La excepcionalidad institucional en la economía de Canarias. ¿Ayudan las ayudas?

              Anuario de Estudios Atlánticos
ISSN 2386-5571, Las Palmas de Gran Canaria. España (2017), núm. 63: 063-007, pp. 1-22 1
© 2017 Cabildo de Gran Canaria. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Reconocimiento-NoComercial-SinObraDerivada 4.0 Internacional.
* Profesor Contratado Doctor en el Departamento de Economía Aplicada y Métodos Cuantitativos. Uni-versidad de La
Laguna. Campus de Guajara, s/n 38071. San Cristóbal de La Laguna. Tenerife. España. Teléfono: +34922317019; correo electró-nico:
dpadron@ull.edu.es
** Profesor Titular en el Departamento de Economía Aplicada y Métodos Cuantitativos. Universidad de La Laguna.
Campus de Guajara, s/n 38071. San Cristóbal de La Laguna. Tenerife. España. Teléfono: +34922317017; correo electrónico:
dgodenau@ull.es
LA EXCEPCIONALIDAD INSTITUCIONAL EN LA ECONOMÍA DE
CANARIAS. ¿AYUDAN LAS AYUDAS?
THE INSTITUTIONAL EXCEPTIONALITY IN ECONOMY
OF THE CANARY ISLANDS. DOES AID HELP?
David Padrón Marrero*; Dirk Godenau**
Recibido: 30 de junio de 2016
Aceptado: 16 de agosto de 2016
Cómo citar este artículo/Citation: Padrón Marrero, D.; Godenau, D. (2017). La excepcionalidad institucional
en la economía de Canarias. ¿Ayudan a las ayudas? Anuario de Estudios Atlánticos, nº 63: 063-007.
http://anuariosatlanticos.casadecolon.com/index.php/aea/article/view/9913
Resumen: El patrón de crecimiento y desarrollo de Canarias se ha visto significativamente alterado desde el inicio
de la década de 1990, dado el evidente deterioro de sus coordenadas competitivas. La coincidencia de este punto
de inflexión en la dinámica económica de las islas con su especial anclaje institucional en la Unión Europea (región
RUP) y en España (REF de 1994) reclama una agenda de investigación que valore la eficiencia y eficacia del di-seño
y usos del marco institucional canario, con especial énfasis en sus especificidades. Partiendo del concepto de
competitividad regional en contextos de insularidad, este artículo reúne la escasa evidencia empírica disponible so-bre
la relación entre las debilidades del modelo de crecimiento y las excepcionalidades institucionales de Canarias.
Concluye que un diseño e implementación más inclusivos del marco institucional incrementaría su contribución al
objetivo de la competitividad regional.
Palabras clave: Competitividad agregada, instituciones económicas, insularidad, Regiones Ultraperiféricas, Islas
Canarias.
Abstract: The growth and development path of the Canary Islands has significantly changed since the beginning
of the 1990s, with an evident deterioration of its competitiveness. The coincidence in time of this turning point in
economic performance and the specific institutional integration of the Canary Islands in the European Union (as
an Outermost Region) and in Spain (Specific Economic and Fiscal Regime 1994) claims for a research agenda fo-cused
on evaluating the efficiency and effectiveness of the design and implementation of this specific institutional
framework. Based on the concept of regional competitiveness the article sums up the scarce empirical evidence
available about the relationship between the weaknesses of recent economic development and the specific insti-tutional
framework of the Canary Islands. It concludes that a more inclusive design and implementation of the
institutional specificities would improve their contribution to regional competitiveness.
Keywords: Aggregate competitiveness, economic institutions, insularity and islandness, Outermost Regions, Ca-nary
Islands
David Padr ón Marero ; Dir k Gode nau
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Introducción
Disfrutar de mejores condiciones de vida y acercarse a los estándares de las sociedades más prós-peras
constituye, sin duda, una aspiración legítima de cualquier sociedad. A tal fin es preciso que se
dote de un marco institucional favorecedor de la creación de valor por parte de su tejido empresarial
y que éste cristalice en mejoras en los estándares de vida del conjunto de su población. El diseño del
entramado institucional viene condicionado, además, por los discursos dominantes en cada momento
histórico entre las elites económicas y los poderes públicos. En los territorios insulares, especialmente
en aquellos de menor dimensión, estas narrativas acerca de la insularidad acostumbran a traducirse,
casi sin excepción, en la defensa de particularismos institucionales. Canarias no ha sido una excepción,
pues desde su conquista y posterior colonización, el discurso construido desde dentro del Archipiélago
acerca del hecho insular ha apostado por un encaje institucional diferenciado en el Reino de España. No
obstante, esta narrativa experimenta cambios de calado en las últimas décadas, claramente perceptibles
a partir de la segunda mitad de la década de 1980 y, como expondremos, esta bifurcación coincide con
síntomas evidentes de agotamiento del modelo de crecimiento canario, que cuestionan la conveniencia
de mantener en el futuro la misma estrategia competitiva de los últimos 20 años.
La coincidencia en el tiempo de este punto de inflexión en el patrón de crecimiento y desarrollo cana-rio
con el ingreso en la Comunidad Económica Europea (CEE) y la puesta en marcha del Régimen Eco-nómico
y Fiscal (REF) de 1994, si bien es cierto que no debe conducirnos a conclusiones precipitadas,
tampoco permite lecturas autocomplacientes, y reclama una agenda de investigación que profundice en
los factores que subyacen al debilitamiento de los parámetros competitivos de Canarias, y su posible
relación con algunos de los cambios institucionales más importantes operados en la historia reciente de
las Islas.
Este artículo parte del concepto de competitividad regional (epígrafe segundo) en contextos de in-sularidad
(epígrafe tercero). A continuación revisa la evolución histórica (epígrafe cuarto) y el presente
del marco institucional de la economía canaria (epígrafe quinto), con la finalidad de relacionar las debi-lidades
del modelo de crecimiento y desarrollo reciente de Canarias con el diseño y la implementación
de estas excepcionalidades institucionales1. Concluye resaltando la necesidad de fomentar la competiti-vidad
regional a través de un aprovechamiento más proactivo del potencial que brinda una implementa-ción
más eficiente e inclusiva de las excepciones concedidas por el Estado español y la Unión Europea.
Competitividad regional: ¿Por qué importan las instituciones?
Sin ningún género de dudas, el análisis de los determinantes del éxito económico de las sociedades
figura entre los grandes interrogantes a los que ha tratado de dar respuesta la economía como ciencia
desde sus orígenes. Así, el filósofo moralista escocés del siglo XVIII, Adam Smith, considerado por
muchos como el padre de la ciencia económica, trató de profundizar en sus determinantes últimos en su
obra Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Desde entonces han
sido muchos los economistas que, partiendo de diferentes enfoques, han tratado de desentrañar las cau-sas
del éxito económico de países, regiones y ciudades, al que se refieren con el término competitividad
agregada o competitividad locacional.
Según el International Institute for Management Development (IMD) de la Universidad de Lausana, la
competitividad de naciones y regiones se refiere al «conjunto de factores y políticas que modelan y condi-cionan
la capacidad de una región para crear y mantener un entorno favorecedor de la creación de valor por
sus empresas y que propicie mayores estándares de prosperidad para sus ciudadanos»2. Dado el alcance del
presente trabajo, de esta definición interesa subrayar los siguientes aspectos:
1 El término «excepcionalidad» se utiliza en el lenguaje político-institucional y jurídico, para aludir a un marco ins-titucional
de rango superior en el cual se establecen excepciones. Emplearemos el término como sinónimo de otro empleado
con cierta frecuencia, que es el «hecho diferencial canario», que subraya la distinta condicionalidad y senda evolutiva que ha
caracterizado a Canarias.
2 Gareli (2006).
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• Son las empresas, independientemente de que su titularidad sea pública o privada, las que crean
valor (económico). Por tanto, una economía (país, región o ciudad) no podrá ser nunca competitiva
si su tejido empresarial no lo es, lo que requiere, entre otros factores, de elevadas dosis de eficiencia.
• Las naciones, regiones y ciudades, en tanto que contenedores de las empresas, son las responsables
de crear un entorno favorable al desarrollo de su actividad. Esto significa que el concepto mismo de
competitividad carece de sentido si se obvia su dimensión geográfica o espacial. Las estrategias
competitivas se localizan y materializan en ubicaciones concretas, y los procesos de globalización,
lejos de haber diluido la importancia de las localizaciones, han acentuado su importancia.
• De lo anterior se desprende la importancia que tiene la correcta identificación de los elementos
constitutivos del entorno en el que las empresas desarrollan sus actividades. El IMD aglutina todos
esos elementos en dos grandes categorías: los factores (elementos que vienen dados, tales como
dotaciones de recursos naturales, extensión y posición geográfica, condiciones climatológicas, y
sobre los que la acción humana, en el mejor de los casos, tiene un impacto limitado) y las políticas
(que diseñan y modulan el uso y funcionamiento de las instituciones).
• Por último, si bien es cierto que una región no puede ser competitiva si sus empresas no lo
son, el hecho de contar con un tejido empresarial competitivo no garantiza que la región lo sea. Una
condición sine qua non es que el conjunto de su población vea mejorar su calidad de vida. Expresado
en otros términos, las sociedades deben dotarse de un marco institucional inclusivo que posibilite que
los potenciales beneficios derivados de contar con un tejido empresarial competitivo se trasladen al
conjunto de la población en forma de mejoras en sus estándares de vida. No es suficiente con que las
mejoras en productividad, eficiencia, innovación, etc., conduzcan a un mayor crecimiento. Aquellas
deben cristalizar en mejoras en los estándares de vida del conjunto de la sociedad.
Aunque de manera implícita, en la definición del IMD se advierte que la competitividad es un concepto
relativo y dinámico. El juego competitivo impone tener siempre que considerar las condiciones existentes
en otras ubicaciones. Adicionalmente, las coordenadas competitivas no son inmutables. En la actualidad
los pilares de la competitividad de las localizaciones no descansan tanto sobre los factores productivos bá-sicos.
