La política de desarrollo regional y la integración europea : el caso especial canario

              EL CASO ESPECIAL; CANARIO
CUADERNOS
DE ECONOMIA CANARIA
MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGIA
DELEGACION DE SANTA CRUZ DE TENERIFE
LA POLITICA DE
DESARROLLO REGIONAL Y
'. , LA INTEGRACION EUROP A
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CUADERNOS
DE ECONOMIA CANARIA
DIRECTOR: J. CARLOS MARTINEZ DE LA ESCALERA LLORCA
MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGIA
DELEGACION DE SANTA CRUZ DE TENERIFE
GABINETE ECONOMICO
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Imprime: LITOGRAFIA A. ROMERO, S. A.
Avda. Angel Romero, sin.
Santa Cruz de Tenerife ( España)
Depósito Legal: TF. 387 - 1980
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LA NUEVA POLITICA
DE DESARROLLO REGIONAL
DE ESPAÑA EN LAS
PERSPECTIVAS DE LA
INTEGRACION EUROPEA
ELABORADO POR: J. CARLOS MARTINEZ DE LA ESCALERA
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CAPITULO I
ANTECEDENTES DE LA POLITICA REGIONAL DE ESPAÑA
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1- 1 .- ANTECEDENTES.
Aunque cabría cuestionarse si ha existido una verdadera polí­tica
regional en España, pues entendemos que ésta ha de abarcar
todos los factores de incidencia en la realidad económica que
afecten a una región, consideraremos las diversas acciones de
ámbito territorial que, principalmente a partir del I Plan de Desa­rrollo,
ha emprendido el Estado, como constitutivas de una políti­ca
regional, de la cual haremos un breve resumen que nos llevará
a establecer una definición de su actual situación.
Dejando atrás los leves intentos de política de desarrollo te­rritorial
que pudieran constituir la creación de las Confederacio­nes
Hidrográficas o los sucesivos Planes de Badajoz y Jaén, ya
bajo el régimen franquista, es a partir de la adaptación a España
de los planes de desarrollo ensayados en Francia cuando de una
forma sistemática se abordó en España una política regional, del
limitado alcance que ya en principio anunciamos.
1- 2.- 1 PLAN DE DESARROLLO.
Efectivamente, de acuerdo con las recomendaciones' conteni­das
en el Decreto de 23- 11- 62 por el que se establecen las me­didas
preliminares al Plan de Desarrollo, aparece la « Ley 152/ 63
sobre industrias de interés preferente » en la que se establece el
criterio de pertenecer a una determinada « zona geográfica » para
poder acceder a los beneficios de estímulo a la inversión privada.
Estos beneficios consistían en:
1) Expropiación forzosa de los terrenos y demás necesidades
para la instalación de la industrial.
2) Reducciones fiscales en: a) impuestos de transmisiones,
b) I. G. T. E., derechos arancelarios e I. C. G. 1. para los bienes de equi­po
adquiridos y c) licencia fiscal durante la instalación.
3) Libertad de amortización durante cinco años.
4) Reducciones en el impuesto sobre las rentas del capital
de los empréstitos obtenidos.
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5) Reducciones en arbitrios de las Corporaciones Locales.
6) Subvenciones.
7) Preferencia en el crédito oficial.
Este apoyo legal da base para la inclusión en la Ley 194/ 63
del Plan de Desarrollo de la creación de las nuevas figuras: polo
de promoción y polo de desarrollo. Su diferenciación se basaba
en el grado de industrialización previo de las ciudades donde se
asentaban.
Se crearon dos polos de promoción ( Burgos y Huelva) y cinco
de desarrollo ( La Coruña, Vigo, Valladolid, Sevilla y Zar~ goza), y
las industrias en ellos instaladas se hacen acreedoras a la obten­ciónde
los beneficios apuntados. Al mismo tiempo, y con análo­gos
derechos, se establece la creación de polígonos de promo­cion
industriales en ciudades que puedan ser objeto de instala­ción
de industrias, pero sin las características de centro de irra­diación
exterior que poseen las ciudades adjudicatarias de los po­los.
La política de polos no se puede calificar propiamente de re­gional,
pues no reconocía la existencia de la región, sino que a lo
sumo y partiendo de un centro de polarización intentaba impulsar
un desarrollo de la riqueza en un ámbito meramente provincial.
La acción del Estado se limitaba a apoyar al empresario para
realizar su inversión y dotarle de una infraestructura de asenta­miento,
pero desconocía el resto de necesidades empresariales
( infraestructura de transporte, de formación profesional, comer­ciales,
etc...) y por supuesto las demandas globales de la región
atendida.
A partir de la aparición del I Plan de Desarrollo se empiezan a
fijar zonas de preferente localización industrial, determinándose
los sectores industriales y los espacios territoriales que podían
acogerse a los beneficios, de acuerdo con las posibilidades de la
zona protegida. Dado el carácter puntual de la acción es evidente
que tampoco puede considerarse como una adecuada política re­gional.
Las zonas beneficiadas fueron: Tierra de Campos, Campo de
Gibraltar, Cáceres, Valle del Cinca, Canarias, Almería ( para la in­dustria
cinematográfica) Jaén y Badajoz.
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1- 3.- 1/ PLAN DE DESARROLLO.
El II Plan de Desarrollo aprobado por la Ley I de 1969 atien­de
con mayor claridad en sus propósitos a la necesidad de un de­sarrollo
regional, denunciando la limitación del ámbito provincial
como marco de las acciones de programación económica. Incluye
política de desarrollo agrario ( regadíos, colonización y ordenación
rural, comercializaciones, etc...) y de servicios ( educación, vivien­da,
transportes, etc...), recogiendo los instrumentos de política in­dustri'al
aplicados en el anterior Plan ( polos y polígonos industria­les,
polos de descongestión, zonas de preferente localización,
etc...)
En su desarrollo, sin embargo, mantiene el mismo carácter
asistencial anterior, con falta de una visión amplia y completa de
la política regional.
El I1 Plan renueva la vigencia de los polos anteriores y crea
los nuevos polos de Granada, Córdoba, Oviedo, Logroño y poste­riormente
el de Villagarcía de Arosa.
1- 4.-// 1 PLAN DE DESARROLLO.
El 111 Plan de Desarrollo aprobado por la Ley XXII/ 1972 su­pone
una nueva orientación, acentuándose el carácter regional de
la acción estatal. Se abandona la política de polos y se fija la
atención en unidades territoriales más amplias a las que todavía
no se denominan regiones, pero es evidente que están en la men­te
de los forjadores del Plan.
Por primera vez se esboza la necesidad de una ordenación
del territorio, con distinción de asentamientos metropolitanos, ur­banos
y rurales y además de la insistencia en la política de locali­zación
idustrial, se formulan acciones de infraestructura, configu­radas
en unos programas regionales selectivos.
La concreción de toda esta política, que tiene ya un carácter
inequivocadamente regional, tiene su expresión en la formulación
de las « Grandes Areas de Expansión Industrial » .
El alcance de las actuaciones de estas grandes Areas es no­tablemente
mayor, no solamente en cuanto a su duración ( 1 O
años), sino que incluye una visión mucho más amplia del ámbito
de incidencia económica, incltJyendo acciones coordinadas del
Estado en infraestructuras, sectores industriales y agrarios, servi-
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cios, etc... la gestión está encomendada a una Comisión · en la que
están representapos todos los departamentos económicos, así
como las diputaciones provinciales.
Se establece un Programa General de Actuaciones, que se
irá desglosando en programas anuales. En este programa se in­cluyen:
objetivos, criterios de adjudicación de beneficios, instru­mentos
jurídicos de fomento y previsiones sobre infraestructuras
y servicios ( suelo, abastecimientos de agua y energía, saneamien­to,
comunicaciones, viviendas, plazas escolares, etc.)
Estos ambiciosos proyectos no se han visto confirmados con
resultados prácticos en la primera Gran Area de Expansión, locali­zada
en Galicia según Decreto 1384/ 73, siendo prematuro eva­luar
resultados en las recientemente creadas Grandes Areas de
Extremadura, Andalucía y Castilla- León. La desaparición del Mi­nisterio
de Planificación del Desarrollo y las notables alteraciones
políticas de estos últimos años nos han impedido comprobar si la
orientación dada a la política regional, a partir de la creación de
estas Grandes Areas, era la adecuada.
I- S.- SOCIEDADES DE DESARROLLO REGIONAL.
El esquema de desarrollo regional apuntado en el 111 Plan se
complementó con la creación de las sociedades de desarrollo, for­jados
también a imitación del modelo francés.
Estas sociedades señalaban la vía de actuación del Instituto
Nacional del 1N1 en favor del desarrollo industrial regional. Las
funciones abarcaban tanto la creación o participación en empre­sas,
como la financiación, así como también se les encomendaba
una labor de realizar estudios para promover el desarrollo indus­trial,
reestructuración de sectores o asesoramientos.
Por Decreto 2.182/ 72 se crea la Sociedad para el Desarrollo
Industrial de Galicia y posteriormente en sucesivos decretos de
1977 se crean las de Andalucía, Canarias y Extremadura, habién­dose
previamente unificado los estatutos de todas ellas mediante
el Decreto 18/ 1976.
En esta modificada configuración de las SODIS se acentúa
su carácter de intermediarios financieros a medio y largo plazo,
atenuándose su papel de creadoras e impulsadoras de la activi­dad
industrial. No deben desdeñarse la eficacia y posibilidades de
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influencia en la promoción de industrias en las SODIS, pero pare­ce
deducirse de las experiencias tenidas, que en su actual formu­lación
sus actuaciones pueden ejercer una débil influencia en el
desarrollo de sus respectivas regiones.
1- S.- SITUACION ACTUAL.
Llegamos a un punto en el que parecen agotados los instru­mentos
de promoción regional puestos en práctica por el Estado
en los últimos quince años.
Los Polos de Desarrollo han finalizado su vigencia en su
mayoría, quedando solo los de Oviedo y Logroño que finalizarán
sus ejercicios en breve plazo. Las Zonas de Preferente Localiza­ción
Industrial también están próximos a su terminación y lo mis­mo
puede decirse de los Polígonos de Promoción Industrial.
Quedan las grandes Areas de Expansión Industrial, cuyo pla­zo
de vigencia fue determinado en 1O años, pero que actualmen­te
siguen una vida latente dadas las enormes alteraciones políti­cas
y administrativas a que ha dado lugar la nueva configuración
de España como Estado descentralizado y la consecuente consti­tución
de Entes Autonómicos, que reclaman para sí las responsa­bilidades
del desarrollo regional.
En el ámbito administrativo, la absorción por el Ministerio de
Obras Públicas y Urbanismo, a través de la Dirección General de
Acción Territorial, de las antiguas competencias del Ministerio de
Planificación en materia de desarrollo regional, ha conducido a
una reconsideración de esta política, estando elaborándose por
una Comisión Interministerial para la Ordenación del Territorio
una nueva Ley de Bases para Ordenación del Territorio, en la cual
esperemos se incluya la apertura a una nueva normativa sobre
desarrollo regional en la que se tengan en cuenta tanto nuestras
propias experiencias, como la de los países de nuestra área eco­nómica
y por · supuesto la más que probable integración de nues­tro
País en la Comunidad Económica Europea.
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CAPITULO II
LA POLITICA REGIONAL EN LOS ESTADOS MIEMBROS
DE LA COMUNIDAD EUROPEA
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11- 1 .-/ NTRODUCC/ ON
Dada nuestra próxima integración en las Comunidades Euro­peas,
parece interesante, una vez analizado el estado actual de
nuestra política de desarrollo regional, el hacer un repaso por las
distintas legislaciones nacionales de los nueve países comunita­rios
que afectan las desigualdades regionales.
Veremos que tanto en los países más desarrollados, como
Alemania o Francia como en los de menor grado de desarrollo
existen considerables diferencias dentro de sus respectivos terri­torios
y en lodos ellos, aunque con distinta intensidad, se han for­mulado
programas de estímulo a la inversión en aquellas áreas
menos favorecidas por el tremendo salto económico de que se
benefició Europa desde la última guerra mundial.
Una vez expuestas las distintas políticas regionales intentare­mos
establecer unos puntos comunes entre todos ellos que nos
puedan llevar a unas fórmulas de síntesis que nos acerquen a lo
que podría ser una adecuada política de desarrollo regional en es­tos
momentos en un país europeo.
11- 2.- ALEMANIA
A pesar de constituir la República Federal Alemana el moder­no
paradigma de la política económica liberal, con su espectacu­lar
desarrollo de la postguerra basado en la política de « Iaissez
faire » implantada por Erhard, las autoridades federales constata­ron
que este salto" económico no era uniforme y había conducido
a unas notables desigualdades entre diversas zonas del territorio
de la República. De acuerdo con ésto, se promulga en 1969 una
Ley de Mejora de la Estructura Regional que constituye un plan
detallado de desarrollo de las regiones más atrasadas.
En él se consideran tres tipos de áreas de atención: áreas de
acción, áreas de desarrollo y áreas de aglomeración.
En las áreas de acción, en número de 21 y que incluyen el
60% del territorio federal, albergando el 60% de la población, se
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señalan, hoy en día 327 puntos de acción intensiva y en ellos se
pueden obtener subvenciones estatales de hasta el 25%, princi­palmente
en las zonas más cercanas a la frontera con la Repúbli­ca
Democrática Alemana.
Las áreas de desarrollo tienen un nuevo nivel de incentivo,
pudiendo llegar a beneficiarse de subvenciones de hasta un 8%.
En ambas áreas se conceden facilidades para la obtención de
créditos preferenciales.
Las áreas de aglomeración no reciben ayuda directa pública,
pero si los proyectos tienen relevancia económica puede abrírse­les
la vía crediticia · para su financiación.
La gestión de las ayudas se hace a través de las autoridades
económicas u organismos especialmente' creados en el corres­pondiente
estado ( Land) donde está ubicada el área beneficiada.
Especial consideración ha merecido Berlín por su situación
política y geográfica, y en menor grado, también se dedica una
atención especial a las zonas mineras del Ruhr y del Sarre y a las
más próximas a Alemania del Este.
Por su importancia, merece analizarse el sistema de ayudas a
Berlín y como ejemplo de asistencia a las zonas afectadas por la
división de Alemania, tomaremos Sheleswig- Hollstein.
a) Ber/ ín
El problema de Berlín, no es propiamente de desarrollo regio­nal,
pues tiene especiales singularidades, como , la extraordinaria
limitación del suelo, la falta de mano de obra y la inexistencia de
un m'ercado interno. Las acciones promovidas en favor del desa­rrollo
de Berlín tienen una finalidad primordialmente política.
