Análisis competencial de la Ley de Archivos de Canarias y notas para una propuesta de modificación

              ANÁLISIS COMPETENCIAL DE LA LEY DE ARCHIVOS DE CANARIAS Y NOTAS PARA UNA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN
Carmen Gloria León León*
D
iana Ramos Jorge**
M
iguel Suárez Curbelo***
Fecha recepción: 20 de octubre de 2015
Fecha de aceptación: 5 de diciembre de 2015
Resumen: Con este artículo nos hemos propuesto dos objetivos. El primero de ellos parte de una análisis crítico de las competencias que en materia de archivos se han establecido en la normativa sectorial, proponiéndonos a su vez demostrar que, transcurridos veinticinco años desde que se proclamaron las transferencias de las competencias en materia de archivos hacia el ámbito de las administraciones locales, éstas no se han llegado a materializar. El segundo objetivo parte del re­conocimiento de la necesidad de modificar la actual ley de archivos de Canarias, proponiendo un marco metateórico que sirva de referencia para el desarrollo del contenido de la futura ley de archivos.
Palabras claves: Ley de Patrimonio Documental y Archivos de Canarias; Transfe­rencias de competencias; Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi­cas Canarias; Ley de Patrimonio Histórico de Canarias; Sistema de archivos; Red de archivos; Interoperabilidad; Preservación digital.
Abstract: In this article we have two aims. The first one comes from a critical analysis of the powers concerning archives that have been established in sectoral regulations, where we want to prove that, after twenty-five years since the proc­lamation of the transfer of powers regarding archives to local administrations, this has not really occurred. The second one is the recognition of the need to amend
Cartas diferentes. Revista canaria de patrimonio documental, n. 11 (2015), pp. 193-220.
* Técnico de archivo en el Ente Público Empresarial Puertos de Canarias.
** Técnico de archivo y gestión documental.
*** Jefe de sección de Archivos en la Consejería de Turismo, Cultura y De­portes del Gobierno de Canarias.Carmen Gloria León León, Diana Ramos Jorge, Miguel Suárez Curbelo
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the current law on the Canary archives, proposing a meta-theoretical framework as a reference for the development of the content of the future law on archives.
Keywords: Documentary Heritage Law and Canary Archives; Transfer of powers; Legal System of the Canary Public Administrations; Law on Canary Historical Heritage; Archive system; Archive network; Interoperability; Digital preserva­tion.
«El ser no sólo se toma en el sentido de sustancia, de cualidad, de cantidad, sino que hay también el ser en potencia y el ser en acto, el ser relativamente a la acción».
(Aristóteles. Metafísica, libro ix, 1)
1 Introducción
La actual Ley de Patrimonio Documental y Archivos de Cana­rias fue aprobada por unanimidad de los grupos parlamentarios el 22 de febrero del año 1990 con el objetivo de desarrollar una serie de competencias que sobre esta materia vienen reconocidas por el Estatuto de Autonomía de Canarias1. La proposición de ley de archivos fue presentada en el Parlamento de Canarias por el diputado por la isla de Fuerteventura del Grupo Mixto (Alterna­tiva por Fuerteventura), Domingo Fuentes Curbelo, en junio de 1989, siendo consciente de la penosa situación en la que se en­contraban los archivos de titularidad pública y privada en nues­tra comunidad autónoma2. Debemos señalar que ya en mayo de 1986 se había elevado al Parlamento de Canarias una proposición no de ley en la que se instaba al Gobierno de Canarias a la adop­ción de medidas para preservar nuestro patrimonio documental. Proposición no de ley que resultó un fracaso tras comprobarse que tres años después se presentaría una nueva iniciativa.
Respecto a la iniciativa presentada por Domingo Fuentes, re­sulta llamativo que se centrara en el desarrollo de dos líneas es­1.
Artículo 30.9 del Estatuto de Autonomía de Canarias. http://www.par­can.es/pub/estatuto.pdf.
2. Diario de sesiones del Parlamento de Canarias, n. 36 (21 de junio de 1989).A
nálisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas...
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tratégicas bien definidas. La primera, basada en un modelo des­centralizado de gestión, fundamentada en la premisa (siempre controvertida) de que los documentos de archivo deben perma­necer en la isla en la que han sido creados3. La segunda línea estratégica, basada en la necesidad de conservar como elemen­tos constitutivos del patrimonio documental canario, no sólo los documentos de archivo de las grandes instituciones burocráticas sino también los fondos del amplio conjunto de organizaciones no gubernamentales, ya fueran culturales, científicas o sociales, desplegándose como órganos de coordinación y dirección del Sis­tema Canario de Archivos, el Consejo Regional y los Consejos Insulares de Archivos.
Esta nueva iniciativa, que estaba en esencia inspirada en el mo­delo de organización de archivos de la comunidad autónoma de Andalucía, fue muy bien recibida teniendo en cuenta que nos encontrábamos en un contexto social e histórico de desarrollo legislativo de las competencias reconocidas en el Estatuto de Au­tonomía de Canarias. El proyecto de ley comprendía la apues­ta decidida por la defensa de nuestro patrimonio documental al mismo tiempo que se postulaba como fuente de generación de empleo destinada a ocupar laboralmente a los licenciados en his­toria.
