Ordenanzas y reglamentos municipales en el derecho español

              ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN GENERAL
ANTONIO EMBID IRUJO
ordenanzas y
reglameníos municipales
en el derecho español
PROLOGO DE
I LORENZO MARTIN- RETORTILLO BAQUER
I
INSTITUTO nk ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN LOCAL
\
i.
ORDENANZAS
Y REGLAMENTOS
MUNICIPALES
EN EL DERECHO
ESPAÑOL
ANTONIO EMBID IRUJO
ORDENANZAS
Y REGLAMENTOS
MUNICIPALES
EN EL DERECHO
ESPAÑOL
PROLOGO
POR
LORENZO MARTIN- RETORTILLO BAQUER
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INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRAQON LOtí! AL ' \ %^
MADRID- 1978 1 " «
1978. Instituto de Estudios de Administración Local.
Joaquín García Morato, 7. Madrid- 10.
ISBN 84- 7088- 221- X
Depósito legal: M. 30804- 1978
Selecciones Gráficas - Carretera de Irún, km. 11,500 - Madrid ( 1978)
« ... y aquella tarde la pasó Sancho en hacer algu­nas
ordenanzas tocantes al buen gobierno de la
que él imaginaba ser ínsula, y ordenó que no hu­biese
regatones de los bastimentos en la república,
y que pudiesen meter en ella vino de las partes
que quisieren, con aditamento que declarasen el
lugar de donde era, para ponerle el precio según
su estimación, bondad y fama, y el que lo aguase
o le mudase el nombre, perdiese la vida por ello;
moderó el precio de todo calzado, principalmente
el de los zapatos, por parecerle que corría con ex­orbitancia;
puso tasa en los salarios de los criados,
que caminaban a rienda suelta por el camino del
interés; puso gravísimas penas a los que cantasen
cantares lascivos y descompuestos, ni de noche ni
de día; ordenó que ningún ciego cantase milagro
en coplas si no trújese testimonio auténtico de ser
verdadero, por parecerle que los más que los ciegos
cantan son fingidos, en perjuicio de los verdaderos;
hizo y creó un alguacil de pobres, no para que los
persiguiese, sino para que los examinase si lo eran;
porque a la sombra de la manquedad fingida y de
la llaga falsa andan los brazos ladrones y la salud
borracha. En resolución, él ordenó cosas tan buenas,
que hasta hoy se guardan en aquel lugar, y se nom­bran
" Las constituciones del gran gobernador San­cho
Panza". »
( MiGtjEL DE CERVANTES, El ingenioso hidalgo Don Quijote
de la Mancha, II parte, cap. LI.)
ABREVIATURAS UTILIZADAS
ADC Anuario de Derecho civil.
AHDE Anuario de Historia del Derecho español.
AJDA Acíualité Juridique. Droit Administratif.
Arz. Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi.
BOC Boletín Oficial de las Cortes.
BOE Boletín Oficial del Estado.
BOP Boletín Oficial de la Provincia.
CAC Code de l'administration communale.
C. Civ. Código civil,
CCU Comisión Central de Urbanismo.
CPST Comisión Provincial de Servicios Técnicos.
CPU Comisión Provincial de Urbanismo.
CT Crónica Tributaria.
DSC Diario de Sesiones de las Cortes.
EMM Entidad Municipal Metropolitana.
FCE Fondo de Cultura Económica.
FE Fuero de los Españoles.
HPE Hacienda Pública Española.
lEA Instituto de Estudios Administrativos.
lEAL Instituto de Estudios de Administración Local.
lEF Instituto de Estudios Fiscales.
IPA Junta Provincial Administrativa.
LBERL Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 19 de no­viembre
de 1975.
LCP Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974.
LGA Local Government Act de 1972.
LGDJ Librairie Genérale de Droit et de Jurisprudence.
LGT Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963.
LOE Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967,
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial de 15 de septiembre de 1870.
LPA Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJ Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado,
texto refundido de 26 de julio de 1957.
— 9 —
LRL Ley de Régimen Local, texto rejundido de 24 de junio
de 1955.
NEJ Nueva Enciclopedia Jurídica.
PPVL Principios Políticos de la Vida Local.
RAP Revista de Administración Pública.
RCJS Revista de Ciencias Jurídicas y Sociales.
RDAF Revista de Derecho Administrativo y Fiscal.
RDFHP Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública.
RDM Revista de Derecho Mercantil.
RDP Revista de Derecho Público.
RDPriv. Revista de Derecho Privado.
RDPSP Revue de Droit public et de la Science politique.
RDU Revista de Derecho Urbanístico.
REAS Revista de Estudios Agro Sociales.
REDA Revista española de Derecho Administrativo.
REDF Revista española de Derecho Financiero.
REHL Revista de Economía y Hacienda Local.
REVL Revista de Estudios de la Vida Local.
RFDM Revista de la Facultad de Derecho de Madrid.
RGLJ Revista General de Legislación y Jurisprudencia.
RHL Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952.
ROFRJ Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen ju­rídico
de las Corporaciones locales de 47 de mayo de 1952.
RS Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955.
RTDP Rivista trimestrále di Diritto Pubblico.
SAT Sentencia de la Audiencia Territorial.
SNIACL Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las
Corporaciones Locales.
STC Sentencia del Tribunal de lo Contencioso.
STS Sentencia del Tribunal Supremo.
TS Tribunal Supremo.
10 —
PROLOGO
Planea sobre nosotros, sin acabar de posarse en tierra, una
de esas palabras secretas y ambiguas, exiguo soporte de nueve
letras que puede servir, a causa de la bruma reinante, para ava­lar
las interpretaciones más distanciadas. Si de siempre había
estado presente, a cuenta sobre todo de la cuestión municipal,
en los últimos meses han reverdecido con fuerza viejos muño­nes,
y hoy de autonomía, tal sería la fórmula mágica, se discute
con intensidad a propósito de los ámbitos más variados. Cuando
concreto estas ideas sobre el papel, a punto de apurarse el tra­bajo
de la Ponencia constitucional del Congreso de los Dipu­tados
sobre el anteproyecto de Constitución a la vista de las
enmiendas presentadas, los reclamos a la autonomía son cons­tantes
y la marea sigue subiendo, sin que se avance, en cam­bio,
en la inexcusable tarea de concreción, que diluya esos ri­betes
mágicos que hacen tan apetecible la utilización de la
autonomía como proclama y banderín para movilizaciones. Pero
si no se puntualizan los alcances, si no se rellenan de contenido
las fórmulas, quedará en mero grito lo que debería ser progra­ma,
y poco, tal vez nada, perdurará como pasaje de futuro, una
vez que se enfríe la temperatura, alta sin duda, alcanzada al
ponerse en funcionamiento las fibras sentimentales.
El anteproyecto de Constitución, tal como es manejable
todavía hoy, acoge la exigencia de la autonomía, referida a tres
grandes sectores, al menos. Para dos de los supuestos, la recep­ción
se hace sin concreciones, sin lujo de matices o detalles.
Para el tercero, se hilvanan más las ideas, lo que no impide
que queden sueltos muchos cabos.
— 11 —
A propósito del primer sector, el universitario, la fórmula
es escueta: « La ley regulará la autonomía de las Universida­des
» , dice el polémico y preocupante artículo 28 en su párrafo
décimo. Se plasma así, apenas sin matices, lo que viene siendo
una voz intensa en medios académicos, voz en la que incon-creción
y vaguedad ocupan todavía gran parte del espectro.
De estructura parecida es la referencia que voy a recoger
en segundo lugar: « La Constitución garantiza la autonomía de
los municipios. » Esta afirmación con que se inicia el artícu­lo
105 del anteproyecto, tan apenas puntualizada en cuanto a
su contenido, es el testimonio que consagra el texto a las ya
viejas preocupaciones municipales por la autonomía.