El sistema de ayudas a la inversión comprende los siguientes:
1) Créditos preferencia/ es para la inversión provenientes de
los fondos especiales del Programa de Reconstrucción Europea
( 5,5% de interés en 1O años) o de los Bancos Industriales de Ber­lín
( 8%).
Créditos para financiar pedidos concedidos por el Instituto de
Crédito para la Reconstrucción ( 6% de interés, en 10 años y so­bre
el 50% de la mercancía).
2) Reducciones Fisca/ es sobre el impuesto que grava las ven-t8
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tas ( 4,5% de reducción) o deducciones del 12% sobre las inver­siones
en el impuesto de sociedades.
3) Garantía del Estado hasta el 90% del Crédito.
4) Amortización acelerada.
5) Suplementos salariales del 8% para los trabajadores berli-neses.
6) Garantías para el tráfico de mercancías.
7) Tarifas reducidas en correos y teléfonos.
8) Créditos personales para financiamiento del hogar y matri­monio.
b) Sehleswig- Hollstein
Las ayúdas tienen diversa intensidad según la zona de empla­zamiento,
siendo la parte oriental la más beneficiada.
1) Subvenciones desde un 10 a un 25% de la inversión total.
2) Créditos provenientes del Programa de Reconstrucción
Europea al 7,5% o créditos estatales de hasta 300.000 Om., al
6% y durante 15 años en casos especiales.
3) Amortizaciones aceleradas.
11- 3.- BELGICA
Bélgica es un país con una estructura económica dirigida ha­cia
afuera y donde el Estado ha intentado promover las inversio­nes
del exterior, al tiempo que establecía sistemas de fomento de
las exportaciones. En la Ley de Fomento de la Actividad Industrial
de diciembre de 1970 se hace especial hincapié en favorecer la
inversión en ciertas áreas menor desarrolladas. Estas áreas de
menor crecimiento están perfectamente delimitadas, extendién­dose
por todo el país, siendo la región de Hinaut, al Sur- Oeste,
donde existe una mayor concentración de ellas.
Las ayudas contenidas en la citada Ley son:
1) Bonificaciones de interés que pueden alcanzar hasta un 5%
y durante 5 años.
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En proyectos que supongan mejoras tecnológicas se puede
incrementar el subsidio en un punto y en ciertas situaciones eco­nómicas
puede añadirse un punto más.
En ciertos casos de especial importancia se autoriza a las
empresas a emitir obligaciones que " son suscritas por el Estado a
través de la Sociedad Nacional de Inversiones.
2) Garantía del Estado para los créditos concedidos por insti­tuciones
privadas y que pueden llegar a cubrir hasta el 75% del
préstamo.
3) Subvenciones a fondo perdido que pueden sustituir a las
bonificaciones de interés.
4) Reducciones fiscales consistentes en exención del pago
del impuesto sobre la renta de las subvenciones obtenidas, exen­ción
del pago de contribuciones sobre las propiedades y exención
de los derechps de registro. También existen reducciones sobre
los impuestos locales que gravan la energía y plus valías.
5) Amortizaciones aceleradas pudiendo ser duplicadas duran­te
tres años.
6) Ayudas a la Formación profesional a través de la Oficina
Nacional del Empleo y pudiendo cubrir hasta un 50% de los gas­tos.
La. Sociedad Nacional de Inversiones es el instrumento estatal
para promover la creación de empresas industriales o comercia­les.
Puede tomar participaciones en empresas privadas hasta el
80%, pero sus derechos sociales están restringuidos. La duración
de la participación está limitada, dando paso al capital privado.
11- 4.- DINAMARCA
La estrategia industrial adoptada desde años por los daneses
es la de favorecer la creación de pequeñas industrias para la pro­ducción
de productos muy especializados de cara a los mercados
internacionales. La estructura industrial está formada por un gran
número de pequeñas empresas de menos de 100 trabajadores,
acompañadas de algunas sociedades empresariales de importan..;,
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
cia con mucho menor peso en la economía del país de lo que
puedan tener en el resto de Europa. Si bien la filosofía imperante
está basada en la iniciativa privada, con un escaso grado de inter­vención
pública, no se ha descuidado el apoyo o las zonas menos
desarrolladas del país, existiendo una política de desarrollo regio­nal
cuyas últimas formulaciones parten de una Ley promulgada
en 1972.
Según ésta, existen dos niveles diferentes de ayuda según el
grado de atraso de la región. En general las zonas del norte de Ju­tlandia,
así como las limítrofes con Alemania y algunas islas del
sur son las mejores atendidas.
Las ayudas ofrecidas son:
1) Créditos de financiación de terrenos y edificios con una du­ración
de hasta 20 años, así como créditos para la adquisición de
maquinaria y bienes de equipo hasta 1O años. El interés viene fi­jado
por el Ministerio de Comercio, en general 7, S%.
Créditos concedidos a los municipios para la construcción de
plantas industriales susceptibles de ser vendidas o alquiladas. Es­tos
créditos pueden cumplir hasta el 7S% de la inversión y puede
llegar a pagarse en 30 años.
2) Subvenciones que pueden llegar hasta el 2S% de la inver­sión
total.
3) Ayudas a formación profesional corriendo el Estado prácti­camente
con todos los costos de formación, incluyendo salarios
de cursillistas y monitores y gastos de material.
4) Garantías del Estado para créditos de funcionamiento du­rante
los tres primeros años de explotación.
II- S.- FRANCIA
Francia, que después de la guerra ha tenido un desarrollo es­pectacular
no ha descuidado la atención hacia los desequilibrios
regionales. Dado el carácter fuertemente centralizado de la admi­nistración
francesa, ha sido el gobierno quien desde un principio
dirige la política regional canalizándola a través del departamento
para la Organización del Territorio y la Acción Regional ( DATAR).
En estos últimos años, con la administración Giscard, se ha acen-
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
tuado el interés por las zonas rurales y existe un intento de des­centralizar
las decisiones.
De acuerdo con la distribución de las acciones regionales,
Francia se halla dividida en cuatro zonas: Zona A, ocupa ciertas
partes del Oeste, sur- Oeste y Centro de Francia, así como la isla
de Córcega y pequeñas áreas de la frontera con Alemania y Bélgi­ca.
Zona S, ocupa el resto del Sur- Oeste francés y de las zonas
limítrofes del nordeste.
Zona e, ocupa el resto de Francia ( Este y Norte principalmen­te),
excluyendo las áreas de París y Lyon.
Zona D, es la zona de París y Lyon. En esta zona no se conce­den
ayudas
Las formas de ayuda son las siguientes:
1) Subvenciones, que pueden llegar hasta un 25% de la in­versión
total. Se exigen determinados requisitos para optar a las
subvenciones, variando el nivel de inversión y puestos de trabajo
requeridos, según la población de la ciudad y según se trate de
creación o de ampliación de actividades.
Las áreas rurales y la Isla de Córcega tienen requisitos espe­ciales.
Existen también posibilidades de acceso a las subvenciones,
fuera de las áreas señaladas, cuando se trata de salvar una espe­cral
situación de depresión socio económica, de inversiones por
encima de 30 millones de francos o de crear más de 300 puestos
de trabajo.
El volumen de subvención depende también del número de
puestos de trabajo creados, variando la cantidad de 25.000 fran­cos
a 12.000 por trabajador, según zona y sea nueva instalación
o ampliación de una ya existente. En ningún caso puede sobrepa­sarse
el 25% de la inversión.
Se arbitran también subvenciones para actividades no pura­mente
industriales, como empresas dedicadas a la organización,
ingeniería o procesamiento de datos.
2) Reducciones fiscales consistentes en a) exención de la li­cencia
fiscal, que imponen las autoridades locales, por un período
de cinco años y b) reducción del impuesto de transmisiones patri­moniales
de un 17,2% a un 2%.
3) Amortización acelerada de un 25% el primer año.
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4) Ayudas para formación profesional cubriendo gastos de
cursillistas, monitores y material.
5) Ayudas para transporte de trabajadores cuyas industrias
han sido trasladadas.
No existen créditos preferentes para las empresas, aunque' el
Fondo de Desarrollo Económico y Social ( FDES) puede conceder
préstamos para programas que requieran una financiación a largo
plazo no asumible por la banca privada.
Las Sociedades de Desarrollo Regional aportan financiación a
largo plazo a las empresas de su zona, cubriendo sus fondos me­diante
la emisión al público de títulos de renta fija con garantía
del Estado. Pueden tomar participaciones de hasta un 35% en so­ciedades
privadas.
Existen medidas de descongestión para promover el traslado
a otros emplazamientos de las industrias instaladas en los gran­des
núcleos de aglomeración: París y Lyon.
11- 6.- GRAN BRETAÑA
Siendo Gran Bretaña el país donde en primer lugar y con más
fuerza tuvo lugar la revolución industrial en el pasado siglo, es
también el primer país donde se empezaron a detectar desequili­brios
territoriales y donde el declinar de algunas áreas de primiti­va
expansión industrial condujo ya, desde hace tiempo, a adoptar
medidas de protección.
En 1934 se promulga la Ley de Areas Especiales que tenía
por objeto el desarrollo y mejora de estas zonas. La tremenda de­presión,
consecuencia de la guerra, dio lugar a promulgar una
nueva Ley de Distribución de la Industria en 1945 mejorada por
otra de 1958 en las que se hacía especial hincapié en las bolsas
de subdesarrollo que se localizaban en ciertas áreas.
En 1963 nace el concepto de áreas de crecimiento » y el Es­tado
decide encontrar en ellas sus esfuerzos con objeto de crear
un espacio desarrollado. Se fijan ocho regiones y se incluyen Ga­les
y Escocia como unidades homogéneas. Capítulo especial de
atención merece Irlanda del Norte.
Sucesivas legislaciones en 1966, 1967, 1970, 1972 y
1975, van introduciendo sistemas de ayudas a la inversión indus-
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trial tales como, subvenciones, amortizaciones aceleradas, primas
al empleo, reducciones fiscales, etc...
En conjunto se definen: « áreas de especial desarrollo » , que
ocupan determinadas zonas de Gales y Escocia, « areas de desa­rrollo
» , prácticamente el resto de Gales y Escocia y « áreas inter­medias
» situadas en las fronteras de estas regiones con Inglate­rra.
El caso de Irlanda del Norte, tal como quedó dicho, es tratado
aparte.
En los programas de ayudas al desarrollo regional el Estado
asume la principal responsabilidad, con la colaboración de algu­nos
organismos autónomos estatales o regionales.
La Sociedad Nacional para la Investigación y el Desarrollo es
el instrumento principal que canaliza esta intervención del Estado
y a nivel regional actúan las Agencias para el Desarrollo de Gales
y Escocia y el Ministerio de Comercio de Irlanda del Norte.
El sistema de ayuda se compone de las siguientes:
1) Subvenciones entre 20 y 22%, incluyendo las áreas inter­medias
( en este último caso se exceptúa la maquinaria).
En Irlanda del Norte las subvenciones oscilan entre el 30 y el
40%.
2) Créditos preferentes cuando las inversiones tienden a la
creación o mantenimiento del empleo.
Como alternativa y, en los mismos casos, se conceden bonifi­caciones
de interés ( 3 puntos durante 4 años).
3) Ayudas al traslado que pueden llegar al 80% de los costos
él al 10% en Irlanda del Norte.
Se conceden también primas de 1.500 ( por cada empleado
que ten" ga que ser trasladado.
4) Ayudas a la investigación y el desarrollo en forma de sub­venciones.
5) Ayudas a la formación profesional de hasta 60% de los
costos.
6) Plantas industriales estatales ofrecidas en renta ( con dos
años sin pagar alquiler) o en venta ( con grandes facilidades de
pago).
7) Libre amortización ( en todo el país).
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11- 7.- IRLANDA
Irlanda, que no conquistó su independencia hasta 1922 ha
sido un país prácticamente agrícola y con un nivel de desarrollo
muy inferior al del resto de los países europeos.
A partir de 1960 se inicia una política de fomento industrial y
de atracción de capitales extranjeros que ha supuesto un definiti­vo
impulso para Irlanda y su conexión con la economía de los paí­ses
industrializados. En el período 1960- 77 se instalaron 1.000
industrias, con una inversión de 629 millones de libras. Los prin­cipales
inversores fueron: los Estados Unidos, Gran Bretaña, Ale­mania,
Japón y Holanda.
Entre los incentivos ofrecidos por Irlanda tienen especial sig­nificación
las ventajas fiscales que obtienen los productos de ex­portación.
El organismo canalizador de las acciones estatales es la « Au­toridad
para el Desarrollo Industrial » ( 1 DA), que establece los pro­gramas
de ayuda a las zonas más deprimidas.
Si bien las ayudas pueden ser concedidas en todo el territo­rio,
existe una zona delimitada, que ocupa prácticamente todo el
Oeste del país, a la que se dedica una especial atención.
El sistema de ayudas se compone de:
1) Reducciones fiscales consistentes en a) reducción hasta el
45% del impuesto de sociedades y b) reducciones, en principio
totales y más adelante gradualmente disminuídas, del impuesto
de sociedades para aquellas industrias dirigidas esencialmente a
la exportación.
2) Facilidades de amortización.
3) Subvenciones que pueden llegar hasta el 50% en las áreas
designadas y hasta el 35% en el resto del país.
4) Ayudas para formación profesional, incluyendo salarios de
cursillistas y monitores y gastos de, material.
5) Ayudas para investigación y desarrollo, en programas deta­llados,
pudiendo alcanzar la subvención hasta el 50%.
6) Programa especial para pequeña y mediana industria, con­siderada
como tal la que emplea menos de 50 trabajadores y tie­ne
una inversión en activos fijos de menos de 300.000 libras.
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7) Facilidades para emplazamiento, ofreciendo el IDA suelo
industrial a bajos precios y plantas industriales estandarizadas
para alquiler o venta.
II- S.- ITALIA
Italia, que ha tenido un espectacular desarrollo industrial a
partir de la guerra, ha sufrido a~ tiempo las consecuencias de este
espectacular salto económico en forma de una gravísima acen­tuación
de los desequilibrios regionales. Mientras que el Norte
tiene hoy en día todas las características de los países industriali­zados,
en el Sur se mantienen unas estructuras de subdesarrollo,
lo que ha provocado la formulación de unos planes de acción in­tensiva
en la zona con objeto de acercarla a los índices de las pro­vincias
del Norte. Las zonas afectadas comprenden lo que se lla­ma
el Mezzogiorno, es decir, el Centro y Sur de Italia y las islas de
Sicilia y Cerdeña.
El programa aprobado para el Mezzogiorno distingue entre
pequeñas, medianas y grandes industrias, según la inversión sea
de hasta 1.500 millones de liras, hasta 5 billones de liras y más
que esta cantidad y consta del siguiente sistema de ayudas.