En el contexto tecno-económico actual son más importantes los activos creados (por ejemplo, el ca-pital
humano, las infraestructuras tecnológicas o el capital social) cuya disponibilidad depende de manera
crucial del marco institucional del que se doten las economías. Éste determina la sofisticación del entorno
para los negocios, la eficiencia de los mecanismos de coordinación social, el grado de incertidumbre y los
costes de transacción que enfrentan los agentes económicos y, por esta vía, la calidad e intensidad de los
procesos que conducen a la generación (creación) de activos estratégicos.
El papel central del marco institucional en la configuración de las ventajas competitivas obliga a
profundizar en su alcance, en la naturaleza de las instituciones y en su relación con los procesos de
crecimiento y desarrollo. Probablemente la definición más extendida en la literatura sea la ofrecida por
North3, para quien las instituciones son las reglas de juego de una sociedad, el conjunto de restricciones
del comportamiento que modulan la interacción humana, y que, en consecuencia, estructuran los inter-cambios
políticos, económicos y sociales4.
Algunos teóricos institucionalistas, sin negar la validez de la definición de North, prefieren no cen-trarse
exclusivamente en la función coercitiva de las instituciones, proponiendo definiciones alternativas
que ofrecen lecturas más positivas. Así, por ejemplo, Chang y Evans5 entienden las instituciones como
supuestos, normas y rutinas ampliamente compartidas, con intensos efectos sobre las motivaciones y
el comportamiento de los agentes que facilitan los procesos de toma de decisiones y las interacciones
humanas. Expresado en otros términos, las instituciones son «tecnologías de administración social» que,
además de condicionar la conducta humana, facilitan los intercambios6.
3 Nort h (1990).
4 Debe subrayarse que la definición northiana no incluye a las «organizaciones» entre las «instituciones». Empleando
su misma analogía, las instituciones son las reglas del juego, mientras que las organizaciones son los jugadores, esto es, agru-paciones
de personas con un objetivo común.
5 Chang y Evans (2005).
6 Chang (2006).
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En cuanto a la relación existente entre las instituciones y la competitividad, y sin ánimo de ser exhausti-vos
en la enumeración de conectores, conviene recordar que aquellas modelan las motivaciones, propician
y guían a los individuos a seguir determinados comportamientos de entre los que son tecnológicamente po-sibles,
facilitando, por tanto, la formación de expectativas acerca del comportamiento del resto de agentes
sociales con los que interactúan. Es decir, las instituciones, cuando están bien diseñadas, reducen el grado
de incertidumbre y los costes de transacción a las que se enfrentan los agentes.
De lo anterior no se desprende que la mera existencia de una institución garantice que ésta sea óp-tima
o, si se prefiere, que promueva comportamientos socialmente eficientes (eficiencia estática). Las
instituciones son fruto de la interacción de agentes con racionalidad limitada operando en contextos de
información imperfecta y asimétrica. Adicionalmente, no podemos olvidar que esos procesos de inte-racción
(o conflicto) implican a agentes y colectivos con intereses no necesariamente coincidentes y
con diferentes cuotas de poder. En este sentido, las instituciones reflejan el equilibrio de fuerzas, por lo
que en muchas ocasiones éstas no responden tanto a la búsqueda del interés general, sino más bien a los
intereses de determinados grupos de presión7.
Tampoco podemos olvidar que el progreso económico de las sociedades no es un proceso lineal, lo
que significa que las instituciones que son apropiadas en un determinado momento histórico o estado
de desarrollo, dejan de serlo en otras circunstancias. Esto supone que el entramado institucional del que
se doten las sociedades debe conciliar la estabilidad que reclama el crecimiento en cada momento del
tiempo, con la necesaria flexibilidad para ajustarse a los cambios que demanda el tránsito de una fase
de desarrollo a otra (eficiencia dinámica). No reconocer a tiempo la necesidad del cambio o no contar
con entornos institucionales permeables a éste supondrá seguir apostando por modelos de crecimiento y
desarrollo que se agotan, condenando al estancamiento al conjunto de la sociedad8.
Precisamente, una de las grandes dificultades que enfrenta el cambio institucional se deriva de la
aritmética de intereses antes apuntada. En la medida en que las instituciones reflejan un equilibrio de
fuerzas, cualquier intento por modificarlas, al suponer cambios en el status quo de determinados grupos
de presión, provocará que los colectivos afectados negativamente se resistan al cambio. Ésta constituye,
sin duda, una de las explicaciones del marcado carácter inercial de algunas instituciones.
Territorio, insularidad y desarrollo. La importancia de las narrativas
Tal y como se ha apuntado en el apartado anterior, el concepto mismo de competitividad carece de
sentido si se obvia su dimensión geográfica o espacial: las naciones, las regiones, más aún, las ciudades
son los escenarios en los que se localizan y materializan las estrategias competitivas. La globalización,
tal y como afirma Porter9, lejos de diluir la importancia de las localizaciones, la ha acrecentado.
Por más que pueda resultarnos de sentido común el asignar a la dimensión espacial un papel central
en el desarrollo de la actividad económica, lo cierto es que su consideración explícita en la literatura
económica es algo relativamente reciente. Esta evidente debilidad comienza a ser superada gracias a la
consolidación de la Economía Regional, que ha contribuido a una mejor comprensión de los procesos
de localización y distribución de la actividad económica en el espacio, así como de los procesos de
desarrollo regional. Gracias a esta agenda de investigación, actualmente podemos rechazar las lecturas
simplistas que entienden lo espacial como el refugio de una naturaleza ubicada territorialmente, el so-porte
pasivo de poblaciones y actividades económicas, redes de conexión y una ingente multitud de ar-tefactos
que van llenando los espacios10. La distribución geográfica de los recursos y los catalizadores de
los procesos de desarrollo regional vienen determinados mínimamente por factores exógenos (materias
7 Padr ón (2015a).
8 Sala-i-Martín, et al. (2008).
9 Porter (1990), p. 73.
10 Rodrígue z Martín (2015a).
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primas y ventajas naturales). Aquellos resultan ser, en mayor medida, resultado de decisiones pasadas
y recientes sobre activos creados11 (capital humano, capital social, accesibilidad-conectividad, etc.)12.
Resulta difícil de sobrevalorar la importancia que revisten las consideraciones anteriores para los
territorios insulares, especialmente para los de menor tamaño. Para aquellos que persisten en el empeño
de aproximarse al estudio de las economías insulares desde aproximaciones pretéritas basadas exclusi-vamente
en las variables tamaño (escasa extensión en comparación con los contextos continentales) y
distancia física (separación del continente por el mar), es habitual concluir que estos territorios enfren-tan
numerosas desventajas a la hora de promover estrategias de desarrollo económico: estrechez de los
mercados locales, dificultando la rentabilización de economías de escala; base productiva y exportadora
poco diversificada; alta dependencia exterior en el suministro de inputs; escasez de infraestructuras y
servicios públicos; excesiva presión sobre el suelo y los recursos naturales; etc. Cuando el diagnóstico
11 Realmente, la autora no habla «de decisiones pasadas y recientes sobre activos creados››, sino de ‹‹factores históri-cos
pasados y recientes» (Capelo, 2007; p. 2). No obstante, optamos por esta traducción al interpretar que no desvirtúa el
mensaje de la autora, y, además, debido a nuestro interés por facilitar al lector que perciba la coincidencia entre su mensaje y
el del IMD de la Universidad de Lausana.
12 Capelo (2007).
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de la realidad insular se reduce a lo anterior, las recetas de política económica no pueden más que venir
dominadas por un marcado carácter compensatorio, tal y como ha venido sucediendo con las regiones
ultraperiféricas (RUP) de la Unión Europea13, entre las que se encuentra Canarias.
Estas lecturas olvidan, por ejemplo, que una base geográfica estrecha no tiene por qué traducirse en
una economía pequeña. Por otro lado, es evidente que el mar no sólo aísla, también conecta. En este sen-tido,
conviene huir del determinismo geográfico del desarrollo económico y reconocer que el progreso
técnico modula claramente las implicaciones de este estatus territorial diferenciado.
Adicionalmente, los costes y beneficios de la insularidad están lejos de ser homogéneos a lo largo
y ancho de la gran diversidad de las islas del mundo. King14 diferencia entre dos extremos: las «islas
marginales», marcadas por el aislamiento y estrategias de autoabastecimiento, y las «islas nodales»,
insertadas con elevada conectividad en las redes internacionales. Como indican las comparaciones rea-lizadas
por Gough et al.15 en el caso de las islas del Pacífico, son muy variables los grados de apertura
demográfica y económica en islas no muy diferentes en tamaño. La principal variable discriminante
en estas diferencias es la posición relativa de la economía insular, tanto en términos geográficos como
institucionales (piénsese en la pertenencia de las Regiones Ultraperiféricas a la Unión Europea). Similar
conclusión alcanza Carnero16 al constatar la existencia de importantes diferencias en los marcos insti-tucionales
de las pequeñas economías insulares africanas que parecen tener su correlato en el distinto
grado de éxito económico alcanzado.
A su vez, esta posicionalidad de la economía insular es el resultado de su devenir histórico, frecuente-mente
caracterizado por la articulación de lazos específicos de pertenencia a potencias continentales. Un
ejemplo de este tipo de recorrido histórico son las denominadas «islas plantación»17, con una especiali-zación
agroexportadora en monocultivos determinados por la expansión marítima-internacional de los
estados continentales. Por lo tanto, la diversidad económica de los espacios insulares exige un análisis
dinámico y longitudinal, porque sus decisiones históricas, incluyendo las que se tomaron lejos de su
territorio, inciden en su presente y condicionan su futuro.
La insularidad
no es meramente una congénita morfología de la realidad […]. Identificar esa característica con un
determinismo fatal, es una simpleza solo útil para quienes se enmascararon con ella, alegando su gran
pretexto o justificante. La transferencia de ‘culpabilidades’ es una habitual argucia de las técnicas de
manipulación. En el extremo opuesto, existen ‘negacionistas’ a esa condición18.
Conviene recordar también que en la bibliografía sobre islas se encuentra la distinción entre insu-larity
e islandness, dos conceptos de difícil diferenciación en castellano. La insularidad (insularity) se
asocia a las implicaciones del estatus geográfico de las islas y es el concepto más utilizado para abarcar
sus consecuencias económicas. Un ejemplo de su aplicación es el índice de vulnerabilidad de Naciones
Unidas, compuesto por siete indicadores: el tamaño demográfico, la lejanía, la concentración de las
exportaciones, el peso del sector primario, la incidencia de catástrofes naturales, la inestabilidad de la
producción agraria y la inestabilidad de las exportaciones.
