La evolución del régimen económico y fiscal de Canarias en los 50 años del anuario de estudios atlánticos (1955-2004)

              E C O N O M Í A
Núm. 50 (2004) 1103
68 LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO
Y FISCAL DE CANARIAS EN LOS 50 AÑOS
DEL ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
(1955-2004)
P O R
SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
INTRODUCCIÓN
En el verano de 2003 don Antonio Bethéncourt Massieu nos
comentó el interesante proyecto del volumen conmemorativo del
50º aniversario del Anuario, invitándonos a participar con un
artículo de libre elección, pero comentándole previamente la
materia elegida para evitar repeticiones. Me comprometí a dar-le
una respuesta en el otoño, y en octubre ya había elegido el
tema y así se lo expuse, poniéndome a trabajar inmediatamente
después.
Con sorpresa comprobé, repasando los 48 primeros volúme-nes
de la colección del Anuario, cómo ningún artículo analiza-ba
la evolución o las peculiaridades fiscales del Archipiélago en
el siglo XX, a pesar de los numerosos estudios en Historia eco-nómica,
e incluso, en Economía, donde se trataban aspectos re-lacionados
con sectores específicos de la economía canaria en
ese siglo, como el turismo (números 18, 22 y 36), la agricultura
(núm. 36 sobre los viñedos), la importancia del agua (núm. 41),
el factor trabajo (núm. 40) y los intereses económicos (núm. 24),
1104 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
2 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
así como aspectos generales de la economía en épocas concre-tas
(núm. 37, sobre la II República).
No sabemos el por qué de esta omisión, pero cincuenta años
dan la perspectiva histórica suficiente para poder aventurarnos
en el análisis económico de las especificidades canarias en el
período de vida del Anuario, y contribuir, modestamente, a pa-liar
la misma.
En la actualidad, los medios de comunicación bombardean
diariamente al ciudadano con las vicisitudes políticas y técnicas
de nuestras especialidades económicas y fiscales, y del peligro de
sufrir importantes recortes en la política económica de la Unión
Europea (en adelante UE) por el alto nivel de renta per capita
alcanzado en el Archipiélago y por la inminente ampliación de
la UE con nuevos países, principalmente del Este de Europa. Por
ello es más necesario que nunca analizar el origen de nuestras
especificidades económicas y fiscales, y el avance que puede su-poner
en su momento el status de región ultraperiférica conce-dido
a Canarias por la UE, pero para evitar repeticiones sobre
otros trabajos ya publicados1, centraremos este análisis, precisa-mente,
en el período de vida del Anuario de Estudios Atlánticos:
1955-2003.
En primer lugar nos ocuparemos del REF en mayúscula, de
su núcleo esencial y de su inserción en las grandes normas
publicadas en este periodo: Constitución española, Estatuto de
Autonomía, etc. Posteriormente haremos un breve análisis de la
evolución económica del Archipiélago en estos últimos 50 años
y de su paso definitivo del sector primario al terciario.
La evolución del REF la analizaremos en cada uno de sus
pilares básicos: la franquicia aduanera (apartado 3), la franqui-cia
al consumo (apartado 4) y la realidad de los entes locales
específicos: los Cabildos insulares y sus necesidades de financia-ción
(apartado 6), deteniéndonos también en el giro reciente del
1 Nos referimos a S. MIRANDA CALDERÍN (editor), Canarias, siglo XX. De
la emigración a la inmigración. Un análisis económico, Real Sociedad Eco-nómica
de Amigos del País de Gran Canaria, 2002; y a los artículos «Qué
queda de los puertos francos en el siglo XXI», XV Coloquio de Historia
Canario Americana, Las Palmas de Gran Canaria, en prensa; y «Nueve años
de aplicación de la RIC», Revista Hacienda Canaria, núm. 3, abril 2003.
Núm. 50 (2004) 1105
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 3
REF hacia la imposición directa, comentando los importantes
incentivos fiscales existentes (apartado 5). Finalmente, aborda-mos
las principales conclusiones que podemos extraer y refle-jamos
la bibliografía citada.
1. EL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS (REF)
El conjunto de peculiaridades económico fiscales del Archi-piélago
es lo que se recoge desde 1972 con las siglas REF. Sin
embargo, este conjunto de especificidades, existente desde la
Conquista castellana y expresamente promulgado por los Reyes
Católicos, no siempre fue fácil de concretar, diluyéndose muchas
veces en un maremagno de normas fiscales que lo vulneran.
Especial mención merece, en este sentido, el período posterior a
la Guerra Civil española, donde tanto la Ley 16 de 1940, de
Contribución de Usos y Consumos, como la Ley 26 de 1957, del
Impuesto General sobre el Gasto, no tienen en cuenta la tradi-ción
de que en Canarias no se grave el consumo.
Este conjunto de singularidades tiene un núcleo esencial
cuya protección se ha incorporado a la Constituci��n Española
(1978) y al Estatuto de Autonomía de Canarias (1982 y poste-rior
modificación de 1996). A la Carta magna, a través de la
Disposición Adicional Tercera:
La modificación del Régimen Económico-Fiscal del Archi-piélago
canario requerirá informe previo de la Comunidad
Autónoma o, en su caso, el órgano provisional autonómico.
Y al Estatuto de Autonomía de Canarias, inicialmente, a tra-vés
del artículo 45, de la Ley Orgánica 10/1982:
1. Canarias goza de un régimen económico-fiscal es-pecial,
basado en la libertad comercial de importación y
exportación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el
consumo.
2. En el caso de una futura vinculación de España a
áreas o comunidades económicas supranacionales, en las
negociaciones correspondientes se tendrá en cuenta, para
1106 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
4 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
su defensa, la peculiaridad que supone dentro de la comu-nidad
nacional el régimen especial de Canarias.
3. El Régimen Económico-Fiscal de Canarias sólo po-drá
ser modificado de acuerdo con lo establecido en la
Disposición Adicional Tercera de la Constitución, previo
informe del Parlamento canario, que para ser favorable
deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus
miembros.
4. El Parlamento canario deberá ser oído en los pro-yectos
de legislación financiera y tributaria que afecten al
Régimen Económico-Fiscal de Canarias.
Y, posteriormente, con la nueva redacción del art. 46 (ante-rior
art.45), dada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre,
que modifica los dos primeros apartados, dejando iguales el ter-cero
y cuarto:
1. Canarias goza de un régimen económico-fiscal es-pecial,
propio de su acervo histórico y constitucionalmente
reconocido, basado en la libertad comercial de importación
y exportación, no aplicación de monopolios y en franqui-cias
aduaneras y fiscales sobre el consumo.
2. Dicho régimen económico y fiscal incorpora a su
contenido los principios y normas aplicables como conse-cuencia
del reconocimiento de Canarias como región
ultraperiférica de la Unión Europea, con las modulaciones
y derogaciones que permitan paliar las características es-tructurales
permanentes que dificultan su desarrollo.
3. (Igual que el artículo 45.3 trascrito anteriormente).
4. (Igual que el artículo 45.4 trascrito anteriormente).
En un tercer plano, pero aún con letras mayúsculas, hemos
de hacer referencia —aunque sin pretensión de análisis en este
trabajo— a La Ley Orgánica de Financiación de las Comuni-dades
Autónomas (LOFCA), aprobada en 1980 y modificada
también en 1996, que en su disposición adicional cuarta dice
que la actividad financiera y tributaria del archipiélago canario
se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal.
La Constitución sólo se refiere al Régimen Económico y Fis-cal
del Archipiélago, y esta importante llamada ha sido matiza-da
convenientemente por expertos juristas, entre los que desta-
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LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 5
camos a Francisco Clavijo y Yanes Herreros (1979 y 1981), Al-berto
Génova (1983) y más recientemente Martín Orozco (1997).
Siguiendo los comentarios de este último, que a su vez se hace
eco de las opiniones de Clavijo Hernández, la Constitución cons-tata
y confirma la existencia de un régimen económico y fiscal
en Canarias que no sólo se supedita a la legislación en ese
momento vigente —la Ley 30/1972 del Régimen Económico y
Fiscal de Canarias— sino que se refiere a él como institución o
régimen conformado por el acervo histórico.
De esta forma coincidimos con los anteriores autores en que
el Régimen al que se refiere la Constitución es algo más que una
norma legal —que puede evolucionar y modificarse con el paso
del tiempo—, y ese «algo más», añadimos nosotros, forma parte
de la propia idiosincrasia del canario y va, efectivamente, evolu-cionando
con el paso de tiempo, a medida que la realidad ca-naria
se transforma y la sociedad afronta una nueva proble-mática.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía sí especifica que este
régimen está basado en la libertad comercial de importación y
exportación y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el con-sumo.
Debemos definir entonces, cuál es el núcleo esencial del REF,
el que pretende proteger tanto la Constitución como el Estatuto
de Autonomía. Mucho se ha escrito sobre él, por lo que no te-nemos
que hacer el esfuerzo de afrontar su conceptuación, sino,
solamente, de sintetizar las opiniones más relevantes.
Ferreiro (1990) llega a la conclusión de que el núcleo esen-cial
puede ser delimitado sobre la base de tres notas fundamen-tales:
a) Un régimen especial en la imposición sobre el con-sumo,
caracterizado por una presión fiscal inferior y un
ámbito de aplicación más reducido que los del resto del te-rritorio
nacional.
b) Unos derechos aduaneros no estatales, sino insu-lares.
c) Una Hacienda Local especial y reforzada por la
existencia de recursos diferentes a los del resto del territo-rio
nacional.
1108 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
6 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
Sobre esta última característica del REF, un régimen admi-nistrativo
singular, no señala nada la Disposición Adicional Ter-cera
de la Constitución, pero sí aparece recogida en el art. 141.4
de la Carta Magna: «En los archipiélagos, las islas tendrán ade-más
su administración propia en forma de Cabildos o Consejos».
En expresión de Orozco (1997), podemos concluir que en 1978
se llegó a la debida «constitucionalización de la especialidad eco-nómico-
fiscal canaria».
Este autor se refiere también al núcleo del REF, pero en su
carácter institucional, definiéndolo como:
a) el reconocimiento de la existencia de la institución y su
identificación a través de los elementos esenciales que la
conforman,
b) la regulación básica de los elementos esenciales de la ins-titución,
que clasifica en sustantivos y formales. Sus-tantivos:
los principios de franquicia fiscal, de financia-ción
especial y complementaria de las Haciendas Cana-rias;
formales: su incidencia competencial, en la que se
incluye las singularidades del procedimiento de elabora-ción
de determinadas normas reguladoras de la institu-ción.
Después de comentar la opinión de algunos de los expertos
en esta materia, nos atrevemos a reflexionar sobre qué es el
Régimen Económico y Fiscal de Canarias para nosotros, cuáles
son sus elementos definitorios en la actualidad y a lo largo de
la Historia. Y lo hacemos muy brevemente: el REF es, por un
lado, la manifestación del sacrificio secular del Estado en sus in-gresos,
en aras al desarrollo y sostenibilidad de un territorio di-ferenciado,
y por otro, la necesidad de crear nuevos impuestos
para financiar las haciendas locales. La existencia de estos en-tes
locales y su imperiosa necesidad de financiación constituyen
una de «las miserias actuales» del régimen, pero no debemos
olvidar que forman parte del núcleo esencial del mismo, mien-tras
que el sacrificio de ingresos del Estado se ha concretado a
lo largo del tiempo en las conocidas franquicias aduaneras y al
consumo.