S
obre la disposición adicional primera de la Ley 4/1990
Sin embargo, pocos meses después, el 26 de julio del mismo año, fue aprobada la Ley 14/1990 de Régimen Jurídico de las Ad­ministraciones Públicas de Canarias, y a través de su disposición adicional primera se transfirió a los cabildos insulares un amplio
3. Cuestión polémica donde las haya si tenemos en cuenta el principio de procedencia y el de respeto a la estructura interna del fondo, junto a la necesidad obvia de contar con la infraestructura necesaria para asegurar unas condiciones aceptables de conservación, preservación, acceso y difusión de los documentos de archivos.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 196 o ge, iguel uá ez Cu belo
grupo de competencias, incluyéndose las referidas a «Museos, bi­bliotecas y archivos que no se reserve para sí la Comunidad Autóno­ma». Esta decisión fue polémica, como lo demuestra una pregun­ta parlamentaria dirigida al gobierno en diciembre de 19914, en la que precisamente se ponía en tela de juicio la decisión tomada, apelando a una falta de coordinación e improvisación en ese afán de desarrollo del estatuto de autonomía mediante el proceso de transferencias de competencias, teniendo en cuenta que se veían afectadas por leyes sectoriales recién aprobadas, como era el caso de la Ley 3/1990, de 22 de febrero. De esta manera quedaba en un estado de incertidumbre la materialización de esa transferen­cia, sobre todo en lo relacionado con aspectos como las dota­ciones presupuestarias y de personal cualificado que los cabildos insulares debían recepcionar. Evidentemente, poca competencia se podía transferir en materia de archivos a los cabildos insulares cuando apenas se habían destinado recursos económicos, perso­nales y de infraestructura al desarrollo de una política archivísti­ca, estando básicamente éstos centralizados en el funcionamiento de los archivos bajo competencia directa de la administración de la comunidad autónoma5.
Una de las claves sociopolíticas para entender el motivo por el que se produjo el traspaso de competencias desde la adminis­tración de la comunidad autónoma hacia los cabildos insulares es que los años desde 1988 hasta 1993 son reconocidos como el periodo de desarrollo y consolidación del poder de los parti­dos insularistas bajo la fórmula de Coalición Canaria. Había que
4. Diario de sesiones del Parlamento de Canarias, n. 8 (18 de diciembre de 1991).
5. En estos años, prácticamente toda actividad archivística estaba concen­trada en la labor de los archivos históricos provinciales, cumpliendo éstos una función patrimonialista, y los escasos desarrollos en materia de organización y gestión de archivos administrativos se focalizaban en el trabajo desarrollado en el archivo central de la Consejería de la Presidencia de Gobierno y la Conse­jería de Obras Públicas, estando al frente respectivamente de la dirección de estos dos últimos las archiveras Concepción González de Aledo y Buergo y Agustina Hernández Cordobés.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 197
reforzar la presencia institucional de los partidos insularistas a través de las estructuras burocráticas de los cabildos insulares, y la estrategia empleada para consolidar este poder en cada una de las islas (sobre todo en las no capitalinas haciendo uso de la doble cláusula de barrera electoral) la encontramos en la disposición adicional primera de la Ley 14/19906.
A partir de aquí es importante centrarnos en el contenido de la disposiciones transitorias de la Ley 14/1990, de 26 de julio.
1. En la disposición transitoria primera se establece que «hasta tanto no se actualicen las previsiones organizativas contenidas en los preceptos de esta Ley, subsistirán con sus competencias y ámbitos territoriales de actuación, los órganos de la Adminis­tración de la Comunidad Autónoma constituidos».
2. En la disposición transitoria segunda se establece que «los convenios de colaboración suscritos por el Gobierno de Cana­rias con los Cabildos Insulares o los ayuntamientos de los mu­nicipios canarios con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, continuarán surtiendo efecto durante los plazos de vigencia que en los mismos se hubieran establecido, aunque no cumplan los requisitos exigidos por esta Ley».
3. En la disposición transitoria tercera se detalla el procedi­miento en virtud del cual se debe producir la «asunción» de competencias, y que deberá estructurarse a partir de:
• La creación de una comisión formada por los presidentes/as de cada uno de los cabildos insulares y representantes de la administración de la comunidad autónoma para determinar las competencias que sean transferidas, las que se manten­gan bajo la dirección de la administración de la comunidad autónoma y las que se realicen de manera compartida.
6. Sánch ez Herr era, Javier. “La élite parlamentaria canaria: perfil sociode­mográfico”. Revista de sociologia e política, n. 23 (Paraná, noviembre 2004), pp. 141-153.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 198 o ge, iguel uá ez Cu belo
• En el seno de esta comisión se adoptarán los acuerdos que procedan y en los que se establecerá el método para el cál­culo y determinación de los servicios, medios personales y materiales susceptibles de ser transferidos. Una vez adopta­dos estos acuerdos, el Gobierno de Canarias deberá aprobar el Decreto de Transferencias y a continuación, en el plazo de un año, deberá aprobar, previa audiencia a cada uno de los cabildos, los decretos por los que se fijan los anexos de traspasos de competencias y en los que se establecerán con­cretamente los medios personales, materiales y recursos transferidos a cada unos de los cabildos.
• Finalmente, una vez publicados estos anexos se procederá a suscribir las oportunas actas de recepción y entrega de servicios, expedientes, bienes, personal y recursos traspasa­dos entre cada uno de los cabildos y la administración de la comunidad autónoma.
Debemos esperar hasta el 28 de julio de 1994, fecha en la que se publican en el Boletín oficial de Canarias7 los esperados decre­tos en los que se describe la metodología y el conjunto de com­petencias transferidas a los cabildos insulares. De entre los once decretos aprobados, es en el Decreto 152/1994 de 21 de julio8 donde se especifican las competencias que en materia de gestión de patrimonio documental debe por un lado, desarrollar especí­ficamente la administración pública de la comunidad autónoma y, por otro, las competencias que deben desarrollar los cabildos insulares. En el artículo 2, letra c, punto 2 del citado decreto se establecen como funciones y competencias transferidas a los ca­bildos insulares las de:
7. Boletín oficial de Canarias, n. 92 (28 de julio de 1994).
8. Decreto 152/1994 de 21 de julio, de Transferencias de Funciones de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares en Materia de Cultura, Deportes y Patrimonio Histórico-Artístico.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 199
• «conservación y administración del patrimonio histórico-ar­tístico y cultural», la de «ordenar las medidas de garantía que prevea la legislación vigente para la custodia de las piezas del tesoro documental»9.