No es preciso resaltar ahora las energías consumidas en
apoyo de la tercera variedad de autonomía, la que más suena,
la más política sin duda, la que proclama como un derecho
para las regiones ya el artículo 2.° del anteproyecto, cuyos con­tenidos
son desarrollados luego a lo largo del título VIIL
Para este último supuesto, al margen de que se esté o no
de acuerdo con ello y vayan por donde vayan los deseos per­sonales,
aunque de manera muy imperfecta y con lagunas gran­des,
se ofrece una larga lista de concreciones por donde co­menzar
a deslindar en qué pueda consistir esta autonomía.
Para los otros dos, la solución es ya muy distinta. De resal­tar
es, sí, el hecho de la constitucionalización del principio.
Pero eso es otro tema. Lo importante ahora es recapitular que,
por destacable que sea el reconocimiento de la autonomía, es
a partir de ahí cuando comienzan los problemas prácticos, a
la hora de poner en marcha el sistema con el que se dé cum­plimiento
efectivo a las exigencias de autonomía. No estará
exenta de problemas la universitaria. Muchas son las posibles
sendas a seguir y muchas también las maneras de andar cada
camino. Pero vamos a dejarla ahora de lado.
El compromiso de que la Constitución va a garantizar algo
implica una toma de postura que, sin perjuicio de todas las
reservas que se quiera, representa un punto de partida a tomar
en consideración y con seriedad, más en un sistema político
que quiere consagrar ante todo el respeto a la Constitución.
En principio, y para ser consecuentes, la organización muni-
— 12 —
cipal, todo el intrincado laberinto de la Administración que
más a mano tiene el ciudadano debe pasar por el prisma de la
autonomía. Y las aspiraciones de la autonomía a nivel regional,
todo lo importantes que se quieran, no deben hacer olvidar las
exigencias de la autonomía municipal. Es hoy tema de moda
el problema regional y, sin duda, son muchos los poderes que
están en juego. Pero ojalá se logre el tacto suficiente para dar
a cada parcela su importancia. Ojalá sepan medirse las fuerzas
para no cometer el frecuente desatino de estirar demasiado de
la manta tapando con holgura a unos, mientras quedan los
otros desarropados. Hay que recabar toda la atención que
merece la consecución de la autonomía municipal. Y no se
crea que al conjuro de la palabra van a quedar ya cumplidas
todas las exigencias. A estos peligros traté de referirme antes.
No es sólo que sean grandes las implicaciones de un sistema
autonómico; es, sobre todo, que cualquier parecido con la
autonomía ha sido negado una y mil veces a lo largo de estos
últimos cuarenta años, repudiando los anteriores intentos. Las
exigencias de un dirigismo exacerbado, la praxis cotidiana de
un sistema de intervención que no dejaba un cabo suelto, los
mil tentáculos de la centralización, han hecho mella, mucha
mella, a lo largo y a lo ancho, en superficie y en profundidad,
tiñendo, y dominando, todos los resortes de la vida municipal.
Las normas y regulaciones, de un lado, pero de otro los há­bitos,
las experiencias de cada día, el talante para enfrentarse
con los problemas, todo, en una palabra, fue quedando sumer­gido
bajo la marea antiautonomista. El desemborregador que
lo desemborregue, buen desemborregador será. Cierto, va a
hacer falta la constancia de titanes para poner manos a la
obra y para conseguir que vaya prevaleciendo el principio de
autonomía.
Pero, ¿ se quiere en realidad la autonomía, la municipal quie­ro
decir ahora? ¿ Se sabe en qué consiste? Que se quiere la
autonomía municipal parece deducirse, sin duda, del texto del
anteproyecto constitucional en el que se reconoce sin rodeos.
Más aún, el fuego de enmiendas a que ha sido sometido el
precepto —^ párrafo primero del artículo 105— no sólo no en­turbia
en absoluto el reconocimiento expreso de la autonomía
— 13 —
municipal, sino que parece fortalecerlo ya de una manera de­finitiva
'. En esa complicada operación de acarreo de materia­les
para una Constitución que han realizado los miembros de
la ponencia constitucional, la alusión que venimos examinando
¿ es mero mimetismo para con el artículo 9.° de la Constitución
de 1931? Sea lo que sea, y sin entrar en las motivaciones — o
en la carencia de motivaciones—, lo cierto es que ahí está el
texto. No es éste el momento para juzgar las razones que han
impulsado a los redactores del anteproyecto para su inclusión.
¿ Habrán sido conscientes de lo que implica? El dato a utilizar,
el único elemento a tomar en cuenta en este momento, es el
de que ahí están las palabras. Y que, mientras no se demuestre
lo contrario, hay que presuponer que se han asumido con plena
consciencia de su significado y queriendo todas las consecuen­cias
que han de acarrear.
Pero, ¿ qué es la autonomía municipal? ¿ Es factible aún una
autonomía municipal? ¿ Será sólo posible a costa de rebajarla
y diluirla en tal forma que quede de hecho irreconocible? Aquí
entra en juego el carácter lábil de la voz autonomía, todo el
conjunto de equívocos que pueden pretender ampararse bajo
tal pabellón, de no producirse con energía una tarea de clari­ficación.
Aquí, la voz cálida, la voz enardecedora del político,
tiene que apoyarse, por fuerza, en la voz más pausada, autén­tico
jarro de agua fría en ocasiones, del estudioso, del científico
del Derecho. Se precisa una fría disección, apartando el grano
de la garba, midiendo, sopesando, clasificando, juzgando las
realidades desde sus orígenes históricos, dando su valor a lo
positivo, pero sin minusvalorar lo negativo, atando cabos y
rompiendo falsos nudos. Y así, venimos a la obra que tengo el
gusto de prologar, investigación en profundidad, análisis se­reno
de la ya larga historia de la autonomía municipal, trabajo
de elaboración sin escatimar el tiempo necesario que no ha
1 El precepto ha sido enmendado por los señores De la Vallina
Velarde, Letamendía Belzunce, Barrera Costa, Rosón Pérez, Sánchez
Montero y Ortí Bordas, además de por los siguientes grupos parla­mentarios:
Minoría Catalana, Socialistas de Catalunya, Socialista del
Congreso, Mixto y Unión de Centro Democrático. Los datos en el
índice de Enmiendas por artículos al anteproyecto de Constitución,
publicado por el Congreso de los Diputados, pág. 36.
— 14 —
sido escaso, y cuya publicación en estos momento no pue­de
ser más oportuna, como valiosísima ayuda para avanzar,
para adentrarse por los complicados y tan diversos caminos
de la autonomía municipal. Que sólo creará futuro quien sepa
abarcar el presente, lo andado ya hasta la fecha, con sere­nidad.
De entre las muchas implicaciones de la autonomía, quiero
traer a colación ahora una de ellas, la más típica, tal vez, o al
menos una de las más aparentes, sin que tal elección represente
menosprecio para las restantes. Se presupone, aun sin hacer
cuestión de las tan distanciadas tomas de postura que se
mantienen, que la autonomía debe conllevar poder normativo.
Las discusiones vendrán, sobre todo, a la hora de precisar el
ámbito y el alcance de tal poder. Pero habría consenso, en­tiendo,
en el reconocimiento de la necesidad de un poder
normativo. No puede menos de aludirse, sin entrar en mayores
consideraciones por otro lado, al viejo y ya clásico argumento
de que, desde un punto de vista filológico — que ya se sabe
que no tiene por qué coincidir con el punto de vista jurídico
o político—, autonomía tanto quiere decir como facultades de
autonormación.
Todas estas consideraciones nos llevan de la mano al tema
de las fuentes, al importante tema de las fuentes del Derecho.
Qué duda cabe que se trata de uno de los temas básicos para
la teoría general del Derecho. No es menos cierto, empero,
y hay que insistir porque no siempre se reconoce así, que desde
la perspectiva del Derecho administrativo pueden aportarse lu­ces
de gran interés con que adentrarse en este inmenso claros­curo,
precisamente debido a la cuantiosa ración que en el
proceso normativo corresponde a las Administraciones públi­cas.