1) Subvenciones que alcanzan un 35% ( un 45% para áreas
especialmente deprimidas) en pequeñas industrias, de 15 a 20%
en medianas y de 7 a 12% en grandes industrias. Estas cifras se
incrementan cuando los equipos adquiridos proceden del mismo
Sur. Así en pequeñas industrias la subvención puede llegar al
45% ( 55% en áreas más deprimidas). En medianas industrias de
25 a 30% y en grandes industrias de 17 a 22%.
2) Créditos preferentes, que pueden alcanzar diferentes por­centajes
de la inversión según la categoría de la empresa. Así
para pequeñas industrias puede cubrir el 35%, para medianas del
3- 5 al 50% y para grandes, del 30 al 50%. Evidentemente la am­plitud
de la cobertura dependerá de la subvención obtenida. Las
tasas oscilan entre el 3 y 6% y su duración puede llegar a 15
años. El Estado puede cubrir la diferencia entre la tasa efectiva y
la de mercado.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
Se conceden también bonificaciones de interés para mante­nimiento
de stocks y de materias primas o productos semielabo­rados,
cubriendo hasta un 50% de la inversión total.
3) Reducciones fiscales que consisten en a) exención hasta
un 70% del impuesto sobre los beneficios invertidos en la cons­trucción,
ampliación o reactivación de la industria, b) exención
del impuesto sobre los beneficios comerciales durante 1O años,
c) exoneración de los derechos registrales y d) reducción en un
50% del impuesto sobre la cifra de negocios para las adquisicio­nes
de edificios, materiales y maquinaria.
4) Tarifas reducidas para el transporte tanto de bienes de in­versión
como de materias primas y productos terminados.
5) Reducción de un 75% en las tarifas eléctricas.
6) Ayudas a la investigación y desarrollo que pueden alcanzar
al 40% del presupuesto total.
7) Reducciones en el pago de la seguridad social de hasta un
10% general, ampliado a un 10% para los trabajadores emplea­dos
a partir de 30- 9- 68 y de otro 10% para los contratados a
partir del 1- 1 - 1971.
8) Financiación estatal del suelo industrial promovido por las
entidades locales, con préstamos que cubren hasta el 85% de la
inversión y al 1% de interés.
9) Ayudas locales especiales por parte de los gobiernos de
Sicilia y Cerdeña.
11- 9.- HOLANDA
La política industrial holandesa se caracteriza por principio de
la libertad económica si bien el Estado de una forma indirecta fa­vorece
la expansión industrial de cara a mantener un adecuado
nivel de competencia de los productos holandeses en los merca­dos
exteriores.
Pese a estos planteamientos liberales, se ha concedido cierta
importancia a la reactivación de las regiones menos desarrolladas
del país, singularmente las del Norte y una pequeña zona inmersa
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
situada al Sur- Este, entre las fronteras de Bélgica y Alemania.
El programa de ayudas a estas regiones se compone de:
1) Subvenciones de hasta un 25% de la inversión en activos
fijos, con una limitación de 3 millones de florines. En circunstan­cias
muy especiales puede ser ampliada.
2) Créditos preferentes a través del Banco Nacional de Inver­siones.
Las zonas de reconversión minera se benefician de las ayu­das
de la CECA.
3) Reducciones fiscales: a) en el impuesto sobre sociedades y
b) deducciones en el mismo impuesto por inversión o pago de
royalties.
4) Facilidades de amortización.
5) Ayudas a la formación profesional. Especialmente se pro­tege
la reconversión profesional de los mineros.
11- 1 D.- LUXEMBURGO
Pese a ser un país de reducidas dimensiones, también el Es­tado
ha prestado su atención a las zonas menos desarrolladas,
existiendo un paquete de incentivos que estimulan la inversión in­dustrial.
Las ayudas ofrecidas son:
1) Bonificaciones de interés hasta el 2 o el 2,5% en 5 años
para los créditos destinados a la inversión.
2) Garantía del Estado para estos créditos.
3) Créditos públicos preferentes.
4) Reducciones fiscales: a) de hasta el 25% en el impuesto
sobre sociedades y en impuestos de corporaciones locales y b)
deducción en el mismo impuesto hasta el 12% de la inversión.
5) Ayuda a la investigación y desarrollo por medio de subven­ciones
de hasta un 15%.
6) Creación pública de suelo industrial y préstamos muy fa­vorables
para la Construcción de plantas industriales.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
11- 11.- ANALISIS DE LOS SISTEMAS DE AYUDA.
A pesar de los distintos orígenes y trayectorias de las respec­tivas
políticas regionales analizadas, queda patente el hecho de
que responden a criterios con un alto grado de homogeneidad.
Todas parten del hecho de que el libre desarrollo de la inicia­tiva
privada ha conducido a concentrar la riqueza en unas regio­nes,
mientras otras iban quedando marginadas. Las nuevas con­cepciones
del Estado, reforzadas a partir de la guerra con la
irrupción en muchos de los gobiernos de la Europa Occidental de
los partidos socialistas, empujaron la atención pública hacia las
regiones menos desarrolladas y con un grado de industrialización
más precario.
La vía escogida fue, no tanto la de la inversión pública, a la
que, en general, se le reservaron otros cometidos en la organiza­ción
económica, sino la del fomento de la inversión privada para
lo cual se arbitraron una gama variada de estímulos indirectos. El
esquema se completaba con la dotación de las necesarias in­fraestructuras,
para lo cual se utilizó tanto la acción directa del
Estado como la indirecta, a través de las corporaciones locales o
del mismo sector privado.
Capítulo especial en el sistema de estímulos lo constituyen
aquellas aportaciones estatales que, si bien benefician directa­mente
~ la empresa solicitante, constituyen de hecho un acrecen­tamiento
del patrimonio social.
La práctica mayoría de las legislaciones están presididas por
la necesidad de crear empresas industriales, por considerarse que
esta actividad es la que mayor riqueza genera y marca la pauta
del nivel de desarrollo de cualquier país o región. Si bien también
se atienden a otros sectores, principalmente el turismo.
Los estímulos tienden, por tanto, a atraer las inversiones a la
instalación de industrias en zonas donde según las reglas del
mercado no existía suficiente atractivo para ellas, debido a : tiver­sas
causas como pueden ser: lejanía de los mercados, falta de
mano de obra cualificada, deficiencias de las infraestructuras, ine­xistencia
de un mercado de capitales, etc.
Estas condiciones de inferioridad intentan ser paliadas con el
sistema de ayudas directas de la empresa, que tienen en cuenta
tanto la contribución a la inversión inicial, como, en algunos ca­sos,
el apoyo continuado a la explotación.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
De acuerdo con ésto, existen dos grandes líneas en los siste­mas
de ayudas: unas que podemos considerar para inversión ini­cial,
en la que incluiremos aquellas de carácter temporal que no
sobrepasen los cinco años y otras cuyos efectos inciden en los
flujos de explotación. Aunque, en algunos casos, estos últimos
tienen también un límite temporal, si éste es lo suficientemente
amplio ( mayor de 5 años) lo incluiremos en este apartado.
Si consideramos ademá. s, tal como habíamos apuntado, las
ayudas cuyos beneficios tienen repercusión externa y las accio­nes
para promover infraestructuras, podemos dividir el sistema
de estímulos en cuatro apartados: ayudas a la inversión inica­miento,
ayudas de rentabilidad social e infraestructuras.
Vamos a analizar cuales han sido los criterios de enfoque ge­nerales
de aplicación de estos estímulos.
1) A yudas a la inversión.
Son las más generalizadas y entre ellas se encuentran: sub­venciones
a fondo perdido, créditos preferenciales, bonificaciones
de interés, garantías del Estado para estos créditos, reducciones
fiscales y amortizaciones aceleradas.
a) Subvenciones.
Casi la totalidad de los países analizados incluyen entre
sus estímulos a la inversión la concesión de subvenciones
sin contrapartida. Con ellas se trata de aliviar el esfuerzo
inversor del sector privado con objeto, en definitiva, de au­mentar
la rentabilidad real del capital invertido.
Los porcentajes sobre la inversión son generalmente del
25%, aunque en los países y regiones en que la situación
de desequilibrio se hace más angustiosa, se elevan consi­derablemente
estos índices. Así, en Irlanda la subvención
puede llegar al 50% de la inversión, en las zonas más pro­tegidas,
al tiempo que paralelamente Gra'n Bretaña conce­de
en su territorio de Irlanda del Norte subvenciones de
hasta el 40%. El caso de Italia, donde el Mezzogiorno se
han concentrado los esfuerzos de la política de desarrollo
regional, es también significativo, pues las subvenciones
alcanzan el 35% pudiendo llegar hasta el 45% cuando los
bienes de equipo proceden de las zonas asistidas.
Existen también criterios de concesión de primas, a la
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
creación de empleo, como en Francia o de subvenciones
al traslado de industrias como en Inglaterra, donde pue­den
alcanzar hasta el 80% de los costos totales.
b) Créditos preferenciales.
Se conceden en casi todos los países, tanto a través de
fondos públicos directamente aplicados, como de la banca
oficial. Cubren porcentajes variables de la inversión inicial
y en general se consideran límites al total de la financia­ción
( créditos + subvenciones) del orden del 90%.
Los tipos de interés están por debajo de los apli­cados
en la Banca privada. Entre los instrumentos fi­nancieros
de carácter supranacional destacan el Banco
Europeo de Inversiones, el Fondo de Desarrollo Regional,
ambos organismos de las Comunidades Europeas y el
Fondo del Programa para la Recuperación Europea, que
actúa principalmente en las zonas más afectadas por la di­visión
política del Continente.
En Francia, como excepción, actúa la financiació" n privada,
reservándose el Fondo para el Desarrollo Económico y So­cial
para proyectos muy singulares.
c) Bonificaciones de interés.
Se utilizan, en algunos países, como alternativa al crédito
preferente. Las bonificaciones corren al cargo de fondos
estatales y por líneas generales alcanzan hasta el 3% en
un plazo de apróximadamente 5 años.
Los más generosos se conceden en Bélgica, llegando al
5% que, en determinados casos puede aumentarse hasta
un 2% adicional.
d) Garantías del Estado.
Se conceden sobre los créditos y bonificaciones, aunque
no en todos los países.
e) Reducciones fiscales.
Están muy generalizadas y contienen amplias particulari­dades
de acuerdo con los diferentes sistemas fiscales.
Son muy frecuentes las exenciones de los derechos regis­trales
o del impuesto sobre las transmisiones patrimonia­les
que gravan la constitución de las sociedades. También
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
se exime en algunos países de los impuestos locales sobre
el desarrollo de la actividad ( licencia fiscal, contribución
territorial) y durante un plazo de 5 años.
Otra desgravación frecuente atañe a la imposición indirec­ta
sobre la construcción o adquisición de edificios indus­triales,
maquinaria o bienes de equipo.
En general existen amplias deducciones fiscales por in­versión,
variando ampliamente el porcentaje beneficiado.
Como caso singular, podemos anotar que en Bélgica se
exime durante cinco años del pago de los impuestos loca­les
sobre la energía y la mano de obra.
f) Facilidades de amortización.
En casi todos los países las nuevas sociedades em­presariales
gozan del beneficio de la amortización
acelerada, en muy variadas formas. El caso más no­table
es el de Inglaterra, donde la libertad de amor­tización
se extiende a todas las industrias.
2) A yudas de funcionamiento.
Son mucho menos frecuentes que las de inversión, puesto
que las políticas regionales tienden a la creación de empresas que
se sostengan por sus propios a niveles competitivos.
No obstante, en algunos países se ha considerado que ciertas
desventajas, principalmente geográficas, de alguna de sus regio­nes
o territorios, no podrían subsanarse sin una contribución pú­blica
a las cargas " empresariales. Los casos más significativos son
los de Berlín, Irlanda e Italia.
Las ayudas especiales son: créditos de funcionamiento, re­duc('~
ones fiscales, bonificaciones salariales, reducciones en las
cuotas de la seguridad social y tarifas reducidas en los servicios.
a) Créditos de funcionamiento.
Existen en Berlín para prefinanciar pedidos procedentes del
resto de Alemania Occidental y en el Mezzogiorno donde
se conceden préstamos para financiación de stoks ( 40%)
durante 15 años a partir de la instalación de la empresa.
b) Reducciones fiscales.
En general consisten en reducciones sobre los impuestos
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
que gravan la renta de las sociedades y se conceden en
Berlín, Irlanda y el Mezzogiorno.
En Berlín además existen reducciones sobre el impuesto
que grava la cifra de negocios.
En Irlanda existe una exención total durante 15 años, que
paulatinamente se irá reduciendo en otros 5, del impuesto
que grava los beneficios de las sociedades, cuando éstos
procedan de la actividad exportadora.
c) Bonificaciones salariales.
Existen solo en Berlín y corren a cargo de fondos del Esta­do,
alcanzando el 8% del salario.
d) Reducciones en la Seguridad Social.
Se aplican en el Mezzogiorno con distinta intensidad ( pue­den
llegar hasta el 30% según la época de empleo.
e) Tarifas reducidas en los servicios.
Afectan a los servicios de correos y teléfonos en Berlín y al
transporte de mercancías y coste de energía eléctrica en el
Mezzogiorno.
3) A yudas de rentabilidad social.
Están muy extendidas en todos los países analizados.
En la mayoría de ellos existen programas concertados de for­mación
profesional en los cuales la participación del Estado en
los costes, consistentes en salarios de cursillistas monitores y
gastos de material, puede llegar a ser total, aunque lo más habi­tual
es que oscile entre un 50 y un 60%.
También el capítulo de Investigación y Desarrollo obtiene la
atención de la ayuda estatal, concretada en algunos casos en
subvenciones o en otros en participación en conciertos, donde el
Estado asume una parte considerable ( hasta un 40%) de las car­gas.
4) Infraestructuras.
Casi todos los países tienen programas de ayudas a la crea-
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
ción de suelo industrial. Lo más habitual es que el Estado apoye a
las corporaciones locales por medio de subvenciones ( en Gran
Bretaña e Italia de hasta el 85%) o de créditos a largo plazo ( en
Dinamarca cubren el 75% de la inversión y pagaderas en 30
años.
En algunos países, como Gran Bretaña e Irlanda, el Estado
construye- naves industriales que luego cede en alquiler ( franqui­cia
de 2 años en Gran Bretaña) o en venta ( facilidades de pago de
hasta 15 años en este mismo país).
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
CAPITULO III
LAS LIMITACIONES DE LA COMUNIDAD A LAS
AYUDAS REGIONALES DE LOS PAISES MIEMBROS
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
UI- l.- TRATADO DE ROMA
El Tratado de Roma, y dentro del capítulo que regula las re­gias
de competencia, dedica una sección a establecer los límites
que deben tener las ayudas otorgadas por los estados miembros
en sus respectivos territorios.
