Estudios de derecho administrativo especial canario

              SEMINARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA
UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA
DIRECTOR: Dr. ALEJANDRO NIETO
ESTUDIOS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
ESPECIAL CANARIO
CABILDO INSULAR DE TENERIFE
AULA DE CULTURA
1 9 6 7
Colaboran en el
I Volumen de
ESTUDIOS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
ESPECIAL CANARIO
por el Seminario de Derecho
Administrativo de la Universi­dad
de La Laguna
ALONSO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO
MACHADO, Secretario de 1.^ Ca­tegoría
de Administración^ Lo­cal,
Profesor Ayudante de la
Universidad de La Laguna
JOSÉ GABALDÓN LÓPEZ, Magis­trado
de la Sala de lo Conten-cíoso-
Adminisfrativo de la Au­diencia
Provincial de Santa
Cruz de Tenerife
LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA,
Secretario del Cabildo Insular
de Tenerife, Profesor Adjunto
de la Universidad de La Laguna
JUAN JOSÉ MARÍ CASTELLÓ- TÁ-
RREGA, Juez de Primera Instan­cia
e Instrucción de La Laguna
ALEJANDRO NIETO GARCÍA, Cate­drático
de Derecho Administra­tivo
de la Universidad de La
Laguna, Director del Seminario
LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO YSUÁREZ,
Secretario General del Gobier­no
Civil de Santa Cruz de Te­nerife
JOAQUÍN VALLE BENÍTEZ, Secre­tario
del Cabildo Insular de La
Palma
Reimpresión facsímil de la obra: ESTUDIOS DE
DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL CANA­RIO
( I), en homenaje a Don Alonso Fernández
del Castillo Machado, con ocasión de su jubila­ción
como Secretario General del Excmo. Cabildo
Insular de Tenerife.
Santa Cruz de Tenerife, a 27 de Diciembre de 1994
Coordinación de la reimpresión:
Servicio de Publicaciones. Cabildo de Tenerife
ISBN de la reimpresión: 84- 87340- 45- 8
Impresión:
Litografía A. Romero, S. A.
C/ Ángel Guimerá, 1
Santa Cruz de Tenerife
PROLOGO
En 1965, hace justo treinta largos años, empezó a reunirse
periódicamente en el Seminario de Derecho Administrativo de la
Universidad de La Laguna —^ un despacho lóbrego, amueblado al
estilo de las covachuelas burocráticas de antaño— un grupo de per­sonas
que en común, tenían la afición al Derecho y a la experiencia
administrativa. Cada quince días pasaban una tarde juntos, sin
ánimo de conspirar ni de arreglar España, sino, mucho más modes­tamente,
con el de discutir ordenadamente los problemas básicos
de las Islas Canarias. Ningún resultado concreto esperaban de su
esfuerzo y tenacidad. Nadie les había encargado nada, ni ellos esta­ban
dispuestos a ofrecer a las « autoridades » —^ y mucho menos a
vender— sus reflexiones. Se trataba sencillamente de « hacer algo »
en unos momentos en los que, fuera de los canales oficiales, cual­quier
iniciativa estaba condenada, no ya al fracaso, sino al silencio.
El destino ha querido, sin embargo, que este puñado de entusiastas
haya pasado a ocupar un puesto, tan pequeño como digno, en la
historia — cuando no en la leyenda— de la Universidad de La
Laguna, del Cabildo Insular de Tenerife y, casi, casi, de Canarias.
Fueron el ejemplo vivo de lo que se puede hacer desde las catacum­bas
en períodos en los que nada se pretende intentar en la superfi­cie;
de lo que valen las ilusiones, por muy modestas que sean,
cuando son honestas; del pulso que late en el cuerpo semicomatoso
de una Universidad; de la sensibilidad de una sociedad insoborna­blemente
liberal, como siempre ha sido la tinerfeña.
1. La reimpresión de este volumen — en homenaje a D. Alon­so
Fernández del Castillo con ocasión de su jubilación funcionarial,
que no intelectual— ofrece hoy la oportunidad de recordar ciertas
cosas que todavía viven en la memoria de viejos, y aún de los que
no lo son; pero que muy pronto se convertirán en materiales muer­tos
de una tesis doctoral.
2. Ya que entonces no lo hacíamos, me permito ahora pasar
lista de asistentes aunque varios no puedan contestarme y su silen­cio
y recuerdo nos apriete el corazón a todos.
VIII PRÓLOGO
Nuestro decano —^ más por autoridad, desde luego, que por
años— era Leopoldo de la Rosa, « siempre tan cortesano y tan puli­do
» , tan amable ( añado yo por mi cuenta), tan generoso, tan eficaz
y tan naodesto. Al Seminario aportaba una larga sabiduría burocrá­tica
y humana, una cultura histórica canaria sobresaliente y un
amplio saber profesoral universitario: un curriculum de excelencia,
como hoy se diría. Descanse en paz y con el recuerdo de esta reim­presión
reciba a cuenta un pago mínimo de lo mucho que se le
debe.
También sigue vivo en nuestro recuerdo Lázaro Sánchez- Pinto
y Suárez, contrapunto y complemento profesional y vital de De la
Rosa, su hermano político, Sánchez Pinto era, funcionarialmente,
el gozne que unía las instituciones periféricas canarias con las cen­trales
del Estado. En el Seminario era más bien callado, pero siem­pre
cordial y cumplidor Su hija Olga fue alumna mía, hoy funcio­naría
de la Comunidad Autónoma: sepa que no nos hemos
olvidado de su padre.
Lamento confesar que he perdido la pista de Joaquín Valle
Benítez, que venía desde La Palma para no dejar enfriar su voca­ción
de investigador y publicista. Quizás nos brinde esta efeméride
la ocasión de volver a saber algo de él y de sus posteriores periplos
peninsulares.
A continuación de este panel entrañable, viene el de los « hom­bres
ilustres » . Juan José Mari Castelló- Tárrega es hoy Presidente
del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, des­pués
de haber pasado por la Secretaría del Consejo General del
Poder Judicial. Era entonces ( y espero que siga siéndolo), un hom­bre
jovial, enamorado de su familia y de su Juzgado de Primera Ins­tancia
e Instrucción de La Laguna, que entendía como un lugar
donde no bastaba con dictar sentencias — excelentes, por cierto—
sino desde donde se hacía justicia al pueblo llano.
José Gabaldón López, tinerfeño por consanguinidad, era ya
una lumbrera del Derecho Administrativo y, habiendo actuado
como Magistrado en los más altos Tribunales de la Nación y ocupa­do
la cabeza de una Asociación Profesional de la Judicatura, ha
coronado su carrera en el Tribunal Constitucional. Canarias le debe
muchas cosas y este Seminario, que es lo que aquí interesa, una
aportación excepcional al Derecho de Aguas, que ocupa todo el
PROLOGO IX
tomo VII de la presente Colección y que debería servir de libro de
cabecera a todos los interesados en la materia.
3. Con ello pasamos ya al protagonista de esta reimpresión, a
Alonso Fernández del Castillo. Para mí es difícil hablar bien de
Alonso — y de Don Alonso sólo se puede hablar bien— porque es
mi amigo del alma y los elogios cara a cara, por muy merecidos que
sean, hieren la sensibilidad de quien los prodiga y de quien los reci­be.
Y, además, sería una tarea inútil, puesto que todos los lectores
le conocen y aprecian tanto o más que yo. Y, sin embargo, me atre­vo
a romper esta regla de amistad por una razón que espero sea
comprendida: la presente reimpresión no va dirigida a nuestra
generación — que ya tiene un ejemplar de la edición original— sino
a las futuras. Y sería una lástima imperdonable que los lectores
curiosos de dentro de veinte años y los eruditos que todavía no han
nacido, llegasen a ignorar quien es hoy —^ y mañana habrá sido—
Alonso Fernández del Castillo.
Fernández del Castillo tiene el nombre y la estampa del caba­llero
Quijano. Es alto y delgado como lo fueron sus padres; renegri­do
de color; pausado el gesto que desmiente la pasión que lleva
dentro; paciente y sonriente. Tinerfeño por los cuatro ( y aún por
los ocho) costados, tuvo un soplo vikingo o visigodo ( danés, para
entendernos) para traer al mundo dos gigantes rubios en una
fusión genética envidiable. No se le conocen enemigos ni malhabla-dores
y con esto ya no se puede decir más.
Su vida profesional no ha salido de la Administración Local:
con una breve excepción en Güímar, ha empezado ( y en estos días
acaba), en el Cabildo Insular de Tenerife. Toda la vida sin salir de
ese barco que hay varado a la orilla del puerto de Santa Cruz. Más
de treinta años en la misma sala de máquinas y en la misma torre
de mando. Nada tiene de particular, por tanto, que conozca — por
dentro— a cada marinero y a cada tuerca y que — por fuera— haya
desembarcado alguna vez en cada uno de los rincones de la isla.
¿ Quién podrá saber más que él del mundo tinerfeño? Sucesor de
Leopoldo de la Rosa en la Secretaría General, su mirada ha regis­trado
cuanto aquí ha ocurrido. Ha visto llover y salir 1 sol; ha cola­borado
con muchos Presidentes y capitulares; ha soportado vientos
y huracanes procedentes de todo el cuadrante, pero siempre ha
marcado el mismo norte; el interés de la Isla y de su Cabildo. Remo
X PRÓLOGO
en los momentos de calma chicha, áncora en los de tempestad.
Siempre puntual con los expedientes bajo el brazo; sonriente en los
cafés de media mañana; con la palabra acertada para todo el
mundo. Y lo que es más importante; siempre en su sitio. Quiero
decir que nunca ha pretendido ejercer un poder u ocupar un puesto
que no le correspondiera; pero también sin ceder un milímetro en
las obligaciones que por cargo le correspondían. Ni trepador ni
inhibido. Ni cobarde ni temerario: prudente. Ni entrometido ni
absentista. Ni palabrero ni silencioso: acertado. Algo extraño ha
debido tener Fernández del Castillo cuando, entendiendo sus debe­res
de una manera tan rigurosa y modesta, no ha sido despeñado
en más de una ocasión.
Uno de sus mayores méritos funcionariales ha sido, con todo,
al menos para mi gusto, su capacidad para abrir un hueco a los
demás. Porque detrás de Fernández del Castillo trabaja una pina de
funcionarios modélicos que en su ejemplo se miran y que él ha ido
formando y apoyando hasta que ellos han sabido pensar y actuar
solos y adoptar decisiones propias, nunca interferidas por su maes­tro,
y que le han ayudado y arropado siempre no por adulación per­sonal
o esperanza de medro sino por fidelidad al servicio que él
representaba. Para mí, entrar en las oficinas del Cabildo es como
regresar a las aulas universitarias: en él se encuentra lo más grana­do
de mis antiguos alumnos; madurados por la edad y la experien­cia,
pulidos por Don Alonso, crecidos por su esfuerzo propio. Si
alguna huella conservara esta Isla de mi paso, será la que ellos
dejen.
4. El magnificar así la vertiente oficial de Don Alonso no sig­nifica,
naturalmente, desconocer las otras facetas de su personali­dad,
a las que quiero aquí aludir para no privar de perspectiva a un
cuadro que de otra suerte resultaría unidimensional. Fernández del
Castillo es un hombre macizo, abierto a muchos frentes.
Pertenece, por lo pronto, a una generación- puente. A una
generación que abrió los ojos a la razón en un momento de oscuri­dad
histórica. El pasado era una nada que acababa de empezar en
la postguerra; el presente un malpaís sin otra hierba que la del
desconcierto; y sin futuro, como una prolongación de la aridez del
pasado y del presente. Pues bien, esta generación — que puede
simbolizarse en el brasero de los mejores tiempos del Ateneo de
PRÓLOGO XI
La Laguna— se empeñó en buscar un pasado que estaba más lejos
y más atrás de la guerra civil. No eran ni rojos ni azules ( o, por
mejor decir, de todo había, aunque en civilizada convivencia) sino
tinerfeños que no se resignaban a perder una herencia antigua y,
poco a poco, hilo a hilo, persona a persona fueron recuperando
ese pasado semiborrado y adquiriendo a través de él su propia
identidad.
Pero esta generación tuvo también el acierto de no encerrarse
en la Isla; antes al contrario, Tenerife se convirtió en refugio de
náufragos que tenían mucho que contar y de exploradores que te­nían
mucho que descubrir. Fueron años en los que los intelectuales
españoles visitaban Tenerife, y aquí se encontraban como en su
casa, y no precisamente forzados como en la época de la primera
Dictadura. Sea como fuera, lo cierto es que trajeron buena semilla,
que aquí fructificó en surco agradecido. No hay ciudad española
que pueda alardear de huéspedes como los que Tenerife tuvo, ni
intelectuales españoles que puedan citar una tierra tan acogedora
como la canaria. A la experiencia me remito. Y, en verdad, que no
conozco una generación que sea tan abierta como ésta a la que me
estoy refiriendo: tan comprensiva, tan sensible, tan amistosa. Pues
bien, aunque sería ingenuo imputar a Don Alonso el protagonismo
de este movimiento; rigurosamente cierto es que estuvo siempre en
la rebotica donde todo se reparaba, acompañando a los más gran­des:
de los que va urgiendo ya ir dando cuenta.
Más todavía: Alonso acertó a vivir en Madrid en un lugar que
era un hervidero de juventud y de ilusiones — el Colegio Mayor
César Carlos— donde conoció a tantas personas que luego contri­buyeron
a hacer España, ordinariamente en lo bueno, y donde se le
recuerda con un afecto que los años no han enfriado.
En definitiva: profesionalismo y sensibilidad a toda clase de
inquietudes culturales y políticas; atención reverente a lo canario y
apertura a España y a Europa. Este caballero de la larga figura, que
es nuestro Don Alonso, no se ha apeado jamás de Rocinante ni ha
cerrado nunca los ojos, ni se ha cansado de mirar ni de escuchar...
ni de pensar.
5. Al releer de madrugada las páginas que anteceden ( escritas
en una noche y de un tirón, puesto que tan corto plazo se me dio
para ello, y testigos tengo de la urgencia del encargo), siento no
XII PRÓLOGO
poco rubor ante lo apasionado de lo dicho y estoy seguro de que lo
mismo va a sentir Don Alonso. Pero no hay otra opción y si el des­tino
con sus prisas ha querido que así sea, me someto a ello con
inquietud pero sin disgusto: así tengo una coartada para haber
dicho, sin tiempo para autocensurarme y ni siquiera para corregir­me,
lo que pienso. Está amaneciendo perezosamente en las calles
de Madrid entre la clara neblina otoñal y la sucia polución del tráfi­co.
Gracias a la diferencia horaria, todavía tengo casi dos horas
para cerrar este escrito y el fax de la imprenta espera mis cuartillas
antes de empezar la jomada.
Hora es, por tanto, de volver al comienzo y retomar el hilo, tan
espaciosamente cortado. Se trata de continuar, aunque sea muy
rápidamente, la historia del Seminario y de los volúmenes que
siguieron a éste que ahora se reimprime.
Los asistentes al Seminario no habíamos trabajado únicamente
por amor a la ciencia o para satisfacer nuestro apetito especulativo.
Queríamos que se nos oyese para contrastar nuestra opinión con
quienes tenían las mismas inquietudes que nosotros. El Cabildo
Insular nos brindó — con neutralidad exquisita tan sorprendente
entonces como ahora— una plataforma inmejorable. Las ponencias
fueron expuestas en forma de conferencias con asistencia multitu­dinaria
y atención halagadora. Para un profesor universitario no
hay premio mejor que el de sentir que la sociedad le escucha, aun­que
le critique: darse cuenta de que no está trabajando para hacer
más papel impreso sino para inocular a la sociedad con sus propias
preocupaciones.