Sin embargo, esta visión ha sido cuestionada por muchos investigadores bajo el argumento de que
la geografía no es realmente el determinante más importante para comprender los territorios insulares.
Desde estos posicionamientos, el hecho insular es visto como un fenómeno social y un concepto instru-mental:
esta característica geográfica es empleada para reivindicar una identidad distintiva y demandar
mejoras en su situación económica, política y social (Hache, 1998). La insularidad así entendida es
referida en la literatura como islandness, y constituye, por tanto, una conceptualización más amplia que
13 Bald ac hino y Plei jel (2010).
14 Ki ng (2009) p. 63.
15 Goug h (2010), p. 5.
16 Carnero (2016).
17 Wari ngto n y Mil ne (2007).
18 Rodrígue z Martín (2015a), p. 27.
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la de insularity, al recoger también las «narrativas» que tienen las propias sociedades insulares sobre el
hecho insular. En este sentido, en los enfoques antropológicos y sociológicos se presta especial atención
a los discursos que articulan los isleños sobre su realidad insular. En palabras de Taglioni19, ‹‹islandness
se podría definir como la suma de representaciones y experiencias de los isleños, que así estructuran su
territorio insular, mientras que la insularity se puede ver como las particulares características físicas que
definen el espacio insular››.
Caben varios posicionamientos sobre la relación entre las narrativas y la realidad. En un extremo se
encuentran aquellos que interpretan toda realidad como construcción social y, por ende, atribuyen una
destaca importancia al análisis de la construcción de los discursos. En el otro extremo están aquellos que
ven la realidad como objeto de estudio independiente de los epifenómenos narrativos y no les prestan
mayor atención. En medio encontramos aquellas posiciones que admiten la influencia de los discursos
en la construcción de la realidad económica, pero que no les conceden un papel predominante. Canarias
constituye, sin duda, un laboratorio excelente para reflexionar sobre el alcance y las limitaciones del
discurso de la insularidad como reflejo y determinante de la realidad económica.
Nuestra premisa es que la visión amplia del concepto islandness es útil para el análisis económico,
porque las narrativas y los discursos sobre la realidad económica de las islas inciden en el marco insti-tucional
y las políticas que se implementan como respuestas al diagnóstico hecho desde estas interpreta-ciones.
Un ejemplo destacado es la justificación de que Canarias disponga de un Régimen Económico y
Fiscal (REF) diferenciado en el contexto nacional, así como de un encaje especial en la Unión Europea,
plasmado en un marco institucional específico para las Regiones Ultraperiféricas (artículo 349 del Tra-tado
de Funcionamiento de la Unión Europea).
Una historia con excepcionalidades institucionales
Para comprender el entramado institucional que marca el presente de Canarias, es imprescindible
seguir su recorrido histórico, un repaso que, aunque de forma simplificada, acometemos en este
epígrafe apoyándonos en el trabajo de investigación del profesor Macías Hernández. Con esta breve
reseña histórica pretendemos ofrecer una sencilla caracterización de los ejes principales sobre los que
ha pivotado históricamente el factor institucional 20 en la economía canaria y la narrativa subyacente.
Para ello se hará referencia a la articulación del modelo de colonización, la especialización mercantil
internacional y el doloroso tránsito por el proteccionismo autárquico de Franco. Su desarrollo más
reciente, que incluye la modulación institucional en el contexto de la integración europea que convierte
Canarias en una Región Ultraperiférica, se aborda en el epígrafe siguiente.
La conquista y posterior colonización del Archipiélago canario se articuló en torno a un modelo
económico marcado por tres elementos claves21: la especialización agroexportadora, la creación de
servicios portuarios y mercantiles, así como un marco institucional de vocación librecambista en los
intercambios con el exterior. La lógica subyacente de esta estructura reside en la minimización de los
costes de la colonización, facilitando a través de las excepciones al régimen de monopolio del imperio
colonial hispano la movilidad de los factores de producción bajo condiciones más favorables y atraerlos
de esta forma a los nuevos territorios.
Esta estrategia opta desde el principio por la especialización mercantil librecambista y, por ende,
por el desarrollo de una economía abierta al exterior cuya base de creación de riqueza se sostiene en la
presencia de ventajas comparativas y competitivas en el escenario internacional. Este camino se habilita
por las rentas de situación vinculadas a la posición geoestratégica de Canarias en las rutas de expansión
marítima del imperialismo europeo, generando ésta la necesaria conectividad entre las Islas con la costa
noroccidental africana, el continente europeo y la expansión americana de los intereses europeos.
19 Taglio ni (2011), p. 47.
20 Mací as Her nánde z (2001), p. 2.
21 Mací as Her nánde z (2001).
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La economía isleña no aceptaba limitaciones de corte colonial o mercantilista; requería únicamente
un marco institucional hecho a su medida, es decir, una política fiscal y arancelaria diferenciada de la
vigente en el territorio colonial (…). Determinados atributos nesológicos, como la lejanía o el aisla-miento,
no son propios de esta historia insular22.
Por consiguiente, la narrativa interna y el marco institucional resultante convierten a Canarias en
islas nodales23, islas bien conectadas e insertadas en redes económicas, demográficas y sociales, a dife-rencia
de las islas marginales, cuyo desarrollo se ve limitado por quedarse al margen de la expansión de
estas redes a lo largo de las rutas marítimas.
Este modelo librecambista mostró una sorprendente estabilidad a lo largo de los siglos, a pesar de
algunas interrupciones proteccionistas, que vienen a ser las excepciones a la regla y la demostración
de los beneficios derivados de la apertura al exterior en función de criterios librecambistas que centran
la especialización en las ventajas competitivas. Por ende, Canarias se constituye, a través del modelo
implantado con la conquista, en un sistema pequeño y abierto, que se embarca en una estrategia de
desarrollo marcada por las consecuencias de la combinación de pequeño tamaño y elevado grado de
apertura.
Entre estas consecuencias sobresale la propensión a sufrir con contundencia y rapidez los vaivenes
de aquellos mercados internacionales en los que la economía insular se encuentra especializada. La
combinación de elevados grados de especialización —los mal denominados monocultivos de la historia
económica de Canarias: azúcares, cochinilla, vinos, plátanos y tomates; el turismo en el presente— con
el pequeño tamaño —que tiende a provocar la necesidad de aceptar la posición de tomador de precios—
provocan la obligación de convivir con transiciones relativamente bruscas entre especializaciones.
Huelga decir que en la merma o desaparición de las ventajas competitivas previamente vigentes no sólo
intervienen recursos naturales y factores tecnológicos; también inciden los cambios políticos, particu-larmente
aquellos que modifican las reglas del intercambio mercantil entre Estados nacionales. En este
sentido, la pertenencia institucional al imperio hispano marca algunas de las transiciones económicas:
un ejemplo es el colapso de la exportación de vinos canarios a Inglaterra en la segunda mitad del siglo
xvi debido al cambio en las relaciones entre los reinos implicados.
En varias ocasiones la trayectoria institucional librecambista de Canarias se interrumpe. Entre ellas
destaca el período 1820-1850, con un fuerte incremento en la presión fiscal y aduanera, argumentado
desde instancias nacionales sobre la premisa de la igualdad territorial e individual frente al fisco, lo que
supuso la primera ‘conquista’ del territorio insular por las fuerzas del capitalismo hispano24. El Estado
aplicó a los insulares una política fiscal y mercantil que burlaba su memoria colectiva, perjudicaba sus
bolsillos y agudizaba sus miserias25.
Este periodo de crisis es también momento de importantes cambios en la articulación del modelo
económico, marcado por el colapso de la exportación vinícola y el correspondiente déficit comercial
que desemboca en la búsqueda de nuevas rentas por parte de la clase propietaria de los medios de
producción. Estas se encontraron en la privatización del patrimonio comunal y el incremento de la
proletarización rural.
Ante los nefastos resultados de la política proteccionista, la burguesía agromercantil local promovió
un viraje institucional de vuelta a un mayor grado de librecambismo que culmina con la creación de
los puertos francos en 1852. El argumentario de las elites locales no había cambiado. Tal y como nos
recuerda el profesor Macías Hernández, nadie mejor que Alonso de Nava y Grimón para ilustrar la
esencia de la narrativa de los insulares: pobreza y emancipación se evitarían otorgándoles las ventajas
de un país franco mediante una política económica ajustada a unas Islas que sólo políticamente se
pueden considerar como un miembro de la Monarquía Española. La fidelidad de este miembro exige,
22 Mací as Her nánde z (2011), pp. 227-228.
23 Ki ng (2009), p. 63.
24 Mací as Her nánde z (2001), p. 3.
25 Mací as Her nánde z (2011), p. 234.
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pues, un pacto institucional que permita a los insulares ser extranjeros en el sistema mercantil y vasallos
en el sistema político, civil y administrativo26.
Este nuevo régimen rebajó las cargas aduaneras y las sustituyó, parcialmente, por una mayor carga
fiscal sobre la tierra, generándose de esta forma un efecto multiplicador sobre el proceso de proletarización
rural. Además, este modelo no era propenso a la articulación de un mercado regional de intercambio
entre las islas, ya que cada una rivalizaba con las demás en los mercados internacionales y articulaba su
estrategia de desarrollo con independencia de sus vecinos más inmediatos.
Otro episodio proteccionista sobresaliente es lo que se ha denominado calvario autárquico en versión
isleña27. Este periodo, de 1936 a 1959, supone nuevamente la subordinación de los intereses económicos
locales a los nacionales, limitando y condicionando el comercio exterior con otros países y apostando
por una estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones que poco éxito tuvo en el contexto
canario y que obligó a abastecerse el Archipiélago con bienes y servicios nacionales. Durante los años
1946-1959 la economía intentó sin éxito recuperar su legado librecambista, mientras la estructura
productiva recordaba un lejano pasado28.