No insistiré ahora, tampoco, en el sabido tema que, con
todo, es preciso recordar de la pugna de poderes, que se es­conde
tras la teoría de las fuentes del Derecho. Sería éste uno
de los puntos nodales en que es más claro el engarce entre po­der
político ( poder social, poder económico...) y sistema jurídi­co.
Con lo que el tema pasa a ser de gran relieve, también,
— 15 —
para la teoría general del Estado o para el Derecho constitu­cional.
¿ Es factible consagrar el reflejo institucional de esta com­plicada
y, a la par, delicada teoría de las fuentes del Derecho,
con todo su trasfondo de poder? Hay que comenzar recono­ciendo
que no es fácil dar expresión sintética a lo que es, en
la realidad, cuestión llena de escollos y dificultades.
La tradición civilista viene ofreciéndonos respuesta al tema,
con pretensiones de generalidad, en cuanto se aborda desde
el título preliminar del Código civil. Aunque aquí podría ha­blarse
de la soledad del civilista, cuando no del aislamiento en
que de intento se sitúa con tanta frecuencia. Parece aconse­jable
no tocar, a no ser que medien potentes razones, los gran­des
cuerpos legales. Pero una vez que se accede a modificarlos
habría que hacer lo indecible por reflejar la realidad, aunque
sea con pretensión ordenatoria, de la forma más apurada po­sible.
Sería de esperar, no una radiografía, porque no es misión
de las normas reproducir, pero sí una síntesis que tuviera en
cuenta las más notables parcelas de la realidad detectadas,
todas y cada una. Con amplitud mayor o menor, pero reflejando
en la síntesis los variados elementos de que consta la realidad
asumida. Sin negarse a reconocer los problemas existentes, al
modo del avestruz, que a ninguna parte conduce.
La versión originaria del artículo 6.° del Código civil venía
reflejando la que podría denominarse una visión horizontal de
las fuentes del Derecho. En ausencia de normas de una cate­goría
— « cuando no haya ley exactamente aplicable » ; « en su
defecto » — se aplicaban normas de la otra. Una visión de
sustitución y no una visión de jerarquía. Como si preocuparan
las lagunas, los huecos no cubiertos por norma, pero no las
contradicciones de diversas normas entre sí. Por otro lado, se
aludía a la ley, pero no a las normas reglamentarias. Y no es
que el Código desconociera la existencia de estas últimas, ya
que no son escasas las remisiones que pueden hallarse a pre­ceptos
reglamentarios. Y las normas autonómicas, los reglamen­tos
de los municipios, por ejemplo, ¿ qué papel iban a jugar
en ese concierto? Se ha evidenciado cómo importantes normas
coetáneas al Código civil sostenían la ya entonces consagrada
— 16 —
expresión « leyes y reglamentos » ^. No sería esta la pauta se­guida
por el artículo 6.°. Si la ya entonces importante realidad
de los reglamentos estatales no se refleja, y se menosprecia,
quizá extrañe menos este vacío para las normas de unos
municipios, con escasa fuerza autonómica a la sazón. Aunque,
por supuesto, el problema es mucho más complejo, interesante
de verdad, y no podemos profundizar ahora en él.
Desde Kelsen y sus importantes teorizaciones acerca de la
pirámide normativa soplaron vientos nuevos a la hora de en­frentarse
con las fuentes del Derecho. El principio jerárquico,
de prevalencia de unas normas sobre otras, no debería encon­trar
dificultades para asentarse. Allí donde haya contradicción,
debe ceder la norma inferior en jerarquía. El enfrentarse con
la teoría de las fuentes del Derecho, desde la perspectiva del
Derecho administrativo, ayuda enormemente a comprender este
planteamiento de jerarquía. Y no digamos nada si se arranca
de una Administración jerarquizada hasta los tuétanos, como
es la española de estos últimos años. Ya el artículo 1.° de
la LRJ, en expresión que luego asumiría el artículo 40 de
la LOE, destacaba la importancia del principio de jerarquía,
al describir a la Administración española. Como no nos mo­vemos
con tipos ideales, sino con los fenómenos sociales tal
y como son en la realidad — aunque, en ocasiones, se resistan
a ser encasillados en las categorías más conocidas y trabaja­das—
no queda más remedio que reconocer la intensísima im­plantación
que las normas reglamentarias vienen teniendo en
el sistema jurídico español. Dicho sea sin dejar de tener en
cuenta las enormes peculiaridades que « las leyes » españolas
de estos últimos años presentaban, en contraste con las leyes
de los países que reconocen la soberanía popular. De modo que
no dejaba de resultar muy paradójico el dispensar, como quien
dice, toda clase de honores a las leyes — arrancando de ele­mentos
doctrinales propios de sistemas de soberanía popular
y de respeto para con el Parlamento representativo—^ despre­ciando,
en cambio, olímpicamente, a las normas reglamentarias.
Carece de lógica tal manera de proceder. Algo muy importante
2 Véase, J. BERMEJO VERA, La publicación de la norma jurídica,
lEA, Madrid, 1977, págs. 57 y sigs.
— 17 —
falla en un razonamiento semejante. Y este destacado papel de
las normas administrativas que, por supuesto, no se han referido
sólo a cuestiones internas de la organización administrativa
— piénsese como gota de muestra en el establecimiento de
sanciones, incluso de privación de libertad, a través de regla­mentos—
habría encontrado como uno de sus principios de
orden, al objeto de tratar de orientar lo que es una maraña
poco menos que intrincada, el principio de jerarquía. A la
jerarquía administrativa, como pauta general de organización
vigente para todo el sistema español, correspondía, en el te­rreno
de lo normativo, como mero correlato de lo anterior,
el principio de jerarquía de los reglamentos, de acuerdo con
la categoría del órgano emisor. Lo que el artículo 1.° LRJ
dispone con carácter general, se corresponde con lo que, para
las normas, establece el artículo 23, párrafo segundo: « Las
disposiciones administrativas de carácter general se ajustarán
a la siguiente normativa... » De manera que para el importante
y abundante sector de los reglamentos quedó establecido con
firmeza un planteamiento para asegurar la prevalencia de nor­mas:
« ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los
preceptos de otra superior » ( art. 23, párrafo primero). Ni que de­cir
tiene que aunque la LRJ fuera una ley de las que suelen
calificarse de administrativas, era una norma de muy desta­cada
significación dentro del contexto español de los años
pasados, si se tiene en cuenta, además, que las leyes funda­mentales
venían descuidando los más elementales aspectos de
la organización del Estado, carencias que no se subsanarían
hasta la última de las leyes fundamentales del general Franco,
la LOE. Entiendo, por tanto, que la regulación de las normas
reglamentarias que asumió el artículo 23 LRJ fue una regla
de notable interés para todo el sistema jurídico español. La
alusión al principio de jerarquía allí contenida, además de en­lazar
con importantes corrientes dentro de la teoría general
de las fuentes del Derecho, era una postura que trataba de ser
consecuente con la realidad. Teniendo en cuenta, además, que
ya en el Fuero de los Españoles, de 1945 —^ haciendo omisión
ahora de la ineficacia y tantos otros defectos y lacras que
podrían predicarse del Fuero—, el artículo 17 se refería al
— 18 —
« orden jerárquico de normas » al que deberían conformarse to­dos
los órganos del Estado.
Ya se sabe cómo el artículo 6.° del Código civil, con todo
el título preliminar, fue objeto de reciente reforma, que se
produjo poco antes de que declinara la vida del anterior Jefe
del Estado. La Ley de 17 de marzo de 1973 aprobó las bases
para la modificación del título preliminar del Código civil,
desarrollándose por medio del Decreto 1.836/ 1974, de 31 de
mayo. Pues bien, a pesar de lo que cabía esperar, no han
hallado lugar en la nueva sistematización las normas reglamen­tarias.