Esto fue lo que me sucedió a mí y a todos. De pronto nos
dimos cuenta de que no estábamos solos. El Seminario se institu­cionalizó:
curso tras curso repetíamos las sesiones, cada vez con
más participantes en la medida en que nos lo permitía lo exiguo del
local. Algunos de otras islas se nos fueron incorporando. Es una
lástima que no pueda ahora recordar al menos a los más atractivos;
y a los sucesivos volúmenes que se han ido publicando tengo que
remitirme forzosamente. Poco a poco se fue desplazando nuestra
atención a las aguas; donde logramos — creo— las aportaciones
más interesantes, puesto que con el tiempo pudimos mejorar en
mucho la calidad de nuestra investigación. En tal contexto sería
muy injusto no hacer una excepción a la promesa de silencio con
PRÓLOGO XIII
Don Marcos Guimerá Peraza; mi gran adversario, nunca enemigo.
Guimerá significaba en casi todos los aspectos lo contrario a lo que
yo defendía. Chocamos, y muy duramente. Pero reconozco que
humana y personalmente le admiraba, como ahora respeto su
recuerdo. Para mí fue un honor medir las armas de mi apasiona­miento
y de mis convicciones con un intelectual y un sabio de su
categoría.
Los siete volúmenes de Estudios de Derecho Administrativo
especial canario constituyen un ejemplo singular en la historia uni­versitaria
de la época del franquismo y un precedente de cuanto se
ha hecho después en Canarias y fuera de ellas. Quienes colabora­mos
en esta obra podemos estar satisfechos con justicia. Y no,
naturalmente, por lo que escribimos ( cuyo valor ha empalidecido
demasiado con el transcurso de los años) sino por lo que significó
nuestro esfuerzo. Basta pensar lo que suponía un título así en el
contexto político de la época, cuando nadie había empezado aún a
trabajar jurídicamente en la parcela que hoy llamamos las Comuni­dades
Autónomas. Fuimos unos ilusos que arábamos en el mar y
tuvimos la fortuna de encontrar quien continuara nuestra obra en
tierra fértil políticamente bien regada.
Sin olvidar, en fin, que aquel ciclo se prolongó con una obra
que también tuve el honor de dirigir: el Estudio preliminar sobre el
régimen administrativo especial de las islas canarias. Un librito en
el que también participó, y no podía ser de otra manera, Alonso
Fernández del Castillo. Con esta obra se cerró la prehistoria demo­crática
de Canarias para empezar inmediatamente la era constitu­cional.
Sea consciente, en suma, el lector de este libro que en sus
manos tiene una pieza, no insignificante, de la Historia de la Cultu­ra
Canaria de mediados del corriente siglo.
Madrid, 29 de noviembre de 1994
ALEJANDRO NIETO
ESTUDIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
ESPECIAL CANARIO
Goya Artes Gráficas :-: Doctor Allart, 26- 32 :-: Depósito Legal TF. 366/ 67
ESTUDIOS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
ESPECIAL CANARIO
I
( Curso 1965- 66)
por el
SEMINARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
DE LA UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA
DIRECTOR: Dr. ALEJANDRO NIETO
Catedrático de Derecho Administrativo
CABILDO INSULAR DE TENERIFE
AULA DE CULTURA
Í N D I C E
Presentación 7
I.- ALEJANDRO NIETO:
Introducción al Derecho Administrativo Especial de Ca­narias
9
Sumario— 1. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL TERRITORIAL.
1. Planteamiento. 2. Tratamiento científico. 3. Variedades es­pecíficas
territoriales. 4. Justificación de un Derecho Admi­nistrativo
especial territorial. II. ORDENAMIENTO JURIDI-CO-
ADMINISTRATIVO ESPECIAL TERRITORIAL. 1. Nor­mas
emanadas del Poder central y aplicables solamente en
Canarias. 2. Normas de Derecho territorial canario. 3. Normas
de producción no estatal. 4. Posibilidades del ordenamiento.
III. CONDICIONAMIENTOS DEL ORDENAMIENTO CA­NARIO.
1. Condicionamiento social. 2. Condicionamiento
económico.
II.- LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA:
Antecedentes Iiistóricos del régimen orgánico insular . 23
III.~ LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUAREZ:
Especialidades de las estructuras administrativas esta­tales
en las Islas Canarias 39
IV.— JOAQUÍN VALLE BENITEZ:
Los Cabildos Insulares 69
V.- ALONSO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO:
Las Mancomunidades Provinciales 85
VI.- JUAN- JOSÉ MARÍ CASTELLÓ- TÁRREGA:
Consideraciones sobre los aspectos administrativos del
Plan de Desarrollo para Canarias 103
VIL— JOSÉ GABALDÓN LÓPEZ:
La Hacienda estatal en las islas Canarias , , . . 147
Sumario.— I.— RAZÓN GENÉRICA DE LAS PECULIARIDADES FISCA­LES
DEL ARCHIPIELAGO.- II. LOS PUERTOS FRANCOS
DE CANARIAS: A) Concepto y caracteres. B) Origen de los
Puertos Francos de Canarias. C) Régimen de los Puertos Fran­cos
según sus normas propias. D) Consecuencias del régimen
especial.— III. EL RÉGIMEN TRIBUTARIO SINGULAR DE
LOS IMPUESTOS INDIRECTOS AFECTADOS POR LAS
FRANQUICIAS, EN RELACIÓN CON LAS MISMAS: A) El
Impuesto Aduanero: 1. Caracterización. 2. El Decreto- Ley de
Ordenación Económica de 21 de julio de 1959. 3. El Derecho
Fiscal a la Importación" 4. La ley Arancelaria de 1 mayo de
1960. B) Los Monopolios Fiscales: 1. Caracterización. 2. Efec­tos
de la Ley de Puertos Francos de 1900. 3. El Monopolio de
Tabacos. 4. El Monopolio de Petróleos.— C) Los Impuestos
sobre el Consumo: 1. Concepto y naturaleza, 2. Evolución.
3. Ley de Reforma Tributaria de 16 diciembre de 1940 4. Ley
de Reforma Tributaria de 26 diciembre de 1957. 5. Aplicación
en Canarias: a) la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 febre­ro
de 1964; b) los Impuestos sobre el Lujo.— IV. LA PROBLE­MÁTICA
ACTUAL. LEY DE REFORMA TRIBUTARIA DE
11 JUNIO DE 1960. A) VIGENCIA TERRITORIAL: 1. Terri­torios
con singularidades fiscales. 2. La ley de Reforma Tribu­taria
de 11 junio de 1964 no ha derogado a la de 6 de marzo
de 1900. 3. El artículo 229- 2 no ha incluido ( y lo ha hecho de­liberadamente)
todas las excepciones que afectan a Canarias:
fi) el Impuesto sobre el Lujo: b) los Monopolios Fiscales; c) los
Impuestos Especiales; d) Tasas Fiscales y Tributos Parafisca-
Tes B) SINGULARIDADES DEL ARCHIPIÉLAGO EN EL
NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO-- 1. Expresas en la Ley de
Reforma Tributaria: a) Impuesto Aduanero, b) Impuesto Ge­neral
sobre el Tráfico de Empresas.— 2. Por aplicación de la
Ley de Puertos Francos: a) Impuestos sobre el Lujo; la impor­tación
en el Impuesto sobre el Lujo, b) Impuestos Especiales.
— V. EXAMEN ESPECIAL DE LAS PRINCIPALES SINGU­LARIDADES
TRIBUTARIAS.— A) LA PATENTE N'ACIO-NAL
DE CIRCULACIÓN DE AUTOMÓVILES Y LA PA­TENTE
COMPLEMENTARIA, 1.— Caracteres. 2.— Evolución
normativa y aplicación en Canarias. B) LOS IMPUESTOS
SOBRE PETRÓLEOS I.— Origen y características. 2.— Evo­lución
y aplicabilidad en Canarias. C) LOS IMPUESTOS SO­BRE
EL TABACO. L— Origen y características. 2.— Evolución
normativa y aplicación en Canarias. D) LAS TASAS Y EXAC­CIONES
PARAFISCALES La exacción sobre la gasolina en
Canarias: 1.— Origen y evolución normativa. 2.— Naturaleza.
3 - Régimen.— VI. CONCLUSIONES.
VIII.— LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA:
Las Haciendas locales en las Islas Canarias . , . 257
IX.- ALEJANDRO NIETO:
La Región Canaria 307
Sumario.— I. ACTUALIDAD DE LOS PROBLEMAS REGIONALES-II.
LAS SOLUCIONES REGIONALES. 1. Regionalización.
2. Regionalismo. 3. Riesgos y ventajas del regionalismo- 4. Se­paratismo.
III. LA REGIÓN CANARIA. 1. Existencia regional.
2. Determinación tradicional de la región. 3. Moderna deter­minación
del fenómeno regional. 4. La r^ i< Sn canaria. 5. Di­ficultades
del regionalismo canario- 6 Conclusiones.
Los estudios que aparecen en el presente volumen
fueron realizados durante el curso 1965- 66 ^ n el
Seminario de Derecho Administrativo de la Facul­tad
de Derecho de la Universidad de La Laguna.
La versión que aquí se publica corresponde, más o
menos literalmente, al texto de una serie de confe­rencias
pronunciadas al final del Curso, bajo los
auspicios del Aula de Cuitara del Cabildo Insular
de Tenerife, en las que se desarrolló públicamente,
en forma de lecciones sumarias, el resultado del
trabajo académico.
El análisis pormenorizado del Derecho Administra­tivo
especial canario es tarea que ha de exigir mu­chos
años. El presente volumen es una primera y
modesta aproximación al tema; pero con el entu­siasmo
de mis colaboradores y una Ayuda a la In­vestigación
concedida al efecto por el Ministerio de
Educación y Ciencia, se ha planeado un ambicioso
programa, que ya está convirtiéndose en satisfacto­ria
realidad: en prensa se encuentra el segundo vo­lumen
de estos Estudios, en el que se recogen los
trabajos realizados, y las conferencias publicadas
durante el curso 1966- 67 sobre el tema de Aguas
( con excepción de los Heredamientos y comunida­des),
con arreglo al siguiente sumario, que convie­ne
adelantar:
El problema de las aguas subterráneas en el
Archipiélago Canario, por Telesforo Bravo; Dere­chos
sobre el subsuelo, por Alejandro Nieto; El
procedimiento administrativo en materia de alum­bramiento
de aguas, por Alonso Fernández del
Castillo; Abastecimiento de agua a poblaciones,
por Lázaro Sánchez- Pinto Suárez; Expropiaciones
de aguas, por José Gabaldón; Infracciones en ma­teria
de aguas, por José Antonio Martín Pallín; e
Ideas para una reforma del régimen jurídico de las
aguas canarias, por Alejandro Nieto.
Y, en fin, al iniciarse el curso 1967- 68 se han
reanudado las sesiones del Seminario para exami­nar
los problemas de los Heredamientos y Comu­nidades
de aguas canarias. Tales son los primeros
pasos del largo camino que aun hemos de recorrer.
En otro orden de consideraciones, quisiera de­jar
aquípábUca constancia de mi agradecimiento a
cuantos han hecho posible la Iniciación y continua­ción
de esta obra: al Ministerio de Educación y
Ciencia, al Instituto de Estudios Canarios, al Aula
de Cultura del Cabildo Insular de Tenerife y a esta
última Corporación; pero, sobre todo y muy espe­cialmente,
a mis colaboradores: a los autores de
estos trabajos y a quienes, con constancia ejemplar,
asisten periódicamente a las reuniones del SemlnU'
rio, aportando su ciencia y su experiencia en la dis­cusión
de cada una de las ponencias.
La Laguna, setiembre de 1967
Alejandro Nieto
INTRODUCCIÓN
AL DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL
DE CANARIAS
por ALEJANDRO NIETO
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad de la Laguna.
I. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPECIAL TERRITORIAL
1.— Planteamiento
Derecho Administrativo « especial » — en el sentido que da el
título a este Curso— se opone a Derecho Administrativo « general » ,
conforme a la tradicional división entre Parte general y Parte es­pecial
del Derecho Administrativo. Aquí se trata, pues, de nueve
lecciones de la Parte especial del Derecho Administrativo, concre­tamente
las que se refieren a las especialidades juridico- públicas
de las Islas Canarias; sin proponer, por tanto, ( la empresa resulta­ría
absurda) la existencia de un Derecho Administrativo autónomo,
y mucho menos soberano, propio de esta parcela del territorio na­cional.
De la misma manera que se habla de un Derecho Adminis­trativo
especial de las Corporaciones locales, de los funcionarios o
de los caminos, puede hablarse aquí — siguiendo un criterio terri­torial
de diferenciación— de un Derecho Administrativo especial
de las Islas Canarias. Y precisamente el objeto del presente curso
es determinar hasta qué punto rigen en estas islas disposiciones
administrativas de tipo peculiar, y cuáles son sus notas más im­portantes.
2.— Tratamiento científico
Al iniciar en España el estudio de cualquier Derecho Público
especial territorial, lo primero que llama la atención es la total
ausencia de trabajos sistemáticos sobre el tema, e incluso la esca­sez
de monografías particulares.
12 ALEJANDRO NIETO
a) Y es que en España, sobre el uniformismo normativo in­troducido
por la dinastía borbónica, se ha superpuesto otro unifor­mismo
científico no menos grave. Es forzoso reconocer que la
Ciencia del Derecho Administrativo ha sido siempre en España
una ciencia centralista, casi diría madrileña. Los autores han presta­do
una casi exclusiva atención a los latidos burocráticos de la ca­pital
de España y a las páginas del Boletín Oficial del Estado, que
no por simple casualidad se subtitula Gaceta de Madrid. Además,
no es menos indudable que la Universidad de Madrid ( la antigua
Universidad Central) absorbe, y en parte esteriliza, al resto de las
Universidades españolas: en ella explican los profesores de más
prestigio y en ella se forman la inmensa mayoría de los tratadistas
y casi la totalidad de quienes luego se destinan a la docencia. El
resultado, sea como sea, es que la Ciencia del Derecho Adminis­trativo
español es rigurosamente centralista, prestándose muy poca
atención a las especialidades territoriales. Como excepciones más
notables pueden citarse, sin embargo, por lo que se refiere al dere­cho
histórico próximo pasado, las « Instituciones de Derecho públi­co
general de España, con noticia particular de Cataluña » , de Dou
y Bassols, aparecidas en 1800, y el « Breve Tratado de Derecho Ad­ministrativo
español general del reino y especial de la isla de Cu­ba
» , de Morilla, publicado en 1847.
b) Añádase a ésto, una vertiente técnica, que también ha co­laborado
en el olvido que se está comentando. Me refiero con ello
a la perspectiva metodológica de la Ciencia del Derecho Adminis-tivo,
y concretamente al origen y avatares de sus partes general y
especial.
Durante el siglo XIX, como es sabido, el tratamiento científico
del Derecho Administrativo se ordenaba con arreglo a las distintas
actividades del Estado y a sus peculiares estructuras ( el método lla­mado
de la ciencia del Estado), articulándose su exposición al hilo
de grupos de materias perfectamente diferenciadas: corporaciones
locales, ferrocarriles, minas, etc. En este momento hubiera sido ló­gico
y muy fácil añadir un epígrafe más al repertorio tradicional de
« materias » , para referirse a las especialidades territoriales. Pero es
el caso que, salvo excepciones muy contadas, no se hizo así.