Durante el largo paréntesis proteccionista del franquismo,
la crisis económica no lo fue todo. Debemos añadir la pérdida de capital humano y de experiencias
adquiridas que provocó el período autárquico. La clase empresarial se acomodó a las nuevas circunstan-cias,
esto es, sustituyó su legado librecambista por el proteccionismo, mientras que aquellas que se
atrevieron a solicitar al dictador el retorno de la herencia de sus mayores quedaron en el más absoluto de
los silencios. ¿Y qué decimos, por último, de la pléyade de intelectuales que debieron buscar su sustento
en el otro lado del charco?29.
El desarrollismo de los años sesenta del siglo xx se manifestó en Canarias a través de la expansión
del turismo de masas; nuevamente un éxito económico anclado en la conexión con el exterior, en el
marco de una política económica cada vez menos autárquica. El Plan de Estabilización y Liberalización
de 1959, la liberalización del tipo de cambio y la suspensión de las restricciones en los medios de
pago externos reactivaron la actividad exportadora isleña y su capacidad de compra en el exterior. Las
bondades del modelo librecambista volvieron a aflorar, facilitando el establecimiento del Régimen
Económico y Fiscal de 1972, un importante hito institucional en la senda reemprendida hacia la ansiada
excepcionalidad aduanera.
Constituyó un intento de regenerar un mercado único en Canarias, al menos desde el punto de vista
fiscal. Además, había introducido incentivos a la inversión de orden especial, manteniendo un diferen-cial
fiscal con respecto a la imposición indirecta del territorio continuo de España y las Islas Baleares30.
La quiebra, en 1971, del patrón de cambios ideado en los Acuerdos de Bretton Woods, y el posterior
shock en los precios del petróleo de 1973, suponen un nuevo giro en la coyuntura internacional y nacional.
La crisis fue especialmente intensa en Canarias. Desde finales de 1972 se contrae la demanda de servicios
turísticos, a la que sigue una caída notable en la actividad constructora y un fuerte ascenso en la tasa
de desempleo en el Archipiélago. La crisis económica coincidió con elevadas dosis de incertidumbre
política (transición desde un régimen dictatorial a otro democrático) e institucional (cambios inducidos
por dicha transición en la regulación de los mercados, diseño de nuevas organizaciones, construcción
de nuevos equilibrios de fuerzas, etc.). En este contexto, las leyes estatales de ámbito fiscal, aprobadas
en los años setenta y principios de los ochenta, modificaban, de hecho, el Régimen Económico y Fiscal
de 1972 (…), y este crucial hecho constituyó la base de un nuevo espacio de incertidumbre para el
empresariado y las familias canarias31.
26 Mací as Her nánde z (2011), p. 234.
27 Mací as Her nánde z (2001) p. 10.
28 MACÍAS HERNÁN DEZ (2011), p. 251.
29 Mací as y Rivero (2009), p. 95.
30 MACÍAS y RIVERO (2009), p. 99.
31 Mací as y Rivero (2009), p. 99.
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Este breve recorrido histórico, obligado a generalizar en demasía, conduce a una serie de lecciones
básicas sobre la importancia del factor institucional en el porvenir de la economía canaria:
• Algunas de las etapas de crisis coinciden con períodos de proteccionismo e intervencionismo,
pero ninguna etapa de bonanza coincide con períodos de aislamiento del exterior. Parece que la
economía canaria florece mejor bajo condiciones de librecambio. No obstante, estas regularidades
históricas no implican necesariamente la imposibilidad de que otras formas de regulación económica
no tengan estos efectos nocivos.
• Lejanía y aislamiento son conceptos que no llegaron a integrar en el pasado la columna vertebral
del discurso dominante de las elites locales sobre la insularidad, al menos no con las connotaciones
con que son presentados en la actualidad.
• Como pequeña economía abierta, la vulnerabilidad ante acontecimientos extraordinarios en
los mercados internacionales es pronunciada. A su vez, esta propensión a los cambios abruptos y
profundos incrementa los beneficios de la resiliencia, en general, y de la resiliencia institucional, en
particular. El hecho de ser región española (y, más recientemente, también europea) puede contribuir
a suavizar los efectos traumáticos de estas transiciones. No obstante, y como hemos visto, esta misma
pertenencia puede ser fuente de perturbaciones institucionales no siempre alineadas con los intereses
de las Islas.
• El atributo de la excepcionalidad en el marco institucional canario es resultado de la
combinación de la pertenencia institucional con divergencia estructural: una región del Estado
español (y, actualmente, de la Unión Europea) que tiene reconocida la justificación de excepciones a
las reglas generales. En ningún momento de la historia posterior a la conquista el independentismo
alcanzó intensidades cercanas a la ruptura institucional, siempre se mantuvo en un plano de amenaza
potencial durante la negociación de las excepciones institucionales, algo alineado con lo que es la
tónica general en las economías insulares32.
Un presente institucional marcado por las siglas RUP y REF
La década de 1980 es heredera de la incertidumbre asociada a la crisis económica de los años setenta
y a la transición democrática, a las que ha de sumarse la asociada a la adhesión de España a la Comunidad
Económica Europea.
Uno de los aspectos destacados del nuevo marco institucional creado tras la aprobación de la
Constitución es lo que ha venido a conocerse como el Estado de las Autonomías. La Constitución
española de 1978 reconoce, en su artículo 2, que La Constitución se fundamenta en la indisoluble
unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza
el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas. Sobre esta premisa se ha gestado el desarrollo autonómico español, por lo que resulta imposible
entender la influencia de las políticas públicas en España sin considerar las de ámbito autonómico.
Los gobiernos regionales se han convertido en agentes esenciales en el diseño e implementación de la
política económica nacional.
La transición democrática española recogió las particularidades institucionales de Canarias en la Dis-posición
Adicional Tercera de la Constitución, al reconocer el Régimen Económico y Fiscal (REF), pero
limitando la participación del gobierno regional en su modificación a la emisión de informes previos no
vinculantes de la Comunidad Autónoma. Posteriormente, en el Estatuto de Autonomía de 1982, que en su
artículo 46 se refiere al REF, sí se delegó la competencia al Parlamento de Canarias.
El Estatuto de Autonomía de 1982 supuso un nuevo marco para el Archipiélago como región española,
por lo que son numerosas las competencias que ha ido asumiendo desde entonces la Comunidad
Autónoma de Canarias, lo que ha
32 HEPBURN (2010).
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derivado en una importancia creciente de los factores endógenos en la determinación de la senda de cre-cimiento
y desarrollo económicos de las Islas, que son cada vez más determinantes para la prosperidad de
su población las actuaciones de sus poderes públicos locales, el funcionamiento de los mercados políticos
locales y, por tanto, de los poderes estructurantes33.
Pero los cambios más destacables llegaron de la mano de la integración de España en las Comuni-dades
Europeas, que obligó a compatibilizar la histórica libertad comercial con el exterior y las excep-cionalidades
fiscales del Archipiélago a través de un régimen propio de integración. Este cambio supuso
un intenso debate sobre las distintas alternativas y la conveniencia de aceptar la pérdida de libertades
comerciales y fiscales a cambio de las ventajas derivadas de la pertenencia a un espacio económico su-pranacional.
El punto de partida constituye el denominado Protocolo 2 en el Acta de Adhesión de Reino
de España a las Comunidades Europeas, exceptuando Canarias del territorio aduanero de la Comunidad
y estableciendo condiciones especiales para el acceso de determinados productos canarios al territorio
comunitario, así como la eliminación progresiva de los arbitrios insulares sobre los productos comuni-tarios.
Esta situación transitoria evoluciona posteriormente a través de un largo proceso de debate público
y político34 hacia el régimen de integración adoptado en 1991 con la adopción de dos normas: (1) el
Reglamento 1911 de 26 de junio de 1991, relativo a la aplicación de las disposiciones del derecho comu-nitario
en las Islas Canarias, y (2) la Decisión 91/314/CEE de 26 de junio de 1991, por la que establece
el Programa de Opciones Específicas por Lejanía y la Insularidad de las Islas Canarias (POSEICAN ).
Este régimen obliga a la Modificación de los Aspectos Fiscales del Régimen Económico y Fiscal de
Canarias (Ley 20/1991; Ley 19/1994) y la adaptación de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden
Fiscal (Ley 24/2001).
A su vez, el derecho comunitario recoge en el Tratado de Ámsterdam (Art. 299.2) el reconocimiento
de las particularidades de las Regiones Ultraperiféricas (RUP), entre las que se encuentra Canarias, por
su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de
un reducido número de productos. Este reconocimiento implica que la Unión Europea adopta medidas
específicas para la aplicación de las políticas comunes en estos territorios. Además, permite a los Esta-dos
a los que pertenecen las RUP el despliegue de medidas destinadas al fomento del desarrollo econó-mico
y social de estas regiones. La combinación de ambas facilidades es la fórmula que se empleó para
compatibilizar el REF canario con la integración comunitaria a través de un marco diferencial que des-cansa
sobre (a) un régimen aduanero específico y (b) disposiciones económicas y fiscales excepcionales.
La conversión de Canarias en una región española (REF) y europea (RUP) constituye una fórmula
continuista que combina la pertenencia institucional (española y comunitaria) con la excepcionalidad
económica graduada35. Se mantienen determinadas excepciones a la baja en materia de aplicación de
políticas restrictivas y, al mismo tiempo, se introducen excepciones al alza cuando el marco comunitario
es más generoso en la concesión de ayudas a su Ultraperiferia. No obstante, aun siendo continuista,
conviene no confundir esta excepcionalidad con un régimen librecambista. La narrativa, que ha
acompañado al especial encaje de Canarias en la España democrática y la Unión Europea, contiene
importantes elementos diferenciales en relación a los discursos dominantes en tiempos pretéritos. El
presente de la economía canaria está marcado por la decidida influencia del poder económico nacional
en el tejido empresarial, a la vez que en determinadas actividades se ha articulado un discurso en el que
las ayudas y exenciones, así como, en algunos casos, ciertas dosis de protección, se presentan como el
eje central de la viabilidad empresarial. Esta narrativa de nuevo cuño de la insularidad (islandness) y
ultraperificidad refleja una sociedad canaria que se ha acostumbrado a pedir ayudas en vez de libertades
comerciales.