Núm. 50 (2004) 1109
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 7
A estas características hemos de añadir una más que iremos
matizando a lo largo de este trabajo: la perenne y tradicional
conflictividad tributaria en torno al REF, que se irá repitiendo
en todas y cada una de las reformas existentes.
Tras analizar la sentencia del Tribunal Constitucional (TC)
de enero de 2003, podemos ir aún un poco más lejos en el con-cepto
del REF y añadir dos notas. La primera, para decir que el
régimen que contemplamos no sólo es un conjunto de normas
o derechos históricos, escritos o no, sino también lo que en un
momento determinado aprecia o siente la sociedad canaria que
debe ser. Con el criterio del Tribunal de que la garantía ins-titucional
del REF no asegura un contenido o un ámbito com-petencial
determinado y fijado de una vez por todas, sino la pre-servación
de una institución en términos recognoscibles para la
imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiem-po
y lugar, el REF es un cuerpo vivo y en evolución, sometido a
la apreciación subjetiva de la sociedad. Y la segunda, que por el
principio de solidaridad, el Estado ha de velar por el equilibrio
económico entre las diversas regiones españolas, lo que se ha
intentado conseguir a través del REF, pero con la nueva apre-ciación
del TC en el sentido de que invocando el mismo princi-pio
de solidaridad puede que Canarias, si alcanza un nivel de
desarrollo superior al de otros territorios, sea la que tenga que
sacrificarse fiscalmente. Esto es, el principio de solidaridad en
la Constitución española no tiene una única dirección y puede
ser positivo o negativo para Canarias según la situación econó-mica
respecto al resto del territorio nacional2.
2. UN BREVE REPASO A LA EVOLUCIÓN ECONÓMICA DE CANARIAS
EN EL PERIODO 1955-2003
Se cumplen, precisamente en el 2004, los primeros 40 años
del desarrollo turístico del proyecto Maspalomas Costa Canaria,
2 Comentarios más cualificados sobre esta importante Sentencia del
Tribunal Constitucional, concretamente la núm. 16/2003, de 30 de enero,
se pueden consultar en el volumen 2 del número 4 de la revista Hacienda
Canaria, junio de 2003.
1110 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
8 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
en el Sur de Gran Canaria, y no hemos de buscar otras alter-nativas
para explicar el explosivo crecimiento de la economía
canaria en el período que analizamos: turismo, turismo y más
turismo. Desde la incipiente industria hotelera desarrollada en
Puerto de la Cruz a finales del siglo XIX hasta la consolidación
del turismo escandinavo en torno a la playa de Las Canteras,
en el comienzo de la segunda mitad del siglo XX, y la llegada
masiva de turistas al Norte y Sur de Tenerife, y Sur de Gran
Canaria, podemos destacar dos hechos que posibilitaron el cre-cimiento
obtenido: por una parte, la dotación de una infraes-tructura
mínima por parte del Estado: aeropuertos y carreteras,
principalmente, y los anticipos de los operadores turísticos ex-tranjeros
que sirvieron para financiar más y más camas turísti-cas;
y por otra, la aparición del reactor en la aviación civil, con
el consecuente acercamiento del Archipiélago a Europa y aba-ratamiento
del pasaje, que ha convertido (en expresión de Cruz
Caballero, 2003) los resorts turísticos canarios en barrios de las
principales ciudades europeas.
El profesor Ginés de Rus (1998) ha analizado la capitaliza-ción
y el crecimiento de la economía canaria en el período 1955-
1996, llegando a la conclusión de que en los últimos 40 años
Canarias ha experimentado un proceso de crecimiento económi-co
sin precedentes, multiplicando los canarios por algo más de
cuatro el nivel de vida medio, alcanzando niveles equiparables
a la media nacional y recortando el diferencial de desarrollo con
la UE. Distingue De Rus dos etapas diferentes: una primera
(1964-1993), en la que el crecimiento económico de Canarias se
basa casi con exclusividad en un aumento de la productividad
del trabajo; y otra, en la que continuamos, en que la economía
crece a base de generar más empleos, pero estancándose o dis-minuyendo
la productividad.
El ejemplo del joven agricultor incorporado a la nueva in-dustria
turística con ganas y todo por aprender nos sirve para
explicar la productividad en la primera etapa, ya que su rendi-miento
aumentaba día a día, a medida que iba dominando su
nuevo oficio. Sin embargo, en la segunda etapa, en la que la
economía sólo ha crecido generando más empleo, hemos de ser
conscientes que la mayor parte de estos nuevos puestos de tra-
Núm. 50 (2004) 1111
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 9
bajo ha sido cubierto con extranjeros o peninsulares, dando lu-gar
a otro fenómeno destacable en el período 1955-2003: la ex-plosión
demográfica en Canarias. Hoy gravemente afectada con
otro tipo de inmigración que llena nuestras costas de cadáveres
y nos vuelve insensibles a base de la reiteración de imágenes en
los medios de comunicación: la llegada masiva de pateras desde
el África occidental, gravísimo problema que lejos de solucio-narse
se agiganta día a día.
En estas fechas se negocia con la UE la prórroga de ayudas
e incentivos fiscales, haciéndose eco la prensa, y formando ya
parte del conocimiento general del ciudadano de a pie, que
Canarias ha dejado de ser objetivo 1 para la UE, por lo que
muchas de las ayudas recibidas no podrán ser prorrogadas en
el futuro. Abandonar las regiones objetivo 1 (las que no han
alcanzado el 75% del nivel de rentas de la UE) y haber alcanza-do
el 86% de la renta europea (Canarias 7, edición del 4 de
mayo de 2003) es la mejor prueba del desarrollo económico en
este período.
En la actualidad, la agricultura sirve poco más que para dar
verdor a nuestros campos y mantenerlos atractivos; y la indus-tria
sigue siendo una utopía en Canarias (F. Redondo, 2003). La
economía en el Archipiélago sigue basándose en la tradicional
dependencia exterior, aplicada ahora al monocultivo de turno:
el turismo. La frase con la que definimos la segunda mitad del
siglo XX desde el punto de vista económico-social es suficiente-mente
reveladora para necesitar más explicaciones: ¡Canarias
siglo XX, de la emigración a la inmigración!
3. LA FRANQUICIA ADUANERA EN EL PERÍODO 1955-2003
Habíamos abordado ya esta materia en el XV Coloquio de
Historia Canario-americana para llegar a una conclusión
novedosa respecto a la pérdida de los puertos francos en la in-corporación
plena de Canarias a la Unión Europea: más que de
ruptura se podía hablar de continuidad, ya que el volumen
mayoritario de importaciones en Canarias en esta nueva etapa
del REF proviene de la propia UE y, por lo tanto, está exenta
1112 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
10 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
del Arancel de Aduanas, exactamente igual como ocurría en
plena vigencia de los puertos francos canarios. Pero no antici-pemos
los acontecimientos e introduzcámonos en una de los
pilares básicos del REF: la franquicia aduanera.
El régimen de franquicias canarias y la noción de puertos
francos llegaron a calar tan hondo en la sociedad isleña que for-maron
parte de la propia idiosincrasia del canario. Posiblemen-te,
si preguntásemos a la gente de la calle, tanto a la de ahora
como a la de los años setenta y ochenta del siglo XX por estos
conceptos, todos los conocerían, pero pocos se atreverían a de-finirlos
o concretarlos. Miranda Guerra (1975), en un trabajo
sobre esta materia realizado para la Cámara de Comercio de Las
Palmas en 1934 decía con acierto: «...Porque suele ocurrir con
esto de las franquicias lo que con las cosas evidentes. Todos las
percibimos, pero no todos sabemos explicarlas, y la misma expli-cación
casi nunca resulta satisfactoria. Es como la luz, que se
nos mete por los ojos, que lo ilumina y lo embellece todo, y como
tantas otras cosas de la naturaleza y de la vida, cuyo misterio no
podemos penetrar».
El régimen de franquicias de la mal llamada Ley de Puertos
Francos (en realidad, un decreto) estaba ligado directamente con
la Renta de Aduanas e implicaba un importante sacrificio en las
arcas del Estado, en aras al fortalecimiento y revitalización de
una deprimida economía isleña. Sin embargo, la filosofía con la
que el legislador redactó la norma de 1852 presuponía «un algo
más» que el tiempo fue, poco a poco, concretando y que se hizo
evidente con la Ley de 1900: «la franquicia fiscal sobre el con-sumo
», que trataremos en el siguiente apartado.
La franquicia aduanera suponía que tanto la importación
como la exportación de mercancías en los puertos canarios es-taban
exentos del Arancel de Aduanas, pero hay que aclarar que
esto no implicaba, en realidad, una exención total, ya que por
un lado, ciertos artículos o materias primas eran gravados para
proteger la producción local (granos y cereales, azúcares de pro-ducción
extranjera o de posesiones españolas de Ultramar), y
por otro, existían un sin fin de pequeñas figuras tributarias que
gravaban el comercio exterior (derechos de importación sobre
tabaco elaborado, tabaco en hoja, derechos de puertos y fa-
Núm. 50 (2004) 1113
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 11
ros, etc.). A ellos hay que añadir, a partir de la creación de los
Cabildos Insulares, los arbitrios sobre la importación y exporta-ción
de mercancías, gravámenes locales que fueron aceptados
por la sociedad canaria no como un atentado a las franquicias,
sino como una necesidad para sostener los entes locales, el ter-cer
pilar básico del REF.
Orozco Muñoz (1997) analiza la evolución legislativa de la
franquicia aduanera en Canarias. Al R. D. de puertos francos
de 1852 y a la Ley de 6 de marzo de 1900 añade una serie de
normas que nos introducen de lleno en el período que anali-zamos:
— El R. D. Ley de 11 de junio de 1929, de Bases de Puertos,
zonas y depósitos francos; y el Reglamento de Puer-tos,
Zonas y Depósitos francos (R. D. de 22 de julio de
1930), que ratifican y confirman la declaración de puer-tos
francos.
— El Texto Refundido de las Ordenanzas Generales de la
Renta de Aduanas, de 17 de octubre de 1947, reprodu-ciendo
los artículos referentes a la franquicia de la Ley
de 1900.
— La Ley Arancelaria de 1 de mayo de 1960, que aplica en
Canarias el régimen de territorio exento.
— La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema
Tributario, que reconoce la inaplicación en el Archipié-lago
de los impuestos que gravan la importación y expor-tación.
Si estudiamos ahora exclusivamente el período que nos inte-resa,
1955-2003, podemos establecer dos etapas diferentes en
relación con la franquicia exterior: 1955-1991 y 1992-2003.
3.1. La etapa 1955-1991
En esta primera etapa estamos en plena época de los puer-tos
francos, que significa que el tráfico exterior de mercancías
en todo el territorio canario está libre de la aplicación del Aran-
1114 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
12 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
cel de Aduanas, pero no libre de toda imposición, ya que peque-ñas
figuras impositivas, como comentamos, entre la que desta-can
los arbitrios de puertos francos creados en 1900 y, sobre
todo, los arbitrios de los Cabildos Insulares, gravan el comercio
exterior. La Reforma Tributaria de 1964 crea nuevo Impuestos,
entre ellos el Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas
(IGTE); a partir de ese año, al tráfico exterior canario no le eran
aplicables ni el Arancel de Aduanas, ni los hechos imponibles del
IGTE relacionados con la importación, ni el re-dominado Im-puesto
de Compensación de Gravámenes Interiores3.