Luego cambiaron las cosas, y a fines de siglo el Derecho Ad­ministrativo
se encuentra ya dominado por el « método jurídico » .
DERECHO ADMINISTRATIVO DE CANARIAS 13
que, en substancia, procura aislar los elementos comunes a todas
las « materias administrativas » para formar con ellas instituciones
jurídicas, que integran y se desarrollan en la Parte general, que al
efecto se crea: actos, contratos, recursos, funcionarios, etc. Este mé­todo
es muy acertado y constituyó un enorme progreso en el De­recho
Administrativo. Pero, a la larga, cayó en un inerte dogma­tismo,
que ha provocado una perniciosa desatención hacia la Parte
especial. Fenómeno que es notorio y que se refleja tanto en la bi­bliografía
como en los planes oficiales de enseñanza.
En este sentido resulta también muy explicable el actual olvi­do
de los problemas propios de las variedades territoriales. Si la
atención se concentra en las instituciones comunes — como los
actos, contratos o recursos— es claro que han de permanecer en
un segundo plano las peculiaridades específicas de cada territorio.
Conviene destacar, sin embargo, que en los últimos aflos se
aprecia una marcada reacción frente a este monopolio de la Parte
general, dándose cada día mayor importancia a las materias de la
Parte especial. Con el resultado de que al amparo de estas corrien­tes
han aparecido en la literatura algunos estudios dedicados a las
especialidades territoriales. Así ha sucedido principalmente con
los temas urbanísticos de Madrid y Barcelona- ( algunos encuadra­dos
en la muy curiosa y significativa « Cátedra de Madrid » ), y tam­bién
hay que destacar la publicación en Pamplona en 1959 de un
« Curso de Derecho público foral navarro » , en el que a lo largo de
doscientas páginas se examinan los problemas referentes al con­sorcio
económico, la Diputación foral, organismos y funcionarios
municipales, contribuciones e impuestos, procedimientos, recur­sos
y presupuestos.
3.— Variedades especificas territoriales
Una vez aclarado lo anterior, cabe preguntarse cómo es posi­ble,
dentro de un uniformismo jurídico tan riguroso, admitir la
existencia de las especialidades territoriales a que se ha venido
aludiendo.
La respuesta a esta pregunta no va a darse en esta primera
lección introductoria, sino que tiene que deducirse de todas las de­más
del curso. Pero, adelantando su contenido, puede afirmarse sin
14 ALEJANDRO NIETO
lugar a dudas que el Derecho Administrativo canario es uno de los
más vigorosos, puesto que en él — junto quizá con Navarra, el área
metropolitana madrileña y la comarca barcelonesa ( dejando a un
lado naturalmente las provincias africanas)— es donde existen las
mayores especialidades jurídico- administrativas de índole terri­torial.
En este momento, y puesto que no va a entrarse en detalles,
sólo corresponde afirmar la posibilidad genérica de un ordena­miento
territorial especial, incluso dentro de un sistema jurídico
centralizado:
a) Podría intentarse buscar una primera explicación en las
doctrinas de la llamada escuela histórica, sobre la base de la ínti­ma
relación que media entre la peculiaridad de un pueblo y la de
su Derecho. Pero, a mi modo de ver, esta explicación resulta
inadecuada en nuestro caso o, en último extremo, ha de acogerse
con muchas reservas, ya que el « pueblo canario » es integramente
español, toda vez que la « raza guanche » fue radicalmente extin­guida
sin dejar otros recuerdos que los folklóricos, salvo excepcio­nes
de escasísima importancia.
b) Una segunda explicación pueden proporcionarnos las co­nocidas
observaciones de Montesquieu sobre la influencia en el
Derecho de las condiciones climáticas y geográficas. Observacio­nes
que, por cierto — y al margen de una importante tradición
doctrinal que se remonta hasta el propio Aristóteles— ya aparecen
entre nosotros en un texto tan venerable como el Liber iudiciorum
( L. 1, tit. II, 1.4: las leyes han de ser « loco temporique conve-niens
» ), y que se conservan luego a lo largo de muchos siglos has­ta
llegar a la Novísima Recopilación, pasando por el Fuero Juzgo y
el Fuero Real. Las indudables peculiaridades del clima y de la
geografía de Canarias pueden explicar, por tanto, y de la forma
más sencilla, alguna de sus peculiaridades jurídicas, tal como ha
de verse más adelante y, mejor aún, en otras lecciones.
c) Bien es verdad que las tesis anteriores cayeron en gran
descrédito con ocasión de los movimientos codificadores del si­glo
XIX. Pero conviene advertir que esta codificación nunca pre­tendió
afectar a las leyes administrativas. Y, más aún, Thibaut, uno
de sus más celosos propagadores, hizo reserva expresa de tales le­yes
administrativas.
DERECHO ADMINISTRATIVO DE CANARIAS 15
4.— Justificación de un Dereclio Administrativo especial te­rritorial.
Es de notar ahora que esta necesidad de explicar la posibili­dad
de la existencia de un Derecho Administrativo territorial, y
aun de justificar su validez, es un fenómeno relativamente nuevo.
La realidad es qué hasta llegar a la Edad Moderna el Derecho era
algo esencialmente territorial, y lo que entonces necesitaba justifi­carse
eran precisamente las normas generales, que con frecuencia
sólo conseguían vigencia territorial después de haber sido acepta­das
por las autoridades locales.
La situación cambia por completo, sin embargo, con el adve­nimiento
de los Borbones. La dinastía francesa fue contraria a! re­gionalismo
jurídico, que destruyó bajo la coyuntura favorable de
una guerra civil. En el Decreto de 29.6.1707 Felipe V — consa­grando
una tendencia iniciada ciertamente muchos afíos antes—
declara que « es mi deseo el reducir todos mis reinos de España a la
uniformidad de unas mismas leyes, usos, costumbres y Tribunales,
gobernándose igualmente todos por las leyes de Castilla, tan loa­bles
y plausibles en todo el Universo » .
Y en este punto hay que volver a insistir en la ya aludida di­ferencia
de destino de las normas de Derecho público y de Derecho
privado, que ahora aparecen con distinto signo. Felipe V terminó
siendo relativamente respetuoso con las normas torales de Derecho
privado; pero acentuó con todo rigor el uniformismo de las normas
de Derecho público. Muy significativo a este respecto es el Decre­to
de la Nueva Planta catalana, y más aún el Decreto de 3.4.1711,
en el que, al establecer la planta interina de la Real Audiencia de
Zaragoza, restablece las normas aragonesas para los asuntos civi­les;
pero, en cambio, mantiene la jurisdicción y normas castella­nas
en los asuntos que hoy llamamos de Derecho Administrativo: « la
Sala civil ha de juzgar los pleitos civiles según las leyes municipales
de este Reino de Aragón; pues para todo lo que sea entre particular
y particular es mi voluntad se mantengan, queden y observen las re­feridas
leyes municipales, limitándose sólo en lo tocante a los con­tratos,
dependencias y casos en que yo interviniere con cualquiera
de mis vasallos; en cuyos referidos casos y dependencias ha de
juzgar la expresada Sala de lo civil según las leyes de Castilla » .
16 ALEJANDRO NIETO
Con la advertencia, además, de que esta penetración de las
leyes castellanas en perjuicio jde las especialidades territoriales,
habría de progresar aún más por causa de la actividad de los in­tendentes
regios, rigurosos instrumentos de la voluntad del mo­narca
y de sus leyes centralizadoras. En el siglo XIX se insiste en
la misma tendencia, puesto que, mientras se mantienen en el Có­digo
civil las especialidades torales de Derecho privado, no existe
ninguna declaración de este género para las especialidades terri­toriales
de carácter administrativo.
II. ORDENAMIENTO JUR1DIC0= ADMINISTRATIV0 ESPECIAL
TERRITORIAL
Al cabo de varios siglos de centralización política y normati­va,
la inmensa mayoría de las normas aplicables en cualquier te­rritorio
español tienen carácter general o nacional, en el sentido
de que se refieren a todo el territorio español. No obstante, aun
puede seguirse hablando formalmente de ordenamientos especia­les
de carácter territorial, puesto que, si bien tienen menos impor­tancia,
también existen grupos de normas que se aplican exíclusi-vamente
a determinados territorios. Problema, pues, de ordena­mientos
que — huelga decirlo— no se identifica con la cuestión
de la fuente de producción de tales normas, cuyo monopolio sigue
res. ervado al Estado, en el sentido de que el valor de las normas
no estatales está supeditado a su reconocimiento por parte de la
ley estatal.
Dentro de este ordenamiento pueden distinguirse los siguien­tes
grupos:
1.— Normas emanadas del Poder central y aplicables sola­mente
en Canarias.
Aquí se trata de normas cuya única especialidad consiste en
la limitación territorial de su aplicación. Atendiendo a su destino,
puede decirse que no son nacionales, ya que se dictan expresa y
exclusivamente para un territorio determinado. Pueden tener ran­go
legal o reglamentario; y ser publicadas como normas indepenr
DERECHO ADMINISTRATIVO DE CANARIAS 17
dientes o tratarse de simples preceptos insertos en una ley gene­ral.
De ellas, unas son de carácter orgánico ( como las reguladoras
de los Cabildos insulares), otras de carácter procediraental ( como
las que señalan plazos especiales para las citaciones o la toma de
posesión de funcionarios), otras de carácter material ( régimen de
aguas) y otras, en fin, de carácter fiscal ( puertos francos).
2.— Normas de derecho territorial canario
De mucha menor importancia que las anteriores ( aunque ex-cepcionalmente
la hayan tenido muy grande, como durante la
guerra civil, en la época del llamado « Mando económico » ), son
las emanadas de órganos cuya jurisdicción territorial está circuns­crita
al archipiélago. Bien sea de los órganos que forman parte de
la Administración del Estado ( la « Administración periférica » ) co­mo
los Gobernadores civiles o los Alcaldes cuando gictúan como
delegados del Gobierno; bien sea cuando emanan de órganos de
la Administración local, como Ayuntamientos, Cabildos y Manco­munidades.
3.— Normas de producción no estatal
Las modernas leyes administrativas han puesto un énfasis es­pecial
en subrayar que las fuentes del Derecho Administrativo no
se agotan en las normas de producción estatal ( ley y reglamento)
sino que hay que atenerse a un complejo superior — el ordena­miento
jurídico— en el que tienen entrada toda clase de normas,
estatales y no estatales, escritas y no escritas. Científicamente aquí
son de tener en cuenta de modo especial los principios generales
del derecho y la costumbre. Ahora bien, como en lo que a mí se
me alcanza, no ofrecen aquéllos ninguna peculiaridad territorial
( aunque hipotéticamente pudieran tenerla), habré de referirme
ahora a la costumbre, máxime cuando ésta puede alcanzar su ma­yor
significación en un territorio muy alejado de la Península.
Además, no es corriente ver admitida sin reservas la costum­bre
entre las fuentes del Derecho Administrativo, ya que buena
parte de nuestros autores se encuentran aferrados a un positivismo
riguroso, y sobre todo porque operan por inercia con unos su-
18 ALEJANDRO NIETO
puestos metodológicos propios del Derecho civil, que no son apli­cables
en esta otra rama del Derecho.
Este desenfoque inicial de la doctrina dominante proviene de
que un sector de la misma plantea el problema desde la perspec­tiva
del artículo sexto del código civil, argumentando que por su
situación dentro de su título preliminar es aplicable a todas las ra­mas
del Derecho. Con el resultado de que consideran a la costum­bre
del lugar como una fuente subsidiaria, a la que acude el juez
a la hora de redactar la sentencia. Se trata, pues, en definitiva de
una técnica de elaboración de decisiones judiciales.
Y, sin embargo, esto no es cierto. Con posterioridad al Código
civil, y como ya se ha indicado, se han dictado, al menos, dos le­yes
que regulan específicamente esta cuestión para el Derecho Ad­ministrativo:
la ley de la jurisdicción contencioso- administrativa y
la ley de procedimiento administrativo. Conforme a estas dos leyes
( artículo 83 de la primera, y 40, 48 y 115 de la segunda), la cos­tumbre
no opera en Derecho Administrativo a la hora de sen­tenciar
y como fuente subsidiaria, sino que, integrándose en el or­denamiento
jurídico, es fuente primaria a la que debe ajusfar su
actuación la Administración en todo momento, y de cuya obser­vancia
están obligados a vigilar los Tribunales. Añádase á ésto que
muchas leyes especiales, como la de régimen local, la de aguas y
la de montes, se remiten expresamente a las costumbres: regula­ción
de aprovechamientos comunales, hidráulicos, policía, etc.
Demostrada así la validez jurídica de la costumbre, es decir, la
posibilidad de su existencia, queda aún por demostrar su existen­cia
real en el archipiélago. Pero ésta no es cuestión que correspon­de
desarrollar en una Introducción. Por lo demás, a cualquiera se
alcanza que las costumbres administrativas han de estar particular­mente
arraigadas en Canarias en razón a su notable alejamiento de
la capital de España, que forzosamente repercute en el relajamien­to
de las uniformes prácticas burocráticas. A título de curiosidad
quisiera citar aquí solamente las costumbres jurídicas que se deri­van
del sistema de los riegos y cultivos por « gavias » , único resto
que me es conocido del Derecho anterior a la conquista; tesis que
se base, de un lado, en la ausencia total de paralelo con cualquier
territorio de la Península, y, por otra, por su extensión en la costa
africana que se enfrenta al archipiélago canario.
DERECHO ADMINISTRATIVO DE CANARIAS 19
4.— Las posibilidades del ordenatniento
A lo largo de este curso, y de los que le sucederán, se han de
ir viendo en su detalle las normas concretas que constituyen el or­denamiento
jurídico- administrativo de Canarias. Aun sin haberse
llegado a formar un repertorio exhaustivo de ellas, puede afirmarse
que su volumen es muy importante, cuantitativa y cualitativamen­te.
De forma un poco inexplicable no se cuenta todavía, sin em­bargo,
con una recopilación de las mismas. Tarea que quizá algún
día pueda realizarse dentro del marco de este Seminario, si es
que se dispone de medios suficientes.
Por otro lado hay que tener en cuenta que se dista mucho de
haber agotado las posibilidades que ofrece este ordenamiento te­rritorial.
Porque lo más importante del mismo no consiste precisa­mente
en las normas ya existentes, sino en su futura utilización
como marco para la gestión administrativa de ciertos problemas
específicos del Archipiélago. El ordenamiento jurídico canario
— montado sobre la base de su característica más importante: la
insularidad— está o puede estar en condiciones de ofrecer fórmu­las
inéditas para la resolución de los problemas canarios más apre­miantes,
como la gestión urbanística, los servicios insulares del
Cabildo, etc.
m. CONDICIONAMIENTOS DEL ORDENAMIENTO CANARIO
Después de haber examinado el marco ordinamental propio
de Canarias, de acuerdo con un esquema formal que, por tanto,
podría aplicarse igualmente a cualquier territorio peninsular, con­viene
analizar ahora las causas que, dentro de este marco formal,
pueden haber provocado ( y pueden provocar en el futuro) varie­dades
jurídicas de contenido especial.
A mi modo de ver — y puesto que, como podrá comprobarse
en la lección siguiente, la peculiaridad histórica tradicional que­dó
rota a principios del siglo XIX— aquí influye un doble condi­cionamiento
social y político.
20 ALEJANDRO NIETO
1.— Coadicíonamiento social
Bajo la amplia etiqueta de « sociales » pueden cobijarse, a
nuestros efectos, una variadísima serie de factores que de alguna
manera pueden influir sobre el tema que se está tratando.