• Y a continuación, en el artículo 4, letra c, punto 2, se definen las competencias y funciones que de manera «concurrente» deben desarrollar los cabildos insulares junto a la adminis­tración pública de la comunidad autónoma, correspondien­do a los cabildos insulares la «incoación e instrucción» de los expedientes de inclusión en el censo regional de los bienes integrantes del patrimonio documental, quedando la resolu­ción de tales expedientes bajo competencia de la adminis­tración pública de la comunidad autónoma10.
• Y a partir de aquí, en los artículos 5, 6 y 7 del decreto, se expresa, en este orden, la necesidad de acudir al principio de suficiencia financiera y dotación de recursos materiales y humanos, debiendo ejercer el Gobierno de Canarias una «función de control e inspección» del efectivo cumplimien­to de las competencias, quedando por su parte los cabildos insulares bajo la obligación de remitir al Parlamento de Ca­narias una memoria justificativa del coste del funcionamien­to de los servicios transferidos, la liquidación de los presu­puestos, además de quedar obligados al mantenimiento de
9. Esta competencia ya venía recogida en el Decreto 60/1988, de 12 de abril, sobre Traspasos de Funciones y Servicios de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias a los Cabildos Insulares en Materia de Cultura, Deportes y Patrimonio Histórico-Artístico Insular. Este decreto fue aprobado con la finalidad de ampliar las competencias reconocidas a los cabildos insulares a través del artículo 47.2 de la Ley 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas Canarias, normativa ésta que fue derogada mediante la aprobación de la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas Canarias.
10. Recordemos que el artículo 20 de la Ley 3/1990, de 22 de febrero, atribuye al Gobierno de Canarias la competencia para la «confección de un censo de archivos y fondos documentales constitutivos del Patrimonio Documental Canario en cada una de las islas».Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 200 o ge, iguel uá ez Cu belo
los servicios en el mismo nivel de eficacia que tenían antes de ser transferidos.
• Por último, en la disposición adicional del Decreto 152/1994 de 21 de julio se establece que para hacer efectivo el tras­paso de competencias se fija el plazo de un año para que el Gobierno de Canarias, previa audiencia de cada uno de los cabildos, apruebe los anexos de traspasos en los que se deben detallar los medios materiales y personales que sean objeto de transferencia.
Estos anexos fueron aprobados por decreto en el año 200011 tras haberse celebrado una ponencia técnica creada ex profeso a iniciativa del Cabildo Insular de La Palma en el seno de la Comi­sión General de Cabildos Insulares del Parlamento de Canarias12. Advertimos que en estos anexos se recoge el traspaso de servicios y recursos en materia de cultura, deportes y patrimonio histórico-artístico sin que se especifique ni la dotación económica que se iba a atribuir para la elaboración del censo regional de bienes integrantes del patrimonio documental, ni el personal encomen­dado para hacerse cargo de esta tarea.
Pero el año 2000 nos deparaba otra sorpresa: el Acuerdo del Gobierno de Canarias de 22 de diciembre en virtud del cual se procedía al estudio, desarrollo e implantación del subsistema de archivos de la administración pública de la comunidad autóno­ma13. Un aspecto poco valorado u olvidado, según se interprete, de este acuerdo de gobierno es que en el informe que sirve de fundamento técnico al acuerdo alcanzado se reconoce la nece­11.
Los siete decretos (uno por cabildo) fueron publicados en el Boletín oficial de Canarias, n. 81 (30 de junio de 2000).
12. Comisión General de Cabildos Insulares. Diario de sesiones del Parlamento de Canarias, n. 3 (28 de marzo de 2000).
13. Ruiz-Benítez de Lugo Mármol, Mª del Carmen. «La configuración del sistema de archivos de la administración pública de la comunidad autónoma de Canarias». En: El archivo, ¿un servicio público?: Congreso de Archivos de Cana­rias, libros de actas. Las Palmas de Gran Canaria: Anroart, 2006.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 201
sidad del desarrollo del subsistema de archivos de los cabildos insulares y el subsistema de archivos municipales para dar cum­plimiento al artículo 9 de la ley archivos canaria.
En este contexto, no podemos obviar lo que hemos denomi­nado como la máxima expresión de la propuesta insularista en materia de archivos: dos proposiciones de ley, una del año 200514 y la otra del año 200615, presentadas en el Parlamento de Cana­rias a instancias del grupo parlamentario del Partido Socialista y de Coalición Canaria respectivamente y por las que se instaba al Gobierno de Canarias al cumplimiento de la disposición adi­cional de la Ley 3/1990 mediante el desarrollo del «Reglamento de funcionamiento, gestión documental y organización de los Archi­vos Generales Insulares». Sorprendentemente, estas iniciativas se generaron como consecuencia de un «rumor» consistente en la supuesta intención del Ministerio de Cultura de proceder al tras­lado de los fondos del «Archivo Histórico de la Palma» al Archivo Histórico Provincial de Santa Cruz de Tenerife16. El rumor, que fue desmentido inmediatamente por el Ministerio de Cultura, sirvió una vez más para enarbolar la bandera insularista califican­do esta propuesta de un «ultraje» sobre los intereses de las islas no capitalinas.
L
a Ley de Patrimonio Histórico de Canarias que renegó de su patrimonio documental y archivístico
Llegados a este punto y siguiendo esta secuencia de aconteci­mientos, no se nos debe pasar por alto que la Ley de Patrimonio
14. Diario de sesiones del Parlamento de Canarias, n. 72 (6 de octubre de 2005).
15. Diario de sesiones del Parlamento de Canarias, n. 96 (16 de marzo de 2006).
16. Recordemos que en el año 2006 se inauguró el actual edificio del Archivo Histórico Provincial de Santa Cruz de Tenerife.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 202 o ge, iguel uá ez Cu belo
Histórico de Canarias se aprueba en el año 199917. Respecto a esta ley debemos decir que flaco favor ha hecho a la protección del patrimonio documental y archivístico de esta comunidad au­tónoma cuando en su título preliminar ya se ocupa de aclarar que la cuestión archivística se regulará por lo dispuesto en la Ley 3/1990, de 22 de febrero. En apariencia no tendríamos nada que objetar a este hecho; es algo común el que ámbitos de gestión tan específicos como es el archivístico se desarrollen por normas sectoriales, pero en este caso concreto comprobamos que para el redactor de la norma, el patrimonio documental y archivístico de estas islas no es constitutivo tan siquiera del patrimonio históri­co de Canarias, pues tampoco en el título primero de la ley de archivos encontramos referencia alguna a la propiedad histórico-cultural de nuestro patrimonio documental18. El artículo primero de nuestra ley de archivos simplemente se ocupa de aclarar que el patrimonio documental canario es constitutivo del patrimonio documental español. Siendo tan obvia esta cuestión, lo que nos preguntamos a continuación es por qué para el legislador canario nuestro patrimonio documental no tiene la especificidad histó­rica ni cultural como para formar parte integrante de los bienes constitutivos del patrimonio histórico de Canarias.