Cabía esperarlo, por de pronto, de su importancia en
la vida pública real, como antes se razonaba. Pero cabía espe­rarlo
también, como causa más inmediata, de lo que exigía la
Ley de bases que puso en marcha la reforma: « se enunciarán
— decía— de modo directo, sistematizado y jerarquizado las
fuentes del ordenamiento jurídico, manteniendo las ya recogi­das
en el Código, así como la primacía de la ley sobre las
demás fuentes... » . Del anterior texto podía esperarse una solu­ción
realista, concorde con la práctica jurídica del país. En
los trabajos preparatorios se manejó la toma en consideración
no sólo de la ley, sino de las normas reglamentarias ^ Con
todo, tales posibilidades quedaron frustradas. En el fondo,
los redactores del texto que ha prevalecido ^ han desechado
afrontar las dificultades evidentes que suponía la incorporación
expresa de los reglamentos al sistema de fuentes del Derecho,
inclinándose por una solución nada creativa y muy tradicional,
que defrauda las exigencias de la Ley de bases, y que se ins-
5 Tomo el dato de L. DÍEZ PICAZO, en el volumen colectivo Co­mentarios
a las Reformas del Código Civil, Ed. Tecnos, vol. I, Ma­drid,
1977, pág. 49.
^ Se trata ahora del precepto inicial del Código, artículo 1.°, pá­rrafo
1, que dispone: « Las fuentes del ordenamiento jurídico español
son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. »
Por cierto que, a propósito de la recepción que este texto hace
de la expresión « ordenamiento jurídico » , tan cara a los administrativis-tas
desde que la utilizara la LJ, tanto en el articulado —^ artículo 83, 2—,
como en el brillante párrafo del Preámbulo tantas veces citado, o la
LPA — artículos 48, 1, y 115, 1— sorprende la afirmación de L. DÍEZ
PICAZO, op. cit., pág. 47, quien al comentar el precepto transcrito
habla de la « idea de ordenamiento jurídico que, por lo que nosotros
sabemos se utiliza por primera vez » . ,. Í>.'" ÍOÍ I.
— 19 — t' \ x^
cribe en la línea de la política del avestruz, que no refleja,
además, la realidad efectiva en materia de fuentes del Derecho.
Porque cerrar los ojos a la realidad es hablar sólo de la ley, a
propósito de las normas escritas, y no deja de ser un pie forza­do
el potenciar, como se venía haciendo antes, la interpreta­ción
amplia de la palabra ley para englobar en ella todo tipo
de normas escritas ^ En ausencia de las normas reglamentarias
queda también un poco en el aire la referencia a la jerarquía
normativa que el texto articulado hace, reproduciendo las mis­mas
palabras de la Ley de bases: « Carecerán de validez las
disposiciones que contradigan otra de rango superior » ( pá­rrafo
segundo del nuevo art. 1.°). Como es difícil interpretar
que la costumbre o los principios generales del Derecho sean
disposiciones, faltan algunas piezas del rompecabezas para po­der
completar el cuadro. Este precepto podrá ser utilizado, con
toda seguridad, como reconocimiento, a nivel de Derecho ma­terial,
del importante efecto de la anticonstitucionalidad de las
leyes. Pero como más completo hubiera quedado el precepto,
hubiera sido de haberse incluido la referencia expresa a los
reglamentos ^ Se supera, sí, el criterio horizontal en punto
a las fuentes del Derecho, introduciéndose el criterio del rango.
Hay jerarquía de normas, por tanto'. Pero la regla introducida,
5 En este sentido, entre los comentaristas de la reforma, L. DÍEZ
PICAZO, op. cit., págs. 49- 50, quien sostiene que el nuevo texto del
Código civil deberá ser completado con lo que disponen la LOE, la
Ley de Cortes — vigentes en aquel entonces— y la LRJ.
* En opinión de M. BASSOLS COMA, Reflexiones sobre el nuevo
título preliminar del Código civil: planteamientos Juridico- Administra-tivos,
« Civitas- REDA » , núm. 11 ( 1976), pág. 592, « el nuevo título
preliminar opta por la vía indirecta de reconocer su existencia [ de los
reglamentos] a través de las exigencias del sistema de jerarquía de las
fuentes y de la interpolación del concepto de " disposición" » ; juzgando
que el « criterio del título preliminar en orden a un reconocimiento
meramente indirecto y laberíntico de la distinción entre ley y regla­mento
debe reputarse insatisfactorio e insuficiente » ( pág. 593).
' Recuérdese sólo de pasada que el anteproyecto de Constitución,
entre los principios que pretende reconocer, está el de « jerarquía nor­mativa
» ( art. 9.°, párrafo tercero). Este tema de la jerarquía normativa
va a reclamar intensa actividad de los juristas. Recuérdese así, además
de lo que se indica en el párrafo siguiente del texto a propósito de
las normas autonómicas, la referencia del artículo 6." del anteproyecto
a los tratados internacionales, llamados a tener « una vez publicados
jerarquía superior a la de las leyes » .
— 20 —
que sigue muy de cerca el contenido del párrafo primero del ar­tículo
23 LRJ, desaprovecha una inmejorable oportunidad al no
haber sabido asumir de manera expresa, en la forma que fuera,
la regla de tanto peso del párrafo segundo del propio artícu­lo
23.
Y bien, ¿ dónde han de quedar las normas autonómicas
dentro de este panorama? Poco hemos avanzado al respecto
en relación a la versión originaria del Código civil. Aunque
mucho se haya tratado y escrito desde entonces acerca de
la autonomía municipal. Lo cual radicaliza el contraste. El
tema puede ser pronto de mucha mayor entidad, además, cuan­do
lleguen a ser realidad las previsiones del anteproyecto de
Constitución referentes a la categoría de las leyes territoriales
o de las regiones autónomas. De ahí que sea decisivo tener
muy aclaradas las ideas al respecto. Pues bien, si antes desta­caba
el interés del libro que el lector tiene entre manos como
guía en el complicado laberinto de la autonomía municipal,
es ahora el momento de recordar que esta minuciosa investi­gación
doctoral que ahora se publica, fruto de una perseve­rante
y gustosa dedicación universitaria, se encara con la auto­nomía,
precisamente, para afrontar los mil problemas que
ofrecen los reglamentos municipales, variedad cualificada de
normas autonómicas. No ya el tema reclamado por el interro­gante
abierto — el de la situación de los reglamentos autonó­micos
en el contexto de las fuentes del Derecho—, sino los
diversos problemas que plantean sistemáticamente los regla­mentos
municipales van siendo abordados con toda minucio­sidad,
apoyándose en lo concreto, desempolvando las más va­riadas
categorías, sopesando muy abundante jurisprudencia, re­montando
el sentido de la norma para inscribirlo dentro del
contexto general, manejando también el lenguaje con soltura
y vivacidad, y acompañando todos los antecedentes, todos los
datos de Derecho comparado precisos para explicar y aclarar
las cuestiones analizadas. Como director de la tesis que ahora
se presenta adaptada, y como profesor que, para fortuna de la
reverdeciente, aunque tan malparada todavía Universidad es­pañola,
tiene la suerte de contar con discípulos como el doc-
— 21 —
tor Embid Irujo, me es muy grato augurar al lector un muy
sustancioso recorrido a lo largo de las páginas del volumen
que acaba de comenzar*.
LORENZO MARTÍN- RETORTILLO BAQUER
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad de Zaragoza
Redes, 25 de marzo de 1978.
* El « trámite de corrección de pruebas, que realizo a finales de
junio, me da oportunidad, sin necesidad de retocar el texto, para
indicar en qué han quedado hasta ahora las alusiones extraídas del
anteproyecto de Constitución. Para esta puesta al día utUizo el
dictamen aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y
Libertades Públicas del Congreso de los Diputados. Hay sobrados
indicios para pensar que, aunque todavía sean muchos los pasos que
queden por andar, los preceptos a que aquí se alude, no han de
ser objeto de modificaciones sustanciales:
— La referencia a la autonomía universitaria, del párrafo 10 del
artículo 28, ha pasado ahora al párrafo 10 del artículo 26 en los
términos siguientes: ase reconoce la autonomía de las universida­des,
en los términos que la Ley establezca » .