33 Padr ón, Gode nau y Oli ver a (1995), p. 150.
34 Llama la atención el cambio sustancial que se introduce durante el segundo lustro de los años ochenta en el diseño
de la integración canaria en la CEE. El Protocolo 2 había subrayado los aspectos mercantiles y el POSEICAN enfatiza en ma-yor
medida la integración del sector agrario en la política agrícola comunitaria. Este giro contó no sólo con el apoyo unánime
del Parlamento de Canarias, también fue respaldado y promovido por el Gobierno de España y la propia Comisión Europea.
35 Padr ón, Gode nau y Oli ver a (2015).
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Excepcionalidades aduaneras
En términos generales, la adaptación al marco comunitario supuso una reducción considerable de
la libertad comercial histórica y mantiene las excepcionalidades sólo de forma parcial. En los aspectos
aduaneros, el POSEICAN opta por combinar el apoyo a la importación de determinados productos
básicos a través del Régimen Específico de Abastecimiento (REA) con las ayudas comunitarias a la
producción agraria local (denominado habitualmente como POSEI agrario). Ambos instrumentos están
vinculados a la aplicación de la Política Agraria Común (PAC) en las RUP.
El REA supone el mantenimiento de un (limitado) acceso preferencial a los mercados internacionales.
Su objetivo es la compensación de los sobrecostes derivados de la posición ultraperiférica para los pro-ductos
agroalimentarios básicos. A través de ayudas para la importación de productos comunitarios y las
exenciones arancelarias para productos procedentes de países terceros, el REA pretende abaratar el abas-tecimiento
del mercado interior, tanto para el consumo interno, los insumos agrícolas y la transformación
de la industria alimentaria. Aparte de la limitación a un abanico concreto de productos, que ha sido objeto
de modificaciones a través de exclusiones e inclusiones de productos durante los años posteriores, el REA
también establece limitaciones cuantitativas en forma de contingentes máximos que están recogidos en
los denominados balances del REA. Estos balances anuales delimitan las cantidades máximas para cada
producto agroalimentario que se puede beneficiar de las ayudas o exenciones.
A su vez, las ayudas del POSEI agrario son la base principal para el mantenimiento de la agro-ex-portación
canaria, de los que el plátano, el tomate y las flores y plantas ornamentales son los productos
que se llevan el grueso de los presupuestos disponibles para el apoyo a la producción local. En cambio,
los alimentos producidos localmente que se destinan al mercado interior de Canarias tienen un peso
relativamente limitado en estas ayudas, lo que ha llevado a debates en el propio sector agrario sobre
la necesaria modulación interna del POSEI agrario, teniendo en cuenta los bajos y decrecientes grados
de autoabastecimiento alimentario del Archipiélago36. Esta preocupación también queda reflejada en la
aprobación por parte del Parlamento de Canarias (BOPC 149, de 10 de abril de 2015) del informe de su
comisión de estudio sobre el sector primario:
Se hace necesaria la puesta en marcha de una estrategia orientada a la promoción y comercialización de
los productos agrarios, agroalimentarios y pesqueros a efectos de fomentar el mercado interior canario.
En ella se han de establecer objetivos concretos para incrementar los índices de autoabastecimiento
de los productos agropecuarios, y debe contar en su diseño y planificación con la participación de los
representantes de los subsectores implicados.
A estas medidas vinculadas a la implementación de la PAC en Canarias se añaden otras en materia
aduanera. El Arbitrio sobre la Importación y Entrada de Mercancías (AIEM), parte del REF, es una Ayu-da
de Estado que se establece con el objetivo de contribuir al desarrollo de la producción de bienes en
Canarias y que grava en fase única la producción de bienes corporales y la importación de bienes de
igual naturaleza en este territorio. Este arbitrio se limita a un listado muy concreto de productos cuyo
gravamen se considera esencial para la defensa de la producción local.
Excepcionalidades económico-fiscales
La adaptación del REF a la nueva situación creada por la integración comunitaria en 1991 ha dado
lugar posteriormente a varias modificaciones de distinto calado. La situación de partida (Ley 20/1991)
se caracteriza por (a) la creación del IGIC (Impuesto General Indirecto Canarios), impuesto indirecto de
tipo reducido en comparación con el IVA (Impuesto sobre el Valor Añadido) comunitario; (b) el estable-cimiento
del APIC (Arbitrio Insular sobre la Producción y la Importación de mercancías en Canarias),
posteriormente sustituido por el AIEM (Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías en
36 Gode nau y Nue z (2013).
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Canarias), un gravamen con finalidad proteccionista de la producción local; y (c) la Deducción por In-versiones
en Canarias (DIC) cuyo objetivo es el fomento de la inversión.
Posteriormente el REF se ha modificado con vocación continuista, en 1994 (Ley 19/1994), 1996
(Ley 13/1996) y 1998 (Ley 7/1998). Se crea la Zona Especial Canaria (ZEC); se introduce una bonifica-ción
por los rendimientos derivados de la venta de bienes corporales; se crea la Reserva de Inversiones
de Canarias (RIC); y se establece una exención del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Ac-tos
Jurídicos Documentados de aplicación sobre algunos actos societarios. La ZEC (Real Decreto-Ley
2/2000) es una zona de baja tributación en el Impuesto sobre Sociedades. La bonificación por rendi-mientos
derivados de la venta de bienes corporales (Ley 19/1994) permite una bonificación del 50% en
el Impuesto sobre Sociedades y el IRPF sobre la cuota íntegra de los rendimientos derivados de la venta
de bienes corporales producidos en Canarias. A su vez, la RIC (Ley 19/1994) reduce la base imponible
de las cantidades aportadas, con la obligación de materializar las inversiones en los tres años siguientes.
En los años 2006 (Real Decreto-Ley 12/2006) y 2007 (Real Decreto 1758/2007) se introducen nuevas
modificaciones, limitadas a las implicaciones derivadas de las decisiones de la Comisión Europea sobre
requisitos de las normas reglamentarias de la ZEC y de la RIC.
Finalmente, en 2014 se inicia la más reciente reforma del REF (Real Decreto-ley 15/2014), todavía
no culminada, y en la que han sido más considerables los avances en la propuesta por parte de Canarias
de modificaciones en la parte del fiscal del REF, mientras que los cambios en la parte económica conti-núan
negociándose en la actualidad. Con todo, los cambios introducidos no suponen una ruptura de la
narrativa subyacente, dando continuidad al diseño institucional implementado desde comienzos de la
década de 1990. Las Deducciones por Inversiones se ampliarían para inversiones en innovaciones tec-nológicas
y producciones audiovisuales, además de prolongar el plazo de aplicación de 5 a 15 años. En
la RIC los cambios facilitarían nuevos vehículos financieros de inversión, eliminarían restricciones en la
compatibilidad con la ZEC, y permitirían la materialización en la creación de puestos de trabajo que no
vengan asociados a una inversión inicial. La ZEC ampliaría su ámbito temporal de vigencia hasta 2026,
se eliminarían las limitaciones geográficas para las actividades, se incluirían nuevas actividades autori-zadas,
se ampliaría la base imponible susceptible de aplicar el tipo de gravamen reducido, y se elimina-ría
la exclusión de aplicar la deducción por doble imposición de beneficios del Impuesto de Sociedades
en territorio español. Además, se propone la introducción de una nueva Deducción por Inversiones en
territorios de África Occidental.
En resumen, la integración de Canarias en la Unión Europea ha supuesto una modificación sustancial
de sus particularidades históricas en el marco institucional que incide en su desarrollo económico y so-cial.
Su actual configuración mantiene una serie de excepcionalidades, argumentadas desde su condición
de Región Ultraperiférica del Estado español y de la Unión Europea, que afectan a sus intercambios con
el exterior, particularmente en lo que se refiere a los productos agroalimentarios, y que pretenden incidir
a través de reducciones fiscales en el fomento de la actividad productiva en general.
El factor institucional como condicionante del éxito y fracaso económico
reciente de Canarias
¿Han sido adecuadas y suficientes estas excepcionalidades institucionales? ¿Cómo han incidido so-bre
la dinámica económica de las islas? ¿Han contribuido de forma decidida a mejorar los parámetros
competitivos de su tejido empresarial y los estándares de vida del conjunto de su población? ¿Cuál ha
sido su grado de eficacia y eficiencia en relación a los objetivos declarados del REF (Ley 19/1994)? En
definitiva, ¿cuánto han ayudado las ayudas?
Si nos ceñimos a la resolución del Parlamento de Canarias relativa a la renovación del Régimen
Económico y Fiscal de Canarias para el período 2014-2020 (BOPC núm. 234, de 13/7/12), aprobada
por unanimidad en el mes de julio de 2012, las respuestas a las cuestiones anteriores no pueden ser más
que positivas:
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La Ley 19/1994 (…) ha jugado un papel muy importante para paliar las desventajas de carácter estruc-tural
que afectan al Archipiélago: un conjunto de sobrecostes añadidos respecto al territorio continental
y que ha determinado su consideración en el Derecho primario de la Unión Europea como Región Ul-traperiférica
(RUP), actualmente artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la UE (Lisboa, 2009).
(…) Las previsiones contenidas en la ley han jugado un papel importante en el desarrollo del Archipié-lago,
y se han mostrado eficaces durante la etapa de gran desarrollo económico en el periodo anterior
a la crisis generalizada que afecta a España y, en particular, a Canarias en el momento presente. (…)
Podemos sostener que el REF, en su configuración actual, ha cumplido el objetivo de dinamización de
nuestra economía, con un intenso fortalecimiento de su estructura productiva y la capitalización de las
empresas, contribuyendo así al desarrollo económico de Canarias en un largo período de auge econó-mico.
Esta declaración del Parlamento de Canarias acerca de las supuestas bondades del actual diseño del
REF no se sustenta, en contra de lo que establecen los principios de buena regulación, sobre una base
empírica amplia. A día de hoy no contamos con una agenda de investigación que aborde de forma siste-mática
estas cuestiones, de tal suerte que desconocemos cómo han funcionado estas excepcionalidades
institucionales y si están rindiendo los resultados esperados37.