Siendo esto así, la consecuencia que observamos es que en la elaboración anual de los programas presupuestarios que van desde el año 198319 hasta la actualidad, no hallamos ninguna partida ni memoria explicativa de presupuesto que tenga por objeto el esta­blecimiento de recursos para el impulso, coordinación o protección del patrimonio documental y archivístico de aquellos centros o ins­tituciones que no entraran dentro de la órbita de gestión directa
17. Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias. Bole­tín oficial de Canarias, n. 36 (24 de marzo de 1999).
18. Salvo que interpretemos que el patrimonio documental y archivístico puede ser encuadrado bajo la categoría de bien mueble en virtud del artículo 2 de la Ley 4/1999 de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias.
19. Consulta realizada a través de: http://www.gobiernodecanarias.org/juriscan/.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 203
del departamento competente en materia de gestión cultural y pa­trimonio histórico de la administración del Gobierno de Canarias.
Lo más destacable en cuanto a la labor de difusión de nuestro patrimonio documental y archivístico desarrollado por los suce­sivos departamentos competentes en materia de cultura y patri­monio histórico fue la iniciativa de creación del censo de archivos a través de la coordinación de los archivos históricos provinciales de ambas provincias. Bajo la colaboración del Ministerio de Cul­tura, este proyecto subvencionado se inició en el año 1992 y fina­lizó en 1995. Se procedió al registro de sesenta y ocho archivos municipales y la información aportada no hacía sino confirmar la situación deplorable que años atrás ya se había denunciado. A pesar de que el proyecto fue considerado como un éxito y de gran valor, no tuvo la respuesta deseada por parte de las autoridades para fijar medidas que permitieran revertir la situación de aban­dono en la que se encontraban (y se encuentran actualmente) los archivos en Canarias20.
Para concluir este apartado, también debemos aclarar que, por suerte, no ha prosperado la modificación de la Ley de Patrimonio Histórico y Cultural, dado que en el documento del proyecto de ley remitido al Parlamento de Canarias hemos podido comprobar que, por su ausencia, una vez más el patrimonio documental y archivístico sigue sin ser considerado como un elemento consti­tutivo del patrimonio histórico y cultural de estas islas21.
U
n virus en el sistema: Asarca v.3.0.
Prácticamente desde el inicio de sus actividades, la Asociación de Archiveros de Canarias ha demandado la necesidad de modi­20.
Bello Jiménez, Víctor Manuel. Políticas archivísticas y actuación del po­der en la administración local canaria: análisis histórico (siglos xv a xxi). Tesis doctoral. Las Palmas de Gran Canaria; Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Departamento de Ciencias Históricas, 2013.
21. http://www.parcan.es/files/pub/bop/8l/2015/073/bo073.pdf.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 204 o ge, iguel uá ez Cu belo
ficar la ley 3/1990, de 22 de febrero22, cuestión motivada por la indefinición e inoperancia de los órganos rectores de la política archivística de Canarias junto a la necesidad de revisar y poner al día unos principios metodológicos que han quedado obsoletos23.
Esta reivindicación tuvo un importante impulso en el año 2010 con motivo de la celebración de una mesa de debate que se orga­nizó en el iv Encuentro de Archiveros de Canarias, en Candelaria, entre los días 4 y 5 de junio, donde se expuso, ante las autoridades que asistieron, la necesidad de una propuesta de modificación de la ley de archivos, sobre todo en aquellos aspectos referentes a una mejora de la coordinación institucional y organizativa.
El acuerdo alcanzado24 se materializó mediante la constitución de un grupo de trabajo formado por representantes de Asarca y de la Inspección General de Servicios de la Consejería de Presi­dencia y Justicia de la administración pública de la comunidad autónoma de Canarias, que se ocuparía de la redacción de un proyecto de decreto del Reglamento del Sistema de Gestión Do­cumental y Archivos de las Administraciones Públicas Canarias, apelando a los artículos 10 y 12 de la Ley 3/1990 y la potestad que se reserva la comunidad autónoma para establecer mediante «decreto las normas generales que regulen los canales de recogida, transferencia, depósito, organización y servicio de los archivos públi­cos que integren el Sistema Canario de Archivos».
El 31 de agosto de 2012, Asarca presentó sus alegaciones a este proyecto de reglamento durante el periodo de audiencia pública preceptivo, pues muchas de las demandas expuestas en el seno
22. Camino Pérez, Argelia. «La Asociación de Archiveros de Canarias-asar­ca: principios y postulados». Cartas diferentes: revista canaria de patrimonio do­cumental, n. 2 (Canarias, 2006), pp. 229-246.
23. El archivo, ¿un servicio público?: Congreso de Archiveros de Canarias: libros de Actas: La Oliva, Fuerteventura. Las Palmas de Gran Canaria: Anroart, 2006.