De una forma tan pintoresca como significativa, Abreu Galin-do
describía hace tres siglos en estos términos las peculiaridades
de la sociedad canaria: « los canarios son inconstantes y varios, no
porque entre ellos no haya hombres de verdad, y muy constantes,
sino que por la mayor parte lo son, como los tenemos figurados
por el signo de Cancro, que pasa por el Zenit y clima de estas islas,
que como es signo móvil así influye en sus inferiores su naturaleza
de inconstancia, y por una estrella de cuarta dimensión de natura­leza
de Marte que pasa apartada del Zenit de estas islas ... la cual
estrella por ser de naturaleza de fuego colérico hace los cuerpos
inferiores agudos, inconstantes y amorosos y aficionados, y tam­bién
por los aires diversos que corren en estas islas, y casi ambas
mareas se mudan, que su mutación y variación se imprime en los
naturales, y por ser puertos de mar y concurrir a estas islas gentes
de diversas naciones, que cada uno trae nuevas invenciones, e in­troduce
nuevas costumbres, que es causa que los ánimos varíen en
la elección de las costumbres, y así quedan habituados a variar y
ser inconstantes » « Historia de la Conquista de las siete islas de
Gran Canaria » , 1632. Ed. de 1940, Santa Cruz de Tenerife,
pág. 25).
En la actualidad tenemos ejemplos muy concretos o impor­tantes
de este condicionamiento social del ordenamiento jurídico
canario. Si se quiere insistir sobre las circunstancias climáticas, es
de recordar la R. O. de 24. 11. 1923, por la que se determina un
horario especial de oficinas para Canaria ( de nueve a una, en lugar
de diez a dos) en razón a sus especialidades de clima. Y dejando
ya el terreno de lo pintoresco, hay que tener presente que la pieza
clave del régimen administrativo del archipiélago — los Cabildos—
son consecuencia directa de su específica « insularidad » , de la que
tendré ocasión de ocuparme con algún detalle en la lección
novena,
Pero no es preciso insistir en los ejemplos. Lo fundamental es
tener conciencia de la tensión dialéctica que media entre la Socie-
DERECHO ADMINISTRATIVO DE CANARIAS 21
dad y el Derecho. Cierto es, como desde siempre se ha venido ad­mitiendo,
que la Sociedad condiciona, y hasta provoca, determina­das
normas jurídicas. Pero no es ésto solamente. También hay que
ser conscientes — y por eso hablaba de tensión dialéctica— de que
las normas jurídicas influyen con no menor gravedad en la reali­dad
social, que pretenden no ya regular abstractamente sino diri­gir
y hasta conformar.
2.— Condicionamiento económico
Este planteamiento resulta muy llamativo en los factores es­trictamente
económicos. El Derecho Administrativo, aquí más que
en ninguna otra parte, si bien se deja influenciar por la economía,
suele con mucha frecuencia pretender, a su vez, conformarla me­diante
reglas jurídicas.
En la actualidad éste es un axioma político aceptado con igual
entereza por los sistemas socialistas y por los sistemas capitalistas.
Y hoy ya no debe causar ningún asombro, una vez que se ha su­perado
el principio liberal de la neutralidad económica del Dere­cho
Administrativo.
El Derecho Administrativo moderno — volviendo a las corrien­tes
de la vieja Ciencia de la Policía— ha dejado de ser una cien­cia
neutral al servicio de una justicia abstracta, para convertirse en
un instrumento del intervencionismo económico, que utilizan sin
reparo hasta los confesados neo liberales de nuestro país. Para
convencerse de ello basta examinar la literatura oficial del Plan de
Desarrollo, por citar el caso más significativo.
3.— La última consecuencia que debe deducirse de todas estas
observaciones es que, si se quieren entender las especialidades del
ordenamiento jurídico- administrativo canario, o si se quieren
orientar en el futuro hacia fines verdaderamente útiles, hay que
analizar en sus detalles la situación económica y social del Archi­piélago;
puesto que solo desde esta perspectiva podremos domi­nar
su ordenamiento jurídico. Tal es el camino auténtico. Pero
mientras estos estudios no se hayan realizado, habremos de con­tentarnos
con dar una visión puramente formal de sus especialida­des
y, a todo lo más, una glosa convencional de sus normas.
II
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL RÉGIMEN
ORGÁNICO INSULAR
por LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
I.— Iniciada la conquista de las Canarias en el año 1402, por
Jean de Béthencourt y Gadifer de la Salle, después de rendir el
primero pleito- homenaje al rey Don Enrique III de Castilla, que
ostentaba antiguos aunque nominales derechos sobre las Islas, lo­gró
dominar las de Lan2arote, Fuerteventura y El Hierro hacia me­diados
del 1405; se retira a Normandía y deja a su sobrino Maciot
de Béthencourt con el encargo de su gobierno. Este último las ce­de,
en representación de su tío, en 1418, al conde de Niebla, pero
continúa en ellas con el título de « thenedor » . El Rey don Juan II
otorgó a Alfón Casaus y a su hijo Guillen de las Casas, en 1420,
facultad para conquistar las islas aún libres, lo que motivó diferen­cias
con el conde de Niebla, que terminó por ceder sus derechos a
su contrincante en 1430. No obstante, Maciot continuó en el go­bierno
de Lanzarote; pero Guillen de las Casas invade esta isla y
Maciot pide apoyo a Don Enrique el Navegante, cuyas miras a las
Canarias eran ostensibles. Lo obtiene, recupera Lanzarote y lo ce­de,
en 1448, al Infante portugués. El vecindario expulsa dos afios
más tarde a las gentes de Don Enrique y el rey de Castilla envía a
la isla a un encargado de su gobierno, hasta que se resolviese la
cuestión planteada sobre su señorío. En 1455 y después de larga
resistencia de sus vecinos, toma posesión de Lanzarote y Fuerte-ventura
Doña Inés Peraza, descendiente de los Casaus, que por
aquellos años había logrado dominar La Gomera y El Hierro, por
lo que estas cuatro islas quedaron sujetas al régimen de señorío,
hasta la extinción de éstos a comienzos del siglo XIX. Don Enri­que
de Portugal renunció en 1454 a sus pretensiones sobre Lanza-rote
y La Gomera, isla esta última que en parte dominaba..
En el capítulo de « Le Canarien » , la crónica de la conquista
26 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
normanda, en el que se relata la marcha definitiva de las islas de
Jean de Béthencourt, éste recomienda a su sobrino y lugarteniente
que « lo más que podáis respetéis los fueros de Francia y de Nor-mandía,
es decir en justicia y otras cosas que os parecerá justo ha­cer
» . En la llamada « Información de Cabitos » , de 1477, testigos
que habían alcanzado el gobierno de los Béthencourt afirman que
« como señor usó y exerció la jurisdición alta e baxa e ponía e pu­so
por sí jueces e regidores que por él [ Béthencourt] gobernaban
las dichas islas » y Juan íñiguez de Atabe, que había sido gober­nador
de Lanzarote de 1450 al 1455, declaró que « en las dichas is­las
conquistadas, desde quel dicho Mosén Johan las ganó fasta
hoy, sienpre ha corrido la moneda de Castilla y han estado los ve­cinos
delfa y están a los fueros e usos e costunbres della; e los se­ñores
dellas han seido e son vecinos de Sevilla » . Estas noticias no
nos permiten precisar cuál fuera la primera organización municipal
de estas Islas, aunque es indudable su sumisión a los distintos se­ñores
que detentaron su posesión.
Sabemos que el conde de Niebla otorgó a las islas de Lanza-rote
y Fuerteventura, el 8 de julio de 1422, el fuero de Niebla, que
se lo había concedido a esta Villa Alfonso X en 1263 y era el tole­dano
otorgado a la imperial ciudad por Alfonso VI en 1101. Natu­ralmente,
al concederlo el conde de Niebla a estas dos islas se ha­bía
ya dictado el Ordenamiento de Alcalá, cuya vigencia recuerda
la carta de 1422.
Al resolverse el pleito sobre el señorío de Lanzarote, en carta
de Doña Inés Peraza y su esposo Diego de Herrera, de 15 de junio
de 1455, confirman « cualesquier privilegios, franquezas e liberta­des
» que antes hubieran sido otorgadas a sus vecinos.
La vigencia del Fuero de Toledo, modificado por el Ordena­miento
de Alcalá, al menos en las islas de Lanzarote y Fuerteven­tura,
debió dar lugar a la constitución de un Ayuntamiento o Ca­bildo
de reducido número de miembros, al que asistirían, sin voto,
los jurados. Pero parece haber pruebas del funcionamiento en las
mismas del Concejo abierto, y así se conocen dos documentos, del
20 y 21 de agosto de 1475, en que se habla de reunión del « alcal­de
e jurados e vecinos e moradores » .
No vamos a detenernos en la evolución de estos Concejos y
Cabildos de las islas de señorío hasta llegar al siglo XIX; pero po-
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSULAR 27
demos afirmar que, así como los primeros llegaron a desaparecer,
si en algún momento tuvieron otra misión que la de recaudar fon­dos
para la defensa de los intereses de los vecinos, los Cabildos
estuvieron presididos por gobernadores o alcaldes y formados por
un alguacil mayor, regidores y personero, todos de nombramiento
de los señores, generalmente por tiempo limitado, en algunos ca­sos
vitalicios y en menos con el carácter de hereditarios. Tempo­ralmente
y aprovechando pleitos sobre el señorío, la Real Audien­cia
de Canarias mantuvo cuanto pudo el hacer por sí tales nom­bramientos.
Al dictarse el Auto acordado de 5 de mayo de 1766, que creó
los diputados del común y dispuso que éstos y los personeros fue­sen
elegidos por los vecinos contribuyentes, la Real Cédula de 14
de enero de 1772 lo hace extensivo a las islas de señorío y en ellas
tanto el alcalde como los diputados del común y el personero fue­ron
electivos, sin necesidad de confirmación por el señor te­rritorial.
Funcionaron también esporádicamente en estas islas los Ca­bildos
generales abiertos, al que concurrían las autoridades de los
distintos fueros residentes en la isla, los alcaldes pedáneos y los
vecinos más importantes. Se convocaban para la proclamación y
votos a los Santos Patronos, elección de mayordomo del pósito, de­rramas
y algún asunto de extrema gravedad.
II.— Analicemos ahora la organización municipal en las tres
restantes islas del Archipiélago, que fujeron conquistadas por la
Corona de Castilla, mediante el sistema de capitulaciones. Gran
Canaria quedó sometida en 1483, La Palma en 1492 y Tenerife
en 1496.
Los poderes dados al conquistador de Gran Canaria le conce­dían
facultad para nombrar alcaldes, alguaciles y regidores, y Don
Alonso Fernández de Lugo, que conquistó La Palma y Tenerife, se
atribuyó el mismo poder, aún cuando sólo lo tenía para nombrar
alcalde y alguaciles.
Los Reyes Católicos otorgaron a la isla de Gran Canaria, el 20
de diciembre de 1494, un Fuero, uno de los últimos de fecha y
esencialmente distinto a los clásicos medievales, pero que tiene
evidente interés para conocer el pensamiento de los Reyes y sus
Consejos en orden a la administración municipal castellana en tal
28 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
momento. Es esencialmente orgánico y funcional del nuevo muni­cipio
isleño.
Dispone la existencia de tres alcaldes ordinarios, encargados
de administrar justicia y un alguacil, ejecutor y encargado de lle­var
el pendón de la villa. Estos cuatro magistrados eran llamados
a sustituir al gobernador de la isla en vacantes.
El Cabildo lo formaban seis regidores, un personero, con en­cargo
de procurar por las cosas de provecho del concejo, hacer que
se guardasen las ordenanzas y defender los « propios » y dos procu­radores
del común, representantes de los vecinos pecheros. Ni el
personero ni los procuradores del común tenían voto. El letrado y
el mayordomo de la villa podían ser llamados para informar y era
obligatoria la presencia del escribano de concejo, como fedatario.
Sienta el principio de la amovilidad de todos estos cargos, de dos
años de duración y con prohibición de ser reelegidos hasta trans­curridos
los cuatro siguientes después de terminar su ejercicio. El
procurador del común era de renovación anual.
Para la designación de alcaldes, alguacil, regidor, personero y
mayordomo establece un procedimiento mixto de suerte y elección
por compromisarios, nombrados por los propios regidores. De los
seis regidores se sorteaban tres, los que elegían seis electores y ca­da
uno de éstos iba depositando en un cántaro tantas papeletas
cuantos fuesen los oficios a cubrir; y terminadas de depositar, un
niño iba sacando papeletas y quedaban elegidos los primeros cu­yos
nombres se extrajesen, hasta completar el número de vacantes,
quemándose las restantes papeletas. Del resultado de la elección se
elevaba nómina al Rey « para si nos pluguiese la mandaremos con­firmar
e si nos pluguiere de mandar mudar algunas personas lo
mandamos hazer » . Los procuradores del común se elegían anual­mente
por los vecinos pecheros, ante la justicia y el escribano.
En cuanto a la competencia del Cabildo dice que « vean todas
las cosas del concejo, ansí lo que toca a los propios de la villa co­mo
lo que toca a la guarda de las ordenanzas e términos dellas e
todas las otras cosas que conciernen a la buena governación e re­gimiento
della, de que, según las leyes destos Reinos, se deven co-noscer
en los semejantes ayuntamientos » .
Regula el principio de la mayoría para la adopción de acuer­dos,
pero « la justicia » que lo presidía, si le pareciere « que lo que
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSULAR 29
se acuerde por los más votos es en nuestro desservicio o daño de
la villa, lo pueda suspender fasta nos lo hacer saber » .
Establece, como obligatoria, la edificación de « casa de conce­jo
e cárcel e casa diputada e parte en que estén los escribanos pú­blicos
de continuo » ; la custodia de los privilegios, la existencia de
libros de actas y de provisiones; la colocación de un reloj público,
la construcción de « hospital, carnecería e matadero fuera de la
villa » .
Preocupa a sus autores que los inmuebles que pasen a perso­na
eclesiástica continúen sometidos a la jurisdicción y régimen fis­cal
común y dispone se formen ordenanzas, qué requerían la con­firmación
real, sobre molienda, entrada de vino, tabernas, guarda
rural, « cereros e otros menestrales » , jornaleros, etc., además de las
fiscales y obliga que se nombren « veedores » para las obras que se
hicieren.
Era norma general y la recoge el Fuero, que la función ejecu­tiva,
en materia propiamente municipal, estuviese en manos de dos
« diputados » elegidos por turno entre los regidores y por treinta días.
Termina el Fuero previendo la posibilidad de que se creasen
diversos ayuntamientos dentro de la Isla, misión que encomienda
a los gobernadores. El hecho fue que ni en Gran Canaria ni en
ninguna de las restantes islas del Archipiélago se fraccionó el mu­nicipio
único que cada una formó al terminar la conquista y así
continuaron hasta finalizar el antiguo régimen, pese a los repeti­dos
intentos de la Real Audiencia por estimular la división, en pro
de una mejor administración de los lugares alejados de la capital
de cada una.
El Fuero de Gran Canaria no se hizo extensivo a La Palma y
Tenerife, ni a estas dos islas le fue otorgado otro distinto. Encon­tramos,
como también los hay para Gran Canaria, cartas y cédulas
reales en las que se dicen que estaban sujetas al « Fuero de Grana­da
e de Sevilla » , pero no hemos hallado, ni creemos que en nin­gún
momento se otorgase, disposición regia en que así se ordenase.