Estas limitaciones y sus excepciones vienen desarrolladas en
los artículos 92, 93 y 95 del tratado.
Según el artículo 92:
1) Son incompatibles salvo excepciones, las ayudas acorda­das
por los estados miembros que puedan falsear la libre compe­tencia
favoreciendo ciertas empresas o ciertos productos.
2) Se consideran, sin embargo compatibles:
a) La, s ayudas a los consumidores, siempre que no tengan en
cuenta el origen del producto.
b) Los destinados a remediar los daños de una catástrofe
natural o sucesos extraordinarios.
c) Los destinados a compensar a las zonas de Alemania Fe­deral
más afectadas por la división política del país.
3) Pueden también ser considerados compatibles:
a) Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económi­co
de regiones con bajo nivel de vida o subempleo.
b) Los destinados a promover la realización de un proyecto
importante de interés común europeo.
c) Se pueden considerar también compatibles aquellas otras
ayudas regionales o sectoriales cuando no alteren las rela­ciones
de intercambio en una medida contraria al interés
común.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
d) Cualquieras otras acordadas por el Consejo por mayoría
cualificada.
El artículo 93 expresa las fórmulas administrativas con que la
Comunidad Europea procede a controlar y reprimir a los estados
que acuerden ayudas no autorizadas por el anterior artículo y e. 1
procedimiento para poder aceptar como admisibles aquellas ayu­das
que no tengan la consideración clara de compatibles.
El artículo 94 señala el procedimiento para la adopción de re­glamentos
y toda clase de acuerdos concernientes a los ante­riores
artículos.
Como se vé, está ya claramente expresada en el párrafo 3 del
artículo 92 la condición de compatibles de las ayudas de carácter
regional aplicables a zonas de bajo nivel de vida o con graves pro­blemas
de subempleo, si bien, la Comunidad se reserva el dere­cho
de regular y limitar esta clase de ayudas.
11I- 2.- COMUNICACION DE LA COMISION SOBRE AYUDAS
REGIONALES.
De acuerdo con este criterio de base, la Comisión elaboró
una comunicación de fecha 26 2 75 en la que se fijaban los prin­cipios
de coordinación de las políticas regionales a aplicar por los
estados miembros. Esta comunicación ha sido ampliada y mejo­rada
por otra de 21 - 12 - 78 ( publicada en el Diario Oficial de las
Comunidades en 3- 2- 79).
En ella la Comisión expresa su propósito de buscar sistemas
de medidas que hagan comparables todas las formas de ayudas
de finalidad regional. Se establece así, no solamente la inversión
inicial como denominador común que permita medir la intensidad
de la ayuda, sino que incluye además la creación de empleo, ex­presándola
en unidades de cuentas europeas de subvención por
empleo creado.
Por contra, se establecen reservas respecto a las ayudas de
funcionamiento, aunque se aplaza una decisión definitiva so­bre
las mismas.
También se incluye un método de coordinación de las ayudas
para el traslado de emplazamiento.
Se establecen así los principios máximos de coordinación de
todas las ayudas que comportan cinco aspectos: techos máximos
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diferenciados de intensidad de las ayudas, transparencia, especifi­cidad
regional, repercusiones sectoriales de las ayudas regionales
y sistema de vigilancia.
1) Techos diferenciales de intensidad de las ayudas.
Se fijan en subvención- equivalente neta y se expresan tanto
en porcentaje de la inversión inicial como en UCEs ( Unidades de
cuentas europeas) por empleo creado.
Se establecen diferentes techos según el nivel de necesida­des
de las regiones.
a) En Irlanda, Mezzogiorno, Irlanda del Norte, Berlín Oeste y
territorios franceses de Ultramar el techo alcanza hasta el
75% en subvención- equivalente neta de la inversión ini­cial
sumando todas las ayudas fijadas en relación directa
con ella ( la inversión inicial) o en subvención- equivalente
neta de 13.000 UCEs por empleo creado sumadas todas
las ayudas fijadas en relación directa con él ( el empleo).
Para el resto de las ayudas ( no fijadas en relación directa
con la inversión inicial o con el empleo) se establece una
limitación, a partir de 1- 1 - 81 y para inversiones iniciales
de más de 3 millones de UCEs, de un 25% de la inversión
o de 4.500 UCEs por empleo creado.
b) Para los territorios metropolitanos franceses incluídos en
el Plan de Desarrollo Regional, para las zonas protegidas
de Italia, no incluídas en el Mezzogiorno y las de Gran
Bretaña ( excepto Irlanda del Norte); los techos respecti­vos,
medidos de análoga forma, son de 30% de la inver­sión
inicial o 5.500 UCEs por empleo creado (' no pudiendo
sobrepasar en este caso el 40% de la inversión inicial).
c) Para los territorios alemanes afectados por la división y
para los territorios daneses protegidos, los techos son del
25% y de 4.500 UCEs respectivamente) ( la limitación en
este caso sobre la inversión inicial es del 30%).
d) En el resto de las regiones comunitarias los techos serán
de 20% y de 3.500 UCEs ( 25%).
El conjunto de las ayudas a una inversión inicial debe respe­tar
al menos uno de los techos fijados.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
2) A yudas no subordinadas a una inversión inicial o a la crea­ción
de empleo.
La Comunidad manifiesta sus reservas sobre estas ayudas­,
consideradas de funcionamiento, si bien, se da un plazo de tres
años para que la Comisión estudie las condiciones eventuales en
las que se podrán considerar estas ayudas compatibles.
Mientras tanto se establece la limitación tasativa de
creación de nuevas ayudas de funcionamiento, así como
la ampliación de las existentes.
3) A yudas para el traslado de establecimiento.
El techo se fija al 100% de los gastos de traslado o a
los techos fijados para las ayudas a la inversión inicial,
tanto respecto al valor de los bienes de equipo traslada­dos,
como al número de trabajadores transferidos.
4) Especificidad regional.
Se exige: que las ayudas no cubran todo el territorio
nacional ( excepto Irlanda y Luxemburgo), que se indiquen clara­mente
los límites de la~ regiones beneficiarias, q~ e no sean ayu­das
puntuales ( excepto polos de desarrollo), que la ayuda sea pro­porcional
a las necesidades, que queden claramente definidos los
límites entre regiones con diferente intensidad de ayuda y que las
ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional ( FEDER) se
inscriban en el cuadro de programas de desarrollo regional.
5) Repercusiones sectoriales.
Las ayudas regionales no deben tener especificidad
sectorial.
La Comisión estudiará y dictará medidas restrictivas
cuando se considere que ciertas ayudas regionales pue­dan
tener efectos sectoriales no admitidos.
Cuando coinciden ayudas regionales con otras de otro tipo, el
efecto conjunto de ellas no debe sobrepasar los techos admiti­dos.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
6) Vigilancia.
La vigilancia está asegurada por la Comisión por me­dio
de un dispositivo que garantiza el secreto financiero.
Todos estos principios se aplican desde el 1- 1 - 79
teniendo una duración de tres años, transcurridos los cua­les,
podrían prorrogarse con las modificaciones y añadidos
que se consideren oportunos.
Lo más destacable de esta comunicación, que resu­me
los criterios de la Comisión sobre la coordinación de
las políticas regionales de los países miembros, es:
a) El reconocimiento de diversos niveles de intensidad de las
ayudas debido a las enormes desigualdades territoriales
que existen en la Comunidad adjudicando el mayor nivel
de ayuda a Irlanda, el Mezzogiorno, Berlín Oeste y los te­rritorios
franceses de Ultramar.
b) La fijación de un método de medida que permita equiparar
los distintos tipos de ayuda.
c) La expresa reserva sobre la concesión de ayudas de fun­cionamiento,
si bien deja entrever la posibilidad de llegar a
institucionalizarlos para determinados casos, como proba­blemente
serán aquellos en que una determinada situa­ción
geográfica o política conviertan en imprescindibles su
otorgamiento.
d) El mantenimiento de generosas ayudas al traslado.
e) La acentuación del carácter regional de las ayudas, ex­cluyendo
las referencias sectoriales en ellas.
f) La aceptación de la responsabilidad de la Comisión, aún
con la colaboración de los estados miembros, en la vigilan­cia
de estas determinaciones.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
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CAPITULO IV
LA POLITICA REGIONAL COMUNITARIA
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IV- l.- PLANTEAMIENTOS BASICOS
Si bien la política regional no aparece expresamente reflejada
en el Tratado de Roma como tal política comunitaria, un examen
detallado del mismo nos proporciona un número suficiente de re­ferencias
a la necesidad de equilibrar las economías regionales
como para que en el desarrollo de los principios del Tratado se
haya dedicado una especial atención a esta problemática, hasta
constituir hoy en día una auténtica política específica de la Comu­nidad.
En efecto, aparte de los objetivos esenciales aludidos en el
preámbulo del Tratado, en el fundamental artículo 2 se señala
como una de las misiones esenciales de la Comunidad la de « pro­mover
un desarrollo armonioso de las actividades económicas en
el conjunto de la Comunidad » , lo que implica la intención de re­solver
los posibles desequilibrios económicos, entre ellos, claro
está, los territo'riales.
Este mismo criterio se va repitiendo en diversos apartados
del Tratado, cuando se tratan de diferentes aspectos de la Comu­nidad,
tales como: la política agrícola ( art. 39 que habla de: « las
disparidades estructurales y naturales entre las diversas regiones
agrícolas » o el arte 42 que permite el otorgamiento de ayudas a
« las explotaciones desfavorecidas por condiciones estructurales o
naturales » ), la política laboral ( art. 49 que propone la formulación
de'medidas para « facilitar el equilibrio en las condiciones que en­trañan
graves riesgos para el nivel de vida yel empleo en las di­versas
regiones » ) o la política de transportes ( art. 80 donde se ex­pone
que la adopción de precios y condiciones de transporte han
de tener en cuenta « las exigencias de una polít¡ ca económica re­gional
apropiada, y las necesidades de las regiones subdesarrolla
, das y de las regiones gravemente afectadas por circunstancias
poiíticas » ).
Además en el arto 92, dentro de la política que defiende la li-
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
bre competencia, se definen como presumiblemente compatibles
con la Comunidad: « las ayudas destinadas a favorecer el desarro­llo
económico de las regiones en las cuales el nivel de vida es
anormalmente bajo o en las cuales se sufre un grave subempleo » .
En definitiva, está suficientemente expresa la obligación por
parte de la Comunidad de elaborar una política de desarrollo re­gional
que englobe todos los aspectos apuntados, los que consti­tuyen
pasos imprescindibles para la consecución de la unidad
económica preconizada por el Tratado de Roma.
Los difíciles problemas de la transición, con la atención prefe­rente
a los desarmes arancelario y contingentario no propiciaron
una especial atención al resto de las políticas comunitarias. Por lo
que no es hasta 1965 cuando la Comisión dirige una comunica
ción al Consejo sobre la política regional. A ésta seguirán otras
que, en principio, no conducen a adoptar resoluciones de relieve.
Es a partir del planteamiento de la ampliación y en las cumbres
de París ( octubre de 1972) y Copenhague ( diciembre 1973)
cuando se aborda con rotundidad esta cuestión y se fijan las ba­ses
para la elaboración de esta política regional.
Según éstas, se considera la política - regional como un aspec­to
de la política de desarrollo, basándose su necesidad especí­fica
en tres razones: a) disminuir las desigualdades creadas por el
de sarrollo, b) contribuir al desarrollo general, al utilizar de una
forma óptima los recursos regionales y c) corregir los tremendos
efectos sociales de la emigración.
Los criterios por I. os que se rige. esta política son:
1) Diversificación según regiones.
Se considera que no de todas las regiones deben ser objeto
de una misma atención y recibir un nivel análogo de intensidad de
ayudas. Así se distinguen:
a) Regiones periféricas alejadas de grandes centros indus­triales.
b) Regiones rurales cercanas a centros urbanos pero con
problemas particulares de desarrollo.
c) Zonas de concentración urbana excesivas.
d) Zonas fronterizas.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
e) Zonas alemanas afectadas por la división política.
Para cada categoría de ellas se considera aconsejable el pro­mover
una política regional diferente.
2) Papel de los estados miembros.
A los estados miembros les corresponde la responsabilidad
en la elaboración de la política regional respectiva. Para ello debe­rán
arbitrar diversos medios tales como:
a) Ayudas financieras ( subvenciones, créditos preferentes,
bonificaciones de interés, etc...)
b) Ayudas fiscales ( reducciones, exenciones, amortizaciones
aceleradas, etc...)
c) Medidas administrativas ( reducciones de tarifas, licencias,
etc...)
d) Infraestructuras ( suelo, plantas industriales en alquiler o
renta, equipamiento, etc...)
3) Programas de desarrollo regional.
Corresponde además a los estados miembros la elaboración
de unos programas de desarrollo regional que sirvan de coordina­ción
entre las acciones privadas y las públicas ( locales, regionales
o nacionales), enmarcándolas, asimismo en la política comunita­ria.
Estos programas constituyen el marco inprescindible en don­de
ha de inscribirse cualquier acción comunitaria de desarrollo re­gional.
4) Papel de la Comunidad.
La comunidad deberá impulsar la política regional específica
mediante acciones propias y al tiempo coordinar todas las políti­cas
regionales en el marco de la política de desarrollo comunita­rio.
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Los medios de que dispone la Comunidad son los propios de
sus políticas sectoriales ( agrícola, energética, laboral, de transpor­tes,
etc...) así como los que se crean específicamente para el de­sarrollo
regional.
Se contará, por tanto, con el FEOGA, Fondo Social Europeo,
Banca Europea de Inversiones, Fondos de intervención de la
CECA, etc... así como con el fondo de Desarrollo Regional ( FE­DER)
creado en 1975.
IV- 2.- EL FONDO EUROPEO DE DESARROLLO REGIONAL
( FEDER)
1) Origen y misión
Es el instrumento específico comunitario de política regional
y fue creado por el reglamento del Consejo 724/ 75, habiendo
sufrido ciertas modificaciones según el nuevo reglamento
214/ 79.
Tras esta revisión el funcionamiento del Fondo se rige de la
forma siguiente:
La creación del FEDER nace de la necesidad de corregir los
principales desequilibrios regionales emanados principalmente:
del predominio agrícola, de las transformaciones industriales y del
desempleo estructural.
El Fondo se compromete a atenuar esas diferencias por me­dio
de acciones de apoyo a las medidas de política regional de los
estados- miembros, para las cuales destina un 95% de su pre­supuesto,
y para acciones específicas promovidas por la Comuni­dad
en regiones necesitadas, para lo cual destina el 5% restante
( esta medida aparece en el reglamento de 1979).