Este vacío podría entenderse como justificado por la dificultad inherente a la naturaleza del problema
económico que debe ser analizado, a las tareas de diagnóstico requeridas. Al tratarse de una cuestión
multidimensional, en la que, además, las relaciones entre variables están sujetas a elevados grados de
incertidumbre, incluso en las causalidades, los trabajos empíricos resultan tremendamente complicados
de implementar. A las dificultades inherentes a la naturaleza del problema, hemos de sumar el vacío de
información existente en torno a algunas de las figuras más destacadas del REF canario, lo que direc-tamente
imposibilita la conducción de trabajos empíricos tendentes a cuantificar, aunque tan sólo sea
de forma aproximada, sus posibles impactos económicos (Consejo Económico y Social de Canarias,
2011; p. 91).
Esta situación explica en buena medida la escasez de estudios aplicados que han tratado de cuan-tificar
los efectos de los elementos diferenciales del marco institucional canario. Y los pocos trabajos
existentes han tenido que conformarse con aproximaciones agregadas, normalmente de tipo parcial, o
bien apoyarse en cuestionarios sobre aspectos muy específicos.
A nuestro entender, la línea de trabajo más ambiciosa, a efectos de tratar de cuantificar el impacto
global del REF sobre la economía del archipiélago, es la liderada por el profesor Simón Sosvilla Rive-ro.
Aprovechando el modelo HERMIN, desarrollado conjuntamente por la Fundación de Estudios de
Economía Aplicada (FEDEA) en España, The Economic and Social Research Institute en Irlanda, y la
Universidad Católica Portuguesa en Portugal, Sosvilla, Martínez y Navarro38 tratan de estimar el orden
de magnitud verosímil de los efectos de dichas especificidades, refiriéndose a los instrumentos fiscales
del REF, sobre variables como el VAB, la renta por habitante, el empleo, la tasa de paro y la tasa de
inflación. En concreto, las estimaciones las plantean para dos escenarios fiscales diferentes: con y sin
REF. Como muy bien advierten los autores, conscientes de las debilidades asociadas a este tipo de mo-delizaciones,
las diferencias observadas entre ambos escenarios nada permiten decir acerca del efecto
permanente (esto es, sobre la tasa de crecimiento potencial o tendencial) del REF, esto es, si el REF ha
conducido a una nueva senda de crecimiento39. No obstante, un poco más adelante, afirman que es pre-visible
que los incentivos fiscales y económicos asociados al REF que afecten a la inversión privada y
pública tengan un efecto sobre el largo plazo de la economía canaria, por lo que las diferencias en las
tasas de crecimiento de la economía canaria con y sin REF van a ser, ceteris paribus, permanentes40.
Según se desprende de sus resultados, los incentivos fiscales contenidos en el REF canario habrían
propiciado, en el período 1994-2004, los siguientes efectos:
37 Conse jo Eco nómico y Soci al de Canari as (2004), pp. 50-51; y (2011), p. 91.
38 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006), p. 73.
39 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006), p. 85.
40 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006), p. 85.
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 Una tasa de crecimiento media anual acumulada real del VAB canario de 0,2 puntos porcentuales
superior (3,63% bajo el escenario con REF, frente a un 3,43% en ausencia de los estímulos fiscales
del REF).
 El mayor ritmo de avance del VAB se traduce, dada la especificación del modelo, en un
incremento similar (0,2 puntos porcentuales) en la tasa de crecimiento media anual acumulada de la
renta por habitante, en términos reales.
 También encuentran que los aspectos fiscales del REF han permitido suavizar el ciclo económico
canario.
 El número de puestos de trabajo atribuibles al REF-fiscal durante ese período sería de 8.467, lo
que supondría una reducción de 0,15 puntos porcentuales de la tasa de desempleo en el archipiélago.
 La productividad aparente del factor trabajo habría descendido sin los incentivos fiscales del
REF a una tasa media anual acumulativa del 0,89%, mientras que con estos estímulos únicamente
decreció al 0,85%. Es decir, que su contribución (positiva) al avance de la productividad aparente ha
sido de 0,04 puntos porcentuales.
 Finalmente, los autores estiman que los instrumentos fiscales del REF han tenido un impacto
inflacionista, al elevar la tasa de variación media anual acumulada del IPC canario en 0,54 puntos
porcentuales.
Tal y como reconocen los autores, lo primero que procede es advertir que debemos ser extrema-damente
cautos con las conclusiones que emergen de un modelo como el HERMIN, en el que, en su
aplicación al caso canario, se han combinado un total de 123 variables a través de numerosas ecuaciones
de comportamiento con multitud de supuestos simplificadores. Adicionalmente, tampoco deben subva-lorarse
los problemas derivados de la información estadística necesaria para su estimación.
Pero, incluso en el caso de otorgar un elevado grado de verosimilitud a los resultados obtenidos, el
impacto económico de los elementos fiscales del REF sobre el VAB y la renta por habitante es, en el
mejor de los casos, limitado. Y su efecto sobre la productividad aparente del factor trabajo es claramen-te
residual, pues prácticamente deja inalterada su tasa de variación. Este último aspecto merece una
especial llamada de atención, pues, si tal y como se mantiene en el estudio, los incentivos REF actúan
fundamentalmente estimulando las decisiones inversoras de los agentes económicos, de manera que se
dinamice la actividad económica canaria mediante la modernización de su aparato productivo y comer-cial41,
¿en qué se ha materializado dicha inversión, y qué uso se le ha dado? Planteado en otros términos,
¿a qué obedece ese escaso rendimiento de la inversión en Canarias?
En otros trabajos similares liderados igualmente por el profesor Sosvilla, y apoyándose en la misma
técnica de análisis, se estima el impacto que sobre la economía canaria han tenido los Fondos Estructu-rales
europeos. Al enfrentar los resultados de ambas líneas de investigación se concluye que el orden de
magnitud obtenido, refiriéndose a los instrumentos fiscales del REF, resulta algo inferior al impacto de
los Fondos Estructurales europeos sobre las principales variables macroeconómicas canarias42.
En relación a este último aspecto, conviene señalar que el valor de los fondos acumulados durante la
etapa expansiva (1994-2007) por las empresas isleñas en tan solo uno de los múltiples instrumentos fisca-les
del REF, la Reserva para Inversiones en Canarias (RIC), supera con creces el montante total recibido
en concepto de Fondos Estructurales. Así, por ejemplo, la dotación RIC acumulada entre 1994 y 200243
triplicó el valor de los Fondos Estructurales y de Cohesión reservados para el archipiélago desde 1994 has-ta
2006. Pese a esto, el orden de magnitud verosímil de los efectos derivados de los Fondos Estructurales
europeos es superior a los asociados al conjunto de instrumentos fiscales del REF.
41 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006), p. 74.
42 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006), p. 93.
43 Tal y como se apunta en Mir anda (2012, p. 462), las dotaciones a la RIC, es decir, los beneficios detraídos por
los empresarios para destinarlos a inversiones en Canarias y que por tanto no pagan impuestos, van incrementándose nota-blemente
en los mejores años de la economía canaria: de unos quinientos millones de euros en 1994 se incrementan a 2.500
millones de euros en 2006. ¡En valores absolutos, la cifra de las dotaciones se multiplica por cinco en 12 años! Todo un récord
en la aplicación del principal incentivo fiscal del REF.
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La conclusión que alcanzan Sosvilla, Martínez y Navarro en relación a que el REF suaviza el ciclo
debe ser tomada aun con mayor cautela. Al publicarse en 2006 el trabajo, los datos de las series emplea-das
en las estimaciones llegarán, en el mejor de los casos, al año 2004, siendo muchos de ellos avances o
primeras estimaciones (es decir, datos no definitivos). Los resultados, en términos de volatilidad cíclica,
ofrecidos para el período 1994 y 2004, se centran en una fase del ciclo, esto es, no consideran un ciclo
completo. Los autores presentan estas mismas estimaciones para el período 1994-2013, pero los datos
de 2005 a 2013 son predicciones sobre unas pautas de comportamiento que, como la crisis se ha encarga-do
de demostrar, han variado significativamente, y que el modelo no recoge. A modo de ejemplo, véase
lo que ha sucedido con la RIC y su materialización desde 2008 en adelante44.
Otra forma de aproximar una valoración general del impacto más probable que han podido ejercer
sobre los parámetros competitivos de Canarias las especificidades institucionales logradas en el arran-que
de la década de 1990 consiste en conducir análisis descriptivos a partir de la evidencia de tipo
parcial disponible. Se trata, sin duda, de un análisis menos sofisticado, que no permite estimar valores
concretos acerca del impacto de tales medidas sobre las principales variables económicas. Su principal
virtud reside, precisamente, en su sencillez, y resulta especialmente útil en aquellos casos en los que la
escasez de información limita la posibilidad de aplicar otras técnicas de análisis más sofisticadas.
Las conclusiones que se alcanzan a partir de este tipo de análisis descriptivos parecen reforzar la idea
de que, en el mejor de los casos, el diseño institucional actual no está rindiendo los resultados previstos.
Coincidiendo con la integración de España en la Comunidad Económica Europea (CEE), el especial en-caje
de Canarias en el homogeneizante marco comunitario, y la aprobación de la Ley 19/1994 de Modi-ficación
de los Aspectos Fiscales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, el patrón de crecimiento
y desarrollo canario parecen haber experimentado cambios significativos, entre los que destacamos los
siguientes45.
El crecimiento tendencial (de medio y largo plazo) del volumen de producción y renta por habitante
se ralentiza, lastrado por la atonía de la productividad aparente del factor trabajo agregada. Los pobres
registros de la productividad agregada canaria obedecen tanto a un efecto composición (van adquiriendo
más peso relativo en el empleo en las islas actividades con peores registros en términos de avance de la
productividad aparente) como a un efecto intrasectorial (en la inmensa mayoría de ramas de actividad,
da igual el sector económico, se aprecia un descuido por la cultura de la eficiencia y la productividad).
La relevancia del efecto intrasectorial se ve respaldado por los estudios que se han aproximado a esta
cuestión a partir de información microeconómica, a nivel empresarial46.
La productividad total de los factores, que aproxima nivel de eficiencia con el que opera el conjunto
del sistema económico, retrocede en Canarias durante buena parte de la etapa expansiva 1994-2007,
síntoma inequívoco de la acumulación de grandes bolsas de ineficiencia durante ese período.