III.— En las capitulaciones otorgadas a Fernández de Lugo pa­ra
su conquista se le faculta para, una vez dominadas, nombrar
« así alcaldes como alguaciles » . No obstante, el que fue primer
Adelantado de las Islas de Canaria, cargo puramente honorífico,
nombró también los regidores de ambas islas, hasta que en 1512
30 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
el teniente de gobernador de real nombramiento pone el veto a
Lugo y desde entonces son sólo los Reyes quienes hacen la desig­nación
de regidores. Tant^ los creados por Lugo como por la Co­rona
eran de carácter vitalicio, lo que determinó que, si no repre­sentativos,
sí les permitia actuar con cierta libertad y hasta denun­ciar
abiertamente lo que consideraban arbitrario por parte del
Adelantado.
No tenemos pruebas del tiempo que durase en Gran Canaria
la forma de elección de oficios conforme al Fuero, por la destruc­ción
del archivo capitular y no haber sido recogido este extremo
por los historiadores; pero sospechamos que antes de terminar el
primer tercio del siglo XVI, ya los Reyes hacían directamente los
nombramientos, para lo que, claro es, no tenían que esforzarse de­masiado
según la facultad de confirmación que el Fuero les re­servaba.
Es nota interesante por lo que que se refiere a Fernández de
Lugo, que fue de los escasos conquistadores que lograron mante­nerse
en el gobierno de las tierras que dominaron hasta su muerte,
ocurrida en 1525, por lo que estuvo en el mando por unos treinta
y cinco años. Bien es verdad que el descubrimiento y colonización
de América tenía mucho más preocupados a los Consejos Reales y
que nuestras Islas en proporción carecían de importancia y riqueza;
pero también lo es que ante abusos, más o menos reales, del Ade­lantado
y de quejas que llegaron a la Corte, los Reyes siguieron
un curioso procedimiento, el nombrarle tenientes de goberna­dor,
lo que era, según la legislación vigente, facultad del goberna­dor;
pero en este caso los Consejos salvan, aparentemente, este
escollo, ordenando a Fernández de Lugo que designase para te­niente
a su candidato. Así lo hacen con reiteración y el caso es
que, de mala gana, el Adelantado lo acepta. Frente al caso de tan­tos
otros personajes de su época, comenzando por Colón, nuestro
Don Alonso Fernández de Lugo se nos muestra como hombre rea­lista
y que sabe encajar los golpes.
Si, como podemos claramente apreciar, no cabe decir que
nuestros antiguos regidores tuviesen carácter representativo, sí in­teresa
señalar que lo tuvieron, aunque limitadamente, los llamados
« procuradores del común » en el Fuero de Gran Canaria y « perso-neros
» en las islas de La Palma y Tenerife. Tenían voz pero no vo-
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSULAR 31
to y eran elegidos por los vecinos pecheros. En La Palma y Tene­rife
faltaba una norma que lo regulase, y durante todo el antiguo
régimen se desarrolló una lucha entre los vecinos y la oligarquía
cerrada del Cabildo, sobre el sistema de designación de los « perso­naros
» . Conocemos con detalle lo que ocurrió en Tenerife: después
de una serie de intentos, los vecinos lograron confirmación real el
6 de junio de 1527, por la que le reconocían su derecho a elegir­los,
sistema, al que sistemáticamente se oponen los regidores, que
dos siglos más tarde, en 1714, lograron se implantase un proceso
electoral basado en el que el Fuero de Gran Canaria establecía pa­ra
los regidores, sistema que pe^ rduró hasta la aplicación del Auto
acordado en 5 de mayo de 1766.
Sería un error ver en estas diferencias entre los vecinos y los
miembros del Cabildo algo así como una actual lucha de clases.
Generalmente los « personaros » elegidos por los vecinos pertene­cían
a la misma distinguida esfera social que los regidores. Era
más propiamente una lucha contra una oligarquía cerrada que en
tantos casos caia en el inmobilismo o en la despreocupación por
los problemas de los vecinos, cuando no en otros vicios.
Hemos dicho que, en principio, procuradores del común y per­sonaros
representaban a los vecinos pecheros, pero es de notar que
a principios del siglo XVI los Cabildos de Canarias encabezaron el
pago de la « moneda forera » , único impuesto que distinguía y obli »
gada a los « pecheros » , por lo que tal distinción desapareció total­mente
en las Islas y, consecuentemente, los personeros represen­taban
a los vecinos en su totalidad.
Si dijimos que los primeros regidores eran de carácter vitali­cio,
desde el siglo XVII, al menos, son nombrados con el carácter
de « perpetuos por juro de heredad » , es decir, transmisibles por
herencia y susceptibles de enajenación. Era el vicioso sistema que
se implantó en todo el Reino de Castilla, Por otra parte, el número
de regidores fue aumentando; en Tenerife llegaron a ser 56; 26 en
Gran Canaria y 24 en La Palma y unido a los vicios antes indica­dos
y pese a la nueva savia que representaron las reformas de Car­los
III de 1766, devolviendo el carácter representativo a los « perso­neros
» y creando los que se llamaron « diputados del común » , el
malestar continuó y fue en la isla de La Palma en la que el perso-nero
O'Daly planteó en 1767 ruidoso pleito acusatorio contra los
^ ^^/
3 2 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
miembros permanentes del Cabildo, que terminó por sentencia
ejecutoria del Consejo de Castilla de 3 de diciembre de 1771, que
desposeyó de sus oficios a los regidores perpetuos y dispuso que,
en lo sucesivo, fuesen elegidos por el sistema del Auto Acordado
de 1766.
IV.— Siguiendo la trayectoria de la vida municipal castellana a
lo largo de la época de la Monarquía absoluta, con ligeras varian­tes
impuestas por su geografía, así viven las siete islas- municipios
canarias durante tal período, pero aquel « Reino de las Islas de Ca­naria
» del que se decían titulares los monarcas españoles, no refle­jaba
una unidad política. Su origen hay que buscarlo en la inves­tidura
papal del Archipiélago al Infante Don Luis de España o de
la Cerda, por Clemente VI, en 1355, con el título de Principado de
la Fortuna, que no pasó de su solemne coronación de Avignon.
Dominadas las Islas, sus gobernadores y señores territoriales no te­nían
otro superior común jerárquico que el Rey y sus Consejos y
Cancillerías, hasta que el Emperador, por carta fechada en Grana­da
el 7 de diciembre de 1526, estableció en Gran Canaria un tri­bunal,
compuesto por tres jueces letrados de apelación, con juris­dicción
en todo el Archipiélago. Fue el origen de la Real Audien­cia
de Canarias, cuyas funciones, naturalmente, eran de carácter
jurisdiccional, pero que, al igual que ocurrió con las Indias y con
algunas de las de la metrópoli, como con la de Galicia, especial­mente
durante los siglos XVI y XVII y con las del antiguo Reino
de Aragón después de la Guerra de la Sucesión, vino a constituir­se
en un órgano superior común jerárquico de Concejos, Señores
y Gobernadores o Corregidores de las distintas islas, no sólo al
conocer en apelación en materias administrativas, sino realizando
una efectiva función de gobierno del Archipiélago.
Junto a la Audiencia, como cabeza de la misma, pero con un
matiz totalmente distinto, crearon los Reyes, a fines del siglo XVI,
el cargo de Capitán General, que unía al supremo mando militar
de las Islas los de gobernador y de presidente del Tribunal de
Apelación de Canarias. Circunstancias de hecho, como la mayor
riqueza entonces de la isla de Tenerife y la actividad de su comer­cio,
determinó que los capitanes generales residieren en Tenerife,
no en la isla de Gran Canaria, donde tenían su sede, como presi­dentes
de la Real Audiencia.
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSXHJVR 33
Audiencia y Capitán General fueron los primeros órganos de
administración provincial del Archipiélago, pero si la actuación de
aquélla estaba revestida de un bagaje jurídico, que no preocupaba
demasiado a los segundos, el hecho fue que la primera fue cerce­nando
el amplio campo de actividad del Cabildo de Gran Canaria,
donde tenía su sede, y el Capitán General hizo lo mismo con el de
Tenerife, donde residía.
Reflejo del centralismo de la Monarquía de los Borbones fue
la creación en la capital del Reino de la Real Junta de Negocios
de Canarias, que sólo tuvo seis años de duración ( 1732- 38). Pero
si la misma no prosperó, con evidente satisfacción en Canarias, la
política de Felipe V y de sus sucesores vino a significar un cons­tante
y considerable incremento del poder de los capitanes gene­rales,
que llegaron también a ser jueces en primera instancia en
asuntos militares, con apelación ante el Consejo Superior de Gue­rra,
Intendentes de la Provincia, Superintendentes de la Real Ha­cienda,
Inspectores generales de las Milicias de. las Islas, y se les
atribuyó el conocimiento y regulación del comercio entre las islas,
la conservación de los montes, el Juzgado de Indias, etc. En fin,
todo el poder fue centrándose en este todopoderoso funcionario,
verdadero Virrey del Archipiélago, aún cuando nunca se le diera
este título. Naturalmente, el aumento de poder del Capitán Gene­ral
trajo consigo la capitidiminución de la Real Audiencia, a la que
nunca se sintió ligado, si no fue para someterla, así como la de los
Cabildos y, como es natural, la de los Corregidores, que eran al
propio tiempo capitanes a guerra de cada una de las islas.
V.— Los acontecimientos de Aranjuez, Madrid y Bayona en
1808 produjeron en las islas distintas reacciones, si bien predomi­na
francamente la tendencia fernandina e independentista. Se crea
en La Laguna de Tenerife la denominada Junta Suprema de Cana­rias,
con el apoyo del general Carlos O'Donnell, pero esta medida
provocó serio malestar en Gran Canaria, cuyo Cabildo se negó a
obedecer a las autoridades de Tenerife. Este fue el inicio de una
enconada y estéril lucha por la capitalidad de la Provincia, que ha­bía
de durar más de un siglo. La ciudad de Las Palmas había sido
la sede de la Real Audiencia y del Obispado; en Tenerife residían
los capitanes generales y las oficinas provinciales de la Hacienda;
era, además, entonces, la isla más rica y de comercio más intenso
34 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
con Europa y América, y su Cabildo, de hecho y por tiempo, ha­bía
llevado la dirección de los intereses del Archipiélago.
Promulgada la Constitución en 1812, de acuerdo con lo que
disponía su título VI, se constituyó, a fines de aquel aflo, en Santa
Cruz de Tenerife, la junta preparatoria para la elección de diputa­dos,
bajo la presidencia del Comandante General- Gobernador. Al
propio tiempo en el seno de las Cortes se disputaban la capitali­dad
Gran Canaria y Tenerife a través de los representantes de las
mismas, y ante la imposibilidad de una solución satisfactoria para
ambas, la Cámara dio largas al asunto. A principios de 1813 llegó
a Tenerife el primer Jefe Político del Archipiélago y cesaron las
atribu^ ciones del Comandante General. El 30 de mayo de este año
se constituyó en Santa Cruz de Tenerife la primera Diputación
Provincial de Canarias, bajo la presidencia del Jefe Político y con
la asistencia del Intendente de la Provincia, pero desde su primera
sesión dejan de concurrir los representantes de Gran Canaria.
Consecuencia de las normas constitucionales, nacen en este
momento tantos municipios como parroquias había en cada una de
las siete islas, quebrándose así la unidad administrativa local de
cada una y sus Cabildos, con las alternativas consiguientes a los
cambios políticos, desaparecen y surgen de nuevo, hasta morir
definitivamente en 1836.
Consecuencia de los cambios políticos nacionales, se restable­ció
el antiguo régimen de 1814 hasta el 1820 en que se constituyó
de nuevo la Diputación Provincial, con el Jefe Político residente
en Tenerife, la que cesaría de nuevo en 1824.
El Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 resuelve el pro­blema
de la capitalidad, que la fija en Santa Cruz de Tenerife, y
restablecidas las diputaciones provinciales reanuda su funciona­miento
la de Canarias el 17 de abril de 1836, que había de conti­nuar
viviendo, en forma más o menos precaria, hasta el 1925. Por
Real Decreto de 17 de marzo de 1852 se dispuso que la Diputa­ción
Provincial se constituyese en dos Secciones, una en Tenerife
y la otra en Gran Canaria, conservando la capitalidad Santa Cruz
de Tenerife; pero esta medida fue de escasa duración, pues quedó
sin efecto por otro Real Decreto de 3 de marzo de 1854, y aún
cuando se restableció aquel sistema en 1858, duró entonces aún
menos tiempo. Las reformas de la administración provincial de
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSULAR 35
1863 y 1866 dignificaron la Diputación de Canarias, elevando su
tono de vida, pero las nuevas normas emanadas de la Revolución
de septiembre dieron fin a las mismas y se constituyeron dos Jun­tas
Superiores de Gobierno, en Gran Canaria y Tenerife, con las
que termina la Real Orden de 14 de diciembre de 1868, que res­tablece
la unidad de la Provincia.
Durante la primera República, los Diputados a Cortes por Ca­narias
firmaron un compromiso en Madrid, el 19 de junio de 1873,
en virtud del cual convienen que el Estado de Canarias se dividi­ría
en dos Subestados y, de no aceptarse esta propuesta, la Dieta
de Canarias se turnaría en su ejercicio entre las dos islas que lu­chaban
por la supremacía.
El hecho fue que si bien la Diputación Provincial de Canarias
y los órganos delegados del Gobierno de esta Provincia no revis­tieron
especialidad alguna dentro de la española, la Diputación se
convirtió en un organismo eminentemente político, donde se cen­traron
las discordias entre las dos citadas islas del Archipiélago,
que culminaron en la segunda década del siglo actual,
VI.— A partir de la restauración de Sagunto, el antagonismo
entre Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife pierde virulencia, pero
en 1903 se crea en Gran Canaria el llamado « Partido local cana­rio
» cuyo programa se centraban en el de luchar por la división
provincial. Cuando se discute en las Cortes el proyecto' Maura de
administración local, en 1907, los diputados por Gran Canaria lo­graron
la aceptación de una enmienda en la que se preveía tal di­visión.
Frente a esta política, en Tenerife se propugnó por el forta­lecimiento
de la administración de cada Isla, reviviendo el recuer­do
de los antiguos Cabildos. Una Asamblea celebrada en Tenerife
en 1908 elevó entre sus conclusiones al Gobierno la del restable­cimiento
de los Concejos insulares, atribuyéndoles las funciones
de las diputaciones provinciales.
Después de varias modificaciones, el Ministerio de la Gober­nación
dio lectura al proyecto en que se recogían estas aspiracio­nes
en la sesión del Congreso de los Diputados de 9 de mayo de
1911. Se sometió a información pública y, después de diversas in­cidencias,
es votada la ley por el Congres^ o el 27 de junio de 1912,
aprobada por el Senado poco después y ¡ íromulgada por Su Ma­jestad
el Rey el 11 de julio siguiente.
36 LEOPOLDO DE LA ROSA OLIVERA
En ésta una Ley que organiza la administración periférica de
las Islas, creando distintos organismos en las de Tenerife y Gran
Canaria para dar satisfacción a las dos islas; mantiene la unidad pro­vincial,
conservando la capitalidad en Santa Cruz de Tenerife y
crea, en su artículo 5.° « Corporaciones administrativas denomina­das
Cabildos Insulares en cada una de las siete islas que for­man
el Archipiélago canario » , cuyas atribuciones habían de ser
las que otorgaba a las diputaciones en el artículo 74 de la Ley
provincial y con el carácter de corporaciones superiores a los
Ayuntamientos. Pero como conservaba al tiempo a la Diputación
Provincial, surgió inmediatamente la lucha sobre qué servicios y
atribuciones retenía ésta y cuáles pasaban a los Cabildos. El Regla­mento
provisional de éstos, de 12 de octubre siguiente, significó
el triunfo de las nuevas corporaciones insulares, pero las diferen­cias
entre las dos islas más importantes continuaron, esterilizando
todo esfuerzo.