La dotación es fijada anualmente y aparece en el presupuesto
de las Comunidades, habiendo sido objeto de considerables incre­mentos
cada año, siendo la de 1979 de 945 millones de UCEs. El
porcentaje de reparto está en función del grado de subdesarrollo
y de la población atendida. Actualmente, el país más beneficiado
es Italia con un 39%, seguido de Gran Bretaña con 27%; Francia
con un 17% Irlanda 6,5%; Alemania 6%; Holanda 1,6%; Bélgica
1,4%; Dinamarca 1,2% YLuxemburgo 0,1%
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2) A cciones de apoyo a las medidas de política regional de los
estados miembros.
a) Alcance.
Atiende a inversiones de más de 50.000 UCEs paraactivi­dades
industriales, artesanales o de servicios ( turismo), in­fraestructuras
de iniciativa pública en regiones en desarro­llo
e infraestructuras para agricultura de montaña o de zo­nas
desfavorecidas, según los criterios marcados por el
Consejo. Las inversiones en actividades industriales, arte­sanales
o de servicios han de crear al menos diez puestos
de trabajo.
b) Cuantía.
Las inversiones en actividades industriales pueden obte­ner
una subvención del 20% sobre la inversión total sin
que la cantidad resultante exceda del 50% de la ayuda es­tatal
a dicha inversión o de 100.000 UCEs por empleo
creado o 50.000 UCEs por empleo mantenido.
Cuando se trata de servicios o artesanado puede sobrepa­sarse
el 20% pero no el 50% de las ayudas estatales o
10.000 UCEs por empleo creado o mantenido.
Las inversiones en infraestructuras, incluídas las de agri­cultura,
tienen un tope de 30% de la inversión pública, pu­diendo
alcanzar hasta un 40% cuando los proyectos se
consideran de interés particular. La ayuda del Fondo pue­de
concederse en forma de bonificación de interés sobre
préstamos del Banco Europeo de Inversiones.
c) Procedimiento.
Existen diferencias de procedimiento según la cuantía de
la inversión.
Las inversiones iguales o superiores a 1O millones de
UCEs se presentan individualmente y son aprobadas por la
Comisión. Para las inversiones en infraestructuras se con­sulta,
además del Comité del Fondo, el Comité de Política
Regional.
Las inversiones menores de 1O millones de UCEs son pre­sentadas
globalmente cada trimestre por los estados
miembros a la Comisión que decidirá, pudiendo efectuar
consultas al Comité del Fondo.
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Todas las inversiones deben estar inscritas en los progra­mas
de desarrollo regional que anualmente presentan los
estados- miembros, según el esquema elaborado por el
Comité de Política Regional.
El Fondo puede participar en la financiación de estudios de
carácter regional bajo petición de un estado miembro. La
aportación del Fondo no puede exceder del 50% del coste.
3) Acciones específicas de desarrollo regional.
El Fondo puede participar en la financiación de acciones co­munitarias
específicas de desarrollo regional de distinto carácter
que las promovidas por los estados, cuando éstos están ligados a
las políticas de la Comunidad o cuando se destinen a hacer frente
a sucesos particularmente graves y tengan como efecto reempla­zar
los empleos perdidos y crear las infraestructuras necesarias a
este fin.
También puede participar en estudios con la misma finalidad.
4) Comite del Fondo.
El comité del Fondo es el organismo consultivo del FEDER.
Está compuesto por representantes de los estados miembros y
presidldo por un representante de la Comisión. Las decisiones se
toman por mayoría cualificada. El comité informa a la Comisión
los proyectos presentados al concurso del Fondo.
IV- 3.- EL COMITE DE POLITICA REGIONAL.
1) Misión.
Es creado por decisión del Consejo de Ministros de las Co­munidades
el 18 de marzo de 1975 habiendo sido objeto de mo­dificaciones
por la decisión 137 de 1979.
Tiene por objeto el examen de los problemas relativos al de­sarrollo
regional y de los resultados de la aplicación de las polí­ticas
regionales así como la elaboración de las medidas encami-so
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nadas a la consecución de los objetivos propuestos por la Comu­nidad
de esta materia.
Muy especificamente estudia: los objetivos, medio's y expe­riencias
de los estados miembros en materia de política regional,
la evolución de la situación económica y social en las diversas re­giones,
los métodos de elaboración de programas, los programas
de desarrollo regional presentados por los estados miembros, los
medios financieros, la incidencia en el plan regional de los instru­mentos
financieros de la Comunidad, la evolución de las inver­siones
regionales, los regímenes de ayudas, las medidas descon­gestionadoras
e, n las zonas de concentración económicas y la
promoción de mejor información sobre las inversiones públicas.
El Comité de Política Regional informa al Consejo y a la Co­misión
de sus trabajos, elaborando ésta un « rapport » anual sobre
la situación y evolución socio- económica de las regiones · protegi­das
por la Comunidad.
2) Composición.
Está compuesto por dos representantes de cada estado­miembro
y de la Comisión, los cuales designan un presidente y un
vicepresidente con una duración de dos años. El secretariado del
Comité es asumido por la Comisión.
El Banco Europeo de Inversiones mantiene un observador en
el Comité.
IV- 4.- LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO REGIONAL.
1) Formulación.
Los Programas de Desarrollo Regional vienen impuestos por
el reglamento de base 724/ 75, emitido por el Consejo de las Co­munidades,
y por el que se creó el. Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, estableciéndose la condición de previa presentación de
dichos programas por los estados- miembros para hacerse acree­dores
a los beneficios del Fondo y la necesidad de correlación en­tre
las ayudas solicitadas y el programa presentado.
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En el reglamento se encargaba al futuro Comité de Política
Regional la elaboración de un esquema común al cual habrían de
ajustarse los distintos programas regionales.
Una vez creado el Comité, en su reunión de 6 de octubre de
1975 se aprobó el esquema, determinándose el contenido de los
programas, si bien dentro de un margen amplio de flexibilidad que
permitiera las debidas adaptaciones a las diferencias de los pro­blemas
regionales, ámbitos territoriales o estructuras administra­tivas.
2) Contenido.
Se especifica que los programas contengan cinco capítulos:
análisis económico y social, objetivos de desarrollo, acciones de
desarrollo y ejecución.
La descripción de estos cinco capítulos deben ajustarse a las
siguientes líneas:
a) Análisis económico y social.
Debe incluir: descripción de la evolución económico y so­cial
anterior, expresión de los desequilibrios y sus causas,
análisis del importe de las acciones previamente empren­didas,
posibilidades de desarrollo, incluyendo los estrangu­lamientos
y previsión de la evolución económica y social
en ausencia de nuevas intervenciones.
Para su elaboración debe contarse con la ayuda de un
completo material estadístico.
b) Objetivos de desarrollo.
No se trata de una mera formulación enunciativa de los
objetivos, sino que ha de intentarse su cuantificación.
Los elementos más esenciales a definir son: el nivel de
empleo con número de puestos de trabajo a crear o man­tener,
los efectos deseados sobre las diferentes activida­des
económicas, la producción de la región y la dotación
de infraestructuras, si bien puden incluirse cualesquiera
otros que se condideren.
También pueden formularse objetivos de carácter cualita­tivo
tales como: nivel de formación profesioral, protección
del ambiente o desarrollar el espíritu industrial de la pobla­ción.
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Estos objetivos deben estar enmarcados en el cuadro del
desarrollo nacional y en último término en las grandes lí­neas
de acción comunitarias.
c) Acciones de desarrollo.
Se trata de describir con carácter no cuantitativo los me­dios
de acción regional de qu~ se dispone tanto las medi­das
directas de política regional ( ayudas, medidas de des­centralización
de servicios públicos, etc...) como las inver­siones
e infraestructuras.
Pueden incluirse otras acciones que, aún no teniendo un
carácter estrictamente regional, ejercen sus efectos sobre
la región, tales como: acciones de política industrial o agrí­cola,
de política social, de formación profesional o de equi­pamiento
socio- cultural.
d) Recursos financieros.
Para describir los medios financieros de que se piensa dis­poner
hay que tener en cuenta las limitaciones del presu­puesto
general comunitario, así como las posibles altera­ciones
inflacionarias.
Se ha de incluir:
1) Fuente de financiación, distinguiendo entre recursos co­munitarios,
nacionales, regionales, etc...
II Clase de gasto, distinguiendo entre los de infraestructura,
las ayudas directas del FEDER o las inversiones privadas,
otras formas de ayuda, como pras de em. pleo, exencio­nes
fiscales, etc.. y las ayudas en forma de transferencias
públicas.
111 Región donde se aplica la ' ayuda.
IV Año presupuestario, al que se le adjudica el gasto.
Se incluyen asimismo las grandes inversiones públicas o
privadas que tengan impacto considerable en la región.
e) Ejecución.
Se fijará el calendario de realización de las diferentes ac­ciones
progr, amadas, con indicación expresa de los orga­nismos
responsables de la ejecución de las diferentes par­tes
del programa.
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IV- 5.- EL BANCO EUROPEO DE INVERSIONES
1) Misión.
Aunque el Banco Europeo de Inversiones no es una institu­ción
que tenga carácter regional, en la práctica constituye un ins­trumento
de enorme repercusión en la política de desarrollo re­gional
~ omunitaria, por lo que en el marco de este trabajo debe
aludirse a su existencia.
El Banco Europeo de Inversiones figura como institución co­munitaria
en el mismo Tratado de Roma, constituyendo el medio
financiero de apoyo a las políticas d~ fomento de la Comunidad.
Entre sus cometidos específicamente señalados se encuentra
el financiamiento de « proyectos que tengan por objetivo la reva­lorización
de las regiones menos desarrollas » . Atiende también
proyectos concretos en un estado miembro cuando se considera
que su . financiación no puede ser enteramente asumida por éste,
a proyectos de interés común a varios estados y recientemente
se ha extendido su radio de acción a las áreas extracomunitarias,
singularmente países de la Convención de Lomé y países con tra­tados
de asociación.
2) Composición y recursos.
Forman parte del Banco los estados- miembros Comunita­rios,
existiendo tres órganos de gestión: Consejo de Gobernado­res
( marca las directrices), Consejo de Administración ( ejecuta la
política de crédito) y Comité de Dirección ( adopta las decisiones
concretas).
Los recursos provienen de los estados miembros con aporta­ciones
proporcionales a sus respectivos poderes económicos.
Puede obtener además préstamos especiales procedentes de los
mismos estados o captar recursos del mercado internacional de
capitales.
3) Procedimiento de obtención de préstamos.
Los préstamos se solicitan en base a un proyecto concreto,
pudiendo canalizarse la solicitud a través del estado- miembro, de
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la Comisión o hacerse directamente. El Consejo de Administra­ción
decide el otorgamiento del préstamo contando con el infor­me
del Comité de Dirección.
Las garantías pueden ser del estado- miembro correspon­diente
a cualesquiera otras que se consideren suficientes.
IV- S.- EL FEOGA, SECCION ORIENTACION.
1) Misión.
Tampoco el FEOGA es una institución en misión propiamen­te
regional, pero su sección orientación constituye también en la
práctica un instrumento de corrección de desequilibrios regio na­les,
lo que realiza mediante acciones tendentes a mejorar las es­tructuras
agrícolas.
2) Gestión y recursos.
La organización del FEOGA viene definido en el reglamento
729/ 70 del Consejo, por el que se crean el Comité del FEOGA y
el Comité permanente de las estructuras agrícolas. Este último es
el que decide el otorgamiento de las ayudas para mejoras estruc­turales
agrícolas que se solicitan al concurso del Fondo.
Los recursos del FEOGA provienen de los presupuestos ge­nerales
de las Comunidades, estando hoy en día muy desequili­brados
en favor del FEOGA garantía y en detrimento del FEOGA
orientación.
IV- 7.- INTERVENCIONES CECA.
1) Misión.
Las intervenciones CECA tienen por objeto favorecer las in­versiones
en las industrias del carbón y del acero, por lo que su
carácter es puramente sectorial. Sin embargo, dada la importan­cia
que estas actividades tiene para alguna regiones, deben tener
se en cuenta al analizar las políticas de desarrollo regional de es­tas
determinadas zonas.
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2) Gestión y recursos.
La CECA concede préstamos o garantías tanto para inversio­nes
como para reconversión, siendo la Alta Autoridad de la CECA
el organismo que gestiona la concesión de estas ayudas.
Los medios financieros provienen de la misma CECA.
IV- S.- EL fONDO SOCIAL EUROPEO.
1) Misión.
También el Fondo Social Europeo debe ser tenido en cuenta
al tratar de los instrumentos de intervención regional dado que al
tener por misión, según señala el Tratado de Roma, « promover
Las facilidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional
de los trabajadores » , muestra ya sus posibilidades de contribuir a
las políticas de desarrollo regional, facilitando a las regiones me­nos
favorecidas la obtención de la mano de obra que las nuevas
inversiones le demanden o de reconvertir el empleo en aquellas
otras regiones saturadas o con sectores en crisis.
A partir del reglamento 2396/ 71 se indica ya expresamente
que el Fondo « puede aportar su concurso a operaciones destina­das
a remediar un desequilibrio grave y prolongado en regiones
donde el desarrollo está atrasado o donde las actividades domi­nantes
están en declive » .
2) Gestión y recursos.
De acuerdo con los dos tipos de intervención ( el que existía
hasta el reglamento enunciado y el nuevo aparecido en este últi­mo)
los procedimientos de decisión varían, siendo en el primer
caso el Consejo quien decide, a propuesta de la Comisión y por
iniciativa de éstos o del estado- miembro y en el segundo es la
Comisión quién decide sujetándose a un reglamento previo publi­cado
por el Consejo.
En ambos casos los organismos comunitarios están asistidos
por un Comité del Fondo compuesta por representantes de los
gobiernos y de las organizaciones sindicales.
La aportación del Fondo es complementaria de la efectuada
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por los organismos nacionales correspondientes, no pudiendo so­brepasar
aquella el 50% de la estatal. Si el promotor de la acción
es una entidad privada, se exige garantía del Estado correspon­diente,
con los mismos límites que el caso anterior.
Los recursos del FSE provienen de los Presupuestos Genera­les
de las Comunidades.
IV- S.- BALANCE DE LA POLITICA DE DESARROLLO REGIO­NAL
COMUNITARIO.
IV- S.- 1) Consideraciones generales.
Si bien, como ya se ha dicho, la Comunidad entiende la políti­ca
de desarrollo regional como el conjunto de las acciones de in­cidencia
regional de las diversas políticas comunitarias conmi­nándolas
con las directamente ejercidas por los estados­miembros,
a la hora de establecer balances cuantitativos no se ha
podido contar con los instrumentos adecuados que nos permitan
evaluar las repercusiones regionales de las políticas comunitarias
o de sus instrumentos financieros. Por todo ello, analizaremos
con mayor precisión el acto de la política regional canalizada a
través del FEDER.