— La afirmación con que se abría antes el artículo 105 — « La
Constitución garantiza la autonomía de los municipios » -—• ha sido
traspasada, intacta, al actual artículo 133.
— El principio de jerarquía normativa continúa recogido en el
párrafo 3 del artículo 9.
— La alusión a los tratados internacionales del anterior artícu­lo
6 ha pasado ahora, muy modificada, al artículo 89, que dispone:
" Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez pu­blicados
oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento
interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuer­do
con las normas generales del Derecho Internacional. »
— 22 —
INTRODUCCIÓN GENERAL
Si se parte del hecho de que un tema básico para cualquier
jurista es el estudio de las fuentes del Derecho y, además,
se constata el papel fundamental que como unidad de socia­lización
corresponde al municipio, es posible concluir en la
importancia de emprender un estudio acerca del Derecho
elaborado en los municipios y para los municipios.
Este es, por tanto, uno de los objetivos que pretende cum­plir
el presente libro: investigar, razonar y explicar las ca­racterísticas
de una fuente de Derecho objetivo cuya impor­tancia
intrínseca, a la par que cuantitativa, no resiste, por
supuesto, la comparación con otras fuentes de Derecho, con
la ley o con los reglamentos del Estado; fuente de Derecho
muchas veces olvidada, relegada, desconocida en casi todos
los grandes Manuales de Derecho Administrativo aun a pesar
de su larga tradición y lejanía histórica; fuente de Derecho
acerca de la cual se vienen repitiendo insistentemente unas
ideas unas veces ciertas, otras reducibles a la categoría de
meros tópicos, y otras, evidentemente, falsas. A desentrañar
lo que de cierto, falso o desconocido existe sobre las Orde­nanzas
y Reglamentos municipales se dirige, precisamente,
este estudio.
Fuente de Derecho de una importancia, decía, pequeña si
es que este adjetivo puede utilizarse con absoluta propiedad,
cosa en principio quizá discutible, pero fuente de Derecho
que nos informa sobre aspectos impensables en un primer
momento. Fuente de Derecho cuya virtualidad nos lleva di­rectamente
a un tema, éste sí, del que no se puede dudar
— 23 —
acerca de su importancia y actualidad: la polémica centra­lización-
descentralización. En efecto: el examen de los pro­cedimientos
de elaboración, aprobación, publicación e im­pugnación
judicial de las Ordenanzas y Reglamentos locales
introducirá un nuevo elemento en las premisas hasta ahora
consideradas. Este elemento es el Estado, el Estado y su
relación con el municipio. Es decir, nos encontramos con el
gran tema, con el eterno tema de la organización adminis­trativa
de un país: el grado de sujeción al centro; estamos,
repito, ante la polémica, ante la dialéctica centralización- des­centralización.
Dos líneas, por consiguiente, de investigación se han pro­curado
seguir y cumplir en este trabajo: por un lado, el
estudio de una fuente de Derecho y, por otro y paralelamen­te,
la muestra de las casi perennes estructuras centralizadas
de nuestro país que los anteriores datos y conclusiones par­ciales
ayudaban a deducir; resultado éste no original, re­sultado
muchas veces constatado, pero no desde el punto de
vista del Derecho de origen municipal.
He procurado observar la máxima objetividad en el tra­tamiento
del tema y, por supuesto, en la deducción de las
conclusiones, hecho éste que no debería ser destacable, sino
constituir la premisa normal de todo trabajo científico. Sin
embargo, creo necesario hacer una advertencia previa y ex­plicativa,
ya que el devenir de la investigación se ha encon­trado
marcado desde el principio por una toma de postura
personal, por una opción ideológica del autor favorable al
desarrollo de estructuras de gobierno descentralizadas, tanto
por razones de eficacia en el gobierno del territorio como por
el deseo humanista del libre desarrollo de la energía y per­sonalidad
individual y colectiva del ciudadano. Las críticas
a la centralización y su reflejo sobre las Ordenanzas, los sa­ludos
a la antítesis de esta situación han tenido, por tanto,
a priori, una razón pasional. Pero, aun sentadas estas pre­misas,
el desarrollo de la investigación y las conclusiones a
las que lógica y forzosamente se ha llegado, han contado con
un apoyo real y absolutamente racionalizado en los datos
manejados. La disfunción entre la complicada superestructura
— 24 —
jurídica montada sobre los Reglamentos municipales y su
lánguida vida existencial sólo tiene una explicación posible
en la degeneración producida por el mantenimiento de es­quemas
de gobierno caducos y políticamente interesados.
El trabajo se ha desarrollado también en un momento im­portante,
casi diría capital, de reordenación de los plantea­mientos
ya clásicos sobre el gobierno del territorio, pues
toda la Europa Occidental está viviendo — en unos lugares,
los comienzos, y, en otros, las plenas realizaciones—' un nue­vo
modo de considerar las relaciones entre el Estado y
los entes que se han calificado como menores. Francia, Italia
e Inglaterra son tres ejemplos inmejorables para contemplar
la crisis de las estructuras tradicionales y la búsqueda, a veces
aventurada, pero siempre meditada, de modelos diferentes.
Esta investigación, en concreto, se ha realizado a la par que
en nuestro país se elaboraba, discutía y aprobaba la Ley de
Bases del Estatuto de Régimen Local, cuyo proceso ha cons­tituido
para mí un acicate sugeridor de ideas, si bien unido
a un sentimiento de frustración todavía no calmado por la
falta de sentido histórico que en ella se reflejaba. La función
de los Reglamentos municipales no se vería esencialmente
cambiada por la articulación de las Bases de esta ley, articu­lación
total que, parece ha quedado desechada tras el pro­yecto
de Ley insertado en el Boletín Oficial de las Cortes,
número 43 de 4 de enero de 1978, por el que se deroga
la Ley de Bases en sus puntos no articulados. Bien es verdad,
no obstante, que el mismo proyecto de ley contiene en su
artículo 2.° la facultad de que el Gobierno deje sin efecto
los diferentes procedimientos de fiscalización y tutela que la
Administración Central ejerce sobre las Corporaciones Loca­les,
disposición que, de ser actuada, podría tener una influen­cia
directa y beneficiosa sobre el tema objeto de nuestro
estudio. La sustantividad e importancia de los Reglamentos
locales no está, por supuesto, sólo en razón de directa pro­porcionalidad
con la relajación de controles, sino con el
ámbito mismo de competencias a actuar. Una potestad re­glamentaria
autónoma sin materia a regular no es, ni mucho
menos, un desiderátum a conseguir. La Ley de Bases que
— 25 —
ahora se pretende derogar no sólo dejaba de actuar formal­mente
en el sentido descentralizador, sino que tampoco in­crementaba
el ámbito competencial de las Corporaciones lo­cales.
La desaparición de esta ley no deberá ser llorada por
los defensores de unos entes locales eficaces y autónomos.
No solamente se intentó reformar nuestro Régimen Local
desde unas Cortes obsoletas empeñadas en algunos momentos
en rizar el rizo de la representación por tercios, sino que, por
ejemplo, la cuestión regional ha sido tema palpitante a lo
largo de estos años y debatida, sobre todo, en el seno de la
sociedad que a estos efectos ha confirmado la teoría hege-liana
de su separación del Estado. Debate a veces apasionado,
a veces interesado, a veces falto de objetividad y de rigor
— en este punto es obligado hacer un recuerdo a las apor­taciones
esclarecedoras del profesor García de Enterría acer­ca
de la cuestión regional—. No obstante, el tiempo y la re­flexión
ayudarán a la consecución de objetivos racionales, a
la construcción de un Estado regional del que empiezan a apre­ciarse
los primeros albores. Ese nacimiento originará un cam­bio
en los planteamientos respecto a nuestros municipios y,
por tanto, también respecto a sus reglamentos. Todo lo
dicho informa suficientemente sobre la oportunidad, en este
momento, del estudio de una institución municipal, sobre la
importancia de la consideración de un aspecto, por pequeño
que sea, tan íntimamente vinculado a la vida local, por utili­zar
una expresión tradicional y al mismo tiempo actual si la
entendemos al modo situacionista.