Pero el estudio de los Cabildos Insulares, así como el de las
Mancomunidades Interinsulares que nacieron al desaparecer la Di­putación
Provincial de Canarias, así como el de la división de la
provincia en las de Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife, son ob­jeto
de otras conferencias dentro de este cursillo.
B I B L I O G R A F Í A
Además de las noticias que sobre la antigua organización municipal y sobre los
magistrados reales en las Canarias dan nuestros clásicos historiadores, como Viera
y Clavijo, el tetna específico de nuestros antiguos Cabildos y de los órganos delega­dos
de los reyes en el Archipiélago puede decirse que comenzó con la obra de don
Manuel de Ossuna y van der Heede, El Regionalismo de las Islas Canarias, cuyo
primer volumen se imprimió en La Laguna, el año 1904 y el segundo, incompleto,
en 1916.
Don José Peraza de Ayala y Rodrigo- Vallabriga, además de su tesis doctoral
sobre los Cabildos, es autor de valiosas monografías sobre algunos de sus magistra­dos,
como El alguacilazgo mayor de Tenerife, en « Anales de la Universidad de La
Laguna » , 1965- 1966; y Los fieles ejecutores de Canarias, en « Anuario de Historia
del Derecho Español » , Madrid, 1957.
Y el autor de esta conferencia tiene sobre el tema las siguientes publicaciones:
Evolución del Régimen Local en las Islas Canarias, Instituto de Estudios de la vida
local, Madrid, 1946; Organización del primer Cabildo de Tenerife, en la colección
ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN INSULAR 37
Fontes Rerum Canaríatum, Instituto de Estudios Canarios, La Laguna, V, 1952; Los
comienzos de la vida municipal en Tenerife, en el vol. tercero de « Estudios en
homenaje a Jordana de Pozas » , Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1962, La
Administración local en las Lslas Canarias, en « La Provincia, Dimensión Adminis­trativa
» , publicación del Instituto de Ciencias Sociales, Barcelona, 1966.
Como fuentes documentales, impresas, además de algunas publicadas por los
historiadores Viera y Clavijo, Chii y Naranjo, Torres Campos y particularmente
Núñez de la Peña, que insertó en su obra Conquista y antigüedades de las islas de
Gran Canaria, Madrid, 1676, varios documentos del archivo del Cabildo de Tene­rife,
así como en la citada tesis doctoral del Sr. Peraza de Ayala y en las Noticias
generales históricas sobre la isla del Hierro, de don Dacio V. Darias y Padrón, La
Laguna, 1929, en las que también son recogidos valiosos documentos para su histo­ria,
han sido consultados el U. bro Rojo de Gran Canaria, Las Palmas, 1947, en el
que se insertan los más antiguos que se conservan correspondientes a Gran Canaria
y los tres volúmenes hasta ahora publicado de los Acuerdos del Cabildo de Teneri­fe,
1497- 1507, 1508- 1513 y 1514- 1518, Instituto de Estudios Canarios, La Laguna,
1949, 1952 y 1965, bajo la dirección y principalmente debidos al trabajo del
Dr. Elias Serra Ráfols, si bien con colaboración, el primero de las Srtas. Manuela
Marrero y Emma González Yanes y los dos últimos del autor de esta conferencia.
Las actas del Cabildo de Fuerteventura, entre 1660 y 1798 han sido publicadas por
don Roberto Roldan Verdejo, Instituto de Estudios Canarios, La Laguna, 1966
y 1967.
Para la historia de la Diputación Provincial de Canarias y, en general, de la
evolución de la vida local canaria extinguido el antiguo régimen, Anales de la Di­putación
de Canarias, primera parte, 1813- 1841, por D. Carlos Pizarroso y Belmon-te,
Santa Cruz de Tenerife, 1911, así como algunos cuadernillos de un segundo vo­lumen
impreso, y la Historia de las Islas Canarias, de don Francisco María de
León, introducción de don Marcos Quimera Peraza, publicación del Aula de Cultu­ra
de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, 1966.
III
ESPECIALIDADES DE LAS ESTRUCTURAS
ADMINISTRATIVAS ESTATALES EN LAS
ISLAS CANARIAS
por LÁZARO SANCHEZ- PINTO Y SUAREZ
7)
I LOS PROBLEMAS DE ORGANIZACIÓN EN LOS
ESTADOS MODERNOS
1.— Desde un punto de vista general, dos soluciones se han
ofrecido al problema de la organización administrativa del Estado:
la prestación por los órganos centrales de éste, de los servicios pú­blicos,
o la utilización, a tal propósito, de los entes territoriales o
institucionales. Ello condujo a lo que se ha deiiominado centrali­zación
o descentralización administrativa, respectivamente. En el
primer caso, el Estado, a través de una administración jerarquiza­da
y uniforme, establece un cuadro que abarca la totalidad del te­rritorio,
y, en el segundo, al reconocer la personalidad y autono­mía
de los entes territoriales o institucionales, les carga unos
poderes que, al permitirles atender a las necesidades de la colecti­vidad
social, hace innecesarias las estructuras locales de la Admi­nistración
Central.
2.— Es frecuente identificar la centralización política con la
centralización administrativa. En el siglo XIX, gran parte de la opo­sición
que se hace a las fórmulas descentralizadas, proviene del te­mor
de que implicarían la ruptura de la unidad nacional, muchas
veces lograda difícilmente. Pero hay que precisar, que la centrali­zación
política sólo comporta la unidad del derecho y de la ley en
todo el territorio, sin que afecte, a este principio de unidad, la ma­nera
en que estas leyes se ejecuten o en que se presten los servi­cios
públicos.
Nace el concepto de centralización en la administración, co­mo
consecuencia de la subordinación al Estado unitario, de los po­deres
primarios preexistentes ( Iglesia, Universidades, Nobleza,
Corporaciones, etc.), los cuales quedan insertos en la nueva orga­nización
jerarquizada. El ejercicio de este poder se traduce en dos
consecuencias inmediatas: el monopolio en la emisión de las ñor-
42 LÁZARO SANCHEZ- PINTO Y SUAREZ
mas jurídicas y el control de los medios que aseguran la ejecución
de las mismas.
La centralización, en su forma más rigurosa, no reconoce a las
entidades territoriales e institucionales ninguna existencia en el
campo del derecho. El Estado es la persona pública por antonoma­sia
en todo el territorio, asumiendo sólo, por medio de sus agentes,
la satisfacción de las necesidades de la colectividad nacional Ello
no excluye, naturalmente, la división del territorio en circunscrip­ciones,
más o menos extensas. Pero es conveniente no confundir
estas circunscripciones — simples cuadros destinados a permitir una
implantación racional de los servicios públicos— con los entes te­rritoriales
e institucionales, que obedecen, en su nacimiento, a un
conjunto de intereses que les dota de personalidad jurídica inde­pendiente.
En la práctica, un régimen centralizado puro no se ha podido
dar, pues cualquier intento de organización con estas característi­cas
encontró una realidad social que no pudo soslayar: la existen­cia
del municipio. Este ente territorial ha sido siempre reconocido
de una manera u otra. Incluso en aquellas legislaciones donde más
claramente aparece configurado como una creación artificial de la
ley, en el fondo de ésta se vislumbra el reconocimiento de una
realidad cuya existencia no es posible ignorar.
3.— Pero es conveniente precisar que cuando modernamente
se utilizan los conceptos de centralización y descentralización, se
abarcan perspectivas más amplias. En el concepto de centralización
entra, tanto un sistema de organización de las entidades territoria­les
e institucionales, a las cuales el Estado no reconoce ninguna
personalidad jurídica autónoma, insertándolas como simples cir­cunscripciones
en su propia estructura; como un sistema de organi­zación,
jerárquica y unificada, del propio Estado. La descentraliza­ción,
por su parte, puede representar: de un lado, un sistema de
organización de las entidades territoriales e institucionales, a las
cuales se les reconoce la facultad de autogobernarse, y, en su con­secuencia,
prestar por sí servicios públicos, y, de otro, un sistema
de organización de la administración del Estado, utilizando una se­rie
de personas jurídicas distintas a él mismo, para realizar la ges^
tión de determinados servicios públicos, cuya prestación se presu­me
sea más eficaz a través de esta fórmula.
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 43
4.— Se ha justificado la descentralización en diversas conside­raciones
de orden geográfico y social, señalando que ello permite
adaptar el sistema administrativo a las necesidades o intereses de
un determinado territorio. Este aspecto del problema es cierto; pe­ro,
como ya se ha indicado, no abarca la totalidad del mismo. Con
las fórmulas descentralizadoras se han pretendido dos fines: de un
lado, salvaguardar la autonomía de los entes territoriales, que a
través de esta organización encontraban la posibilidad de desarro­llar
en toda su amplitud sú genuina personalidad, y de otra, hacer
llegar a los mismos la estructura jurídica del Estado de una mane­ra
eficiente, partiendo del real ejercicio del poder, al cumplirse más
fácilmente los propósitos que inspiraron el establecimiento de los
servicios públicos.
El término « centralización » , en castellano, asi como el de « cen-tralisation
» , en francés, no llevan implícitas las sugerencias que
las voces « self governraent » , en Inglaterra, y « selbstvenvaltung » , en
Alemania, contienen, pues las ideas de autogobierno que una tra­ducción
libre de estas voces, nos pudiera dar, ya implican, eviden­temente,
un encuadramiento del problema, que afecta al necesario
reconocimiento de la personalidad de estas colectividades con la
consiguiente secuela de su libertad de determinación.
5.— El control directo de la ejecuciónde las leyes por la admi­nistración
central, tiene el gran riesgo de poder conducir a que las
mismas resulten inoperantes al ser aplicadas defectuosamente al
medio social al cual van dirigidas. El concepto de jerarquía que se
inserta rígidamente en su estructura puede conducirnos a tales
consecuencias. Cuando Hauriou ^ establece su concepto, nos lleva
a la conclusión de que la multiplicidad de actuaciones del Estado
moderno no puede desarrollarse eficazmente en este cuadro.
La incidencia de este concepto en la realidad social produjo
lo que Bourdeau ^ denominó « sublevación de los poderes de hecho
^ HAURiou.— Préc. de Dr. Administtatif, 12.^ ed., pág. 77.~ cJerarquía signifi­ca
en sí superposición de grados en una organización autoritaria de agentes, de tal
suerte que los agentes inferiores cumplen sus funciones, no bajo la obligación di­recta
y única de observar la ley, sino sólo por la obligación de obedecer al jefe que
se Interpone entre ellos y la ley » .
' GEOROES BOURDEAU .-— Traite de Science politique. París, 1959.
44 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
contra el Estado central » . Posiblemente en función de aquella ase­veración
de Laski, de que « la obediencia a la ley no es fecunda
sino cuando proviene de una disciplina consciente; porque el im­perativo
de la ley deriva más que de las personas que la promulgan,
de las reacciones que suscita su contenido en aquéllas que han de
cumplirla, y por ello sus efectos serán tanto mejores en cuanto
ella proceda más directamente de aquéllos que la han de ob­servar
» .
Centralización representa tanto como ejecución de las leyes
por autoridades independientes del medio en que se aplican o de
los grupos a quienes afecten los servicios. Por ello, el poder unita­rio
centralizado sólo puede justificarse por la existencia de una
comunidad plenamente unificada y homogénea. En otros términos,
como ha dicho Bourdeau, « la centralización supone que las perso­nas
a quienes van destinadas las normas emitidas por el órgano
centralizado, constituyan un grupo perfectamente simple, unido,
individuo y homogéneo » .
6.— No cabe la menor duda, que hasta la segunda década del
siglo XX, ha podido el Estado configurarse en estas estructuras,
pues la limitada cantidad de servicios públicos prestados permitían
considerar, a estos fines, como a un todo homogéneo al territorio
y al medio social sobre el que se operaba. Los servicios tradicio-nalmente
prestados tenían unas características de tal genero, que
una organización jerárquica y centralizada era posiblemente la más
adecuada para su eficiente gestión. Por ello, precisamente, toda la
organización administrativa continental adopta, con muy pocas
variantes, esta estructura. Incluso el régimen local inglés, que
tradicionalmente fue el ejemplo de una administración descentra­lizada,
respondía, en su variada multiplicidad, a unos criterios un
tanto rígidos, como lo era la enumeración de las competencias que
podían ser desarrolladas por los entes locales, a los cuales, si bien
se les reconoce su personalidad y autonomía, se les limitaba, al
propio tiempo, de forma precisa, las materias sobre las cuales podía
incidir su actuación.
Pero en los. últimos años han aparecido otros tipos de servi­cios
públicos, y han cambiado de carácter muchos de los que ya
existían. Se abre paso el Estado intervencionista que va a realizar
prestaciones con el fin de crear aquello que, por Jordana de Po-
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 45
zasS se ha denominado « mínimum nacional » . De estos nuevos ser­vicios
cabe destacar los de carácter social, que, por su naturaleza, di­fícilmente
pueden encajar en la organización tradicional del Estado,
y los cuales normalmente tienen unas áreas de prestación que no
coinciden con las circunscripciones existentes. El desarrollo de la
técnica y su influencia en el comercio y en la industria han obliga­do
al Estado a realizar una acción, unas veces de intervención y
otras de prestación de servicios, que jamás se pensó pudieran ser
objeto de su competencia. Ello ha hecho necesario estructurar fór­mulas
tomadas muchas veces del derecho privado para su presta­ción.
Los « établissements publics » , en Francia, y los « Institutos
Nacionales » , en Espafia, son ejemplo de estos nuevos criterios de
estructuración de la administración, que manteniendo, en princi­pio,
una organización centralizada, se ha visto precisada a romper
esta unidad para adaptarse a las necesidades que le imponía la
evolución de la sociedad.
Por muchos autores, entre los que se distingue Eisenmann ^,
se ha mantenido el criterio de que no es posible hablar de fórmu­las
descentralizadoras por servicios, porque se trata en realidad de
un simple problema de distribución de competencias materiales.
Por otro lado, la descentralización territorial ha sido superada. En­trena
Cuesta ^ ha señalado con exactitud la crisis que ha sufrido
la administración local inglesa como consecuencia de la regionali-zación
de servicios, impuesta a muchos de aquéllos que figuraban
tradicionalmente en la esfera de competencia de los entes territo­riales.
Tales criterios no vienen, en definitiva, a decir otra cosa,
que las estructuras tradicionales del Estado, centralización o des­centralización,
han sido de hecho superadas, y, en su consecuen­cia,
que sus conceptos se hallan en vías de revisión,
7.— Estas consideraciones sobre la estructuración administrati­va
del Estado se han hecho con el propósito de evidenciar la difi­cultad
en que se encuentran las actuales organizaciones para hacer
' JORDANA DE PozAS.— El problema de los fines de la actividad administrati­va.—
Revista de Administración Pública n.° 4.
* EISENMANN.— Centralisation et décentralisation. París, 1948.
• ENTRENA CUESTA,— « Los Movimientos centralizadores en Inglaterra » .— Ma­drid,
1960.
4 6 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
frente al cuadro de necesidades que la prestación de los nuevos
servicios públicos les crean. La conclusión parece clara: el Estado
centralista y unitario que aún hoy aparece vigente en muchas le­gislaciones,
es sólo una forma histórica del Estado. La realidad le
ha superado, y, precisamente, partiendo de estas realidades, que se
observan en todos los países, hay que plantearse los problemas de
cualquier nueva estructuración nos presente.