IV- S.- 2) Ambito de aplicación.
Tal como señalaba el reglamento 724/ 75 son los esta dos­miembros
los que establecen las zonas beneficiarias del concur­so,
lo que se ha hecho en general, atendiendo a los siguientes cri­terios:
empleo en la agricultura, desempleo, producto interior por
trabajador y renta familiar.
Atendiendo a éstos, se destacan una serie de regiones o pro­vincias,
aunque no siempre coincide la atención prestada con el
grado de necesidad.
No ha de olvidarse que Irlanda y Luxemburgo constituyen,
cada una, una región completa.
Según el criterio escogido, las regiones con índices menos fa­vorables
son las siguientes:
a) Empleo agrícola: Las regiones que cuentan con un mayor
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porcentaje de empleo en el sector primario son: en Francia
Basse- Normandíe, Middi- Pyrinees y Limousin, Irlanda y en
Italia: Abruzzi, Molise, Puglia, Basilicata, Calabria y Si cilia,
todas ellas con más de un 20% de la población activa dedi­cada
a la agricultura.
b) Desempleo: Las regiones con mayor índice de desempleo
son Irlanda y en Italia, Calabria con más del 9% en 1977,
seguida de: en Francia, Córcega, en Italia, Lazio, Puglia, Si­cilia
y Cerdeña y en Gran Bretaña, Irlanda del Norte con
más del 7%.
c) Producto interior por trabajador: Las regiones con menos
productividad son: Irlanda, en Italia: Trentino- Alto Adige,
Veneto, Toscana, Umbria, Marcha- Campania, Abruzzi, Mo­lise,
Puglia, Basilacata, Calabria, Sicilia y Cerdeña y en Gran
Bretaña: Norte de Inglaterra, Yorkshire, y Humberside, East
Midlans, East Anglia, South West, West Midlans, Gales e
Irlanda del Norte, todas con una productividad inferior al
70% de la media de la comunidad.
d) Renta Familiar: Las regiones de mayor renta ' familiar son:
en Italia: Umbria, Campania, Abruzzi, Molise, Puglia, Basila­cata,
Calabria, Sicilia y Cerdeña y en Gran Bretaña, Irlanda
del Norte con una renta inferior al 70% de la media comu­nitaria,
seguidas de: Irlanda, en Italia: Trentino- Alto Adige,
Veneto y Marche, en Holanda, Drente y en Gran Bretaña,
North of England, Gales y Escocia, éstas últimas con una
renta familiar entre el 70 y e185% de la media comunitaria.
Las regiones más favorecidas con el Fondo han sido: en
Bélgica, Limbourg con 20 UCE/ habitante, en Francia, Cór­cega
con 41 UCE/ HAB.. Irlanda con 28,6 UCE/ hab., en Ita­lia,
Cerdeña ( 43,7) Puglia ( 24,2), Basilicata ( 23,6), Abruzzi
( 21), Sicilia ( 16,8), Calabria ( 17,79 y Molise ( 16) y en Gran
Bretaña Irlanda del Norte con 38,7 UCE/ hab.
Consideración aparte merecen los casos de Groenlandia y
los Departamentos Franceses de Ultramar a los que sus es­peciales
condiciones geográficas han hecho que se les do­tara
de especial ayuda, llegando a alcanzar la dotación del
concurso los 393 UCEs por habitante en Groenlandia y 18
UCE/ hab. en los D. O. M.
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Dejando estos dos casos, vemos que en líneas generales la
atención de la política regional comunitaria se acerca a las
necesidades reales de las zonas menos desarrolladas y que
singularmente Irlanda, el Mezzogiorno italiano e Irlanda del
Norte reciben mayor participación unitaria del Fondo. Pare­ce
desprenderse que el empleo agrícola y la renta familiar
han sido los índices económicos que prioritariamente se
han tenido en cuenta para la distribución de los fondos.
Por contra, la productividad y, en menor grado, el desem­pleo
no han desempeñado un papel tan relevante, pues en
el primer caso se hubiera atendido con mayor prodigalidad
a la mayor parte de las regiones británicas que cuentan con
bajos índices de productividad y en el segundo, podrían ha
ber entrado otras zonas italianas, británicas e incluso fran­cesas
que tienen porcentajes peligrosos de desempleo. Pa
rece que la intención de los gestores han sido atacar con
mayor intensidad los problemas estructurales que los
coyunturales.
IV- 9.- 3) Gestión del FEDER durante el periodo 1975- 78.
La dotación del FEDER para el primer trienio de su existencia
( el período 1975- 77) fue de 1.300 MUCE. Sin embargo, la falta
de un rodaje administrativo, las dificulta des de elaboración de los
programas de desarrollo regional y la escasa coordinación de las
políticas de desarrollo na cionales con la comunitaria impidieron
la total utilización de esos fondos, alcanzándose solamente un vo­lumen
de créditos comprometidos de 928,46 MUCE. Las modifi­ca
ciones introducidas en la tramitación de los expedientes y la
experiencia adquirida condujo a que de los 581 MUCE disponi­bles
en 1978 se transformaron en créditos compro metidos al fi­nal
del ejercicio, 556,37 lo que indudablemen te significa una
considerable mejora en la gestión. Uno de los factores que contri­buyeron
a ello fue la sugerencia de presentación de un número
superior de demandas de las que podrían ser aceptadas, por lo
que aún existiendo recha zas, se pudo cubrir una parte sustancial
del concurso.
En total, en este período 1975- 78 se cubrieron 1.484,83
MUCE de créditos comprometidos por el FEDER, afectando a
6.347 proyectos, cuya inversión total repre sentó 13.777,3
MUCE.
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De estos 509,29 MUCE del Fondo fueron destinados a inver­siones
en industrias o servicios y 975,53 MUCE a infraestructu­ras,
es decir un 34,3% y un 65,7% respectivamente.
Estas inversiones preveían una creación de 254.000 puestos
de trabajo.
El reparto de estos fondos y la dotaciÓn por habitante fue la
siguiente:
CUADRO N. o 1
Créditos Dotación Dotación/ habJ
Comprometidos Porcentaje habitante región
Italia ................ 512,25 34,49 9,1 24,7
Gran Bretaña ........ 372,36 25,07 6,7 14,5
Francia .............. 268,22 18,06 5,1 15,9
Alemania ............ 151,68 10,21 2,5 6,6
Irlanda .............. 87,15 5,86 26,1 26,1
Holanda ............. 37,19 2,50 2,7 16,3
Bélgica .............. 30,38 2,04 3,1 9,5
Dinamarca ........... 23,48 1,58 4,6 37,1
Luxemburgo ......... 2,12 0,15 5,9 5,9
TOTAL ............ 1.484,83 MUCE 100 5,8 UCE/ h. 15,4 UCE/ h.
Como se vé, los porcentajes se ajustan en líneas generales a
los previstos y las disonancias que se aprecian, singularmente las
de Italia y Gran Bretaña que han absorbido una participación en
el Fondo menor de la que les correspondía, se debe a las dificulta­des
de gestión de los primeros años.
Otro dato a tener en cuenta es la dotación por habitante que
marca unas diferencias muy notables en beneficio, como cabría
esperar de los países más atrasados. El caso de Irlanda se desta­ca
excesivamente debido a que todo el territorio de Eire se ha
considerado zona de protección.
Más significativa es la dotación por habitante incluyendo solo
la población de las regiones desfavorecidas. Aquí se obtiene una
mayor correlación y un menor desequilibrio en las ayudas a regio­nesdeprimidas
independientemente del país a que pertenezcan.
No obstante existen ciertas diferencias y, dejando aparte el caso
de Dinamarca, que ha decidido concentrar sus ayudas en Groen­landia,
las regiones más favorecidas vuelven a ser las de Italia e
Irlanda, seguidas a cierta distancia por las de Gran Bretaña, Fran­cia
y Holanda y algo más lejos las de Bélgica Alemania y Luxem­burgo.
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CUADRO N. o 2
% Fondo Aportaci. % Fondo Inversión
1978 N. o proyectos Ayuda nacional slayu. naco fondo slinv. Ind. inducida.
Industrias más 10 MUCE 38 243,07 39,93% 95,36 6,16% 1.548,32
Industrias menos 10 MUCE. 535 185,97 47,49% 88,27 9,45% 934,75
Industrias .................... 573 427,93 42,91% 183,63 7,37% 2.483,07
Infraestructuras más 10 MUCE. 38 971,54 20,17% 195,86 12,91% 1.516,28
Infraestructu ras menos 10
MUCE ....................... 741 575,84 27,39% 157,73 22,23% 706,52
Infraestructura de montaña 248 64,49 29,74% 19,18 28,85% 66,47
Infraestructuras .............. 1.027 1.611,87 23,11 % 372,77 16,28% 2.289,17
TOTAL .................... 1.600 2.039,80 27,27% 556,36 11,65% 4.772,34
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IV- 9.4) Análisis de la distribución de fondos del FEDER durante un
año tipo ( 1.978).
Durante el ejercIcIo de 1978 el FEDER recibió peticiones
para 1.940 proyectos ( incluyendo los remanentes de años ante­riores)
que representaban una inversión total de · 5.147 MUCE de
los cuales un 56% eran para industrias y servicios y un 44% para
infraestructuras. De estas peticiones fueron aceptadas 1.600
proyectos con una inversión de 4.772 MUCE de los cuales un
52,5% fueron para industrias y servicios y un 47,5% para infraes­tructuras.
La aportación del FEDER fue de 556,4 MUCE, siendo un
33% para las industrias y servicios y el 67% para las infraestruc­turas.
No debe extrañar que proporcionalmente se haya destinado
mayores fondos a las infraestructuras puesto que las ayudas a las
inversiones en industrias están limitadas al 20% de la inversión y
al 50% de la ayuda nacional, la cual, en . Ia mayoría de los países
( salvo Italia e Irlanda) no puede sobrepasar el 25% de la inver­sión,
por lo que difícilmente la ayuda del fondo para industrias o
servicios podrá exceder del 12,5% del total a invertir en el
proyecto y en cambio, en las infraestructuras este tope puede al­canzar
hasta el 30% e incluso el 40% en casos excepcionales.
Reflejando en un esquema las aportaciones del Fondo, las
ayudas nacionales y la inversión inducida, relacionándolas con el
tipo de inversión, tal como se expone en el cuadro n. o 2 llegare­mos
a las siguientes conclusiones: en conjunto, las ayudas nacio­nales
que acompañaron a los 556,4 MUCE aportados por el Fon­do
se elevaron a 2.039,8 MUCE, es decir que aquellas represen­taron
un 27% de éstos, pero lo verdaderamente significativo es
que dentro de ellas, los destinados a industrias y servicios fueron
427,9 MUCE con lo que la proporción respecto a esta ci, fra de la
aportación del Fondo fue del 42,9% y la realizada en infraestruc­turas
del 23,11 % puesto que las aportaciones estatales en este
caso fueron de 1.611,8 MUCE. Como se ve claramente en el pri­mer
caso, se está cerca del tope del 50% establecido, pero no se
sobrepasa.
Si analizamos ahora la separación de las inversiones entre
proyectos de más o menos de 10 MUCE, vemos que en los
proyectos de baja inversión se agotan más las posibilidades de
62
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CUADRO N. o 3
Indust. Indust. Infraest. Infraest. Infraest. Total
+ 10 M. - 10 M. Indust. + 10 M. - 10 M. montaña. Infraest. Concurso
Bélgica ................ 10,7% 7,6% 10,1% 26,7% 26,7% 19,5%
Dinamarca ............. 30,0% 30,0% 30,0% 30,0%
Alemania .............. 5,5% 4,9% 5,2% 18,7% 23,8% 22,6% 8,2%
Francia ................ 3,5% 7,3% 5,7% 25,4% 29,5% 30,0% 28,1% 11,6%
Irlanda ................. 0,9% 17,1% 2,9% 6,8% 27,9% 28,6% 19,1% 16,0%
Italia .................. 16,4% 17,2% 16,8% 14,8% 26,1% 27,3% 16,1% 16,3%
Luxemburgo ........... 5,2% 5,2% 5,2%
Holanda ............... 7,1% 7,1% 30,0% 30,0% 9,5%
Gran Bretaña .......... 8,7% 14,0% 10,1% 6,2% 18,1% 28,6% 11,8% 11,1%
( J) TOTAL e. E. E. ........ 6,2% 9,5% 7,4% 12,9% 22,2% 28,8% 16,3% 11,7%
c.. v
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
aportación del Fondo ( hasta un 47,5%) lo que nos puede dar una
idea de la existencia de un trato más favorable por parte de la Co­misión
a estos proyectos.
Si examinamos ahora la inversión inducida y los porcentajes
de las aportaciones del Fondo, vemos que el total es 11,65%,
siendo más generosos, tal como cabía esperar, las aportaciones
en infraestructuras ( 16,3%) si bien todavía bastante por debajo
del tope establecido del 30%. Este tope se ve más próximo en los
proyectos de menos de 10 MUCE ( 22,2%) que en los de mayor
inversión ( 12,9%) y todavía más en los proyectos de infraestruc­tura
de montaña ( 28,8%), lo que también, como en el caso de las
industrias y servicios, nos indica una cierta preferencia de la Co­misión
por las pequeñas inversiones en la resolución del Concur­so.
Si reflejamos ahora en un nuevo cuadro ( el n. O. 3) la distribu­ción
por países y categoría de inversión de los porcentajes de las
aportaciones del concurso sobre la inversión programada, sacare­mos
algunas conclusiones sobre el diferente grado de aprovecha­miento
de la financiación del FEDER. Efectivamente, la mayor
parte de los países, con excepción de Gran Bretaña e Italia desti­nan
sus fondos con prioridad a agotar las posibilidadses de finan­ciación
de infraestructuras de iniciativa pública en tanto que de­jan
relativamente desatendidos los proyectos de inversión privada
en industrias o servicios. Así vemos como Francia, Alemania e Ir­landa
solo cubren con aportaciones del FEDER un 5,7%, un 5,2%
y un 2,9% de la inversión en industrias o servicios, respectiva­mente.
El hecho es tanto más grave en Irlanda, por cuanto los te­chos
de las ayudas del Estado son de 35% ó 50%, según las zo­nas,
por lo que las aportaciones del Fondo podrían llegar ( 50% de
la ayuda nacional) hasta un 17,5% ó un 20% respectivamente,
( por el tope establecido).
Sin embargo vemos que en la mayoría de los casos practica­mente
se agotan los márgenes de financiación del Feder en in­fraestructuras.
Así Holanda y Dinamarca cubren el 30% de las in­versiones
del Concurso, Francia un 28,1%, Bélgica un 26,7% y
Alemania un 22,6%.