El trabajo lo he dividido en tres partes. Una primera de­dicada
a estudiar históricamente la normativa local, abar­cando
este estudio desde los remotos y a veces confusos
tiempos de la Alta Edad Media, hasta nuestra guerra civil.
La necesidad del comienzo de la investigación por la funda-mentación
histórica de nuestra institución me parece fuera
de duda no sólo porque el apoyo en la Historia ayuda a com­prender
mejor el objeto de nuestro estudio, sino porque
pienso que no es posible llegar a resultados convincentes en
— 26 —
nuestra disciplina sin este auxilio histórico, ya que, como
acertadamente expresara Nieto, « la Administración no es un
producto lógico, sino histórico » .
El estudio histórico tiene ocasión de contemplar en al­gunos
momentos a todo un pueblo o conjunto de habitantes
regulando sus formas de vida. El Fuero de León del año 1020
especificando que todos los habitantes de dentro y fuera de
los muros de la ciudad acudiesen el primer día de cuaresma
al capítulo de Santa María de Regla para fijar las medidas
del pan, del vino y de la carne y el precio de las labores del
año sancionándose la inasistencia con una multa que se
debía pagar al merino del rey, es una muestra sugerente y
digna de ser recordada. El hecho centralizador aparecerá: la
construcción de un Estado moderno, la acción de los oficiales
reales, el papel unificador del Derecho común ayudan a so­juzgar
la normativa local a la real. Su emanación, incluso,
pasa de ser colectiva a individual. Así se explica que en la
frase tomada del Quijote, con la que se abre el libro, el pueblo
de la ínsula Baratarla esté ausente de toda elaboración de
las Ordenanzas: las da su gobernador, Sancho, sin contar
con él. Es el tránsito del siglo xvi al xvii y Cervantes no
hace sino expresar el ambiente que contempla en la sociedad
que tan bien retrata.
No se trata, sin embargo, de « llorar sobre las ruinas de
las ciudades antiguas » , en frase de Nieto, que recuerda así
el hecho de la instalación de verdaderas oligarquías dominan­tes
de las ciudades; no se trata de eso y en este sentido serían
mal entendidas las alabanzas a la situación medieval. Se
trata, simplemente, de reconocer un hecho e, incluso, desde
la posición del jurista, hacer una autocrítica colectiva, pues
no es inimaginable, sino muy probable, el papel que a los
juristas de la época cupo en la consecución de estos resulta­dos.
Las obras que de ellos nos han llegado son escritas en
la capital del Reino y al servicio del rey. La conexión entre
Derecho de juristas y centralismo político, de la que nos
habla Koschaker, tiene una buena plasmación en la época
de los Austrias y los Borbones.
La parte histórica incide, especialmente, en el constitu-
— 27 —
cionalismo. En el examen de este período he procurado ma­nejar
y combinar el mayor número de fuentes posibles para
evitar una simple repetición, por sistemática y crítica que
fuera, de la legislación en vigor en cada momento. Así, de
las discusiones parlamentarias, de las decisiones de conflictos
de competencia, de las resoluciones administrativas y juris­prudenciales,
del ambiente histórico y político que encuadra
cada normativa e, incluso y en la medida de lo posible, de
la práctica vivida en nuestros municipios se han derivado
una serie se enseñanzas y conclusiones que permitirán hablar
de una línea de evolución casi uniforme que enlaza con los
presupuestos actuales. El fenómeno más aparente, entonces,
es la progresiva desintegración del cuerpo único denominado
Ordenanzas de policía y buen gobierno, la separación conti­nua
de formas reglamentarias cada vez que hay que responder
a los datos fácticos de los procesos económicos y sociales que
se aceleran: las Ordenanzas para la zona de ensanche, los
reglamentos sanitarios, los de actividades industriales, las
Ordenanzas fiscales, las de construcción, e t c . , son muestras
representativas de esta situación. Pero este proceso de des-gajamiento
va siempre acompañado de otro más que parece
connatural e inseparable de él: cada vez que se excepciona,
que se crea una nueva forma reglamentaria municipal, es
para incrementar el control del Estado sobre la novedad,
hasta llegar al paradójico resultado que la nomenclatura- tipo
— ordenanzas de policía y buen gobierno— resulta ser, ahora,
la menos sujeta a controles, la de más libre elaboración, la
presentada por alguna ideología interesada como muestra de
descentralización, pero, al mismo tiempo, es un concepto
vaciado, sin contenido, que no encierra nada, es un ejemplo
representativo de una libertad formal.
Y al lado de ello, como consecuencia del abandono muni­cipal,
de la incomprensión de las leyes hacia el fenómeno de
la normativa local, el hecho descarnadamente real y negación
de toda una filosofía municipal de que los pueblos no elabo­ran
Ordenanzas, que viven en la más pura orfandad normati­va
rigiéndose por la tradición, por las normas del Estado
o, simplemente, no rigiéndose, malviviendo al margen de toda
— 28 —
la racionalidad que podría provenir de una normativa seria­mente
hecha y de acuerdo con sus necesidades.
Pero España no es un coto cerrado. Para bien o para mal,
las influencias extranjeras han existido en nuestro tema y
han sido en algunos casos literalmente seguidas. Eso hace
necesario el estudio del Derecho europeo más representativo
e interesante a estos efectos: el francés y el italiano. La
consideración del primero debe empezar en los mismos al­bores
de la Revolución francesa y contemplar una de sus
creaciones más originales: el concepto del pouvoir munici­pal.
El avance en el estudio del Derecho francés nos permite
seguir con detenimiento el proceso de elaboración de la Ley
de Ayuntamientos de 1837, de fundamental influencia en Es­paña,
según una de las tesis que mantengo, y abarcar una serie
de temas de singular importancia: las transformaciones de
la tutela, el surgimiento de la técnica del reglamento- tipo, la
problemática de los reglamentos autónomos y otros más.
El estudio del Derecho italiano debe enfocarse desde otros
planteamientos. Su primordial enseñanza estriba en el ade­lanto
con que Italia parece recorrer su historia respecto a
España a partir de su tardía unificación con la excepción de
nuestra II República. La Dictadura, la democracia, el regio­nalismo
se adelantan siempre a las respectivas situaciones en
nuestro país de tal forma que en estos momentos, la mirada
hacia el Derecho italiano debe centrarse especialmente en la
posición que los Reglamentos municipales adoptan en un
Estado regionalizado y constatar la relajación de controles
que allí ha tenido lugar por la desaparición del Estado rígi­damente
unitario.
Tras estos planteamientos puede abordarse con suficiente
base el estudio de la situación actual de la potestad regla­mentaria
municipal en nuestro país. Por un lado, debe dis­tinguirse
claramente lo que es la normativa municipal general
en cualquier municipio y lo que ya debe considerarse nor­mativa
especial en virtud del proceso histórico que contem­plamos.
Especialidad que no significa excepción ni reducción
de supuestos respecto a una situación común. Normativa es­pecial
que abarca a los más grandes municipios del país y a
— 29 —
las formas reglamentarias de previsible desarrollo más rá­pido.