En esta etapa se producen dos hechos relevantes:
a) la publicación de la Ley 30/1972, de 22 de julio, que re-unió
en un solo texto las singularidades fiscales canarias
y ratificó y confirmó la franquicia exterior respecto a los
tributos estatales, reconociendo que la misma no se que-braba
con la existencia de los arbitrios de los Cabildos
Insulares: los recién creados Arbitrio sobre la Entrada de
Mercancías y Arbitrio Insular sobre el Lujo, que serán
objeto de atención especial en el apartado 6; y
b) aún con una mayor trascendencia para la franquicia ex-terior,
la redacción del art. 25 del Acta de Adhesión del
Reino de España a las Comunidades Europeas (año
1986), que vino a reconocer la integración futura de
Canarias, pero sujeta a un proceso diferente: el definido
en el Protocolo 2. La propia idea constitutiva de la ac-tual
UE implicaba un único mercado interior caracteri-zado
por la ausencia de fronteras que fiscalizasen las
mercancías; y por una única frontera exterior donde se
gravasen las importaciones provenientes de terceros paí-ses.
La franquicia exterior canaria tenía, pues, sus días
3 Orozco (1997) señala también la existencia de gravámenes muy espe-cíficos
que suponían una excepción al principio de franquicia exterior: el
que gravaba a los buques extranjeros que se abanderaban en Canarias; el
impuesto de transporte sobre los viajeros, el metálico y las mercancías que
se embarquen y desembarquen en los puertos canarios, a un tipo reducido
frente al aplicable en la Península; los derechos de policía sanitaria, y la
tasa denominada derechos obvencionales de los puertos francos.
Núm. 50 (2004) 1115
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 13
contados desde el punto de vista teórico, aunque el Pro-tocolo
2 prolongase coyunturalmente sus efectos: el terri-torio
aduanero de la Comunidad no comprenderá ni Ca-narias
ni Ceuta y Melilla.
3.2. La etapa de 1991 hasta la actualidad: ¿ruptura
o continuidad en el régimen de franquicias?
La segunda etapa, en la que aún estamos, comienza en
1991, con la publicación del Reglamento CEE 1911, de 26 de
junio de ese año, que supone la integración efectiva de Cana-rias
en el territorio aduanero comunitario y la abolición teórica
del régimen de puertos francos de 1852, al tiempo que limita
temporalmente la aplicación del Arbitrio sobre la Producción e
Importación (APIM) y de la Tarifa especial del Arbitrio Insular a
la Entrada de Mercancías, de los que nos ocuparemos posterior-mente.
Enlazamos ahora con la idea que expusimos en el inicio de
este apartado y que nos ha hecho matizar que el Protocolo 2
suponía teóricamente el principio del fin de la franquicia exte-rior,
o que el Reglamento CEE de 1991 implicaba la abolición
teórica del régimen de puertos francos, para explicar cómo la
integración en la zona aduanera comunitaria y los consecuen-tes
cambios de hábitos comerciales han supuesto más una con-tinuidad
que una ruptura en la franquicia exterior. Para ello
resumimos el planteamiento que defendimos en el XV Coloquio
de Historia Canario americana en octubre de 2002.
En la actualidad, el comercio con los países miembros de la
UE se considera comercio interior, quedando gravado en Cana-rias
el comercio exterior en sentido estricto (la importación de
productos de terceros países) por el Arancel Aduanero común.
Las importaciones actuales de mercancías de la UE en Cana-rias
(datos de 1999) supusieron el 82% del total; sólo el 18%
restante se importa de terceros países y, por lo tanto, queda gra-vado
por el Arancel comunitario.
Respecto a los años 1972 y 1973, por señalar fechas claves
en el régimen económico y fiscal, el cambio es significativo: los
1116 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
14 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
productos masivamente importados del continente asiático, que
convertían a las Islas en un importante escaparate comercial de
cara a la Península y a los países de nuestro entorno geográfi-co,
pasaban a estar gravados con el mismo arancel que si en-traban
en París o Madrid, pero... ¿respecto a 1852 ó 1900 ocu-rre
lo mismo?
En el plano conceptual la diferencia es abismal, pero en la
práctica, respecto a las dos últimas fechas históricas que hemos
escogido de referencia, los efectos de la aplicación del arancel
al comercio exterior son mínimos. En 1973, el 48,14% de las
importaciones canarias provenían de Europa, el 30,58% de Asia
y el 19,14% de América. Del porcentaje europeo, un 39,80%
procedía de la CEE, por lo que el 60,2% de nuestras importa-ciones
en ese año hubiesen sido gravadas por el nuevo Arancel
aduanero comunitario si las proyectásemos a la actualidad4. El
porcentaje es significativo y la importancia, tanto conceptual
como práctica, del cambio operado es notable respecto a 1973.
Se produce, claramente, una ruptura. Sin embargo, durante la
segunda mitad del siglo XIX, nuestro mercado de abastecimien-to
principal era Europa, básicamente Inglaterra, situación que
no varió demasiado en los albores del siglo XX. Tanto en 1852
como en 1900, la mayoría de las importaciones provenían de los
países hoy agrupados en la UE.
Como promedio, un 86,7% de las mercancías entradas en los
puertos canarios provenían de países que hoy conforman la UE,
mayoritariamente de Gran Bretaña. Este alto porcentaje nos
permite afirmar que si antes (finales del siglo XIX) las mercan-cías
importadas no pagaban aranceles, fruto del régimen de
Puertos francos, hoy tampoco lo harían por ser Canarias parte
integrante del territorio aduanero comunitario. Proyectando es-tos
coeficientes a la actualidad, sólo el 13,3% de las importacio-nes
canarias serían gravadas por el Arancel comunitario. Más
que ruptura existe una continuidad entre la época de asenta-miento
del régimen de puertos francos y la actualidad5.
4 Datos estadísticos extraídos de Economía Canaria, 73 y 74, boletín
núm. 20 del Centro de Investigación Económica y Social de la Caja Insu-lar
de Ahorros de Gran Canaria, Las Palmas de G. C., 1975.
5 En las décadas de 1880 y 1900 la totalidad de las importaciones es-
Núm. 50 (2004) 1117
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 15
El importante cambio operado respecto a estos dos momen-tos
históricos de nuestra fiscalidad apenas tiene repercusiones
prácticas: el grueso del contingente de las importaciones cana-rias,
tanto ahora como en 1852 y 1900, no es gravado por de-rechos
arancelarios. Sí existen respecto a la época de nuestro
despegue económico (décadas de los sesenta, setenta y ochenta
del siglo pasado, que hemos concretado simbólicamente en 1973,
primer año completo de aplicación del REF), pero el cambio no
ha sido brusco, sino gradual y el aluvión de millones recibidos
de la UE por múltiples conceptos ha permitido minimizar cual-quier
efecto negativo que la «teórica desaparición» de la fran-quicia
aduanera haya tenido en el Archipiélago.
Desde el punto de vista jurídico, habría que analizar si la
modificación citada del Reglamento CEE (1991) terminó defini-tivamente
con el tradicional régimen de franquicia aduanera que
Canarias disfrutó plenamente desde 1852 a 1991. La doctrina
mayoritaria se manifiesta a favor de que la franquicia aduane-ra
ya no está vigente, pero los acertados comentarios de López
Tejera (2002) sobre que, aún en la actualidad, el artículo 46 del
Estatuto de Autonomía de Canarias (después de su modificación
en 1996) sigue haciendo referencia expresa al principio de fran-quicia
aduanera (tildado de inconsciencia colectiva por otros
autores), por lo que desde el punto de vista jurídico no cabe
sostenerse, a su juicio, que el principio de franquicia aduanera
haya sido suprimido o derogado. Otro argumento distinto, pero
con los mismos efectos prácticos que explicamos, esgrime Orozco
Muñoz (1997), en el sentido de que sólo se puede hablar de
supresión o abolición parcial de la franquicia aduanera, ya que
la incorporación de Canarias al territorio aduanero implica la
taban exentas de derechos arancelarios. Un 86,7% se correspondía con pro-ductos
provenientes de los países hoy CEE. En 1973 seguían completamente
exentas, pero se invirtieron los porcentajes: la mayoría de las importacio-nes
provenían de terceros países, que hoy en día estarían gravados con el
Arancel comunitario. En la actualidad, un 82% de las importaciones pro-vienen
de la CEE, por lo que tampoco están gravadas por arancel alguno.
En la práctica, la incorporación al territorio aduanero ha supuesto un cam-bio
en los hábitos comerciales, y sólo supone una mayor tributación en el
18% de las importaciones.
1118 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
16 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
no aplicación de derechos arancelarios a las importaciones de
origen comunitario.
En nuestra opinión, el concepto de franquicia aduanera en
Canarias, aplicado al comercio exterior estricto ya no está vigen-te,
dando lugar, sin embargo, a nuevas interpretaciones a la luz
del tan socorrido artículo 299.2 del Tratado de la Comunidad
Europea (el aplicable a las regiones ultraperiféricas) que no per-miten
descartarlo definitivamente. En la práctica, como hemos
visto, respecto a momentos históricos tan trascendentales como
1852 y 1900, el cambio jurídico experimentado en el Archipiéla-go
en 1991, con la plena incorporación a la UE, no ha su-puesto
alteración económica alguna. «La supresión o abolición
parcial» a la que acabamos de referirnos supone que en la ac-tualidad,
al igual que en aquellos años, la mayor parte de las
importaciones tampoco queden gravadas con derechos arance-larios.
4. LA FRANQUICIA AL CONSUMO EN ESTE PERIODO
Las peculiaridades fiscales plasmadas en el REF no sólo sig-nifican
la inaplicación del arancel de Aduanas a la entrada de
mercancías en Canarias, sino también que dichas mercancías no
puedan ser gravadas en toda su vida comercial. Al menos, en
cuanto a imposición estatal se refiere. Recordemos que fue la
Ley de 6 de marzo de 1900 la que estableció que serán libres de
todo derecho e impuesto, sea cual fuera su denominación, todas
las mercancías que se importen o exporten en Canarias, dejando
fuera de la exención a un restringido grupo de productos. La
aplicación de esta norma implica la doble exención o no suje-ción
al hecho de la importación o exportación en su doble sig-nificado
de impuesto aduanero (franquicia aduanera) y de aque-llos
impuestos que recaen sobre el consumo en el acto mismo
de la importación (franquicia al consumo).
Sin embargo, al comienzo del período que analizamos, en la
década de los cincuenta y primera mitad de los sesenta, la fran-quicia
al consumo en Canarias brilló por su ausencia, graván-dose
las mercancías a su entrada en Canarias por impuestos
Núm. 50 (2004) 1119
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 17
estatales (Contribución de Usos y Consumos, y arbitrios a los
puertos francos) y locales (Arbitrios de Cabildos a la importación
y exportación), de tal forma que muchos autores coinciden en
afirmar que la fiscalidad en Canarias era de las más altas en el
territorio nacional.