Apuntadas las dificultades que tiene toda organización centra­lizada
y la ruptura de criterio que implica la prestación de servicios
a través de personas jurídicas autónomas, aún cuando sólo sea con
el propósito de replantear una distribución de competencia en la
esfera central; y recogiendo la evidente tendencia que cristaliza en
una superación de las corrientes descentralizadoras por las dificul­tades
que la técnica representa para estas estructuras, hemos de
analizar cómo frente a esta situación se ha reaccionado por la doc­trina
y su consiguiente reflejo en las modernas organizaciones ad­ministrativas.
II LOS ESPACIOS INSULARES: LAS EXPERIENCIAS ITALIANA
V PORTUGUESA
1.— Los problemas que crea a una organización administrati­va,
la existencia de zonas o regiones apartadas de su territorio, pre­sentan
caracteres perfectamente definidos, y se han producido en
diferentes épocas y circunstancias. Estos problemas los podemos
clasificar en dos grupos: los que crean las características étnicas del
grupo social que ocupa el territorio alejado de la metrópoli, y aqué­llos
otros que son exclusivamente fruto de su alejamiento geográ­fico,
por hallarse habitado por una población con características
similares a las del territorio metropolitano.
En dos países cercanos al nuestro, se ha producido el hecho
apuntado en segundo lugar. Existen zonas de su territorio alejadas
de la metrópoli, soportando una población de características étnicas
y sociales iguales a las del resto de la nación. Se trata de los casos
de Italia y Portugal con las islas que se agrupan en los archipiéla­gos
de Sicilia y Cerdefla y de Madera y Azores.
Se han dado, en diversos países, organizaciones político- admi­nistrativas,
que pretenden estructurar zonas alejadas de la metrópo-
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 47
li, pero en las cuales la razón fundamental que ha impulsado esta
especial organización ha sido las diferencias específicas de su po­blación
con la del resto de la nación, siendo realmente la organiza­ción
autónoma conseguida una etapa hacia una independencia
política.
Pero en los casos apuntados, tanto en Sicilia y Cerdeña, como
en Madera y Azores, habita una población perfectamente igual a la
de sus respectivas metrópolis, que jamás ha sentido, ni remotamen­te,
tendencias de autonomía política, y que, en algunos casos, in­cluso,
han sido vanguardia de los movimientos de unidad nacional,
Gomo ocurrió en Sicilia con el apoyo prestado a la acción unifica-dora
iniciada por Garibaldi. Por ello, la organización administrati­va
que se les ha concedido a estos territorios ha respondido funda­mentalmente
a razones de técnica organizativa con el fin de poder
compensar, mediante una administración más ágil, los inconve­nientes
que, para su población, representa el alejamiento de la
metrópoli.
Hacemos mención de la organización de estas regiones, sim­plemente
con el propósito de desmenuzar su interna estructura y
poder deducir de la misma lo que hay de aprovechable, de
acuerdo con las tendencias y hechos que. hemos apuntado en los
capítulos anteriores.
2.— La nueva Constitución Italiana, en su Título V, regula la
existencia de la Región. La ley número 62 de 1953, que tiene ca­rácter
constitucional, señala que el Estatuto Regional por el cual
ha de regirse cada una de las regiones que se crean en la Cons­titución,
contendrá normas sobre la organización y funcionamien­to
del Consejo y Juntas regionales, sobre las relaciones con las
Provincias y Municipios integrado en la misma, así como con los
órganos del Estado establecidos en la Región. Renato Alessi ^ se­ñala
que la Región italiana, a diferencia de la uniformidad de orde­namiento,
que es propio de las provincias y municipios, tiene una
estructuración varia, de acuerdo con la extensión, densidad de po­blación,
ocupaciones prevalentes y, en general, con la importancia
>• RENATO ALESSI,— Sistema Instituzionale del Diritto Amministrativo Italia­n
o . - Milán, 1.960.
48 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
que la acción administrativa puede representar en la vida social de
cada una de ellas.
Pero quedan exceptuadas de las normas contenidas en la
Constitución y en la ley antes citada, las regiones dé Sicilia, Cer-deña,
Trentino- Alto Adiggio, Valle de Aosta y Friuli- Venecia Julia,
cuyos respectivos Estatutos quedaron aprobados por ley constitu­cional.
Pese a ello, realmente la organización de estas Regiones
especiales es muy parecida a las que podríamos denominar « co­munes
» .
La nota más destacada de su organización, es la actividad le­gislativa
que se les permite realizar. Pero a pesar de concedérseles
esta facultad, como muy acertadamente ha señalado Entrena Cues­ta
^ « un análisis de las materias confiadas a la disciplina legislati­va
de las regiones, confirma su naturaleza intrínsecamente admi­nistrativa,
y, por tanto, la esencia intrínsecamente administrativa
de la actividad de las regiones mismas...... Es interesante destacar
este aspecto, pues salvo en el caso de la región de Trentino- Alto
Adiggio, en la que existe evidentemente un problema político,
que le crea el origen germánico de su población; en las demás,
problemas de este carácter no existen. Pues pese a la relativa ju­ventud
de la unidad italiana, no se han manifestado deseos de
autonomía política, en ninguna de las regiones históricas.
3.— De hecho, esta nueva estructuración administrativa en Ita­lia
no hace otra cosa que reconocer un nuevo ente dentro del mar­co
del Estado, con potestad para emanar normas jurídicas prima­rias:
es decir, normas que poseen la misma eficacia jurídica que
las normas ordinarias emanadas del Estado. El artículo 117 de la
Constitución enumera una serie de materias a las cuales queda
constreñida su actividad legislativa. Esta puede ser de tres clases:
exclusiva, complementaria o integrativa.
a) La primera sólo se concede a las Regiones de régimen
especial, y se trata en definitiva de la facultad de legislar sin más
límites que la Constitución y los principios del ordenamiento ju­rídico,
respetando las obligaciones internacionales, los intereses
* ENTRENA CUESTA.— La actividad administrativa de las regiones en Italia.—
Revista de Estudios de la Vida Local, N.° 91, 1957.
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 49
nacionales y las normas fundamentales de las reformas económico-sociales.
b) La segunda es la normal actividad legislativa de la Región,
que tiene, a más de los límites antes señalados, el de los principios
establecidos en las leyes del Estado, a las cuales ha de acomodarse.
c) Y, por último, mediante la actividad complementaria, la
Región tiene facultades para adaptar a sus particulares exigencias
las leyes, emanando normas de integración y actuación.
Esta actuación legislativa se halla sometida a la tutela del Es­tado,
mediante unas Comisiones de Control, existentes en cada ca­pital
regional, que se designan por la Presidencia de la República,
las cuales, de una manera permanente, ejercen el control de legi­timidad
y de mérito sobre las deliberaciones de los Consejos Re­gionales,
control que llega a tal extremo que quedan privadas de
ejecutoriedad las deliberaciones que no sean sometidas, en el pla­zo
establecido, a estas Comisiones.
4.— La organización de la Región siciliana, a la que vamos a
referirnos con más detenimiento, es, como ya apuntábamos, muy
parecida a la de las restantes Regiones comunes. El Consejo Re­gional
se denomina Asamblea Regional, la que elige al Presidente
y sus Asesores, los cuales se hallan al frente de las diversas ramas
de la actividad administrativa de la Región.
Aún en el caso de una Región especial, como es Sicilia, las
materias acerca de las cuales se le señala competencia exclusiva
es muy limitada.
Si analizamos el articulo 14 del Estatuto de la Región Sicilia­na,
veremos que las materias sobre las que inciden su competen­cia
son casi análogas a aquéllas acerca de las cuales nuestras Di­putaciones
tienen facultades reglamentarias, casi con los mismos
limites que los fijados por aquéllas, por lo que, de hecho, real­mente
el valor político de la facultad legislativa es, como hemos
indicado, muy escaso.^
' Art. 14.— En el ámbito de la Región y en los límites de las Leyes constitucio­nales
del Estado y sin perjuicio de las reformas agrarias e industriales deliberadas
por la Constitución del pueblo italiano, la Asamblea tiene la legislación exclusiva
sobre los sectores siguientes: a) agricultura y bosques; b) colonización; c) usos cívi­cos
( servidumbres); d) industria y comercio, salvo la disciplina de las relaciones
50 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
Más tarde, y con mayor amplitud, se regula la facultad legis­lativa
que hemos denominado « complementaria » . El artículo 17
señala cuáles son las materias acerca de las cuales, dentro de los
principios e intereses generales que informan la legislación del
Estado, puede la Asamblea Regional promulgar leyes que afecten
exclusivamente a los intereses de la Región.
5.— El control de legitimidad de los acuerdos de la Asamblea
se efectúa por un Comisario del Estado nombrado exclusivamente
para este fin, al cual se le habrán de notificar los acuerdos de ésta.
En caso de estimar que los mismos rebasan los límites del Estatu­to,
remitirá el acuerdo a un Alto Tribunal, que funciona en Roma
a este exclusivo fin, el cual está constituido por miembros designa­dos
por los cuerpos legislativos del Estado y de la Región. A este
Tribunal puede someter también la Asamblea Regional aquellas
leyes del Estado que estime que, por su contenido, atenían a los
principios establecidos en el Estatuto Regional.
La representación del Estado en la Región recaerá normal­mente
en el Presidente Regional, pero pueden ser designados Co­misarios
del Estado, tanto para el orden público, como para cual­quier
otra actividad administrativa que en un momento determina­do
se considerare oportuno, afectar en línea jerárquica más directa
al Gobierno.
6.— Como habíamos ya indicado, la razón de ser de esta orga­nización
especial de la Región Siciliana, y de la análoga de Cerde-fla,
no es otra que la de crear un sistema de eficacia en la organi­zación
administrativa, que se estimó en Italia podía lograrse me­diante
un sistema descentralizado, sobre un nuevo ente territorial
privadas; e) incremento de la población agrícola e industrial; valorización, distribu­ción
y defensa de los productos agrícolas e industriales y de las actividades comer­ciales;
f) urbanización; g) obras públicas, exceptuadas las grandes obras públicas de
predominante interés nacional; h) minas, canteras, turberas y salinas; aguas, públi­cas
en cuanto no sean objeto de obras públicas de interés nacional; j) pesca y caza;
k) beneficencia pública y obras pías; 1) turismo, vigilancia hotelera y tutela del
paisaje; conservación de antigüedades y obras de arte; m) régimen de las Corpora­ciones
locales y de sus respectivas circunscripciones; n) ordenamiento de las ofici­nas
y de las Corporaciones regionales; o) estatuto jurídico y económico de los em­pleados
y funcionarios de la líegión, no inferior en todo caso al personal del Estado;
p) instrucción primaria; q) expropiación por motivos de utilidad pública.
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 51
que era la Región, creada en la nueva Constitución. Posiblemente
el aire liberal que soplaba sobre los artífices de la Constitución
italiana, les hizo volver, una vez más, a la ya un poco anacrónica
estructura descentralizadora, cuando de hecho se estaba ya supe­rando.
No ignoraban los legisladores de la Constitución esto, y por
eso pretendieron mantener los principios, creando la Región, en
la que integraban a las Provincias y Municipios — que en muchos
casos incluso desaparecían, como ocurre con las Provincias en la
Región Siciliana— pensando en que este nuevo ente, impreciso,
y por ello lleno de posibilidades, habría de resolver el problema
de la eficacia de los servicios públicos, al mismo tiempo que se
mantenían los principios descentralizadores, cristalizados en la vie­ja
tendencia liberal — de clara influencia inglesa— de la Región
autónoma.
Esta organización regional ha fracasado en la práctica. Salvo
las Regiones de Trentino- Alto Adiggio y en la Siciliana, apenas si
de hecho la organización regional existe. Ello ha sido motivado
posiblemente por las razones a que antes aludíamos. La descentra­lización
administrativa, aún hecha sobre perímetros muy amplios,
no es realmente solución práctica al problema de la eficaz - presta­ción
de los servicios públicos, que hoy tienen montados el Estado.
Ello naturalmente más acusado, cuando el ente sobre el cual se
intenta descentralizar carece de la institucionalización suficiente
para hacerlo'apto a tal fin, como ocurre con las Regiones creadas
en la Constitución italiana. Las dos excepciones señaladas corres­ponden:
la primera, a una realidad étnica y lingüística insoslaya­ble,
y la segunda, a las derivadas de un alejamiento geográfico,
que considera buena cualquier fórmula — aunque se aprecien en
ella evidentes defectos— a la prestación directa por la Administra­ción
central de unos servicios que, en la práctica, resultan inefi­cazmente
prestados, cuando no extemporáneos.
7.— En el año 1940, se promulga en Portugal, en unión del
Código Administrativo, el Estatuto de los Distritos Autónomos de
las islas adyacentes. En 1947, se publica un texto refundido de di­cho
Estatuto, que es el vigente. Pese a que este Estatuto es anterior
a la Constitución italiana, la estructuración administrativa que se
les da a estos Distritos resulta más adecuada a las modernas tenden­cias
sobre organización administrativa, que hemos ido comentando.
52 LÁZARO SÁNCHEZ- PiNTO Y SUÁREZ
Es conocida la distinción, en la organización administrativa
portuguesa, entre la Provincia y el Distrito. En los Archipiélagos
de Madera y Azores no se reconoce la existencia de la Provincia,
subsistiendo sólo como entes territoriales los Consejos y Feligre­sías.
Con ello, los problemas de coordinación, a nivel provincial,
de los servicios de los organismos territoriales de este carácter, y
los periféricos de la administración central, no existen. Se ha es­tructurado
una organización, parecida a la del Departamento fran­cés,
pero desconcentrando sobre ella una serie de facultades, en
las que se entremezclan algunas de claras competencias de la ad­ministración
del Estado, y otras, tradicionalmente atribuidas a los
organismos provinciales.
8.— Este Estatuto se aplica al Archipiélago de las Azores, con
sus nueve islas, sus 2.962 kilómetros cuadrados y su medio millón
aproximado de habitantes, que se divide en los distritos de Punta
Delgada, Angra de Heroísmo y Horta; y al de Madera, con sus sie­te
islas, sus 815 kilómetros cuadrados y sus doscientos mil habitan­tes
aproximadamente, que forma el del Funchal. Cada distrito goza
de autonomía administrativa y financiera, y dentro de ellos se in­tegran
los Consejos y Feligresías.
Los órganos rectores del distrito se hallan constituidos por una
Junta General, una Comisión Ejecutiva y un Presidente La Junta
General está integrada por siete Procuradores, de los cuales tres
son natos, y corresponden a tres funcionarios del Estado: el Direc­tor
del Liceo del Distrito; el Ingeniero Director de la Junta de
Puertos, en los Distritos de Punta Delgada, Angra de Heroísmo y
Funchal, y el Ingeniero Director de Obras Públicas en el Distrito
de Horta; y el Delegado en el Distrito del Instituto Nacional de
Trabajo y Previsión. Los cuatro Procuradores electivos, lo son por
los Consejos y las Corporaciones culturales y económicas de los
Distritos. El Presidente es designado por el Gobernador Civil
entre los Procuradores, pero en caso de excepción puede el Presi­dente
no pertenecer a la Junta General.
Para colaborar de manera permanente con el Presidente en la
administración del Distrito, se designa en el seno de la Junta Ge­neral
una Comisión Ejecutiva integrada por dos Procuradores.