24. Transcripción de la mesa de debate sobre «La perspectiva archivística en Canarias: balance y necesidades». En: El archivo como construcción social. Las Palmas de Gran Canaria: Anroart, 2010.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 205
del grupo de trabajo quedaron sin respuesta, especialmente las relacionadas con el acceso a los documentos públicos y la dis­tribución de responsabilidades entre administraciones, dado que reproducía un esquema basado en propuestas técnicas-organiza­tivas de poco alcance y que no resolvían el estado de indefinición en el que se encontraba la «supuesta» transferencia de compe­tencias a las que alude la disposición adicional primera de la Ley 4/1990, de 26 de julio.
En el año 2013, durante la sesión del Consejo de Archivos de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Cana­rias, celebrada el 6 de mayo del citado año, a iniciativa del repre­sentante de Asarca se formuló, una vez más, ante la viceconseje­ra de Administración Pública, la necesidad de profundizar en la propuesta de modificación de la Ley de Patrimonio Documental y Archivos de Canarias, insistiendo en que el proyecto de regla­mento en el que se había estado trabajando conjuntamente seguía sin satisfacer nuestros intereses organizativos y metodológicos.
Con la finalidad de dar a conocer nuestra iniciativa, una dele­gación de la junta directiva de Asarca25 inició una ronda de con­tactos con los grupos parlamentarios. El testigo de esta propuesta lo tomó Encarna Galván González, diputada regional por el Par­tido Socialista, quien solicitó una comparecencia del Gobierno de Canarias para que se produjera un debate en el parlamento sobre la normativa canaria en materia de gestión documental, archivos y patrimonio documental26. En esta comparecencia parlamenta­ria, celebrada el 8 de abril de 2014, el consejero de Presidencia, Justicia e Igualdad adquirió el compromiso de modificar la Ley 30/1990, de 22 de febrero, proponiendo además la necesidad de desarrollar esta modificación en consonancia con la modificación de la ley de patrimonio histórico y cultural y con la ley de trans­parencia canaria. Al igual que sucedió en 1990, la comparecencia
25. Formada por Miguel Santiago Pérez, Fernando Díaz Fariña, Pedro Ca­brera y Miguel Suárez.
26. Comparecencia 8L/C-1467: Diario de sesiones del Parlamento de Cana­rias, n. 117 (8 de abril de 2014).Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 206 o ge, iguel uá ez Cu belo
concluyó con un acuerdo unánime ante la necesidad de modificar la ley de archivos por la totalidad de los grupos parlamentarios, siendo las intervenciones más destacadas las referidas a la nece­sidad de clarificar qué departamento se iba a ocupar de dirigir la política archivística de Canarias y otra referida a la necesidad de especificar qué competencias han sido transferidas a los cabildos insulares.
Pocos meses después nos hicieron llegar un borrador de la fu­tura ley de archivos frente al que propusimos un conjunto de modificaciones que en esencia estaban destinadas a completar y mejorar contenidos, que resumimos en:
• Precisión a la hora de definir conceptos archivísticos.
• Concreción a la hora de establecer la responsabilidad y com­petencias de cada una de las administraciones públicas.
• Necesidad de establecer y desarrollar normativamente el concepto de Bien de Interés del Patrimonio Documental de Canarias.
• Necesidad de destinar recursos humanos, tecnológicos y de infraestructura a la gestión de archivos.
• Asegurar la presencia de Asarca en el Consejo Asesor del Sistema de Archivos de Canarias.
• Proponer criterios de acceso a los documentos de archivos en concordancia con el nuevo marco jurídico sobre transpa­rencia.
• Asegurar la presencia y desarrollo normativo de los subsiste­mas de archivos de las entidades locales.
• la centralidad que debe adquirir el análisis funcional en la gestión de documentos, así como la identificación y valora­ción documental.
Finalmente, tras abrirse el preceptivo periodo de información pública para realizar observaciones al borrador de la propuesta de ley, el proyecto quedó paralizado al aproximarse el fin de la viii le­gislatura. Y tras haberse firmado el «Acuerdo para la gobernabili­Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 207
dad de Canarias»27 entre el Partido Socialista Canario y Coalición Canaria, por el que comienza la ix legislatura, destacamos que como actuación dentro del eje programático para el desarrollo de la cultura en Canarias se presentan como propuestas la modifica­ción de la ley de patrimonio histórico y cultural, la actualización de la ley de archivos, junto al desarrollo de la ley de bibliotecas de Canarias y la ley de mecenazgo.
De este acuerdo podemos destacar que nuevamente se vuelve a asociar la gestión archivística con el ámbito cultural, como si esta relación indisoluble no pudiera ampliarse a otros ejes pro­gramáticos relacionados con el buen gobierno, la transparencia, la simplificación administrativa o la modernización y racionaliza­ción de las administraciones públicas.
Estando así las cosas, nuestro empeño por dotarnos de una ley de archivos lo suficientemente integradora de las nuevas de­mandas sociales y organizativas queda fundamentado a partir del reconocimiento de los siguientes aspectos:
1º) nuevo contexto de responsabilidad jurídica
En los últimos años hemos podido verificar cómo el desarrollo de un nuevo marco jurídico caracterizado por la regulación del uso de las nuevas tecnologías y su relación con la comunicación entre ciudadanos y administraciones públicas ha puesto de relie­ve la centralidad que ha adquirido la gestión documental y ar­chivística como condición ineludible para implantar sistemas de gestión, de preservación y seguridad de los activos de información de las organizaciones en condiciones de integridad y fiabilidad, autenticidad y disponibilidad.
Un ejemplo de lo expuesto lo encontramos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las
27. Consultado en: http://coalicioncanaria.org/wp-content/uploads/2015/06/acuerdo-gobernabilidad.pdf.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 208 o ge, iguel uá ez Cu belo
Administraciones Públicas, que introduce como novedad la obliga­ción de mantener un archivo electrónico único de aquellos docu­mentos que correspondan a procedimientos administrativos ya fi­nalizados junto a la obligación de que éstos sean conservados en un formato que garantice la autenticidad, integridad y conservación a largo plazo. Y para aquellos procedimientos finalizados con anterio­ridad de la entrada en vigor de la ley se establece la recomendación de su digitalización para su integración en el archivo electrónico.