El estudio pormenorizado de las más representativas for­mas
reglamentarias crea una situación mental de confusión
por la gran disimilitud existente entre todas ellas desde un
punto de vista procedimental. La única reducción posible a
la unidad — unidad que desde planteamientos metodológicos
es más útil a efectos de una síntesis en las conclusiones—,
es su consideración como reglamentos, como fuentes de De­recho,
y desde esta base estudiar su relación con las restantes
fuentes de Derecho. Este punto de partida y a la vez de
llegada quizá parezca de perogrullo, quizá suene a una verdad
a voces no necesitada de excesivas explicaciones. Deben ex­presarse,
sin embargo, reservas ante esta simplificadora de­ducción,
puesto que la consideración por la doctrina del tema
no es ni mucho menos uniforme. Es preciso, por tanto, una
aclaración de conceptos y esta aclaración conduce a resulta­dos
sorprendentes cuando se confronta la normativa local
con la de la Administración del Estado. La práctica jurispru­dencial
y administrativa permite considerar, casi sin excep­ción,
como de superior jerarquía a las normas estatales sobre
las locales frente a lo muchas veces dispuesto en las leyes.
La intervención del Estado, la acción centralizadora de éste
no opera, por tanto, solamente desde el punto de vista del
control formal, sino en la relación de las mismas fuentes. Y
centralización muchas veces sin visos de necesidad, suprema­cía
jerárquica que no responde a criterios de racionalidad, de
ayudar al municipio minúsculo o de evitar los excesos corrup­tores
de los munícipes de otras ciudades. No. Centralización
porque sí, centralización como impulso vital de un sistema
de gobierno que se ha ido desplomando por su misma iner­cia
inimaginativa.
La conclusión final camina por la senda de los deseos. Hay
que buscar en la próxima Constitución las bases seguras en
las que fundar un nuevo tipo de relaciones Estado- municipio.
En esta Constitución debe fijarse una declaración general de
autonomía para las entidades locales, como lo hacía el ar­tículo
9.° de la Constitución de la II República; debe preverse
— 30 —
la existencia de regiones, la división clara entre sus compe­tencias
y las del Estado, los controles que el Estado sobre
las regiones y éstas sobre los municipios podrán ejercer pre­ferentemente
sólo de legalidad. Con estas bases claras una
nueva legislación de Régimen Local podrá emprender sin
excesivas dificultades la uniformización, en la medida de lo
posible, del procedimiento de elaboración de Reglamentos lo­cales,
la obligatoriedad de su publicación, la precisión sobre
la existencia de las Ordenanzas modelos, pero rodeadas de
las debidas garantías para que sirvan de ayuda y nunca de
coacción... La participación de los ciudadanos en la elabora­ción
de este derecho — participación en el sentido de socia­lización
del poder normativo, en feliz expresión de Barce-
Uona— y, por supuesto, participación en los órganos de
gobierno municipales será otro punto municipal en la nueva
situación. Igualmente deberá quedar claro el papel de los
Tribunales como depuradores de las posibles ilegalidades de
las Ordenanzas y a la vez defensores de éstas contra las in­tromisiones
del Estado o de la región más allá de lo permi­tido
por la declaración constitucional de autonomía y su
interpretación en cada circunstancia. La unidad de todas estas
premisas será el supuesto inexcusable para la existencia de
una potestad autonómica municipal que sea fiel reflejo de
lo que debe entenderse por una autonomía moderna de los
municipios.
Nada más; el lector tiene ahora en sus manos las claves
y la razón de ser de un libro, de un trabajo, y a su autor no
resta sino indicar dos notas: en primer lugar, mostrar el deseo,
recordando a Cloran, de que el libro provoque una herida,
de que hurgue en la herida que se encuentra abierta en
nuestras leyes y en nuestras mentes por el deseo — y la
frustración casi constante— de perfección, de libertad, de jus­ticia
en el pequeño mundo de las relaciones municipales, en
el más pequeño mundo de las normas locales. En segundo
y último lugar, explicar que el presente trabajo tiene su origen
en la tesis doctoral que a lo largo de tres años elaboré en
— 31 —
el Seminario de Derecho Administrativo de la Facultad de
Derecho de Zaragoza, la cual fue juzgada en esta ciudad en
noviembre de 1977 por un tribunal formado por los profeso­res
E. García de Enterría, S. Martín- Retortillo, L. Martín-
Retortillo, R. Martín Mateo y J. Bermejo Vera, que le con­cedió
la calificación de sobresaliente « cum laude » , haciendo
en ese momento diversas observaciones que ahora agradezco
públicamente.
Tres años de trabajo continuado, de formación jurídica y
también de maduración personal. En la suma nunca acabada
de influencias, ejemplos, comportamientos, lecturas que lle­gan
a conformar la personalidad individual, una parte no des­preciable
del resultado corresponde a Luis Martín Rebollo,
con quien en largas charlas he aprendido a conocer mejor,
entre otras cosas, la Universidad — soporte espiritual y físico
de mi trabajo-- y el valor del pequeño esfuerzo de supera­ción,
nunca gratificado y pocas veces valorado, de cada día.
Un recuerdo también al profesor J. Bermejo Vera, amigo
cordial y juez benevolente, investigador infatigable y enamo­rado
de la docencia. En no poca medida debe el libro inspi­ración
a alguno de sus estudios, y mi formación de jurista
ha contemplado el trabajo y el fruto de su esfuerzo conti­nuado.
Un recuerdo igualmente a los restantes compañeros
de Seminario de Derecho Administrativo de Zaragoza y a
Mari Corro y Maribel Munárriz, que mecanografiaron varias
veces el manuscrito con voluntad e inteligencia. En especial,
y finalmente, hacer notar mi respeto y amistad hacia el pro­fesor
Lorenzo Martín- Retortillo, director de la tesis, cuya
dedicación, cuidado y consejos constantes hacia mi trabajo
han sido decisivos para la realización del mismo y, para mí,
la esperanza de que la Universidad no muere, sino que rena­ce,
como el mismo país y la vida, tras un largo, duro y frío
invierno.
Zaragoza, enero de 1978.
— 32
PRIMERA PARTE
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES
EN EL DERECHO HISTÓRICO
INTRODUCCIÓN
Que las instituciones no surgen de la nada es una afirma­ción
elemental y suficientemente demostrada. Esto hace que
cualquiera de ellas sea susceptible de ser estudiada y entendi­da
más correctamente si se atiende a la evolución sucesiva
que la ha ido conformando hasta modelarla tal y como hoy
la contemplamos. Este principio puede ser predicado de la
misma forma para el ámbito municipal e, incluso, podría de­fenderse
una mayor importancia para él si se considera lo
antiquísimo de la vida comunal y de ciertas características uni­formes
en todo período sin llegar, evidentemente, a las cons­trucciones
exageradas y hasta metafísicas del llamado muni-cipaUsmo
romántico.
Es éste, por tanto, el objetivo de la primera parte del
trabajo: constituir una base histórica suficiente para la mejor
comprensión * de los Reglamentos municipales en la actualidad.
1 Hago mías las hermosas palabras que A. NIETO dedica en El
mito de la Administración prusiana, Ed. García Oviedo, Sevilla, 1962,
página 7, a la importancia del estudio histórico:
« Por convicción personal es para mí la historia no sólo magistra
vitae, sino el único punto de vista desde el que puede entenderse
este complicado y absurdo fenómeno de la Administración en que
vivimos. Si la Administración fuera un producto lógico, no sería tan
urgente el estudio de su historia y ofrecería más interés, en efecto, el
análisis de sus presupuestos funcionales. Pero esta visión de la Admi­nistración
es absolutamente falsa y el entenderla así conduce indefec­tiblemente
a un callejón sin salida o a un laberinto impenetrable.