El motivo de dicha pérdida hay que buscarlo en la Ley de
16 de diciembre de 1940 de Contribución de Usos y Consumos,
si bien la profesora Mauricio Subirana (1994), quizás la que más
ha profundizado en esta materia —sin que podamos olvidarnos
en la década de los sesenta de Gabaldón López (1967), en los
setentas de Carballo Cotanda (1970 y 1972) y en los ochenta de
Bourgón Tinao (1982)— matiza que no fue dicha Ley, sino su
reglamentación, la que ocasionó la pérdida momentánea de la
franquicia al consumo.
Hemos de recordar el momento histórico en que se vulne-ran
las tradicionales singularidades fiscales canarias: la mala
situación económica nacional después de la Guerra Civil, y el
régimen político vigente, no propenso a admitir discrepancias
de tipo alguno (y, seguramente, las pocas ganas de discrepar
de los empresarios y políticos canarios). El hecho objetivo es
que desde 1940 hasta 1964 se vulnera claramente el derecho
a esta franquicia por la Administración tributaria, y tiene que
ser el Tribunal Supremo, en Sentencia de 8 de febrero de
1964, el que reestablezca el estatus jurídico promulgado por la
Ley de 1900.
El origen y desenlace del pleito, en síntesis, fue el siguiente:
una sociedad anónima, al importar unos motores y turbinas en
la isla de Gran Canaria, es gravada por el Impuesto sobre Gas-to
(concepto fundición), que vino a sustituir en 1957 (Ley de 26
de diciembre) a la Contribución de Usos y Consumos. No estan-do
de acuerdo con la liquidación de la Administración Principal
de Puertos Francos, la recurre ante la Administración de Ren-tas
Públicas, desestimándose su pretensión en diversas instan-cias
hasta llegar al Tribunal Supremo. El alto Tribunal fue de
la opinión que ni la Ley de 16 de diciembre de 1940 de la Con-tribución
de Usos y Consumos, ni la del Impuesto sobre el Gas-to
derogaron la Ley de 1900, por lo que la franquicia al consu-mo
seguía vigente, estimando, en consecuencia, el recurso.
1120 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
18 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
La aplicación de la Sentencia fue más allá de la resolución
de un caso aislado, y la Orden de 8 de abril de 1964, sobre el
Impuesto sobre el Gasto, especifica que a partir del 1 de abril
de ese año, en la importación de mercancías en el Archipiélago
Canario, no se exigiría el Impuesto General sobre el Gasto: ¡Ca-narias
había recuperado momentáneamente la franquicia al
consumo!
La Reforma fiscal de 1964 (Ley de 11 de junio de 1964) su-primió
el Impuesto sobre el Gasto y, tratando de modernizar la
tributación, creó tres nuevos impuestos: el Impuesto General
sobre el Tráfico de Empresas (IGTE), el Impuesto sobre el Lujo,
y los Impuestos especiales. Nuevos nubarrones aparecían en el
horizonte de la franquicia al consumo.
En el IGTE se especifica claramente que determinadas ope-raciones
—relacionadas con las ventas y entregas de mercan-cías—
no quedaban gravadas en Canarias; contemplando, sin
embargo, el gravamen sobre las ejecuciones de obra, operacio-nes
éstas que comprenden tanto la entrega de materiales como
la incorporación de mano de obra, por lo que se vulneraba
nuevamente la franquicia.
En el Impuesto sobre el Lujo (que ya había sido creado en
1957, modificándose en esta Reforma), nada se dice sobre su
aplicación o no en Canarias, entendiendo la Administración que
sí es aplicable. El argumento esgrimido es que la Ley de Puer-tos
Francos no permite que se graven las mercancías en la im-portación
y exportación, pero sin perjuicio de que éstas puedan
quedar gravadas en la fase posterior de adquisición de los bie-nes
importados.
A pesar de la crítica que en su momento hicieron expertos
en la materia (Carballo Cotanda, 1970) y de los numerosos re-cursos
interpuestos en los Tribunales de Justicia, nada se logró
ni en relación con las ejecuciones de obra en el IGTE ni, en
general, en el Impuesto sobre el Lujo.
Los Impuestos especiales se aplicaron en Canarias con excep-ción
del correspondiente a la fabricación de azúcar.
El nuevo quebramiento de la franquicia al consumo fue muy
contestado en Canarias, dándose los pasos oportunos para con-seguir
un texto único donde se especificara claramente el alcan-
Núm. 50 (2004) 1121
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 19
ce de las tradicionales singularidades económico-fiscales de Ca-narias:
la Ley 30/1972.
4.1. La Ley 30/1972 del Régimen Económico
y Fiscal de Canarias
Antes de entrar en su análisis, quisiéramos destacar el esta-do
de crispación que se vivía en ese momento respecto a la Ad-ministración
tributaria, que nos recuerda el que se vive en la ac-tualidad
respecto al instrumento más poderoso y avanzado del
REF, la Reserva para Inversiones en Canarias6. Situación de
desgaste que, según Sabaté Forns (1972), citado por la profeso-ra
Mauricio Subirana (1994), se debía a «los atentados, justifi-cados
o no, que la propia Administración Central ha perpetrado
en nuestro peculiar sistema al amparo unas veces de situacio-nes
coyunturales imperiosas con un trasfondo de «bien común»
u otras veces, sin tal imperativo, fruto del desconocimiento o
impericia del funcionario de turno».
La Ley 30/1972 señala un hito importante al recoger en un
solo texto legal todas las peculiaridades fiscales canarias. Su fi-nalidad,
como expresamente señala el art. 1, es ratificar, actua-lizándolo,
el tradicional régimen de franquicias de las Islas Ca-narias;
y establecer un conjunto de medidas económicas y
fiscales encaminadas a promover el desarrollo económico y so-cial
del Archipiélago.
En cuanto a la franquicia al consumo, supone un avance
importante, manteniéndose sin gravar en el IGTE las operacio-nes
de compra-venta de mercancías y ampliándose la exención
a los servicios de transportes entre las islas o entre éstas y el
resto del territorio nacional. Nada se consigue, sin embargo,
respecto a las ejecuciones de obra, que siguen y seguirán gra-vadas
contra toda lógica.
6 Véanse las declaraciones del Consejero de Economía y Hacienda del
Gobierno de Canarias, José Carlos Mauricio, en relación con la actuación
de la Inspección de los Tributos y la RIC en la prensa canaria durante el
mes de enero de 2004.
1122 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
20 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
Respecto al Impuesto sobre el Lujo, para no atentar más
contra esta franquicia, se recurre al pragmatismo de transfor-marlo
en Canarias en un Arbitrio sobre el Lujo que financiase
las entidades locales. Los arbitrios de las Haciendas locales, y
éstas en sí mismo, ya hemos comentado que constituyen una
peculiaridad más del REF. Desde la creación de los Cabildos
insulares se había llegado al consenso legal, ratificado por los
Tribunales, y al sentimiento patriótico del ciudadano, de que los
arbitrios insulares no vulneraban las tradicionales franquicias.
Tabacos, bebidas, perfumes, gasolina y vehículos quedaban
fuera de la sujeción del Impuesto estatal sobre el Lujo en Cana-rias,
hecho que tantos réditos significó en el comercio con los
visitantes peninsulares.
En los Impuestos especiales nada cambió, siguiendo Cana-rias
exenta de los impuestos sobre el petróleo y derivados y so-bre
el azúcar, y gravada con los de fabricación de alcoholes,
achicoria, cerveza y refrescos.
En palabras de Mauricio (1994), la franquicia estatal sobre
el consumo quedaba caracterizada en esta Ley por la exclusión
de toda imposición indirecta estatal de ámbito general que afec-tase
al tráfico de bienes.
Diecinueve años duró el período de mayor aplicación de la
franquicia al consumo, ya que las necesidades de adaptación de
la imposición indirecta en las Islas a los requisitos exigidos por
la Comunidad Económica Europea obligaban a suprimir el an-tiguo
impuesto en cascada del IGTE por los más modernos que
gravaban el valor añadido que generaban las empresas.
4.2. La Ley 20/1991 de Reforma del Régimen Fiscal
Llegamos a 1991, año en que la Ley 20 crea dos nuevos
impuestos: el Impuesto General Indirecto Canarios (IGIC), im-puesto
estatal sobre el valor añadido cedido a la Comunidad
Autónoma; y el Arbitrio sobre la Producción e Importación en
las Islas Canarias (APIC), que sólo gravó las importaciones du-rante
su aplicación hasta el año 2001, ya que el hecho imponi-ble
de la producción permaneció exento durante los diez años
Núm. 50 (2004) 1123
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 21
de su vigencia, destinándose su recaudación, a pesar de ser un
impuesto estatal, a los Cabildos Insulares (lo analizaremos más
detenidamente en el apartado 6).
En 1986 la implantación del IVA en el resto del territorio
nacional había dejado a Canarias con el régimen aislado y ob-soleto
de un impuesto indirecto en cascada que sólo se aplicaba
en determinadas operaciones, por lo que en sustitución del IGTE
y del Arbitrio insular sobre el Lujo se crea un nuevo impuesto
indirecto estatal de corte moderno, el Impuesto General Indirecto
Canario (IGIC), un IVA con algunas especificidades (exención del
comercio minorista como recuerdo de la franquicia al consumo,
aplicación de un tipo cero a determinados productos que per-mite
al sujeto pasivo deducir el IGIC soportado sin necesidad de
repercutir el gravamen, etc.) que comenzó a aplicarse el 1 de
enero de 1993. En lugar de adaptarnos de una vez por todas al
IVA europeo, con toda la gama de exenciones y particularidades
que hubiésemos negociado, entre ellas, por supuesto, unos tipos
más bajos, se prefirió consolidar la noción de «región» con un
impuesto diferenciado, aunque estatal, donde los reglamentos,
la gestión y la recaudación recaían en manos del Gobierno de
Canarias. Este nuevo impuesto se ha convertido en una formi-dable
fuente de recaudación y como botón de muestra sólo un
ejemplo: durante 1998, los periódicos locales destacaron en pri-mera
página que se habían superado con creces las cifras pre-vistas
en los presupuestos generales del año. Lo mismo ocurrió
al año siguiente. La respuesta del Gobierno, en vez de rebajar
los tipos impositivos fue, sencillamente, subirlos: del 4 al 4,5% y
en el 2001, al actual 5%. Cuando no se alcancen las cifras pre-supuestadas,
las subidas serán de entero en entero y cada vez
estaremos más cerca de los tipos aplicables en el IVA.
El IGIC, calificado de error histórico de planteamiento, por
un gran conocedor de nuestro Régimen Económico Fiscal, José
Ignacio Rubio de Urquía, está llamado, en nuestra opinión, a
suplir las deficiencias presupuestarias futuras que puedan tener
la Comunidad Autónoma y el conjunto de Corporaciones loca-les
que nos hemos acostumbrado a tener en Canarias. Tendre-mos
que habituarnos a progresivos incrementos de sus tipos
impositivos (Miranda, 2002).