Mención especial debemos hacer respecto a la Ley 18/2015, de 9 de julio, por la que se modifica la Ley 37/2007, de 16 de no­viembre, sobre Reutilización de la Información del Sector Públi­co, en virtud de la cual se establece con carácter obligatorio para las administraciones públicas y organismos del sector público la reutilización de los documentos, ampliándose el alcance de esta disposición al ámbito de los archivos dado el gran volumen de re­cursos de información que albergan éstos y que cada vez son más accesibles a través de los numerosos proyectos de digitalización puestos en marcha.
Resulta de especial relevancia la mención a la Ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. En su artículo 31, apartado 2, declara el deber de conservar los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que afecten a derechos de los particulares, bien en el mismo formato que dio origen al documento o en otro, siempre que se garantice la identidad e integridad de la informa­ción necesaria para reproducirlo. Así mismo, el apartado 3 del mencionado artículo establece que «los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, cali­dad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos».
Por su parte, el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, a través de tres artículos del Capítulo x, desarrolla la obligación de las admi­Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 209
nistraciones públicas de definir y adoptar políticas de conservación de los documentos electrónicos, debiéndose incorporar a estas po­líticas la metodología de trabajo en archivos (clasificación de los documentos y los procedimientos administrativos, asociación de metadatos mínimos, el establecimiento de plazos de conservación de los documentos a partir de los dictámenes que establezcan las comisiones de valoración documental, niveles de acceso a los docu­mentos, plazos de transferencias desde las oficinas hacia el archivo electrónico, etc.) En definitiva, el Esquema Nacional de Intero­perabilidad recalca la necesidad de incorporar la metodología de identificación, valoración y selección de los documentos de archi­vos al nuevo entorno de la administración electrónica.
Y tampoco debemos olvidarnos que la Ley 52/2007, de 26 de noviembre, por la que se reconocen y se amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura (más conocida como Ley de la Memoria Histórica), incide en la necesidad de conservar y facilitar el acceso a los documentos depositados tanto en archivos públicos como privados referidos a este periodo de la historia española.
Como ya se habrá podido comprobar, nos encontramos en la actualidad en un contexto social en el que la demanda de infor­mación y el principio de rendición de cuentas de las administra­ciones públicas están marcando las líneas estratégicas de actua­ción y que como profesionales de los archivos debemos estar a la altura para poder actuar de manera eficaz ante estas demandas. Razones todas ellas que justifican la necesidad de dotarnos de una nueva ley de archivos canaria en consonancia con este nuevo marco jurídico y que nos permita objetivar la responsabilidad so­cial de nuestra labor.
2º) desarr ollo del sistema y red de arch ivos de canarias
El artículo 8 de la Ley 3/1990, de 22 de febrero, define de una manera un tanto parvularia lo que debe ser entendido por el Sis­Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 210 o ge, iguel uá ez Cu belo
tema Canario de Archivos. Su generalización imprecisa requiere de una nueva definición acorde con los elementos sustentadores de todo sistema de archivo en que no sólo se haga mención al conjunto de órganos o entes que lo componen sino también al cuerpo normativo que será preceptivo para su regulación.
En este sentido y centrándonos en el artículo 11, debemos ad­vertir que, si bien los órganos28 del sistema canario de archivos fueron creados con un propósito muy bien intencionado, transcu­rridas más de dos décadas desde su aprobación formal seguimos esperando a que su composición y funcionamiento se desarrollen reglamentariamente.
Desde nuestro punto de vista, debería ser en la propia ley donde se establezca y defina la composición y funciones de los mismos para así dotarlos de mayor relevancia jurídica y evitar la tan soco­rrida apelación al principio de autonomía organizativa de las enti­dades locales, principio al que se acude con demasiada frecuencia cuando no existe una voluntad de cooperación interadministrativa.
Sobre la composición y funcionamiento del sistema y red de archivos de Canarias no vamos a comentar nada novedoso que no haya sido expuesto con anterioridad en el estudio y propues­ta realizada por el grupo de trabajo sobre legislación archivística de Canarias de la Asociación de Archiveros de Canarias, que fue presentado en el Congreso de Archivos de Canarias29.
3º) patrimonio documental como bien de interés cultural
Del actual marco jurídico destaca que el concepto de patrimo­nio documental sea definido en relación casi exclusiva al objeto que regula (documento-archivo) sin apenas consideración hacia el proceso por el cual un fondo documental es susceptible de
28. El Consejo Regional de Archivos y los Consejos Insulares de Archivos.
29. El archivo, ¿un servicio público?: Congreso de Archivos de Canarias, libros de Actas. Las Palmas de Gran Canaria: Anroart, 2006.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 211
entrar a formar parte del patrimonio documental canario, y así poder guardar un justo equilibrio entre su componente jurídico y el técnico archivístico.
Como si de un apriorismo categórico se tratara, en el Título Primero de la Ley 3/1990, de 22 de febrero (artículos del 1 al 7), se expone a grandes rasgos que el patrimonio documental canario está constituido por los documentos generados por un conjunto de instituciones clasificadas por su ámbito de gestión, pero sin concretar de qué manera se va a proceder a identificar y, poste­riormente, incluir esos fondos en un posible catálogo de bienes documentales susceptibles de especial protección. El limitado alcance de esta concepción de patrimonio documental se mani­fiesta, cuando examinada la Ley de Patrimonio Histórico de Ca­narias, tampoco se describe un mecanismo que dote de garantía jurídica al procedimiento por el cual iniciar de oficio o a instancia de parte interesada el procedimiento que estamos reclamando.
Sin duda, la influencia del paradigma jenkinsoniano rezuma del marco jurídico sobre el que se redactó la Ley 30/1990 en la me­dida en que el proceso de creación del patrimonio documental es definido como si de un mecanicismo burocrático se tratara, a través del que las instituciones y sus agentes sociales (entre ellos el per­sonal de archivos), se perciben como sujetos neutrales en la confi­guración del patrimonio documental, pero sin tomar en cuenta las más que evidentes muestras de intermediación de los conflictos de intereses y las estrategias de dominación ideológica necesarias para describir el contexto de lo que «debe ser» recordado.