Como se puede apreciar, la composición mixta de la Junta
General del Distrito, ha permitido desconcentrar sobre ésta una
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 53
serie de facultades que normalmente son de la competencia de los
órganos de la Administración Central. El artículo 15 del Estatuto
enumera las materias sobre las cuales ejercen su competencia las
Juntas, señalando que corresponden a las mismas: la administración
de los bienes del Distrito; el fomento agrario, forestal y pecuario;
la coordinación económica; las obras públicas; las funciones de
fiscalización industrial y de transporte; las de sanidad; las de asis­tencia,
educación y cultura; y las de policía. A pesar de que esta
enumeración es bastante explícita, en los artículos siguientes se­ñala,
con bastante precisión, las materias sobre las que se desdo­blan
las competencias indicadas, las cuales en último término re­presentan
la desconcentración de una serie de facultades. Así en
su acción forestal, tiene el ejercicio de la policía de montes y auto­rización
de aprovechamiento. En su acción de obras públicas, le
corresponden la construcción, reparación y conservación de carre­teras,
aprovechamiento de aguas públicas, policía de aguas y la
pesca, etc. En materia de sanidad, le corresponden la policia sani­taria
de Puertos, Policía de Cementerios, construcción de Centros
rurales de sanidad, etc. Las facultades en materia de policía, afec­tan
a la vigilancia de carreteras, estacionamiento de vehículos y
construcciones en sus inmediaciones, así como la organización de
la policía rural en colaboración con los Consejos.
9.— De la ligera relación hecha se puede observar que una
parte muy considerable de la típica actividad administrativa del
Estado, queda a virtud del Estatuto atribuida a los Distritos autó­nomos.
La acción de los mismos ha de quedar reflejada en un Plan
cuatrienal que ha de elevar al Gobierno, y, aprobado por éste, se
procede a su ejecución. La razón del Plan obedece a la necesidad
de tener de antemano un criterio de actuación, durante los cuatro
años que dura el mandato de los Procuradores, y por ello se les
impone lo redacten, dentro de los seis meses inmediatos a su de­signación.
El Plan está compuesto por tres partes: la primera contendrá
un análisis de las necesidades públicas del Distrito, graduadas por
orden de urgencia e importancia; la segunda contendrá un estudio
sobre la situación financiera del Distrito en el cuatrienio; y la últi­ma
parte está compuesta por las normas generales de orientación
54 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
administrativa a seguir, enunciando las obras que se han de eje­cutar.
Esta parte tendrá tantos capítulos como servicios especia­les
tenga el Distrito. Este Plan, una vez aprobado por el Consejo
de Ministros como ya se ha dicho, será ejecutivo, y no se podrá
realizar ninguna clase de obra fuera de él, salvo circunstancias de
orden extraordinario.
10. — El artículo 40 del Estatuto enumera los Servicios del
Distrito, los cuales, además de Secretaría y Tesorería, son: Servicio
Agrícola, Pecuario, de Sanidad, de Obras Públicas, de Industria y
Electricidad y de Transporte. La jefatura de estos Servicios corres­ponde
a los diferentes técnicos del Estado, que representan en el
Distrito al respectivo departamento ministerial: así, la jefatura del
Servicio Agrícola la ostenta el Director de Agricultura del Distrito;
la de los Servicios Pecuarios, el Jefe de la Intendencia Pecuaria: la
de los de Sanidad, el Inspector de Sanidad,, etc., etc.
11.— Como medios financieros para atender a estos servicios
y ejecutar el Plan cuatrienal, cuenta el Distrito con una Hacienda
constituida por diversos tributos que se ponen a su disposición.
Estos tributos son: la Contribución rústica y urbana, la Contribu­ción
industrial, el Impuesto profesional o de Utilidades por el tra­bajo
personal y el impuesto sobre la renta; todos ellos recargados
en un 20 por 100 sobre las cuotas satisfechas en la metrópoli; un
impuesto sobre transportes y la participación sobre impuestos di­rectos
del Estado que se fijen en las leyes. Ello, naturalmente, con
independencia de las tasas por servicios. Estos impuestos y contri­buciones
se cobran por los servicios estatales y se ponen a dispo­sición
de la Junta del Distrito, mensualmente.
La actividad financiera de la Junta es revisada por una Comi­sión
de Cuentas, que tiene realmente por el detalle con que se re­gula,
funciones de intervención, llegando incluso a conocer los bo­rradores
de contratos de toda clase que se otorguen, transferencias
de crédito, fiscalización de la contabilidad, etc. Esta Junta de
Cuentas la preside el Delegado de Finanzas del Distrito, y la inte­gran
dos Vocales, uno designado por el Procurador de la Repúbli­ca
y el otro por el Gobernador.
12.— La representación del Estado la tiene en el Distrito el
Gobernador Civil, al cual, como jefe de las distintas dependencias
del Estado en su demarcación, le compete la fiscalización de su
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 55
actuación, teniendo además, como misión fundamental, la de coor­dinar
la acción de la Junta General y los Servicios del Distrito,
con la organización administrativa del Estado en el mismo.
Como se habrá observado por todo lo expuesto, en la organi­zación
de los Distritos de las islas de Madera y Azores, se ha se­guido
un criterio tendente a mantener la organización por Distri­tos,
típica de la Administración Central portuguesa, al tiempo que
incorpora a éstos una serie de técnicos, mediante un organismo
colegiado que se descompone en Servicios, lo que crea un cuadro
unitario de gran eficacia. Pero es que al mismo tiempo que se do­ta
al sistema de una agilidad administrativa evidente, se le facilita
una serie de medios económicos, no sólo con los impuestos y con­tribuciones
que se ponen a su disposición, sino que se complemen­tan
con subvenciones que de manera periódica puede otorgarle el
Estado para la ejecución de los Planes.
A su vez, el control de esta actuación se hace por un doble
cauce: de un lado, establece uno previo, en el momento de la
aprobación de los Planes cuatrienales; y otro posterior, durante su
ejecución, a través de las Comisiones de Cuentas.
Mantiene el sistema la eficaz estructura de la organización
departamental francesa, que hace llegar, mediante una acertada
desconcentración, el aparato del Estado a todos los rincones del
territorio pero que, en este caso, la fijación de unas competencias
definidas y exclusivas, junta con una Hacienda, hasta cierto punto
autónoma, le permite una agilidad de actuación, que tiene la do­ble
ventaja de la organización jerárquica, y aquélla que, por su
adaptabilidad a las circunstancias y características del territorio
donde operan, tienen las organizaciones descentralizadas sobre en­tes
locales.
III LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL
ARCHIPIÉLAGO CANARIO
1.— De sobra son conocidas las características de la organiza­ción
administrativa española. Su estructura es centralista, con un
gran predominio del criterio de unidad y jerarquía, sólo roto en la
esfera de la Administración Local desde la Promulgación del Esta-
56 LÁZARO SANCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
tuto Municipal en el año 1924, que reconoce la autonomía de los
entes territoriales, criterio más tarde llevado al campo de la Pro­vincia,
con la promulgación del Estatuto Provincial, y confirmado
en la vigente Ley de Régimen Local. No obstante este criterio uni-ficador
y centralista, la necesidad de montar un conjunto de servi­cios,
especialmente de carácter social, sobre todo con posteriori­dad
al Movimiento Nacional, obligó a la creación de una serie de
órganos desconcentrados, con personalidad jurídica independiente
del Estado y patrimonio propio, a través de los cuales se prestan
servicios públicos, que en una estructura unitaria era muy difícil
desarrollar. Ejemplo de ello son el Instituto Nacional de Previsión,
Instituto Nacional de la Marina, Instituto Nacional de la Vivienda,
Patronato Nacional Antituberculoso, etc. El propósito que impulsó
la creación de estos órganos, sobre los cuales se desconcentran di­versos
servicios, ha sido, evidentemente, consecuencia de la nece­sidad
de adaptar a la realidad social la rígida estructura de la Ad­ministración
Central española, Pero en la práctica, se produjo, a su
vez, un fenómeno de centralización sobre los órganos rectores de
estos Institutos, que, en parte, han hecho difícil y, a veces, inope­rante,
la consecución de los propósitos perseguidos con su
creación.
2.— Salvo estas excepciones que hemos señalado, la organiza­ción
administrativa española ha mantenido su carácter uniforme y
jerárquico. Sin embargo, la realidad geográfica y social de Cana-rías
dio lugar, desde hace bastantes años, a que se quebrase en
parte este principio, dictándose un conjunto de disposiciones es­peciales,
de sola aplicación en las Islas, en razón de la necesidad
de dar agilidad a una serie de servicios, que de otra manera se
evidenciaba perdían gran parte de su eficacia.
3.— Esta legislación especial se inicia, apenas abierto el pe­ríodo
constitucional, en el año 1852, con el Real Decreto de 11 de
julio de dicho aflo, en el que se establece en las Islas Canarias el
régimen de Puertos Francos, posteriormente desarrollado en las
leyes de 10 de junio de 1870 y 6 de marzo de 1900. Tenía esta le­gislación
el propósito de compensar, mediante una desgravación
de la Renta de Aduanas, los inconvenientes que el alejamiento de
la metrópoli imponía a la región canaria. En la exposición de mo­tivos
de la Ley de 1870, se hacía un estudio de la situación econó-
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 57
mica del Archipiélago, y sus consecuencias en el medio social,
que aún hoy — con las debidas salvedades— puede considerarse
vigente. Fue tan evidente el resultado satisfactorio de este régi­men,
que todavía hoy, la población de Canarias lo considera in­dispensable
para su supervivencia.
Este criterio de exceptuar del régimen general determinados
aspectos de la acción fiscal del Estado, se amplió con la segrega­ción
del Archipiélago Canario del territorio nacional a' los efectos
del Monopolio del Tabaco, criterio que se ha venido reiterada­mente
manteniendo en los diversos contratos que han regulado su
funcionamiento, hasta el vigente, aprobado por Decreto de 3 de
mayo de 1945.
Igual criterio se mantuvo cuando fue establecido el Monopo­lio
de Petróleos, en el cual, al aprobarse el correspondiente con­trato,
por Decreto de 8 de febrero de 1928, se exceptuaba también
del territorio sujeto al Monopolio, al Archipiélago Canario.
4.— Pero no sólo en el aspecto económico ha reflejado la le­gislación
esta especial situación del Archipiélago dentro del ám­bito
nacional. La Ley de 11 de julio de 1912, por la que se crean
los Cabildos Insulares, establece un régimen especial para las Is­las,
que tiene un doble reflejo: de un lado, se estructura la Admi­nistración
Local en función a un ente territorial, cuya existencia
se reconoce en la Ley, que es el Cabildo, representante de la de­marcación
insular; y de otro, establece también una nueva estruc­tura
de la Administración Central, mediante la creación de los De­legados
de Gobierno, que, bajo la dependencia del Gobernador
civil, ejercen funciones análogas a las de éste, en el ámbito de la
Isla. Esta estructura ha impulsado a que, de hecho, se haya esta­blecido
una organización de las dependencias provinciales, sobre
áreas insulares, si bien con la correspondiente dependencia jerár­quica
del organismo provincial.
5.— Junto con esta nueva forma de organización de los entes
locales, apareció unos años más tarde un ensayo de desconcentra­ción
de servicios, que ha rendido en la práctica magníficos resulta­dos.
Se trata de las Juntas Administrativas de Obras Públicas, crea­das
por Real Decreto- Ley de 22 de junio de 1927, desarrollada en
los Reglamentos dejas Juntas de Las Palmas y Santa Cruz de Te­nerife,
aprobados por Reales Decretos de 9 de marzo de 1928 y 17
58 LÁZARO SÁNCHEZ- PINTO Y SUÁREZ
de julio del mismo año, respectivamente. Son estas Juntas, órga­nos
colegiados, de composición mixta, tendentes a coordinar la
acción del Estado y los Cabildos Insulares, en la construcción y re­paración
de carreteras.
Las Juntas se hallan presididas por los respectivos Goberna­dores
civiles, formando parte de las miámas representantes de los
Cabildos Insulares y de los sectores afectados por los transportes.
Los Ingenieros jefes de Obras Públicas de las respectivas Jefaturas
tienen el carácter de Inspectores, en representación del Estado,
tanto en su parte técnica, como administrativa, teniendo que infor­mar
o autorizar cuantas resoluciones acuerden aquéllas. La reso­lución
de los asuntos o incidencias que se derivan de la realiza­ción
de los Planes anuales, previamente aprobados por el Ministe­rio,
está atribuida al Gobernador civil.
Nacieron estas Juntas con el propósito de crear un órgano que
coordinase la ejecución de los Convenios suscritos entre el Estado
y los Cabildos Insulares para la construcción de carreteras, que se
recogían en el Real Decreto de 6 de febrero de 1926.
Desde hacía años, existieron estos convenios entre las Corpo­raciones
insulares de Canarias y el Estado ^ para la ejecución de
determinadas obras públicas, por lo que se estimó, posiblemente,
la conveniencia de crear un organismo de coordinación, pues de
hecho, faltando éste, se convertía el sistema de Convenios en una
subvención de órganos locales, a obras ejecutadas por el Estado,
con la anomalía que su solo enunciado representa.
6.— Enumera el artículo quinto del citado Decreto de 22 de
junio de 1927, las materias sobre las cuáles tienen competencia las
Juntas, señalando al mismo tiempo sus facultades *. Un análisis
^ Real Decreto de 27 de marzo de 1906.— Aprobando un convenio con la Di­putación
Provincial de Canarias, para, a través de la Junta de Obras del Puerto,
ejecutar embarcaderos. Se autoriza a la Diputación un impuesto sobre viajeros, car­ga
y descarga, para hacer frente al importe de su aportación.
Real Decreto de 17 de mayo de 1925.— Aceptando propuesta del Cabildo Insu­lar
de Tenerife para dotar a la Junta de Obras del Puerto con diez millones de pe­setas,
y compromiso del Estado de aportar igual cantidad.
* Artículo 5.°— Serán facultades de las Juntas Administrativas: a) Hacerse cargo
de las cantidades que con destino a construcción, reparación y conservación de ca­rreteras
se consignen especialmente en cada uno de los Presupuestos anuales del
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS CANARIAS 59
del mismo nos hace necesario considerar tres aspectos de esta fi­gura
de organismo desconcentrado: el primero se refiere a la afec­tación
que se le hace a la Junta, para que por ésta se administren
las cantidades que con destino a construcción y reparación de ca­rreteras
en las provincias canarias, figuren en los Presupuestos Ge­nerales
del Estado; el segundo se refiere a la integración, que en
la Junta se hacen, tanto de los representantes de los Cabildos, co­mo
de los fondos consignados por ellos, para contribuir a la acción
encomendada a la misma; y el tercero, a la manera con que que­dan
afectados a las Juntas los funcionarios del Estado — concreta­mente
del Ministerio de Obras Públicas— que gozarán de todos
los derechos, como si se encontrasen en activo servicio, aún cuan­do
sus sueldos no se consignen en los Presupuestos Generales,
Estado, y para el año actual, las que fije el Ministerio de Fomento.— b) Hacerse
cargo igualmente de los fondos con que tengan que contribuir cada uno de los Ca­bildos
Insulares en virtud de sus Convenios con el Estado, y demás cantidades que
puedan arbitrarse para el desarrollo de las Obras Públicas en las Islas, por los im­puestos
vigentes sobre la gasolina o por las tasas autorizadas o que puedan autori­zarse.—
c) Redactar y someter a la aprobación del Ministro de Fomento los planes
anuales de construcción, conservación y reparación de carreteras, sobré las que in­formará
el Ingeniero Jefe de Obras Públicas correspondiente, y proponer el sistema
de ejpcución.— d) Acordar la realización de cada una de las obras comprendidas eñ
dicho Plan, en la fecha que estime oportuna, dentro de cada anualidad y previa
autorización del Gobernador, con informe de la Jefatura de Obras Públicas respec