1124 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
22 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
Esta Ley 20/1991 fue fuertemente criticada por la doctrina,
y rompe casi definitivamente con la franquicia al consumo, vul-nerando,
según Mauricio (1994), el anterior art. 45 del Estatuto
de Autonomía, y llegando a la conclusión de que la Ley 20/91
no adapta las especialidades fiscales canarias a las exigencias de-rivadas
de la integración de las Islas en la CEE. Lo que verdade-ramente
hace la Ley es dejar sin efecto el principio de franquicia
sobre el consumo como criterio configurador de la imposición
indirecta estatal de Canarias y articula un nuevo régimen de im-posición
indirecta estatal basado en un criterio tan insustancial,
desde el punto de vista jurídico, como es el de diferencial fiscal,
que nada define y todo lo permite.
También especialmente crítico se ha mostrado Rubio de
Urquía todos estos años respecto a los dos impuestos que crea,
que en su criterio nacen ambos en el contexto de un REF des-mantelado,
si bien con posterioridad, respecto al IGIC opina que
sin perjuicio de los efectos negativos que, sin duda, la implanta-ción
y aplicación del IGIC han producido en el desarrollo de la
actividad económica canaria, es lo cierto que se está ante una
figura que ha cumplido, para bien o para mal, las funciones que
implícita o explícitamente le fueron asignadas. Por otra parte,
también es cierto que se está ante una figura «normalmente» asu-mida
por la sociedad canaria y validada jurídicamente por las
distintas instancias jurisdiccionales y por el propio TC. (Rubio de
Urquía, 2003).
Si bien coincidimos plenamente con estos dos autores, que-remos
ver, sin embargo, en las peculiaridades del IGIC (exención
del comercio minorista, franquicia hasta una cierto volumen de
operaciones y tipos más bajos que el IVA, incluyendo el tipo 0%
que permite deducir las cuotas soportadas) las reminiscencias de
la franquicia al consumo en la actualidad, resistiéndonos a con-ceder,
tal cual hicimos con la franquicia aduanera, que haya
desaparecido completamente de nuestro REF, y opinando que
las puertas siguen abiertas a que en un nuevo planteamiento
global, quizá bajo el paraguas de región ultraperiférica, la tra-dicional
franquicia al consumo vuelva a lucir con todo su es-plendor
en el Archipiélago canario.
Núm. 50 (2004) 1125
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 23
5. LOS INCENTIVOS FISCALES DEL REF
EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA
La poca importancia relativa de los impuestos directos (los
que gravan la renta y el patrimonio de los sujetos pasivos) so-bre
la imposición indirecta (la que grava los bienes y servicios
en su circulación, tráfico o consumo) en la historia de la
fiscalidad en España hizo que el REF no contemplase durante
mucho tiempo medida alguna para suavizar la imposición direc-ta
en Canarias. La supremacía de la imposición indirecta sobre
la directa, por su facilidad de recaudación, hizo que las refor-mas
fiscales necesarias para gravar las rentas de personas físi-cas
y entidades jurídicas se hiciese esperar. Desde el siglo XIX se
gravaban ciertas utilidades de las sociedades; y las reformas de
Fernández Villaverde (1900) y Flores de Lemus (1922, Texto
Refundido de la Ley reguladora de la Contribución sobre las
Utilidades de la riqueza mobiliaria) sientan las bases para gra-var
modernamente los beneficios de las entidades mercantiles.
Entrando de lleno en el período que nos interesa, 1955-2003,
la reforma de Navarro Rubio de 1957 termina con la Contribu-ción
sobre Utilidades, naciendo, entre otros, el Impuesto sobre
los Rendimientos del Trabajo Personal y el Impuesto de Socie-dades,
si bien el aún recordado sistema de «evaluación global»
(tributación por grupos de contribuyente sobre bases teóricas del
beneficio que podían obtener, y posterior reparto individual en-tre
los componentes del grupo) hizo esperar a la moderna de-terminación
de la base imponible de los impuestos sobre la ren-ta
de actividades empresariales a partir del beneficio contable.
Lo cierto es que la Reforma de 1957 crea un poderoso incenti-vo
fiscal que permitía diferir el pago de impuestos si se realiza-ban
inversiones con cargo a los fondos propios, a través del
Fondo de Previsión para Inversiones.
Hasta este momento, y pasarían todavía unos cuantos años
más, el REF no contemplaba ni contemplaría norma alguna
respecto a una menor tributaci��n de la imposición directa en
Canarias frente al resto del territorio nacional, ni medidas
incentivadoras de la inversión en las Islas.
1126 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
24 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
5.1. El Fondo de Previsión para Inversiones (FPI)
Este incentivo, desde su creación por la Ley de 26 de diciem-bre
de 1957 hasta su supresión en la Ley 61 de 1978, fue de
aplicación en todo el territorio nacional, y se podían destinar al
Fondo hasta el 50% de los beneficios no distribuidos y todas las
plusvalías obtenidas en la enajenación de elementos del inmovi-lizado.
En Canarias, sin embargo, la Ley del REF de 1972 elevó
el porcentaje al 90% y determinó su vigencia durante 10 años
más, esto es, hasta 1982. De esta forma, los empresarios cana-rios
pudieron destinar desde 1957 hasta 1972 el 50% de sus
beneficios al FPI; y desde esa fecha hasta 1982 el 90% de los
beneficios generados en sus actividades en Canarias. A partir de
1982 y hasta 1991, inclusive, a falta de una reforma general del
REF, las leyes de presupuestos generales del Estado y sus medi-das
de acompañamiento prorrogaron anualmente su aplicación.
El incremento del 50 al 90% y su vigencia posterior al resto de
la Nación son las primeras medidas incentivadoras de la inver-sión
en Canarias.
Aunque el FPI era un mero diferimiento del Impuesto sobre
Sociedades o del IRPF, ya que las amortizaciones de los elemen-tos
en que se invertían definitivamente sus dotaciones no se
consideraban deducibles fiscalmente, salvo reinversión, muchas
fueron las empresas que se acogieron a su régimen y que con-tribuyeron
a generar no sólo una menor presión fiscal directa
en Canarias, sino también un sentimiento del necesario diferen-cial
canario en cuestiones económicas y tributarias.
El profesor Espino Romero (1990) ha estudiado monográfi-camente
la aplicación de este incentivo, a quien remitimos si el
lector desea profundizar en él.
La Reforma del REF llegó al fin en 1991, eliminando la po-sibilidad
de dotar el FPI y regulando el periodo transitorio en el
que se habían de invertir las dotaciones realizadas en el último
año, y los fondos acumulados en lo que se denominaba mate-rialización
provisional.
La materialización provisional en títulos del Estado o en
efectivo en la Caja General de Depósitos había de realizarse en
Núm. 50 (2004) 1127
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 25
el mismo año en que se aprobaba la dotación, sin que, una vez
realizada, existiese plazo alguno para la inversión definitiva
(muchos fondos aguardaban a que el legislador se pronunciara
sobre ellos). Por otra parte, los elementos en que se podía inver-tir
definitivamente debían de tener una relación directa con la
actividad de la empresa, quedando excluidos los activos de ca-rácter
comercial o administrativo.
La aplicación del FPI en Canarias ocasionó dos grandes pro-blemas.
El primero, la posibilidad de que los profesionales se
acogieran a este régimen después de los cambios operados en
la normativa del IRPF (artículo 126 del Reglamento que amplia-ba
a los profesionales los incentivos a la inversión del Impuesto
sobre Sociedades), que terminó con su desestimación por los
Tribunales; y el segundo, más grave, aunque se saldó al final de
forma positiva para los intereses empresariales, guardaba rela-ción
con la materialización provisional.
El régimen especial del FPI, como explicamos, había sido
prorrogado año tras año a partir de 1982, pero el ejercicio 1991
fue el último en el que los empresarios pudieron dotar dicho
Fondo. La Ley 20/1991, en su artículo 93, establecía el régimen
transitorio aplicable, por el que la última dotación, la de 1991,
podía invertirse en los siguientes 5 años, así como los fondos
provisionalmente materializados con anterioridad. Esta norma,
como periódica y repetitivamente viene sucediendo con el REF,
fue interpretada de diferente forma por la Administración y los
empresarios, generando importantes dudas. La principal era si
la dotación realizada en 1991 había que materializarla provisio-nalmente
para luego invertirla en 5 años, o se podía directamen-te
invertir en ese plazo, sin materializar en títulos valores o en
cuenta corriente en el Banco de España. La opinión de los pro-fesionales
y de la doctrina fue unánime: ni el espíritu de la nor-ma
ni la redacción del artículo obligaba a la materialización
previa (entre otros, los profesores Clavijo Hernández y Romero
Pí se manifestaron por escrito a favor de esta interpretación),
pero la Administración mantenía el criterio contrario7. Llegaron
7 Sobre esta discrepancia se puede consultar F. CLAVIJO HERNÁNDEZ,
«Régimen transitorio del FPI» y «El Régimen transitorio del Fondo de
1128 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
26 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
las inspecciones tributarias y las actas de disconformidad, gene-ralizándose
el problema hasta el punto de llegar a la opinión
pública (Canarias 7, siete y nueve de mayo de 1996; y La Pro-vincia,
7 de mayo). No se trataba de una o dos empresas, eran
la totalidad de ellas las que habían seguido la misma conducta.
Hay que reconocer que los profesionales sabían de los informes
negativos de la Subdirección General de Impuestos sobre las
Personas Jurídicas de 11 de marzo y 27 de julio de 1992, pero
no los compartían. El Tribunal Económico Administrativo Pro-vincial
asumió el criterio de la Inspección tributaria (septiembre
de 1995) y estando los empresarios a la espera del pronuncia-miento
del Tribunal Económico Administrativo Central, en ene-ro
de 1997, una consulta no vinculante de la Dirección General
de Tributos, firmada por la Coordinadora del Área Tributaria,
con el visto bueno del Subdirector General de Impuestos sobre
las Personas Jurídicas, reconoció que se podía invertir la dota-ción
de 1991 dentro de los cinco años previstos por la Ley, sin
necesidad de materializarla provisionalmente (Miranda, 2002).
El régimen transitorio contemplado en el art. 93 añadía tam-bién
una especificación importante, la de que las amortizacio-nes
de las nuevas inversiones que se hacían con la última dota-ción
y los fondos materializados provisionalmente no tenían que
reinvertirse para considerarse fiscalmente deducibles. El régimen
del FPI se convertía al final de su existencia en una completa
exención en los impuestos sobre la renta de sociedades e IRPF
para actividades empresariales, y no en un mero diferimiento
tributario.
5.2. La Deducción por inversiones en activos fijos
La desaparición del régimen del FPI se pretendió cubrir en
Canarias con la ya existente Deducción por inversiones en acti-
Previsión de Inversiones», artículos publicados en la Revista Técnica
Tributaria, núm. 15 (diciembre 1991) y núm. 22 (septiembre de 1993); y J.
ROMERO PI, «Discrepancias en relación a la contestación de la Dirección
General de Tributos de 11 de marzo de 1992 sobre el FPI», publicado en
El Día de Santa Cruz de Tenerife, 27 y 28 de agosto de 1992.