Para superar este estadio de falsa neutralidad entendemos que una nueva ley de archivos debe tomar como eje central el proceso de valoración documental bajo condiciones de distanciamiento institucional30, transparencia y participación social en la confec­ción de nuestro futuro patrimonio documental.
30. En la medida en que el valor que tengan para la institución los docu­mentos susceptibles de conservación o eliminación, no debe ser tomado en términos absolutos.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 212 o ge, iguel uá ez Cu belo
4º) en materia de personal
La Ley 3/1990, de 22 de febrero, no profundiza en algo tan vital como es el personal que se ocupará de los archivos. Sim­plemente explicita que los archivos deberán estar atendidos por personal suficiente y con la cualificación y el nivel que exijan las diversas funciones, de acuerdo con la reglamentación que se es­tablezca, sin especificar cuál es esa cualificación. Paradójicamente es en la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, en su disposición adicional primera, donde se hace mención de la escala de funcionarios archiveros, pertenecientes al Cuerpo Superior Facultativo, y, encuadrados en el Cuerpo Fa­cultativo de Técnicos de Grado Medio, la escala de funcionarios Archiveros Ayudantes. También destaca por su ausencia el que no se haga mención a ningún plan de formación específico para nuestro ámbito profesional, tan necesario hoy en día teniendo en cuenta el contexto tecnológico en el que nos movemos.
Por este motivo creemos que mediante el desarrollo de una po­lítica incentivadora de dotación de personal se permitiría acabar con la brecha organizativa que existe entre los distintos subsiste­mas de archivos de Canarias. Mientras la administración pública de la comunidad autónoma se ha destacado previamente, a través de un acuerdo de gobierno firmado en el año 2000, por dotarse del personal de archivos, esta situación resulta injustificada si di­rigimos nuestra mirada hacia la administración local. Si a esto su­mamos la situación de precariedad, incertidumbre y aislamiento organizativo, ajena a los planes de modernización administrativa, que numerosos profesionales están padeciendo, nos lleva a califi­car la situación actual de desidia, lamentablemente injustificada.
5º) acc eso
En los últimos años se han implementado las políticas de transparencia y acceso a la información pública, cuya primera Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 213
iniciativa fue la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Trans­parencia y del Gobierno Abierto (Navarra). A ella le siguió la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y un año más tarde vería la luz la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información Pública (Canarias). En esta última, la Asociación de Archiveros de Canarias participó de forma activa en los «foros participativos para la elaboración de la ley canaria de Transparencia» iniciados en la isla de Lanzarote en julio de 2013. Durante las intervenciones, y con el lema «Sin archivos no hay transparencia», se reivindicó el papel de los archivos en la futura ley como gestores de la información y vehículos conductores que ejecuten el acceso a la información pública.
La apertura y reutilización de datos procedentes de las admi­nistraciones públicas, conocidos como open data, forma parte de las estrategias desarrolladas por los gobiernos como herramien­ta de transparencia, colaboración y mecanismo de participación ciudadana31. La adopción de esta práctica ha dado lugar a la pro­liferación de portales de datos abiertos, que albergan cantidades ingentes de datos esperando a ser reutilizados por los ciudadanos, empresas y otras administraciones. Los beneficios de esta práctica son ilimitados. Permite generar políticas de transparencia no sólo en las administraciones públicas sino también en la esfera priva­da. En el mundo académico permite comprobar la validez de los resultados presentados y luchar contra los posibles errores o frau­des académicos. Pero su reutilización permite también generar nuevo conocimiento y servicios de valor añadido. Su importancia es tal que el nuevo programa Horizonte 202032 prevé la apertura de los datos generados durante las investigaciones desarrolladas
31. «Acceso a los datos públicos y su reutilización: open data y open gover­nment». El profesional de la información, v. 20, n. 3 (Barcelona, mayo-junio de 2011).
32. Web del programa: http://www.eshorizonte2020.es/.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 214 o ge, iguel uá ez Cu belo
bajo su financiación. Concretamente las áreas afectadas por «Pilot on Open Research Data in Horizon 2020» son33:
• Tecnologías futuras y emergentes infraestructuras de investi­gación, parte de e-infraestructuras.
• Liderazgo en tecnologías industriales y de capacitación
—Tecnologías de Información y Comunicación—.
• Reto social: energía eficiente, segura y limpia, sección ciuda­des y comunidades inteligentes.
• Reto social: Acción por el clima, medio ambiente, eficiencia de los recursos y materias primas, exceptuando las líneas re­lacionadas con las materias primas.
• Reto social: Europa en un mundo cambiante, sociedades in­clusivas, innovadoras y reflexivas.
• La ciencia por y para la sociedad.
No podrán participar con la apertura de sus datos aquellos proyectos que por razón de protección de propiedad intelectual, datos personales o seguridad no permitan dar acceso abierto a los datos resultados de la investigación. Los proyectos que participan de esta apertura de sus activos de información se incorporarán a un Plan de Gestión de Datos (pgd) en el que cada grupo de inves­tigación debe prever todo el proceso vital de los datos incluidos en su conservación. Una actividad que recuerda, y mucho, la que con normalidad se realiza en los archivos de las administraciones públicas.
Estos nuevos espacios que se están creando requieren de una adecuada gestión documental que permita delimitar cuándo, cómo y por qué deben ser abiertos los datos que generan nuestras administraciones día a día. Supone la creación y consolidación de equipos multidisciplinares, ahora más que nunca consolidados, que permitan llevar a cabo los nuevos retos que como profesio­33.
http://www.eshorizonte2020.es/actualidad/noticias/piloto-para-datos-de-investigacion-en-abierto-financiados-por-horizonte-2020.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 215
nales debemos asumir. Unos retos que deben ser recogidos en las normativas que regulan nuestro trabajo y el personal cualificado los respalda.