Los casos de Gran Bretaña e Italia, como ya hemos apuntado
son singulares, pues destinan una mayor atención relativa a las
inversiones en industrias y servicios ( 1 0,1%, 16,8% respectiva­mente),
que a las realizadas en infraestructuras ( 11 ,8% y 16,1%),
64
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
donde se queda lejos de los topes marcados. El caso de Irlanda
también tiene características especiales, pues tampoco consume
su porcentaje admisible de aportación del Fondo para infraestruc­turas,
conformándose con un 19,1%. Ello nos indica la tendencia
a diversificar el destino de los fondos del FEDER, contando con
otros medios de financiación también eficaces.
A parecidas conclusiones llegamos si observamos la distri­bución
de los fondos del Concurso entre inversiones en industria
o servicios e inversiones en infraestructuras para cada país, tal
como expresa el cuadro n. O 4.
CUADRO N. o 4
Dina- Alema- Gran
Bélgica marca nia Francia Irlanda Italia Lux. Holanda Bretafta
Industrias .......... 23% 0% 52% 36% 42% 22% 0% 67% 38%
Infraestructuras .... 77% 100% 48% 64% 58% 78% 100% 33% 62%
También bajo este punto de vista queda clara la preferencia
por las inversiones en infraestructuras de la mayoría de los paí­ses.
Solamente Alemania y Holanda destinan un porcentaje
mayor a las inversiones en industrias o servicios.
Tiene también interés analizar el destino de las inversiones
para las distintas categorías ya reseñadas.
Así, en el concurso de 1978 fueron aprobadas.
a) 38 industrias o servicios con una inversión mayor de 10
MUCE, de las cuales 13 eran industrias químicas, 6 de au­tomóviles
o piezas, 5 de productos minerales no metálicos,
5 industrias de caucho y transformados plásticos y otras.
b) 535 industrias o servicios con una inversión menor de 10
MUCE, de las cuales 84 eran de fabricación de artículos
metálicos, 56 del mueble y madera, 55 alimentarias, bebi­das
y tabaco, 49 construcción de material eléctrico o eléc­tronico,
47 caucho y transformados plásticos, 41 produc­tos
minerales no metálicos, 38 industrias químicas, etc.
c) 38 proyectos de infraestructura con una inversión de más
de 10 MUCE, de las cuales 23 ( un 60%) fueron equipa-
65
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
mientos generales para zonas industriales ( vías de acceso,
vías férreas, suministro y depuración de aguas), 9 fueron
carreteras, 3 instalaciones para vías aéreas, uno de infraes­tructura
portuaria, otro de producción de energía y otro
más de infraestructura de telecomunicación.
d) 741 proyectos de infraestructura con una inversión de
menos de 10 MUCE, de los cuales 388 ( un 52%) fueron
equipamientos generales para zonas industriales ( vías, su­ministro
y depuración de aguas, alcantarillado, etc...), 154
infraestructura viaria, 81 de infraestructuras diversas ( ener­gía,
telecomunicación, etc...), 42 de infraestructura turística,
41 de infraestructura portuaria, 23 « advance factories » y
otros.
e) 248 infraestructuras agrícolas de montaña o de zonas
menos favorecidas, todos en equipamientos colectivos
( vías, suministros de agua, alcantarillado, etc..)
IV- 9.- 5) Las otras políticas comunitarias de incidencia regional.
El análisis de los resultados de la pQlítica comunitaria de de­sarrollo
regional quedaría incompleta si no hiciéramos alusión al
impacto regional del resto de las políticas comunitarias.
En efecto cada vez existe en la Comunidad mayor conciencia
de la necesidad de considerar la política regional con una pers­pectiva
más amplia y no limitada a las transferencias financieras
del FEDER.
Fruto de esta inquietud lo constituye la resolución del Conse­jo
de 6- 2- 79 en la que se encomienda a la Comisión « el estable­cimiento
de un cuadro global de análisis y de concepción de la
política regional comunitaria, a fin de crear una base común de
apreciación » , así como la obligación de « tener en cuenta el im­pacto
regional de las políticas comunitarias a la hora de su elabo­ración
» .
Este mandato ha cristalizado ya durante el ejercicio de 1978
con apreciables resultados, tanto en algunas políticas comunita­rias
como en los instrumentos financieros.
Así, el FEOGA orientación dedicó durante el año 1978 parte
sustancial de sus recursos a resolver diferencias regionales, prin­cipalmente
en las zonas mediterráneas de Italia y Francia así
66
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
como operaciones de drenaje en Irlanda. Por otra parte el presu­puesto
del FEOGA orientación ascendió de 325 MUCE en 1977
a 507 que se prevén para 1980.
En la política pesquera se considera que deben merecer aten­ción
especial aquellas regiones cuya dependencia económica de
la pesca sea mayor.
Igualmente la política industrial debe tener en cuenta aque­llas
regiones con notable dependencia de un sector en crisis.
La política social ha sido más explícita, destinándose un 50%
de los recursos del Fondo Social Europeo obligatoriamente a las
regiones más desfavorecidas. En la práctica, en 1978 el porcen­taje
efectivo alcanzó el 79,5% ( 73% en 1976).
También la CECA ha recibido la recomendación de concen­trar
sus acciones en determinadas regiones necesitadas de re­conversión
industrial. El valor de los préstamos de reconversión
fue en 1978 de 200 MUCE, mientras que en 1972 era de 62
MUCE.
También el Banco Europeo de Inversiones incrementó su
atención a las regiones desfavorecidas destinando en 1978 un
74% a proyectos de desarrollo regional, en tanto que en 1977
esta cifra había sido de 69%.
Cada vez se acentúa, por tanto, la necesidad de una coordi­nación
de todas las políticas comunitarias en favor del desarrollo
regional, si bien puede decirse que, en estos momentos apenas se
ha iniciado esta trayectoria, la cual aportará, sin lugar a dudas,
grandes beneficios a los objetivos de las Comunidades Europeas.
67
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
CAPITULO V
PROPUESTAS PARA UNA NUEVA POLITICA DE
DESARROLLO REGIONAL EN ESPAÑA
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
V- l.- PLANTEAMIENTO MARCO
LLegamos a la parte sustancial del trabajo y en ella nos pro­ponemos
trazar las líneas de enmarcación d~ la futura política de
desarrollo regional en España. Para ello debemos servirnos de las
siguientes referencias:
V- 1 - l.- a) Los antecedentes de la política de desarrollo regional en
España.
Están expuestos en el primer capítulo de este trabajo.
Evidentemente debe tenerse muy en cuenta la trayectoria de
nuestra política de desarrollo regional, contando con las ex­periencias
de los dos primeros planes de desarrollo y de las
nuevas formulaciones, no plenamente cristalizadas del tercer
plan.
Deben considerarse pues los resultados de la política de po­los
de promoción y de desarrollo, así como la de declaración
de sectores, zonas y polígonos de preferente localización in­dustrial
y muy singularmente los nuevos enfoques apuntados
con la creación de las Grandes Areas de Expansión Industrial.
En una primera aproximación parece que, tal como se indicó
en el primer capítulo, tanto los polos como las zonas de pre­ferente
localización están a punto de agotar su viabilidad, al
tiempo que las perspectivas apuntadas en la concepción de
las grandes áreas contienen todavía un amplio margen de po­sibilidades
de acción efectiva.
En cuanto a los incentivos a la inversión, puede decirse que
han corrido diversa suerte. Desaparecidas, a raíz de la nueva
regulación del impuesto de sociedades, los referidos a la li­bertad
de amortización y a las rentas del capital, podemos
71
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
considerar con Saenz de Buruaga que los únicos incentivos
realmente eficaces han sido: las subvenciones, la preferencia
en el crédito oficial y la reducción en el impuesto sobre trans­misiones,
adquiriendo una importancia notablemente menor
la expropiación forzosa, las reduccionesexención de la licen­cia
fiscal y las reducciones en el 1. T. E. de los bienes de equi­po
extranjeros, amén de los dos beneficios anteriormente
mencionados, hoy desaparecidos.
En cuanto a la apuntada complementariedad de las inversio­nes
públicas en infraestructuras, que constituía uno de los
propósitos formulados en la nueva política regional del 11I
Plan de Desarrollo y cuya responsabilidad se encomendaba a
las Grandes Areas de Expansión, deviene imposible definirse
sobre su viabilidad, ya que, en la única Area donde existe
perspectiva temporal para poder juzgar resultados, es decir,
la de Galicia, puede decirse que no ha existido esa esperada
coordinación y la gestión de la Comisión del Area ha sido
nula a este respecto.
Mayores posibilidades de análisis ofrece la gestión de las So­ciedades
para el Desarrollo Regional, nacidas al amparo de
las Grandes Areas, pero que hoy en día han llegado a adquirir
vida propia. En líneas generales, podría decirse que el instru­mento
contiene importantes gérmenes de validez, si bien
hasta ahora, las cuatro SODIS existentes ( Galicia, Extrema­dura,
Anadalucía y Canarias) han tenido una trayectoria desi­gual
y en general poco brillante.
No habiéndose incluído entre las medidas de desarrollo re­gional
las ayudas de funcionamiento, ni las en otros capítulos
consideradas como de rentabilidad social, tales como ayudas
a la formación profesional o a la investigación y desarrollo, no
podemos sacar consecuencias empíricas sobre la viabilidad
de su implantación, si bien todas ellas, en la medida oportuna
parecen aconsejables.
V- 1 - 2.- b) Las políticas de desarrollo regional en los países de
nuestra área económica.
Aún contando con las disparidades de nivel económico y del
distinto tratamiento dado al problema regional, parece acon-
72
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
sejable tomar referencias de otros países a la hora de elabo­rar
una posible política de desarrollo regional en España y
probablemente el ejemplo de los nueve países comunitarios
sea el que nos pueda ofrecer mayor utilidad.
Del análisis efectuado en el capitulo 11, se desprende, que
existe un cierto grado de homogeneidad entre las respectivas
políticas regionales, con unas constantes bastante generali­zadas.
Los incentivos a la inversión los dividíamos entre: ayudas a la
inversión inicial, ayudas de funcionamiento, ayudas de renta­bilidad
social e infraestructuras. En cada uno de estos aspec­tos
expusimos los márgenes generales de aplicación, lo que
nos podrá servir para estimar los más aconsejables a aplicar
en nuestro país.
En la mayoría de los países se contaba además con organis­mos
autónomos nacionales o regionales que servían de ins­trumento
de apoyo financiero e incluso de ordenadores de la
acción regional. También en algunos países ( Francia y Bélgi­ca)
existen sociedades públicas de inversión industrial regio­nal
que están autorizadas a tomar participaciones en la em­presa
privada, aunque normalmente, con carácter temporal.
Aunque en alguna de ellas como Gran Bretaña o Alemania se
establecen criterios puntuales de aptitud para recibir benefi­cios,
en líneas generales, se considera el marco- región como
el idóneo para el desarrollo de una acción territorial.
Los órganos administrativos que toman la responsabilidad de
esas acciones suelen tener carácter nacional, aunque, logica­mente
tienen una estructura dispersa acorde con su misión
de fomento regional.
El sector especialmente beneficiario de la política regional
suele ser la industria, tanto en su aspecto de promoción de
las inversiones como de ejecución de las infraestructuras ne­cesarias
al desarrollo de la actividad. También recibe cierta
atención el sector servicios, principalmente el turismo.
Estas líneas de enfoque del problema, no muy lejanas de las
nuestras, deben de ser aprovechadas en algunos de sus as­pectos
diferenciales con objeto de configurar un marco eficaz
a las acciones para el desarrollo regional en España.
V- 1- 3.- c) La política de desarrollo regional comunitario.
Esta política incluye: por un lado el establecimiento de unas
73
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
limitaciones a las ayudas dispensadas por los estados miem­bros
en orden a sus respectivas políticas de desarrollo regio­nal,
tal como se expuso en el capítulo 111, y por otro la propia
política comunitaria, ampliamente desarrollada en el capítulo
IV de este trabajo.
La alusión a la política de desarrollo regional de las Comuni­dades
Europeas se hace inprescindible, por cuanto España
está inmersa en una fase de negociaciones para la adhesión a
las Comunidades Europeas que muy probablemente culmina­rá
con nuestra integración a partir del 1- 1 - 83. Si bien con
toda seguridad se establecerá un calendario que diferenciará
la inclusión de los diversos sectores, para la política de desa­rrollo
regional tendrá que contarse desde un primer momen­to.
Parece oportuno, por tanto, y tal como se recomienda en
el « informe de la Comisión Europea sobre la petición de ad­hesión
de España » de 29- 11- 78 que se vaya armonizando
nuestra política de desarrollo regional con las directrices
emanadas de los órganos directivos comunitarios. Esta reco­mendación
resulta más factible por cuanto, como hemos re­petidamente
expresado, entramos en una fase de reconside­ración
de esta política en nuestro País.
Por ello y aludiendo al primer aspecto de la política comuni­taria
enunciada., España deberá ajustar la magnitud de las
ayudas regionales concedidas a las limitaciones fijadas por
las comunicaciones de la Comisión a los países miembros de
26- 2- 75y21- 12- 78.
Se habrán de establecer por tanto los techos de ayuda por in­versión
inicial o puesto de trabajo creado, según el grado de
atraso de las respectivas regiones, así como la posibilidad de
apertura a ayudas de funcionamiento, las ayudas al traslado,
la delimitación de las regiones beneficiadas, la consideración
de las repercusiones sectoriales que podrían invalidar la ayu­da
y el establecimiento de un sistema de control que asegure
el cumplimiento de estas especificaciones.
Por otro lado debería de enfocarse esta política nacional de
acuerdo con los criterios que inspira la política comunitaria.
Así debe establecerse por tanto un criterio diferencial en la
aplicación de incentivos de acuerdo con los diferentes grados
de desarrollo de la región o de sus especiales circunstancias.
Así podríamos diferenciar:
74
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
Regiones con grado incipiente de industrialización.
Regiones excesivamente congestionadas.
Regiones con sectores en crisis que afectan gravemente al
estado general de su economía.
Regiones con especiales condiciones políticas o geográficas.
Tratamiento especial para zonas de agricultura de montaña o
notablemente desfavorecidas.
El tratamiento dado a cada una de ellas debe, en principio,
ser diferente tanto en el aspecto cuantitativo como el cualita­tivo.
Deben considerarse además unos tipos de acciones que pue­dan
ser homologables con los de los países miembros y que
permitan establecer términos comparativos con éstos y con
las ayudas comunitarias. Según ésto, deberemos fijar siste-mas
de ayudas financieras ( subvenciones, créditos, etc ),
ayudas fiscales ( reducciones, exenciones de impuestos, etc )
medidas administrativas ( licencias, tarifas reducidas, etc...) e
infraestructuras.