Núm. 50 (2004) 1129
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 27
vos fijos nuevos, aplicándose unos tipos de deducción sobre las
inversiones y unos límites sobre la cuota tributaria más altos que
los vigentes en el resto del territorio nacional. Así, el art. 94 de
la Ley 20/1991 y su disposición transitoria primera fijaron los
porcentajes del 25% de deducción en inversiones en activos fijos
(30% para 1992 y 1993) aplicables hasta los límites del 50, 55%
e incluso 70% según años, de la cuota íntegra del ejercicio (am-bos
muy superiores a los vigentes en el resto del territorio na-cional);
y el R. D. 241/1992 desarrolló la aplicación de la inver-sión
definitiva en suscripción de acciones o participaciones
sociales en otras empresas (figura conocida posteriormente como
materialización indirecta) y la deducción en inversiones en acti-vos
fijos usados.
5.3. La Reserva para Inversiones en Canarias (RIC)
Con el paso del tiempo se comprobó lo desafortunada que
había sido la Ley 20/1991 en relación con los incentivos fiscales
a la inversión y que el diferencial pretendido entre la presión
fiscal en Canarias y el resto del territorio nacional se había re-cortado
en sus años de aplicación, preparándose una nueva
reforma del REF y la reedición del régimen del FPI a través
de la Reserva para Inversiones en Canarias. Estamos ya en el
año 1994.
Los dos billones de pesetas dotados por las empresas que
realizan sus actividades en Canarias entre 1994 y 2002 hablan
sobradamente de la generalización de la RIC entre los em-presarios.
La filosofía de este poderoso incentivo fiscal es que
las empresas no repartan sus beneficios a través de dividendos,
sino que dejen los rendimientos empresariales obtenidos en las
sociedades, para fortalecer sus fondos propios y realizar deter-minadas
inversiones en activos fijos. Entre más fondos propios
(diferencia entre el activo y el pasivo exigible) tengan las em-presas,
más solventes son frente a sus proveedores, cliente-la,
trabajadores y frente a la sociedad en general, y de este
forma se contribuye decididamente al desarrollo económico de
Canarias.
1130 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
28 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
A cambio de no repartir sus beneficios entre los accionistas
y de comprometerse a realizar inversiones en activos fijos situa-dos,
utilizados en Canarias y afectos a actividades empresaria-les,
los empresarios se ahorran 35 de cada 100 i dotados a la
RIC. El sacrificio que hace el Estado es evidente, pero también
el esfuerzo del empresario de tener que invertir 100 a por cada
35 a que se ahorra en impuestos. Esta inversión obligatoria,
que ha de realizar dentro del plazo de 4 años desde la obten-ción
del beneficio, desarrolla incuestionablemente el Archipiéla-go
y, en general, contribuye a la creación y mantenimiento de
puestos de trabajo.
En 2004 se cumplen los primeros diez años de existencia de
este incentivo y aún no ha pasado el tiempo suficiente para te-ner
una perspectiva histórica que nos permita analizar sus efec-tos,
aunque sí estamos en condiciones de establecer dos etapas
diferentes en esta decena de años de aplicación: una primera
etapa, de crecimiento de la economía canaria, que podemos
delimitar entre 1994 y septiembre de 2001, fecha que, induda-blemente
ha cambiado el Mundo y ha afectado gravemente a la
Economía. Los efectos del septiembre negro no fueron inmedia-tos
en el Archipiélago canario pero, poco a poco, fueron sintién-dose
sus aspectos negativos. La segunda etapa, de desaceleración
de la economía canaria, comprende el período restante, desde
octubre de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2003.
No podemos disociar, en la etapa de crecimiento y prosperi-dad
que han vivido las Islas, el efecto de la RIC de la buena
coyuntura económica. Podríamos preguntarnos si ha contribui-do
al crecimiento económico y a la creación de empleo o si sin
la RIC hubiese sido igual. Mi respuesta sincera es que con RIC
o sin RIC hubiésemos crecido igualmente en Canarias en esta
primera etapa, por lo que no sólo conviene santificar a este
poderoso instrumento fiscal. Sin embargo, sí hay que ser cons-cientes
de que ha contribuido poderosamente a la renovación de
bienes de equipo y a la incorporación de tecnología punta en
nuestras empresas, y lo que aún es más importante, al fortale-cimiento
de la solvencia de las empresas canarias. Estos efectos
positivos sí se deben a la RIC y como tales hay que reconocér-selos.
Núm. 50 (2004) 1131
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 29
En esta primera etapa de crecimiento económico, la RIC sí
ha sido un instrumento muy positivo para los empresarios, por-que
no han invertido porque tenían que materializar la RIC,
sino que han invertido porque el crecimiento de la economía se
los demandaba: necesitaban fabricar más productos, ofrecer más
y mejores servicios. Encima, estas inversiones posibilitaban una
minimización de la imposición sobre el beneficio con la combi-nación
adecuada entre la RIC y la deducción por inversiones:
¡Miel sobre hojuelas!
Sin embargo, en la segunda etapa, en la que estamos, de
desaceleración económica, las dotaciones a la RIC se convierten
en una pesada carga para los empresarios, que ya han moder-nizado
sus instalaciones y no necesitan más inversiones, porque
el mercado no demanda más productos o servicios: no tienen,
resumiendo, en qué ni cómo invertir. También podríamos aten-der
a sus fondos y comprobar cómo en la gran mayoría de las
empresas los beneficios obtenidos se hayan diluido en las masas
patrimoniales del balance de la entidad: en inmovilizados, en
existencias comerciales, en mayores saldos de clientes y deudo-res,
o en menores saldos de pasivos exigibles, pero no en cuen-tas
corrientes bancarias. Esto quiere decir, ni más ni menos, que
si las existencias no se hacen líquidas a través de las ventas o
los clientes no pagan sus compromisos a su vencimiento, las
empresas no tendrán efectivo suficiente para materializar las
dotaciones de la RIC.
Y es en este contexto cuando se convierte en una pesada
carga tener que invertir 100 unidades monetarias por cada 35
que se han ahorrado en impuestos. La solución más rápida: no
materializar y regularizar las dotaciones ingresando en el Teso-ro
público el ahorro disfrutado y los correspondientes intereses
de demora, pero no es la mejor operativa para Canarias. A la
sociedad canaria en general le interesa que los empresarios si-gan
invirtiendo y generando creación de empleo, por lo que hay
que encontrar alternativas fáciles y expeditas.
Tampoco la Administración tributaria ha contribuido con
una interpretación normal de la escasa normativa de la RIC al
desarrollo de este incentivo —siguiendo la nota habitual de
conflictividad frente al REF que hemos ido destacando en cada
1132 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
30 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
uno de los apartados anteriores—, sino que los rebuscados plan-teamientos
para rechazar de cualquier forma las dotaciones rea-lizadas
han incrementado la conflictividad tributaria a cotas
insospechadas: de cada diez actas incoadas sobre la RIC siete
acaban en disconformidad. Y no se trata en la mayoría de los
casos de actuaciones imprudentes de los empresarios o asesores,
sino que aún aplicando la mayor prudencia se ven abocados a
tener que recurrir a los Tribunales. Esta inseguridad jurídica
tampoco beneficia a Canarias y por mucho que lo ha intentado
el propio Ministerio de Hacienda nada ha conseguido: las acla-raciones
legales para dirimir cuestiones se vuelven a reinter-pretar
de una forma por los empresarios y profesionales, y de
otra bien distinta por parte de la Inspección de los Tributos. Ya
no se trata de un problema técnico, sino de fondo, de una de-terminada
actitud negativa de la Administración hacia un incen-tivo
que configura una de las especificidades fiscales tradiciona-les
de Canarias, y como tal ha de ser resuelto políticamente. La
obra monográfica sobre la RIC de los profesores Miranda y
Dorta (2003) ilustra el fondo de estos problemas de interpreta-ción
y analiza con un enfoque académico y profesional la apli-cación
de este incentivo en sus primeros nueve años de vida.
La combinación adecuada entre la RIC y la deducción por
inversiones en activos fijos es la que ha contribuido decisivamen-te
a que las empresas canarias tributen a unos porcentajes
bajísimos en el Impuesto sobre Sociedades (entre el 1 y el 5%
las más aplicadas) desde 1994 hasta la actualidad, establecien-do
claramente un importante diferencial fiscal respecto al resto
del territorio nacional en la imposición directa que grava las
rentas empresariales.
5.4. Otros incentivos en la imposición directa
(la bonificación a la producción y la ZEC)
No debemos dejar de mencionar otro incentivo en la imposi-ción
directa, el aplicable a las empresas que produzcan bienes
en Canarias, que permite una bonificación del 50% en la
tributación de sus rendimientos, siendo compatible además con
Núm. 50 (2004) 1133
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 31
la RIC y con la deducción por inversiones en activos fijos. A tra-vés
de esta bonificación, las empresas industriales establecidas
en Canarias tributan al tipo del 17,5% en vez del general del
35% pero, combinando adecuadamente los incentivos fiscales
señalados, lo habitual es que su tributación no supere el 5% de
los beneficios.
Cuando mencionamos estos bajos porcentajes de tributación
obtenidos por la aplicación de esta bonificación, por la RIC y por
la deducción por inversiones, podría parecer que se produce un
agravio comparativo frente a quienes obtienen rendimientos de
trabajo personal, pero no debemos olvidar que la filosofía del
REF es conseguir el desarrollo económico de Canarias y la crea-ción
de puestos de trabajo y son, precisamente, los empresarios
quienes consiguen ambos objetivos y quienes, por lo tanto, se
benefician de dichos incentivos. El modelo fiscal aplicable a
Ceuta y Melilla (una bonificación del 50% sobre los tipos
impositivos en los impuestos sobre la renta tanto para empresa-rios
como trabajadores) se desechó en su momento por el legis-lador
para Canarias, optándose por incentivar la inversión.
Por último, en cuanto a incentivos a la imposición directa
hay que mencionar el régimen de la Zona Especial de Canarias
(ZEC), régimen creado por la Ley 20/1991, pero autorizado muy
posteriormente por la UE. Este importante desfase temporal en
su aplicación y la escasez de suelo industrial en las Islas le ha
restado relevancia entre los principales incentivos y no han sido
muchas las empresas extranjeras o peninsulares que a su recla-mo
se hayan instalado en Canarias, pese a los esfuerzos en su
promoción.
6. LA HACIENDA LOCAL: CONSOLIDACIÓN PRESUPUESTARIA
Y CONFIRMACIÓN CONSTITUCIONAL
DE LOS CABILDOS INSULARES
La otra cara del sacrificio del Estado para fomentar el desa-rrollo
y sostenimiento económico del Archipiélago a través de las
franquicias aduaneras y al consumo es la existencia de una se-rie
de gravámenes locales necesarios para el sostenimiento de las
1134 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
32 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
Haciendas locales. No debemos olvidar que el tercer pilar bási-co
del REF es precisamente la realidad de estos entes locales y
su necesidad de financiación específica: los Cabildos insulares
y los recursos que los financian son también parte esencial
del REF.
Con carácter histórico, Leopoldo de la Rosa (1967) se ha
ocupado tanto de los Cabildos como de sus recursos. Los cabil-dos
o concejos eran el gobierno de cada una de las islas, en las
que no existía más que un único municipio, hasta que en apli-cación
de la Constitución de 1812 se crearon tantos municipios
como parroquias existían en cada isla. Aún así, hay cortos pe-ríodos
en que el régimen de los antiguos Cabildos se reinstaura,
hasta que en 1836 desaparecen definitivamente, siendo sus fun-ciones
desempeñadas, sin mucho apoyo popular, por la Diputa-ción
provincial.