Si nos situamos en el contexto actual, en pleno desarrollo de políticas aperturistas y con la Ley Canaria de Transparencia ya aprobada34, parece inexcusable solicitar que la futura ley de ar­chivos de Canarias sea coherente con las demandas de acceso a la información. Somos partidarios de que exista una regulación ob­jetiva en nuestro ámbito de la protección del derecho al honor y a la intimidad de las personas, pero sin abusar de la condicionalidad de esta posibilidad y sin haber hecho un análisis previo, materiali­zado en resoluciones dispositivas sobre el acceso emitidas por un órgano colegiado creado al efecto. Respecto a esto último somos de la opinión de proponer la integración de alguna persona en representación del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública en la Comisión General de Valoración Do­cumental. Sobre esto último se plantean dos alternativas sobre las que no hay consenso. Por un lado los partidarios de que sean las comisiones de identificación y valoración documental las que de­terminen el nivel de acceso a los documentos públicos. Por otro, quienes sostienen que es necesario que se cree una comisión.
6º) pr eservación digital
Un fenómeno a destacar en el contexto tecnológico en el que nos movemos es toda la producción cultural y científica que está emergiendo en formato digital, bien a través de grandes corpora­ciones administrativas (administraciones, universidades, centros de investigación, etc.) o bien a través de pequeñas instituciones, incluyendo a personas y empresas que se dedican a la difusión y almacenamiento de contenidos a través de la web. Una nueva ley
34. Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de Transparencia y de Acceso a la Información Pública.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 216 o ge, iguel uá ez Cu belo
de archivos deberá hacer mención a toda esta herencia cultural mediante la planificación de estrategias de preservación digital35 de estos contenidos de alto valor económico y cultural. Se trata de una responsabilidad colectiva que trasciende el ámbito estric­tamente institucional al que estamos acostumbrados como pro­fesionales de los archivos. Teniendo presente esta realidad, será necesario acompañar la nueva ley de archivos de una estrategia colectiva de preservación, que sea pública y participativa. Que al mismo tiempo sea dinámica, anticipadora, incentivadora en lo económico y en lo social y que además comprenda un plan de formación a escala, de tal forma que todos los agentes implicados puedan desarrollar un rol específico en su ámbito de actuación mediante la adquisición de las habilidades técnicas y organizati­vas necesarias.
C
onclusiones
Con este artículo hemos pretendido arrojar un poco de luz a un tema tan escurridizo como es el de las competencias de las ad­ministraciones públicas. Creemos que es una cuestión necesaria seguir profundizando en este asunto si queremos someter a los organismos responsables en materia de gestión documental y ar­chivística al principio de la rendición de cuentas. Nos ha parecido que en las diversas reuniones mantenidas con las autoridades en la materia se acudía con demasiada frecuencia, en unas ocasiones, al principio de «la falta de voluntad de la clase política», y en otras al contenido de la disposición adicional de la Ley 14/1990 en un claro gesto para eludir las responsabilidades en el ejercicio de las competencias. Mediante el análisis de la normativa jurídica, hemos puesto el centro de atención en el proceso descrito en las disposiciones transitorias de la Ley 14/1990 y en los sucesivos decretos aprobados. Por ello, creemos haber demostrado que en
35. Archivos de Nueva Zelanda. Digital Continuity Action Plan.Análisis competencial de la Ley de Arch ivos de Canarias y notas... 217
el transcurso de estos veinticinco años no se ha procedido a mate­rializar el traspaso de funciones y servicios en materia archivística a los cabildos insulares, y que en el ámbito de sus competencias, el Gobierno de Canarias se ha limitado únicamente a aprobar el Reglamento del Sistema de Gestión Documental y Organización de Archivos de la Administración Pública de la Comunidad Au­tónoma de Canarias36. Y por si quedara alguna duda, en la lista de evaluación que justifica la iniciativa de modificación de la ley de archivos que ha sido elaborada por los responsables jurídicos del Gobierno de Canarias se viene a reconocer como situación de hecho esta circunstancia.
Por otro lado, resulta desconcertante el comprobar que si bien cada vez que se ha producido una consulta o intervención par­lamentaria sobre nuestro ámbito profesional se ha alcanzado un elevado grado de unanimidad ante la necesidad de encontrar una solución, ésta, por contra, no se ha traducido en actuaciones prag­máticas que condujeran a la puesta en marcha de iniciativas con­solidables a largo plazo.
Dada esta circunstancia, creemos que la futura ley de archi­vos, por mucha consistencia formal, técnica y jurídica con que se presente, siempre será insuficiente si no viene acompañada de un plan de incentivación del ámbito que pretende regular. Las exi­gencias cada vez mayores de funcionamiento democrático de las organizaciones demandan un acceso igualitario a la información mediante el establecimiento de medidas que lo posibiliten y que potencien la transformación de esta información en conocimien­to mediante la reutilización de los datos públicos.
Este componente social, que implica la toma de conciencia por parte de aquellos agentes más representativos, al igual que la ciu­dadanía en general, requiere de un gran pacto o un acuerdo para impulsar las políticas de gestión y acceso a la información con­36.
En sus inicios aprobado por el Decreto 76/2003, de 12 de mayo, pero que ha sido derogado por el Decreto 160/2006, de 8 de noviembre, actualmen­te vigente.Carmen Gloria León León, Diana Ramos J r r r S M 218 o ge, iguel uá ez Cu belo
tenida en los documentos, que deberá incluir irremediablemente la perspectiva de gestión archivística. Por este motivo, y tomando como referencia el acuerdo de gobierno de 11 de septiembre de 2000 por el que se aprobó el inicio de las tareas necesarias para la implantación del subsistema de archivos de la administración pública del Gobierno de Canarias, consideramos que es necesario reclamar que bajo el principio no discriminatorio de solidaridad interterritorial, y apelando a los artículos 5, 55 y 56 del Estatuto de Autonomía de Canarias, se ponga fin a una situación injusta y sean atendidas las demandas del colectivo de profesionales de los archivos de Canarias.
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