Aunque los rasgos anteriores son generalizables al conjunto de la economía española, y, por tanto, a
un buen número de Comunidades Autónomas, lo destacable es que éstos son más marcados en la eco-nomía
canaria, de tal suerte que las islas abandonan la senda de la convergencia. Tanto la productividad
aparente como el VAB y la RNBD por habitante se distancian continuadamente de los estándares medios
nacionales (gráfico 1).
Más aún, y a diferencia de lo observado en etapas expansivas anteriores, entre 1994-2007 la econo-mía
canaria no ha sido capaz de converger hacia los estándares de VAB y RNBD por habitante naciona-les47
(gráfico 1). Históricamente, durante las fases altas del ciclo, la economía canaria lograba estrechar
la brecha que la separaba de los valores medios nacionales. Este no ha sido el caso, sin embargo, en el
transcurso de la prolongada etapa expansiva que arrancó a mediados de la década de 1990. Por tanto,
desde finales de la década de 1980, e independientemente de la posición cíclica de la economía, no he-mos
dejado de distanciarnos de los estándares medios de renta por habitante del conjunto de la economía
española.
44 Mir anda (2012).
45 Padr ón (2015a y 2015b) y Padr ón y Oli ver a (2015a y 2015b).
46 Cámaras de Comercio de Canari as (2007) y Enterprise Europe Networ k (2015).
47 Para facilitar su identificación en el gráfico, las etapas expansivas (1960-1973, 1985-1990, y 1994-2007) han sido
sombreadas en color gris. Como puede verse, las conclusiones no se verían alteradas si incorporásemos a las etapas anteriores
la breve recuperación experimentada entre 1976 y 1979.
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Nota: Los datos relativos al VAB per cápita y la RNBD per cápita están expresados a precios constantes de 2008. Los datos
del cuadro inferior recogen la posición que ocupa Canarias en el contexto autonómico nacional, cuyo criterio de ordenación
va de mayor a menor.
Fuente: Elaborado a partir de los datos de la base BD.MORES (Ministerio de Hacienda) y de la serie Desarrollo Humano en
España (Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas, Ivie).
Los flujos recibidos de inversión extranjera directa (IED)48 también siguieron una senda descendente
a lo largo de la etapa expansiva 1994-2007, tanto en términos absolutos como relativos (en perspectiva
comparada con el resto de Comunidades Autónomas). Esta tendencia se prolonga durante los primeros
años de la crisis (2008-2013). Por lo demás, los flujos de IED recibidos por las islas se caracterizan por
su elevada concentración en actividades de servicios con alta presencia en el patrón de especialización
canario. Las ramas de Hostelería y Comercio y Reparación concentraron el grueso de la inversión reci-bida.
A ellas hemos de sumar la rama de Actividades Inmobiliarias, con una importancia descendente a
medida que la burbuja inmobiliaria llegaba a su fin.
Por lo que se refiere a los flujos de comercio exterior de mercancías (que incluyen no solo los inter-nacionales,
sino también las del resto del territorio español), la tasa de apertura de la economía canaria
experimenta un notable descenso durante la segunda mitad de la década de 1980, situándose desde
entonces en torno a 15-20 puntos porcentuales por debajo de los niveles previos. Similar comporta-
48 Se excluye del análisis la inversión relacionada con las Entidades de Tenencia de Valores Extranjeros (ETVE).
GRÁFICO 1. VAB PER CÁPITA (VABpc), RENTA NA CIONA L BRUTA DISPONIBLE DE LOS
HOGARES PER CÁPITA (RNBDpc), ÍNDICE DE DESARROLLO HUMAN O (IDH) E
ÍNDICE DE POBREZA HUMANA (IPH). CANA RIAS, 1964-2011
1967 1973 1980 1985 1990 1994 2001 2007 2010
VABpc 10ª 6ª 6ª 8ª 8ª 8ª 10ª 12ª 13ª
RNBDpc 11ª 9ª 11ª 11ª 12ª 13ª 13ª 13ª 14ª
IDH n.d. n.d. 9ª 12ª 12ª 12ª 12ª 14ª 15ª
IPH n.d. n.d. 6ª 5ª 6ª 6ª 5ª 4ª n.d.
Ranking autonómico
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miento ha seguido la tasa de cobertura, que durante la etapa expansiva de 1994-2007 ha oscilado entre
el 20-25%. Adicionalmente, ha de subrayarse que tras el ingreso de Canarias en la Unión Europea, la
importancia del resto del territorio español como interlocutor comercial se ha visto acrecentada, lo que
podría estar apuntando, entre otras razones, que la integración del Reino de España como miembro de la
Unión Europea y el posterior encaje de Canarias en dicho espacio alteraron significativamente los costes
de transacción asociados a operar con uno u otro espacio49.
Junto a la ralentización en el ritmo de crecimiento tendencial y el abandono de la senda de la conver-gencia
económica, otro rasgo distintivo de la dinámica económica canaria de las últimas décadas es la
dificultad que ha enfrentado a la hora de traducir el crecimiento económico en mejoras en los estándares
desarrollo y bienestar del conjunto de su sociedad. Según el Instituto Valenciano de Investigaciones
Económicas (Ivie), durante la década de 1990 el índice de desarrollo humano (IDH) canario modera su
ritmo de avance. Posteriormente, entre 2001 y 2007, se estanca. Y con el estallido de la actual crisis, re-trocede.
Adicionalmente, desde 1988 el IDH canario ha sido incapaz de seguir la tasa de crecimiento del
IDH del conjunto de la economía española, de tal forma que durante todo este período hemos asistido a
un creciente distanciamiento respecto a los estándares nacionales (gráfico 1). Un análisis pormenorizado
de este indicador agregado permite observar que los factores responsables de este deterioro relativo son,
además de la menor tasa de crecimiento de la renta por habitante, un peor comportamiento de los niveles
formativos de la población y de las disparidades distributivas.
Este último aspecto, el relativo a la distribución de la renta, merece una consideración especial. En
la actualidad Canarias no sólo figura entre las cuatro Comunidades Autónomas con menores niveles de
RNBD por habitante (gráfico 1), sino que, además, es una de las regiones españolas con mayores niveles
de desigualdad en su reparto. Conviene subrayar que el grado de desigualdad en la distribución de la renta
en Canarias no se reduce durante la última etapa expansiva (1994-2007), llegando incluso a acrecentarse
en algunos años. La llegada de la crisis no ha hecho más que incrementar estas desigualdades.
La combinación entre un bajo (y divergente) nivel de renta por habitante, y unos niveles elevados de
desigualdad en su reparto, explican por qué Canarias destaca en el contexto autonómico nacional por en-frentar
problemas más severos de pobreza relativa y exclusión social. Más aún, Canarias también sobre-sale
en el contexto europeo por ser una de las regiones con mayor tasa de pobreza relativa50 y AROPE51.
La coincidencia en el tiempo de este punto de inflexión en el patrón de crecimiento y desarrollo ca-nario
con el ingreso en la CEE y la puesta en marcha del Régimen Económico y Fiscal (REF) de 1994
no debe conducirnos a conclusiones precipitadas. La existencia de correlación nada nos dice acerca de
las posibles relaciones de causalidad, si es que existen. No obstante, en la medida en que la convergencia
en renta por habitante y estándares de vida es una aspiración legítima de cualquier sociedad, también de
la canaria, tratar de identificar los factores que subyacen a las dificultades detectadas anteriormente y
su posible relación con algunos de los cambios institucionales más importantes operados en la historia
reciente de las islas deviene en una tarea prioritaria.
La valoración de los impactos más verosímiles de las especificidades del marco institucional canario
sobre su potencial de desarrollo puede completarse con otros trabajos que se han aproximado, a través
de técnicas de encuesta, al estudio de algunas figuras concretas del REF, entre los que ocupa un lugar
destacado la RIC. En esta línea destacamos el estudio dirigido por Dorta y Correa52. De la explotación
estadística de la encuesta que realizan entre asesores fiscales y otros grupos de interés, como asocia-ciones
empresariales y Cámaras de Comercio, concluyen que se deriva una crítica importante hacia el
comportamiento de los empresarios en la determinación de las dotaciones a la RIC, pues el 77% de los
49 Padr ón (2011), p. 164.
50 Según la Oficina de Estadística de la Unión Europea (Eurostat), sobre un total de 100 regiones (NUTS-2) para las
que se dispone de información, tan solo 13 (incluidas Castilla-La Mancha, Extremadura, Andalucía y Murcia) presentaron en
el año 2013 una incidencia más alta de la pobreza relativa que en Canarias.
51 Para el estudio de la exclusión social, la Unión Europea ha propuesto el índice AROPE (siglas en inglés para refe-rirse
a la población en riesgo de pobreza o exclusión social), que combina el indicador de riesgo de pobreza con indicadores
de mercado de trabajo y de carencias del hogar. En el contexto de la Unión Europea, y siempre según los datos publicados por
Eurostat, en el año 2013 tan solo 21 regiones (sobre un total de 100 para las que se dispone de información, entre las que figuran
3 españolas) presentaron tasas AROPE superiores a las registradas en Canarias.
52 Dorta y Corea (2007).
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entrevistados señalan que muchas veces se realizan dotaciones a la RIC sin planificar adecuadamente
las inversiones futuras, sino que éstas se practican con el único objetivo de reducir la carga impositi-va53.
Como señala el profesor Salvador Miranda Calderín, el empresariado canario es el que tenemos,
con sus virtudes y carencias, (…) pero más y mejor podía haber planificado sus recursos en la época
de bonanza54.
Según Dorta y Correa55 la percepción del panel de expertos consultados en relación al grado de
diversificación logrado con la RIC es más bien negativa», siendo, «en general, la construcción y las
actividades inmobiliarias (…) la primera opción a la hora de materializar los fondos de la RIC para
todos los sectores cuando las dotaciones se destinan a negocios distintos al original. La mayoría de los
entrevistados se muestra en desacuerdo con el hecho de que la RIC haya favorecido la diversificación
del tejido empresarial de nuestras Islas56.
