en los consejos municipales). Un aspecto fundamental
de la reforma es la posibilidad de que un tercio de los miembros de la Junta de
Gobierno Local, órgano ejecutivo y administrativo (que sustituye a la actual
Comisión de Gobierno), puedan ser personas no elegidas por sufragio electoral,
sino por libre designación del Alcalde, atribuyéndoseles el derecho de asistencia
y participación en los Plenos. Para los redactores de la ley, esta composición de
la Junta de Gobierno Local es acorde con el modelo legal europeo de gobierno
local, que prevé que los órganos electivos colegiados locales «pueden disponer de
órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos». Pero si acudimos a la Carta
Europea de la Autonomía Local referida, el artículo tercero señala que la respon-
(8) Mediante la modificación del número
2 del artículo 70bis de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de Bases del
Régimen Local.
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(9) El borrador del Proyecto de Ley planteaba
una mayor proporción de personas no ele-gidas
en la Junta, que podía alcanzar hasta
la mitad de sus miembros, siendo corregido
en el trámite parlamentario.
(10) Resultan preocupantes algunos signos
de su aplicación en el municipio de Santa
Cruz de Tenerife. Tras la delimitación de
los nuevos Distritos se creó la figura del
Tagoror de Distrito (que sustituye a la
Junta Territorial) desde octubre 2005,
como órgano de participación ciudadana;
sin embargo, los vocales son elegidos por
los partidos con representación municipal,
no por las asociaciones de vecinos –lo que
supone un paso atrás respecto a las ante-riores
Juntas Territoriales. Asimismo los
concejales del Tagoror decidieron buena
parte del gasto del presupuesto sin previa
reunión con los vocales (El Día, 16 y 23 de
octubre 2005).
sabilidad de los órganos ejecutivos ante ellos mismos está asociada a gobiernos
locales constituidos por miembros democráticamente elegidos; entendemos que
no es el caso de las Juntas de Gobierno Local cuando hasta una tercera parte
de sus componentes tienen un nombramiento discrecional(9) (García Herrera y
Sabaté Bel, 2007).
En este sentido es una evidencia de la tendencia neoliberal a propiciar el gobierno
de élites ejecutivas (Harvey 2005, 66), incluyendo miembros no democráticamente
elegidos, mientras reduce la participación democrática a niveles formales.
Respecto a los mecanismos de participación ciudadana, no sobra la advertencia
de que su aplicación en municipios donde no existe una voluntad y cultura
política de participación efectiva, la participación puede quedar reducida a la
creación de estructuras formales, sin auténtica capacidad de decisión o incluso
de representación vecinal.(10) En relación con lo anterior, no podemos dejar de
mencionar el ‘decepcionante’ balance que presenta la praxis de las Agenda 21
locales en España pues, según nos dice Romero (2005), “en la inmensa mayoría
de los casos queda interrumpida tras la decisión política de adherirse a la Carta
de Aalborg o, en el mejor de los casos, después de haber realizado el preceptivo
diagnóstico socioambiental”.
En suma, la modificación del gobierno urbano propuesta en esta Ley ratifica la
posición de que la ejecución de las estrategias neoliberales en las ciudades, en
lugar de un retroceso de la intervención estatal, ha implicado su reorganización
política, institucional y geográfica (Brenner y Theodore, 2005).
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