Un elemento esencial aportado por las directrices comunita­rias
es la elaboración anual, con una proyección de tres años,
de programas de desarrollo regional. Independientemente de
la exigencia por parte de la Comunidad de su existencia para
el otorgamiento · de sus propias ayudas, es evidente su nece­sidad
a la hora de aplicar la política de desarrollo de cada re­gión.
Para su elaboración parece aconsejable acudir al esque­ma
ofrecido por el Comité de Política Regional de la Comuni­dad,
en cuyo desarrollo se incluyen: análisis económico y so­cial,
objetivos de desarrollo, recursos financieros y plan de
ejecución.
En cuanto a los criterios de selección de zonas beneficiarias,
la Comunidad Europea deja en libertad a los países miem­bros,
por lo que debe ser en nuestro País y atendiendo a
nuestras circunstancias donde se elija entre unas u otras re­giones
para su consideración como beneficiarios de las ayu­das,
si bien parece oportuno tener en cuenta los índices eco­nómicos
expresamente apuntados por la Comunidad, es de­cir:
renta familiar, productividad, desempleo y porcentaje de
empleo agrícola. La única limitación, que no plantea proble­mas
en nuestro País, es la de que necesariamente han de
existir zonas no beneficiadas, si bien aún en este caso existen
las excepciones de Irlanda y Luxemburgo.
75
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
Un aspecto importante que ha de tomarse en consideración
es el de abrir la posibilidad de coordinación de las respectivas
políticas regionales entre sí, así como la necesaria articula­ción
con la política general del País y con las del resto de la
Comunidad Europea.
V- 2.- SELECCION TERRITORIAL
Se trata ahora de determinar de que forma y bajo que condi­ciones
se va a verificar la selección de los territorios a los que se
va a otorgar la atención prioritaria de la política regional.
Para ello tenemos que elegir un dimensionamiento adecuado
de la zona escogida con objeto de conseguir la deseada eficacia
de las acciones. Parece que el módulo regional , resulta el más idó­neo,
tanto por ser el generalmente aceptado en Europa, incluída
las directrices de la Comunidad, como por ser el que se ajusta a la
nueva configuración política de España nacida de la Constitución.
V- 2.- 1) Indice de selección y bases territoriales.
Tendremos pues que seleccionar regiones que padezcan al­gunas
de las situaciones que en anteriores apartados considerá­bamos
merecían ser objeto de la acción preferente del Estado, es
decir: regiones con deficiente grado de industrialización, regiones
con especiales condiciones políticas o geográficas, regiones con
agricultura de montaña o zonas notablemente desfavorecidas, re­giones
con problemas de congestión industrial o regiones con
sectores fundamentales en crisis.
Para la determinación de los tres primeros casos, habrá que
contar con el apoyo de los índices económicos generalmente ad­mitidos,
puesto que cualquiera que sea el origen del atraso eco­nómico
necesariamente se reflejará en estos índices. En cuanto al
tratamiento de la descongestion de las zonas excesivamente de­sarrolladas,
parece que podría ser más eficaz un tratamiento indi­recto,
fomentando el traslado a las regiones que se determinen
como desfavorecidas.
No existiendo en España graves problemas de repercusiones
regionales de la crisis de un sector ( como son los casos de algu­nas
zonas mineras de Bélgica y Gran Bretaña), entendemos que
76
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
no existe ninguna región con estas características y que, si se die­ran
estas circunstancias en alguna región, parecía más aconseja­ble
que se arbitrara una política concreta de reconversión secto­rial
que tendría distinto tratamiento que el de las acciones regio­nales.
Estableceremos, por tanto, unos criterios ampliamente ho­mogéneos
de la política de desarrollo regional, unificando las me­didas
para todas las regiones escogidas, con la salvedad de la
única región que podemos considerar tiene unos especiales con­dicionamientos
políticos y geográficos, que es Canarias y a la cual
habrá que dotar de un tratamiento específico.
Vamos a determinar qué tipo de índice económicos estima­mos
deben tomarse en cuenta para la selección de estas regio­nes.
Creemos que, una vez más, debemos acudir a los índices
considerados en la política regional de las Comunidades Euro­peas,
es decir: empleo agrícola, paro, productividad y renta fami­liar.
Tomaremos como base, la distribución regional presentada
por el Servicio de Estudios del Banco de Bilbao y que, por otra
parte, prácticamente se ajusta a la que actualmente se maneja en
los proyectos de política autonómica. Frente a la distribución tra­dicional,
existen pequeñas diferencias, tales como: la aparición de
Castilla la Vieja y León como región unificada, la de la Mancha,
que comprende Castilla la Nueva sin Madrid, más Albacete, la
unificación del País Vasco y Navarra y la consideración de Madrid
como territorio regional autónomo.
V- 2-.- 2) Empleo agrícola.
De acuerdo con este enfoque, el índice que nos refleja el por­centaje
de población activa dedicada al sector primario es el si­guiente,
para cada una de las regiones, exponiéndolo en orden
decreciente y tomando los datos del año 1975, según el estudio
sobre renta regional del Banco de Bilbao.
77
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
1 Galicia .
2 Extremadura .
3 La Mancha .
4 Castilla- León .
5 Asturias .
6 Andalucía .
7 Aragón .
8 Murcia .
9 Canarias .
1O Baleares .
11 Valencia .
12 Vasco- Navarra .
13 Cataluña .
14 Madrid .
España .
51,26%
48,02%
37,05%
36,30%
31,10%
30,41%
24,93%
23,88%
21,63%
17,01%
16,84%
10,76%
7,99%
2,41%
23,00%
Vemos que hay ocho regiones por encima de la media nacio­nal
y entre ellas ya se destacan algunas de las palpablemente
consideramos atrasadas tales como: Galicia, Extremadura, La
Mancha, Castilla- León y Andalucía.
Es importante observar que muy pocas regiones europeas
superan este porcentaje medio español, únicamente Basse­Normandíe
( 24,7) Limcusin ( 24,9) en Francia y Molise ( 40,1), Ba­silicata
( 31,6) Y Calabria ( 25,6) en Italia y, por supuesto, incluso
éstas están muy alejadas del 51,26% de Galicia o del 48,02 de
Extremadura.
V- 2.- Desempleo.
El segundo índice a considerar, tomado de las mismas fuen­tes
es el del paro estimado, cuya distribución regional es la si­guiente:
78
1 Andalucía .
2 Canarias .
3 La Mancha .
4 Murcia .
13,5%
9,3%
8,5%
8,0%
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
5 Extremadura .
6 Madrid .
7 Galicia .
8 Valencia .
9 Vasco- Navarra .
10 Asturias .
11 Castilla- León .
12 Cataluña .
13 Aragón .
14 Baleares ~ .
España .
7,6%
4,5%
4,4%
3,7%
2,9%
2,9%
2,9%
2,8%
2,7%
2,3%
5,6%
En este aspecto se producen ciertas aparentes discrepancias
con la clasificación anterior, apareciendo en los puestos de cabe­za
de Canarias y en lugares notablemente superiores : Madrid,
Valencia y la región Vasco- Navarra. La razón de esta supuesta
anomalía reside en que, lógicamente, las posibilidades de paro
aumentan en las regiones de mayor predominio industrial ( Ma­drid,
Valencia o Vasco- Navarra) o de servicios ( Canarias) siendo
por contra las regiones agrícolas de propiedad repartida ( Galicia,
Castilla- León) mucho menos vulnerables.
Aquí vemos que el desempleo está mucho más concentrado
en determinadas regiones, existiendo solo cinco ( Andalucía, Ca­narias,
La Mancha, Murcia y Extremadura) que sobrepasan el índi­ce
nacional.
Si pasamos a establecer comparaciones con las otras regio­nes
europeas ( aún tomando los datos ligeramente superiores de
1977 vemos que solo Irlanda ( 9,2), Jazio ( 7,8), Calabria ( 9,3) y
Cerdeña ( 8,6) en Italia e Irlanda del Norte ( 8,5) en Gran Bretaña
superan el índice de Extremadura, y por supuesto todas ellas que­dan
muy por debajo del 13,5% de Andalucía.
Téngase en cuenta, además, que las cifras generales de paro
en España de 1977 vienen a ser el doble de las de 1975 con lo
que una rigurosa valoración comparativa nos daría unos resulta­dos
increiblemente alarmantes.
V- 2.- 4) Productividad.
Pasando a la consideración de los índices de productividad,
es decir el P. 1. B. por persona ocupada y estableciendo las res-
79
© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
pectivas proporciones con la media nacional y con la media de los
actuales nueve países comunitarios, obtenemos una nueva clasi­ficación:
1 Galicia .
2 Extremadura .
3 La Mancha .
4 Castilla- León .
5 Andalucía .
6 Murcia .
7 Canarias .
8 Aragón .
9 Asturias .
10 Valencia .
11 Baleares .
12 Cataluña .
13 Vasco- Navarra .
14 Madrid .
S/ media
nacional
59,0%
63,5%
84,8%
88,1%
90,8%
92,0%
96,7%
97,6%
98,4%
100,0%
114,0%
117,0%
122,6%
128,7%
S/ media
C. E. E.
29,8%
32,1%
42,8%
44,5%
45,8%
46,5%
48,8%
49,3%
49,7%
50,5%
57,6%
59,1%
61,9%
64,7%
España 100,0% 50,5%
Esta valoración tiene mayor correlación con la del empleo
agrícola, ocupando los nueve primeros lugares, aunque en distin­to
orden, las mismas regiones que en aquellas y todas ellas con
valores inferiores a la media nacional. Vuelven a destacarse Gali­cia,
Extremadura, La Mancha, Castilla- León y Andalucía.
Mayor interés tiene su comparación con las regiones euro­peas.
Así vemos como solo existe un nivel de productividad infe­rior
a la media nacional en Molise ( 43,3), Basilicata ( 44,0) y Ca­labria
( 49,6) en Italia, siendo el resto de las regiones europeas su­perior
a esta media. Los bajísimos índices de productividad de
Galicia ( 29,8%) y Extremadura ( 32,1%) respecto a la media ac­tual
de la CEE altamente preocupantes.
V- 2.- 5) Renta familiar.
El último índice que nos disponemos a analizar es el de la
renta familiar regional, para lo cual también expresaremos sus
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
porcentajes respecto a las medidas nacional y de la Comunidad
Europea. La clasificación sería la siguiente:
1 Extremadura .
2 Andalucía .
3 La Mancha .
4 Canarias .
5 Murcia .
6 Galicia .
7 Castilla- León .
8 Aragón .
9 Asturias .
10 Valencia .
11 Baleares .
12 Cataluña .
13 Vasco- Navarra .
14 Madrid .
S/ media
nacional
67,8%
77,4%
80,4%
80,8%
82,6%
84,7%
93,6%
98,8%
99,3%
102,1%
112,9%
122,1%
122,8%
125,5%
S/ media
C. E. E.
36,8%
41,8%
43,4%
43,6%
44,6%
45,7%
50,5%
53,3%
53,6%
55,1%
60,9%
65,9%
66,3%
67,7%
España 100,0% 54,0%
Aquí se repiten prácticamente los resultados anteriores con
las mismas nueve regiones con índices inferiores a la media na­cional
y volviendo a destacarse ligeramente siete regiones, que
son: Extremadura, Andalucía, La Mancha, Canarias, Murcia, Gali­cia
y Castilla- León.
Si acudimos nuevamente a establecer comparaciones con las
regiones de los nueve, nos encontramos conque solamente Moli­se,
( 53), Basilicata ( 36) y Calabria ( 48) tienen una renta familiar
inferior a la media española, si bien hay que reseñar que en este
caso existe la región de Basilicata ( 36%) con índice inferior al de
la última región española ( Extremadura) cuya renta familiar es un
36 · , 8% de la media comunitaria.
De cualquier forma, no hay que olvidar que existen en España
nueve regiones con índices inferiores a la media, mientras que en
toda la Comunidad Europea solo existen las tres italianas apunta­das
que no rebasen nuestro nivel nacional de rentas.
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
V- 2.- 6) Indice de atraso económico.
Una contemplación objetiva de estos cuatro cuadros compa­rativos
nos puede proporcionar ya los nombres de las regiones
candidatas a beneficiarse de la acción regional en base a los cri­terios
hasta el presente apuntados, pero para mayor c, emanado
de los anteriores que, aún confeccionado con un criterio bastante
convencional, nos puede dar una expresión clara de las diferen­cias
entre las regiones y del grado de atraso relativo de cada una
de ellas.
Para ello daremos a cada región una puntuación del 1 al 14
en cada uno de los cuadros de acuerdo con el puesto que ocupen
en el orden de menor a mayor riqueza.
Así obtendremos una nueva clasificación de lo que podría-mos
llamar el « índice de atraso económico » .
1 Extremadura. . . . . . . . . . . . . 10 puntos
2 La Mancha 12
3 Andalucía................ 14
4 Galicia................... 15
5 Canarias................. 22
6 Murcia................... 23
7 Castilla- León............. 26
8 Aragón 36
9 Valencia 39
10 Asturias.................. 43
11 Baleares. . . . . . . . . . . . . . . . . 46
12 Vasco- Navarra........... 47
13 Madrid................... 48
14 Cataluña................. 49
Por este tan intrincado camino hemos llegado a confirmar lo
que una observación objetiva de la realidad nacional nos venía ya
diciendo, es decir que, si establecemos la media auténtica de esta
relación, obtenemos un resultado de 30,7 puntos con lo que nos
aparecen siete regiones por debajo de esta media: Extremadura,
La Mancha, Andalucía, Galicia, Canarias, Murcia y Castilla- León
que son las que presumiblemente hubiéramos seleccionado como
objetivos para la acción regional.
En todas ellas habrá que aplicar una política análoga de desa-
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© Del documento, de los autores. Digitalización realizada por ULPGC. Biblioteca Universitaria, 2009
rrollo regional con la única excepción de Canarias que por su es­pecialísima
situación geopolítica y su diferente marco económico
y legal ha de recibir un tratamiento especial con un nivel de
apoyo superior al de las demás regiones.
V- 3.- ESTRUCTURACION DE LAS ACCIONES
REGIONALES
Una vez definido que las unidades territoriales básicas
deben ser las regiones y seleccionadas cuales de ellas de­ben
ser benefi. ciadas con la política de desarrollo regional,
vamos a describir los instrumentos de esta política, toman­do
como referencias de bases las descritas en el primer
apartado de este capítulo, es decir, los antecedentes inme­diatos
de la política regional española, las políticas regiona­les
de los países miembros de la C. E. E. Y la propia política
de desarrollo regional de la Comunidad Europea.
El propósito consiste en establecer unas nuevas líneas
de planteamiento del desarrollo regional que sea eficaz y
perfectamente encajable con la política comunitaria en el
momento de nuestra integración.