La falta de­­planificación
y elevada concentración de la materialización de la RIC en actividades
constructoras e inmobiliarias que encuentran estos autores permite entender los pobres resultados en
términos de mejoras en la productividad agregada que obtienen Sosvilla, Martínez y Navarro57.
En términos de la percepción de los encuestados acerca del impacto de la RIC en la creación de
empleo, Dorta y Correa encuentran que éstos no manifiestan una posición clara que indique que efec-tivamente
este incentivo haya contribuido a la generación de empleo. Esta diversidad de opiniones la
asocian con el tamaño empresarial, pues existe una correlación positiva entre la dimensión, la acumu-lación
de RIC y la creación de empleo58, aspecto sobre el que existe una percepción más uniforme entre
los asesores fiscales encuestados es en relación a la calidad del empleo generado. Un 68,2% rechaza
la afirmación de que la RIC haya contribuido a la creación de empleo fijo, mientras que un 86,9% no
comparte la afirmación de que la RIC haya contribuido a crear empleo cualificado.
Las conclusiones anteriores refuerzan las alcanzadas por el Centro Atlántico de Pensamiento Estraté-gico
(CAPTE) en su Informe sobre la ‘renovación y actualización’ del Régimen Económico y Fiscal de
Canarias. Según este centro de pensamiento, el REF se ha ido convirtiendo poco a poco en un régimen
de excepciones compensatorias de la lejanía, la insularidad y las desventajas naturales concurrentes
en el territorio canario y le ha ido alejando, paradójicamente, de su función originaria, que no era otra
que la de coadyuvar a dotar a las Islas de un modelo económico compatible y adecuado a sus caracte-rísticas
específicas59. En ese mismo informe se afirma que el REF, en el fondo, ha venido actuando en
los últimos tiempos como un mero conseguidor de una menor presión fiscal. De esta forma, lo que se
supone que debía ser un instrumento (el REF) al servicio de la consecución de un fin superior (creci-miento
y desarrollo), se ha convertido en un fin en sí mismo, con un elevado grado de concentración de
sus beneficios.
Una problemática similar de implementación del REF se observa en la aplicación de los instrumen-tos
comunitarios del régimen de Región Ultraperiférica de la Unión Europea (POSEI), porque también
adolecen de evidencia pública abundante que evalúe su impacto. Son principalmente los informes de
evaluación que ha generado la propia Comisión Europea sobre las RUP los que pueden dar alguna indi-cación
sobre los efectos específicos.
En estos informes se resalta la importancia que tiene la neutralidad del REA con respecto a la produc-ción
agraria local en el marco de la coordinación interna del POSEI. La combinación de la intensidad de
las ayudas con la cuota de mercado que supone el balance en cada producto condiciona la modulación
de los posibles conflictos entre los dos objetivos básicos del POSEI, la compensación de los sobrecostes
de abastecimiento y el apoyo a la producción. Este conflicto potencial entre los dos objetivos se deriva
del impacto del REA en la producción local en caso de concederse ayudas excesivamente generosas para
cantidades demasiado elevadas. Como el REA incluye tanto productos finales destinados al consumo
53 Ídem (2007), p. 433.
54 Mir anda (2012), p. 8.
55 Dorta y Corea (2007), pp. 431-432.
56 Dorta y Corea (2007), p. 317.
57 Sos vil a, Martínez y Navaro (2006).
58 Dorta y Corea (2007), p. 433.
59 CAPTE (2013), p. 34.
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como productos intermedios destinados a la producción local, esta modulación de las ayudas de ambos
instrumentos también implica efectos indirectos de los insumos importados en la competitividad de la
producción local de alimentos.
Cabe destacar que esta modulación está actualmente en manos del propio ejecutivo regional, por lo
que el establecimiento de las líneas de acción del POSEI agrario y de los balances del REA corre a cargo
de una labor de coordinación intersectorial por parte del gobierno canario a través de las distintas comi-siones
de seguimiento del POSEI. De hecho, algunas de las modificaciones recientes del REA durante
la crisis económica han supuesto un refuerzo de la importación de estos insumos en detrimento de los
productos finales. A su vez, el POSEI agrario no ha sido capaz de evitar el abandono agrario o de fre-nar
la reducción de los niveles de autoabastecimiento alimentario. Teniendo en cuenta el limitado peso
del sector primario en la estructura productiva del archipiélago, el alcance del POSEI en la dinámica
económica general es reducido. No obstante, su potencial es mayor en la conservación ambiental y el
desarrollo rural.
En resumen, el repaso de la escasa literatura aplicada que ha tratado de aproximarse a la evaluación de
los efectos más probables de los elementos distintivos del anclaje institucional de Canarias en la Unión
Europea (región RUP) y en España (al que, por comodidad, nos referimos como REF de 1994), si bien
es cierto que no debe conducir a conclusiones precipitadas que renieguen de sus especificidades y de la
necesidad de contar con un trato diferenciado, tampoco admite lecturas autocomplacientes. El continuado
deterioro de los parámetros competitivos de Canarias durante los últimos 20 años reclama con urgencia
profundizar en sus razones últimas. Se precisa de una agenda de investigación que, entre otros aspectos,
ofrezca pistas de los aciertos y errores en el diseño y usos del marco institucional canario, con especial
énfasis en sus especificidades y su (re)alineamiento con una estrategia competitiva exitosa.
El REF, y el marco institucional en su conjunto, no sólo es un conjunto de normas o derechos históricos,
escritos o no, sino también lo que en un momento determinado aprecia o siente la sociedad canaria que
debe ser60. En consecuencia, los investigadores deben prestar especial atención a la naturaleza de los me-canismos
de construcción y mutación de las narrativas sobre el hecho insular (islandness), y cómo aquellas
acaban infiltrándose en las instituciones formales, en sus procesos de gestación e implementación. Por tanto,
gobernanza y democraticidad no cabe entenderlos como exotismos ajenos a esta agenda de trabajo. Adi-cionalmente,
hemos de profundizar en la comprensión de los determinantes básicos del grado de resiliencia
institucional, cuál es la capacidad de adaptación de la matriz institucional canaria ante los incesantes cambios
en el contexto tecno-económico (globalización, economía del conocimiento, tecnologías de la información
y comunicación, etc.), y la idoneidad de su respuesta ante shocks institucionales externos (internacionales,
supranacionales y nacionales). Y todo lo anterior orientado a facilitar una nueva estrategia que interiorice que
la potenciación de endogeneidades y la creación de activos de valor estratégico en el tablero internacional
son en la actualidad condición sine qua non para el éxito competitivo regional.
Conclusiones
La construcción del marco institucional canario, y la consiguiente modulación de sus parámetros
competitivos, se ha articulado históricamente en torno al carácter insular de su territorio (insularity) y el
relato elaborado por sus elites económicas y poderes públicos en torno a esta cualidad y sus consecuen-cias
(islandness). Un discurso desde dentro que no siempre ha ofrecido idéntica interpretación al hecho
insular, pero que ha cristalizado sin excepción en la demanda de especificidades institucionales en rela-ción
al resto de la España peninsular con el objetivo declarado de poder adaptar la estrategia competitiva
a las especiales circunstancias de Canarias.
Una narrativa de lo excepcional que en buena parte de la historia de Canarias ha descansado en torno
a tres focos conflictivos: los aranceles, lo hacendístico y tributario, y el protagonismo de lo exterior61.
La insularidad ha servido como argumento central en la defensa de un régimen arancelario no proteccio-nista
y una fiscalidad específica, ambos al servicio del objetivo de la internacionalización de la actividad
60 Mir anda (2004), p. 1109.
61 Rodrígue z (2015a), p. 58.
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económica. La historiografía de Canarias evidencia la coincidencia de los peores episodios de crisis con
etapas en las que las demandas anteriores fueron desatendidas, imponiéndose desde fuera un tratamiento
homogeneizante con elevadas dosis de proteccionismo e intervención. Por el contrario, ninguna etapa de
bonanza coincide con períodos de aislamiento.
A partir de mediados de la década de 1980, se hace evidente el giro en el sentir profundo que cimienta
la narrativa del hecho insular. Esta bifurcación comienza a gestarse al calor del autarquismo franquista
que, más allá de la profunda crisis económica a la que arrastra a Canarias, tiene como uno de sus impac-tos
más permanentes el haber conseguido cierto acomodo al legado proteccionista entre determinados
círculos empresariales62. Después, durante el desarrollismo español, los re-equilibrios de fuerzas con-dujeron
a un marco institucional que en buena medida puede considerarse un híbrido, con elementos de
libre cambio que combinan con prácticas sectoriales proteccionistas, erigiéndose el REF de 1972 como
ejemplo destacado de esta simbiosis de nueva generación.
Posteriormente, una vez superada la crisis del petróleo, el ingreso de España en la Comunidad Eco-nómica
Europea va a precipitar definitivamente la muda de piel del discurso sobre el hecho insular de
los propios isleños. La insularidad se vuelve ultraperiferia, con respaldo en el derecho comunitario. La
narrativa insular se carga de connotaciones negativas, con el consiguiente predominio en las reivindi-caciones
de especificidades institucionales de aquellas de carácter compensatorio. El discurso pasa a
centrarse en la construcción de diques de contención, y no tanto de rampas de salida63.
Aprovechando que la Unión Europea, además de contemplar la posibilidad de adoptar medidas espe-cíficas
en las RUP para la aplicación de las políticas comunes, también permite a los Estados a los que
pertenecen aquellas el despliegue de medidas destinadas al fomento de su desarrollo económico y social,
se procede a compatibilizar el REF canario con el régimen de integración.
Las primeras dos décadas de vigencia de este nuevo marco se caracterizan por resultados económicos
modestos, con bajos niveles de crecimiento, productividad e innovación, además de considerables au-mentos
en la desigualdad y la pobreza. Estos problemas de competitividad regional no se pueden atribuir
exclusivamente al impacto de la crisis económica entre 2008 y 2014, también ponen en entredicho el grado
de adecuación, suficiencia e implementación de las excepcionalidades institucionales. Son particularmen-te
las debilidades en el proceso de implementación las que merecen especial atención y la investigación
económica, y el apoyo a esta labor deberían contribuir a esclarecer cómo se podría aprovechar mejor el
potencial de este marco institucional para la mejora de la competitividad regional.
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