6.1. Los modernos Cabildos insulares
y su financiación
El origen de los modernos Cabildos insulares a partir de 1912
lo hemos de encontrar en la lucha de las islas orientales, más
concretamente de Gran Canaria, por conseguir la división pro-vincial,
una vez perdida la batalla de la capitalidad de Las Pal-mas
de Gran Canaria a favor de Santa Cruz de Tenerife. Mien-tras
que los políticos de Tenerife veían en la instauración de los
antiguos cabildos una posibilidad de continuar con la provincia
única, dotando de cierta autonomía a cada Isla; los de Gran
Canaria vieron un paso más hacia la ansiada división provin-cial,
y tanto unos como otros estuvieron de acuerdo en sacar
adelante la importante reforma administrativa de 19128. Una vez
constituido los nuevos Cabildos había que dotarlos de recursos
propios y, de nuevo, la mirada retrospectiva fue necesaria para
8 Sobre esta materia se pueden consultar, además del citado Leopoldo
de la Rosa, las obras Biografía Política e Historia Canaria, tomo IV, de M.
GUIMERÁ PERAZA (2003); Canarias: de los Cabildos a la División Provincial,
J. M. DE PÉREZ GARCÍA (1997), e Historia del Cabildo Insular de Gran Cana-ria
(1913-1936), de M. RAMÍREZ MUÑOZ (1995).
Núm. 50 (2004) 1135
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 33
recrear modernamente antiguos arbitrios, tipo el Haber del peso
de tiempos de los Reyes Católicos.
El principal recurso de los Cabildos insulares desde 1914 fue
el Arbitrio sobre la importación y exportación, que pese a gra-var
el tráfico de mercancías no se consideró como un atentado
a las franquicias aduanera y al consumo, ya que éstas sólo eran
aplicables a la imposición estatal. Indudablemente, para que esta
tesis pudiera implantarse hacía falta la connivencia de la socie-dad
y, efectivamente, la hubo: tanto los ayuntamientos como los
ciudadanos en general estuvieron de acuerdo en la existencia de
este nuevo gravamen.
En el primer año del periodo que analizamos, 1955, no sólo
los Cabildos se beneficiaban directamente de la exacción del
Arbitrio sobre la importación y exportación, sino también los
municipios, a través del recargo autorizado por las denomina-das
Cartas económicas intermunicipales. El grueso de los recur-sos
de los entes locales en la década de los cincuenta del si-glo
XX lo proporcionaban, además del Arbitrio principal mencio-nado,
la exacción de otros dos: el Arbitrio sobre alcoholes y
aguardientes y el Arbitrio sobre el tabaco. A partir de 1960 los
Cabildos también gestionaron el gravamen sobre la gasolina
(que ya lo habían recaudado parcialmente con anterioridad),
recibiendo un pequeño porcentaje de retribución por ello.
El apoyo de la sociedad canaria a los Cabildos y sus recur-sos
se había de enfrentar a la Reforma Tributaria de 1964, en
cuyo marco se barajaron varios proyectos que suprimían los
hasta ese momento vigentes impuestos sobre el consumo (plas-mados
en la disposición final segunda de la Ley 48/1966),
suscitándose la duda de si podían continuar aplicándose los ar-bitrios
locales. El reconocimiento expreso se consiguió poste-riormente,
a través de la disposición final novena de la misma
Ley sobre modificación parcial del Régimen Local, en la que se
especificaba que tanto las Corporaciones insulares como muni-cipales
seguirían recaudando los mismos arbitrios y recargos so-bre
la importación y exportación de mercancías que venían per-cibiendo.
La contrapartida a este reconocimiento de la especial
fiscalidad de los entes locales canarios vendría señalada en esa
misma disposición adicional, al decir que los Cabildos insulares
1136 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
34 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
no percibirían el arbitrio provincial sobre el recién creado IGTE,
ni los ayuntamientos participarían en el Fondo Nacional de
Haciendas municipales.
En palabras de Carballo Cotanda (1970), ante el apoyo po-pular
a los Cabildos y a sus ingresos, debe claudicar, por estricta
necesidad, la polémica legalista en torno al Arbitrio, para ser sus-tituida
por la económico-fiscal de acomodación de los recur-sos
locales a nuestra realidad socio-económica y mercantil y su
encuadre oportuno en el pretendido e integral Estatuto Legal Ca-nario.
Recapitulando sobre los recursos de los Cabildos insulares a
principios de la década de los setenta del siglo XX, hemos de decir
que estaban formados por la recaudación de arbitrios que gra-vaban
el tráfico de mercancías, en clara confrontación con las
franquicias aduanera y al consumo, aunque tanto legal como
popularmente se aceptaron su existencia. Legalmente, recono-ciéndose
que las tradicionales franquicias se circunscribían a la
imposición estatal, hecho éste refrendado por la Ley de 1966; y
popularmente, por el sentimiento patriótico de los ciudadanos
a favor de sus Instituciones. Sin embargo, hemos de ser cons-cientes
de que la exacción del principal arbitrio, el que recaía
sobre la importación y exportación, convertía a Canarias en un
auténtico reino de taifas tributario, ya que cada Cabildo grava-ba
las mercancías con su propia normativa, existiendo una fis-calidad
diferente en cada Isla: una nueva reforma se hacía ne-cesaria.
6.2. La Ley del Régimen Económico y Fiscal
de Canarias de 1972: supresión y creación
de arbitrios
Llegamos así al año 1972 y a la Ley del Régimen Económi-co
y Fiscal de Canarias, en la que ya hemos analizado sus efec-tos
sobre la imposición directa (incentivos a la inversión), dejan-do
para ahora el estudio sobre su repercusión en la Hacienda
local. Los principales cambios son los siguientes:
Núm. 50 (2004) 1137
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 35
— En primer lugar, desaparecen los arbitrios de importación
y exportación de cada Cabildo insular para implantarse
un nuevo arbitrio de recaudación a nivel regional: el Ar-bitrio
insular a la entrada de mercancías, con una regu-lación
única que deja fuera de tributación al tráfico
interinsular, acabando con el reino de taifas tributario al
que nos referimos anteriormente, en el que se superpo-nían
los arbitrios de cada isla en el tráfico de mercancías.
— En segundo orden, se suprimen los arbitrios sobre alco-holes
y aguardientes.
— En tercer lugar, se regionaliza la tributación sobre el Lujo
a través del arbitrio insular sobre el Lujo, dejándose de
aplicar el Impuesto sobre el Lujo estatal. Ya dijimos que
con ello se evitaba la vulneración de la franquicia sobre
el consumo bajo la idea, muy extendida en Canarias y
ratificada por los Tribunales, de que la imposición local
no atentaba contra las franquicias tradicionales.
— Y finalmente, se realiza un nuevo reparto con los ayun-tamientos,
correspondiéndoles el 40% de los rendimientos
atribuidos a los Cabildos y recaudados a través de la re-cién
creada Junta Interprovincial de Arbitrios Insulares
(JIAI, extinguida en 1981 y sustituida por la Junta de
Canarias), al tiempo que desaparecen los recargos muni-cipales
que gravaban los arbitrios sobre importación y
exportación derogados.
En el nuevo Arbitrio a la entrada de mercancías estaban
previstas dos tarifas: la general, con un tipo máximo del 5%,
heredera de los arbitrios suprimidos; y la Tarifa especial, apro-bada
años después, concretamente en 1978, que tenía un carác-ter
proteccionista, al aplicarse exclusivamente a los productos
extranjeros que también se producían en Canarias (tanto en la
agricultura como en la industria).
Nos ocuparemos más ampliamente de la Tarifa especial, ya
que no sólo sirve para recaudar, sino también como instrumen-to
de política económica, al intentar proteger la mínima indus-tria
existente y la producción agrícola. Gravaba la importación
en las Islas de productos industriales o agrarios procedentes del
1138 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
36 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
extranjero, que fuesen de la misma naturaleza de los que se
fabricaban o produjesen en Canarias; y es el antecedente de
nuevas figuras impositivas actuales que, en nuestra opinión, ca-recen
de sentido. Los artículos gravados en el Anexo a la Orde-nanza
reguladora eran los huevos frescos, las gomas de mas-car,
las cervezas, los cementos, el azufre, la cal, el papel y sus
derivados, las compresas y pañales, las tarjetas postales e impre-sos,
estructuras metálicas, depósitos y recipientes, grifería sani-taria,
y camas, somieres, colchones y almohadas. Para 1981 se
amplió la lista con los concentrados y salsas de tomates, bolsas
y envases de papel kraft, recipientes de vidrios, clavos y puntas
de hierro, y placas solares de uso no industrial.
La mera lectura de los productos gravados nos da una idea
clara de la escasa industria existente en Canarias.
Un avance técnico en la regulación del Arbitrio a la Entrada
de mercancías fue el régimen de desgravación (recuperación de
la fiscalidad soportada) de este impuesto a la hora de exportarse
los productos previamente gravados al resto del territorio nacio-nal
(art. 26 de la Ley).
También hay que señalar el modo en que se gestionaban los
nuevos arbitrios, a través de la JIAI, que insufló aún más la ri-validad
provincial, ya que la recaudación total se dividía al 50%
entre las dos Mancomunidades provinciales de Cabildos, con
independencia de la realidad de la recaudación, sintiéndose
siempre perjudicada la provincia de Las Palmas. Los Cabildos de
cada provincia recibían, a su vez, de la Mancomunidad la re-caudación
en proporción al número de habitantes de cada Isla,
quedándose con el 60% y repartiendo el 40% restante a los ayun-tamientos
de acuerdo con las Cartas municipales vigentes.
6.3. La Ley 20/1991 y los cambios en la imposición
indirecta para la incorporación a la UE
El siguiente cambio legislativo se produce por la necesidad
de adecuar la imposición local a las normas de la UE, ya que el
Archipiélago canario queda integrado plenamente dentro de su
territorio y sellado con el Arancel aduanero comunitario: los
productos de los países integrados circulan libremente, pero los
Núm. 50 (2004) 1139
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 37
de terceros países han de ser gravados con el Arancel. Si los
primeros han de circular libremente no pueden ser gravados con
impuesto o arbitrio alguno, debiendo desaparecer los arbitrios
insulares. Tres hitos importantes se producen en el período 1972-
1991 de los que, dos de ellos, en expresión del propio Preámbu-lo
de la Ley 20/1991, generaron un alto grado de obsolescencia
del REF y un elevado nivel de inoperancia en las distintas figu-ras
tributarias. Nos referimos a la Constitución española de
1978, al Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982 y al Tra-tado
de Adhesión de España a la CEE de 1985. Ya analizamos
en el apartado 1 la incidencia de toda esta normativa en ma-yúscula
en el REF, pero ahora queremos destacar que en toda
ella se reconoció, directa o indirectamente, la figura de los Ca-bildos,
institución que prevalece como una esfera más del poder
administrativo y ejecutivo en Canarias y que, en nuestra opi-nión,
queda descolocada desde el mismo momento en que se
crea la Comunidad Autónoma canaria. A pesar de su existencia
a través de los siglos y de su configuración como auténtico go-bierno
insular es un lujo que por su carestía no podemos per-mitirnos
los canarios, ya que el el solapamiento de competen-cias
entre los «gobiernos insulares» o Cabildos, y las Consejerías
del Gobierno de Canarias es constante; y cuatro esferas admi-nistrativas
y ejecutivas en Canarias no tienen sentido en la ac-tualidad:
la municipal, la del gobierno insular o Cabildo, la de
la Comunidad Autónoma y la Administración Central, encare-cen
y agobian a instituciones y ciudadanos. Hay que delimitar
las competencias para evitar duplicidades.
Retomando el hilo cronológico que seguimos, recordemos
que el Arbitrio Insular a la Entrada de mercancías, así como el
de Lujo, eran incompatibles con el régimen previsto por la CEE,
por lo que la Ley 20/1991, en su disposición derogatoria, hace
desaparecer ambos arbitrios, si bien la disposición adicional se-gunda
permitió la prórroga de la Tarifa especial del Arbitrio a
la Entrada de mercancías. La existencia de estos gravámenes
suponía, por una parte, la financiación de los Cabildos, y por
otra, la protección de la industria local a través de la Tarifa
especial. Si ambos desaparecían, su misión debía ser cubierta
con nuevas figuras impositivas.
1140 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
38 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
La nueva financiación de los Cabildos insulares se ideó a
base de un reparto de la recaudación líquida del IGIC (el
49,65%) más la correspondiente al nuevo Arbitrio sobre la Pro-ducción
e Importación, y la de la antigua Tarifa Especial del
Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías en los años de su
prórroga. A su vez, los Cabildos repartían el 40% del importe
ingresado entre los Ayuntamientos (art. 64 de la Ley 20/1991).
Hemos de ser conscientes que a partir de 1991, las Haciendas
locales canarias se nutren de impuestos y arbitrios estatales,
desapareciendo (con excepción de la transitoria Tarifa especial)
los tributos de carácter local.
De esta época es también la compensación que ha de hacer
anualmente la Comunidad Autónoma, como beneficiaria de la
recaudación del IGIC, al Estado por la pérdida estatal en la re-caudación
del IGTE, razón por la que se sigue hablando del
Impuesto sobre el Tráfico de Empresas muchos años después de
su desaparición.
6.4. El Arbitrio sobre la Producción y la Importación (APIC)
y su sustitución por el AIEM en 2001
Hemos visto cómo la supresión de los ingresos que reporta-ba
a la Hacienda local la recaudación del Arbitrio Insular a la
Entrada de Mercancías y el Arbitrio Insular sobre el Lujo fue
compensada con la aprobación del nuevo Arbitrio sobre la Pro-ducción
y la Importación en las Islas Canarias (APIC). Coexisti-ría
este nuevo arbitrio de carácter estatal con la Tarifa especial
aplicable a la importación de productos que se fabricasen en las
Islas, que no fue derogada por motivos de política económica,
si bien se le concedió un horizonte temporal de 10 años, sufrien-do
un proceso de descreste hasta su eliminación.
El nuevo Arbitrio, que entró en vigor el 1 de julio de 1991,
nunca llegó a aplicarse a la producción, ya que la disposición
transitoria sexta de la Ley 20/1991 preveía su exención en los
primeros 10 años de aplicación del impuesto. Por otro lado, en
su aspecto de gravamen sobre la importación no tenía sentido
en el ámbito de la Comunidad Económica Europea que, por
Núm. 50 (2004) 1141
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 39
principio, excluía la aplicación de cualquier arancel a los pro-ductos
de la propia CEE. Así pues, el Reglamento 1.911/91 del
Consejo de la Unión Europea previó que el APIC dejara de apli-carse
el 31 de diciembre de 2000, adaptando nuestro ordena-miento
interno una disminución anual del 20% a partir del 31
de diciembre de 1966 hasta el 31 de diciembre de 2000. A este
descreste se le sumaba el de la aún vigente Tarifa especial del
extinguido Arbitrio Insular a la Entrada de Mercancías.
La recaudación del Arbitrio, a pesar de ser un impuesto de
carácter estatal, era entregada a los Cabildos insulares para su
distribución entre las distintas Corporaciones locales canarias, y
aquí radicaba un nuevo problema para cuando se extinguiese
el Arbitrio: ¿qué fondos iban a compensar a dichas Corporacio-nes
de la falta de ingresos? La creación de algún nuevo grava-men
estaba cantada, y así fue sustituido posteriormente por el
AIEM (Arbitrio sobre importaciones y entregas de mercancías en
las Islas Canarias).
Las negociaciones entabladas con Bruselas para la configu-ración
de un nuevo impuesto que sustituyera al APIC y que se
ajustase a la legislación y jurisprudencia comunitaria (impuesto
que debería tener las características del «octroi de mer» de los
Departamentos franceses de Ultramar)9 no se ajustaban a la ce-leridad
exigida para llegar al 31 de diciembre de 2000 con una
solución práctica. Las Haciendas locales se quedarían irremedia-blemente
sin recursos financieros y habría que echar mano de
una nueva subida de los tipos del IGIC que compensase la pér-dida
de la recaudación. Así las cosas, el Gobierno español, a
través de la disposición trigésima séptima de la Ley 14/2000 de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, prorrogó
la vigencia del APIC un año más, hasta el 31 de diciembre de
2001, plazo en que deberían finalizar las negociaciones entabla-das
con Bruselas sobre el impuesto sustitutorio. Como solución
pragmática, expreso mi conformidad con dicha prorroga. Cual-quier
otra solución hubiese sido mucho más traumática (Miran-da,
2002).
9 Sobre este impuesto y sus semejanzas con el APIC se puede consultar
el trabajo del profesor MIGUEL ÁNGEL EXPÓSITO PÉREZ en los números 8 y
9 de la revista Canarias Fiscal (junio y julio de 2000).
1142 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
40 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
El AIEM cumple con una doble función: la protección de la
producción interior canaria y la financiación de las Haciendas
locales. Se aplica desde el 1 de enero del año 2002 en virtud de
los cambios efectuados en la Ley 20/1991 por la Ley 24/2001 y
tiene su vigencia limitada hasta el 31 de diciembre de 2011. En
opinión de Rubio de Urquía (2003) el AIEM nació en el con-texto
de un REF fiscal ya desmantelado y en el de un plantea-miento
de homologación de la fiscalidad indirecta canaria. Los
recelos que produce entre los comerciantes y la no siempre jus-tificada
inclusión de productos determinados en su gravamen
creemos que terminaran con este arbitrio antes de su fecha pre-vista.
Finalmente, nos referimos a los Impuestos especiales, que
continuaron en la Reforma de 1991 igual que en 1972; y que
en la actualidad, tanto la ausencia de fiscalidad estatal en el
tabaco como en los hidrocarburos, es contemplada en el marco
tradicional de menor presión fiscal en Canarias y libertad comer-cial
frente a los monopolios.
7. A MODO DE CONCLUSIÓN
El Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF) ha evo-lucionado
más, para bien o para mal, en el período 1955-2003
que en todos los años juntos en que se fue gestando desde la
Conquista castellana del Archipiélago. Sólo los hechos produci-dos
en años concretos, como 1852, con la declaración de «puer-tos
francos» o en 1900, con la implantación de la franquicia al
consumo, están a la altura de los acontecimientos producidos
en el espacio temporal analizado.
También ha ido transformándose la definición o el núcleo
esencial del REF: el sacrificio del Estado puesto de manifiesto
en la inaplicación del arancel de aduanas y los impuestos que
gravan o gravaban el consumo, en aras al desarrollo y soste-nimiento
de la economía canaria; y la existencia de unas Ha-ciendas
locales sui generis: los Cabildos, auténticos gobiernos
insulares necesitados tradicionalmente de una financiación pro-porcionada
con la creación de gravámenes que, paradójicamen-
Núm. 50 (2004) 1143
LA EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 41
te, gravaron el tráfico de mercancías exento de impuestos esta-tales.
Las dos caras de la misma moneda, pero ambas han cons-tituido
históricamente el conjunto de especificidades fiscales co-nocidas
bajo las siglas REF. Una nota más hemos añadido a la
esencia del REF en este período: la tradicional conflictividad
tributaria a la hora de interpretar la Administración sus especi-ficidades.
La franquicia aduanera y el régimen de puertos francos tuvo
que ser sacrificado para la plena incorporación de Canarias a la
UE, pero, nuevamente, paradojas de la economía: más que de
ruptura hemos de hablar de continuidad, ya que los nuevos há-bitos
comerciales hacen importar casi todas las mercancías de la
propia UE y dentro de sus fronteras no existen aranceles. Antes
no se aplicaba el arancel de aduanas por el régimen de puertos
francos, hoy tampoco se aplica a un porcentaje importantísimo
de nuestras importaciones, porque provienen de la UE.
La franquicia al consumo fue sistemáticamente olvidada por
la Administración en Canarias después de la Guerra Civil,
obteniéndose, por la combinación entre los impuestos estatales
que gravaban el consumo y los arbitrios locales de Cabildos, una
presión fiscal de las más altas de España. La situación fue co-rregida
por el Tribunal Supremo en 1964, pasándose de unas
décadas de altísima tributación: la de los cincuenta y mitad de
los sesenta, al período de máxima aplicación de las franquicias
en Canarias: 1972-1991. El IGIC, impuesto estatal de gestión
comunitaria que reparte su recaudación entre la Comunidad
Autónoma y los Cabildos Insulares acaba, en opinión de la
mayoría de los autores, con esta franquicia, si bien en sus exen-ciones,
tipos específicos y regímenes especiales queremos ver la
proyección de la tradicional franquicia al consumo que, creemos,
será reestablecida nuevamente en el futuro bajo el paraguas
aplicable a las regiones ultraperiféricas.
La existencia de los Cabildos Insulares en el Estado de las
Autonomías, y máxime con el fuerte desarrollo alcanzado por la
Comunidad Autónoma Canaria, no tiene mucha explicación en
el presente y, aunque la tuviera, es demasiado onerosa para los
canarios, que no nos podemos permitir el solapamiento constan-te
de competencias entre las Consejerías del Gobierno de Cana-
1144 ANUARIO DE ESTUDIOS ATLÁNTICOS
42 SALVADOR MIRANDA CALDERÍN
rias y estos entes históricos. Para racionalizar esta cuestión es
preciso delimitar las competencias de las Consejerías y evitar
duplicidades. Cuatro esferas de poder ejecutivo y administrati-vo:
la municipal, la de los Cabildos, la de la Comunidad Autó-noma
y la Central, son demasiadas para un territorio frágil y
secularmente dependiente del exterior. La historia de los recur-sos
de los Cabildos Insulares, sus arbitrios específicos y el gra-vamen
del tráfico de mercancías, a pesar de las franquicias
arancelaria y al consumo, son parte viva y esencial del REF y
de sus propias contradicciones que, sin embargo, han sido
estoicamente admitidas, apoyadas y defendidas por los ciudada-nos,
y ratificadas por los Tribunales.
En síntesis, la economía canaria ha evolucionado positiva-mente
en este período, Canarias se ha incorporado de pleno
derecho y con todas las consecuencias a la UE, y el tradicional
REF ha tenido que adecuarse a los tiempos que corren. En mi
opinión personal, los cambios producidos en el período 1955-
2003 en el REF, y en Canarias en general, han sido positivos,
aunque todavía algunos añoren opciones pasadas.
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