La Administración no es producto lógico, sino histórico. La Adminis­tración
en que vivimos es simplemente un estadio evolucionado de un
proceso centenario, que la condiciona. Sin estas raíces tradicionales
no hubiera adoptado las formas concretas de la actualidad. La Admi-
— S£ —
El valor de esta introducción histórica no debe exagerarse, sin
embargo, sino que su función tiene que comprenderse de un
modo realista y práctico, pues agotar el tema, describir con
profundidad y minuciosamente el significado y características
de las Ordenanzas municipales durante las épocas que se con­vienen
en llamar Edad Media, Moderna y hasta Contemporá­nea
sería, probablemente, otra tesis doctoral hecha no bajo
el prisma con que un estudioso del Derecho administrativo
trabaja, sino bajo el de un historiador ^. El objetivo primordial
del trabajo es estudiar la situación general del Derecho local,
sobre todo en los momentos actuales, y esto exige volcar los
esfuerzos en el examen de las leyes, de la jurisprudencia y,
en la medida de lo posible, de la práctica vivida ahora. Si,
según algún autor \ la historia del municipio aún está por hacer,
se comprenderá la dificultad que alguien no versado en el
método de estudio histórico encontraría para tratar de tota­lizar
el fenómeno del Derecho municipal de nuestro pasado.
Si, aún así, se pretendiera ese objetivo, habría que juzgar con
escepticismo la capacidad del autor y con desconfianza los
resultados alcanzados.
No; lo único que he intentado conseguir con la indagación
de la historia es encontrar el engarce lógico con nuestro pre­sente.
Buscar y explicar algunas constantes de parecida signi­ficación
en todo tiempo, por ejemplo, el tema del intervencio-nistración
no se rige por leyes lógicas, sino históricas. Sólo así puede
entenderse su ilógica estructura.
Esta afirmación vale lo mismo para el presente que para el futuro.
La Administración no evoluciona en el silencio de los gabinetes y
laboratorios, sino en el estruendo histórico, en las relaciones humanas
entre el Estado y los ciudadanos. Esto puede explicar también la
razón de muchos fracasos. »
2 Tema que GARCÍA DE ENTERRÍA invita directamente a realizar
al afirmar, en Dictamen sobre la legalidad de Ordenanzas municipales
del suelo y edificación, RAP 50, 1966, pág. 311, que aún no existe
sobre la historia del Derecho estatutario local un estudio completo.
5 Así, ANTONIO DOMÍNGUEZ ORTIZ, en la página 452 de El Antiguo
Régimen: los Reyes Católicos y los Austrias, Madrid, 1974, 2. » ed.,
Ed. Alianza- Alfaguara, afirma que « por extraño que parezca, no existe
ningún buen estudio de conjunto sobre el municipio español; sólo
tenemos monografías sobre algunas ciudades... » . En el mismo sentido,
ALBI, El corregidor en el municipio español bajo la monarquía abso­luta,
Ed. I. E. A. L., Madrid, 1943, donde en la página 5 se califica de
tema « inédito » al del municipio durante la monarquía absoluta.
— 36 —
nismo del poder central sobre las Ordenanzas municipales, las
relaciones de éstas con otras fuentes de Derecho, su conteni­do,
la estructura de la comunidad de la que emana esa nor­mativa...
Pero todo ello sin el afán de crear dogma, acudiendo
en algunos casos a las fuentes directas y en otros a las in­dicaciones
parciales que algunos autores contenían. La pers­pectiva
general que se ha tratado de describir iría en la línea
de profundizar en la dialéctica centralización- descentralización,
desentrañar o, simplemente, destapar algunas de las razones
de ésta, pero nada más. A los historiadores toca el estudio, ya
iniciado por otra parte", de las Ordenanzas particulares de cada
núcleo de población en sus distintas épocas y la síntesis pos­terior
que permita comprender mejor lo que fue nuestra ad­ministración
local, nuestro país, en el pasado y las enseñanzas
que de ello se puedan derivar para el porvenir.
^ Para las edades media y moderna existen bastantes trabajos en
los que se ponen a la luz y estudian ordenanzas municipales concretas,
pero trabajos, eso sí, parciales y de contenido eminentemente descrip­tivo.
Como ejemplo citaré los de G. BERROGAIN, Ordenanzas de La Al-berca
y sus términos. Las Hurdes y Las Batuecas ( 1516), AHDE, tomo
Vil, 1930, págs. 381 y sigs.; R. BLASCO, Ordenanzas municipales de
Villatoro ( Avila), AHDE, tomo X, 1933, págs. 391 y sigs.; M. L. FAL-CÓN,
Ordenanzas municipales de Laguna de Cameros, en Homenaje al
doctor Canellas, Zaragoza, 1969, págs. 279 y sigs.; J. M. LACARRA,
Ordenanzas municipales de Estella ( 1280 a 1387), AHDE, tomo V,
1928, págs. 434 y sigs.; J. M. LACARRA y F. INDURAIN, Ordenanzas
municipales de Estella ( s. XV y XVI), en Príncipe de Viana, XXXVII
( 1949), págs. 397 y sigs.; P. LONGAS, Ordenanzas municipales de Ez-caray
( Rioja), de 1501, en AHDE, tomo XXXI, 1961, págs. 465 y sigs.;
A. MARTÍN LÁZARO, Cuaderno de Ordenanzas de Carbonero el Mayor
( prov. de Segovia) — ord. de 1409—, AHDE, tomo IX, 1932, págs. 322
y sigs.; J. J. MERINO URRUTIA, Ordenanzas de Ojacastro ( Rioja) ( si­glo
XVI), Ed. I. E. A. L., Madrid, 1958, 130 págs.; P. B., Ordenanzas
del Pueblo de Aello, AHDE, tomo XIII, 1936- 1941, págs. 268 y sigs.;
E. SÁEZ, Ordenanzas del Concejo de Santa Marta del Olmo, Zarzosa,
Corral de Yuso y Villarejo de la Serna — de 1516—, AHDE, tomo
XXI- XXII, 1951- 52, págs. 1142 y sigs.
— 37 —
CAPITULO PRIMERO
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES EN LAS EDADES
MEDIA Y MODERNA
Sección 1."
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES EN LA EDAD MEDIA
Afirmar que en esta época ha sido cuando el Derecho local
ha conocido su mayor florecimiento no es ninguna originali­dad,
sino simplemente deducir una consecuencia lógica de las
estructuras sociales y políticas, sobre todo durante la Alta
Edad Media. El fenómeno coincide con una gran debilidad de
los lazos que podrían fundamentar la existencia de un Estado
y, por tanto, tomar esa época como ejemplo desde nuestra
óptica para defender un municipalismo « romántico » sería un
error de bulto, aunque en ocasiones se haya cometido, por
la disimilitud de las situaciones. El punto de inflexión en el
que se situaría el principio de la caída del valor de los dere­chos
locales puede situarse en el siglo xiv y su fecha exacta
para Castilla sería la del Ordenamiento de Alcalá, 1348, va­riando
para los otros reinos. En las páginas que siguen se co­menzará
por reseñar unas notas generales acerca del muni­cipio
y de su origen para pasar a continuación a estudiar su
Derecho, emanación, contenido y posición en el sistema de
fuentes a lo largo de toda la Edad Media.
39 —
A) La posición preeminente del Derecho local durante
la Alta Edad Media
a) Parece hoy ya acabada la polémica acerca del origen
del municipio alto- medieval que enfrentó a los seguidores de
las doctrinas romanistas y germanistas. La creación ex novo
del municipio y la negación de toda posible continuación con
el romano son ya ideas pacíficamente adoptadas por la doc­trina
'. Tema más importante, sin embargo, es desentrañar la
causa o conjunto de causas que llevan al nacimiento de las
ciudades abandonadas en España tras el trauma que supone
la invasión musulmana. En este punto, la teoría germanista
conoce aportaciones sucesivas que enriquecen el conjunto de
la explicación y que deben ser miradas en su conjunto y
nunca separadamente, pues ninguna de ellas puede llegar a
totalizar el fenómeno. HINOJOSA apuntaba que el origen del
municipio estaría en el concilium, reunión judicial de hombres
libres fusionada con el conventus publicum vicinorum y que
habría tomado las atribuciones judiciales y administrativas
vigentes en un condado o señorío aplicándolas al ámbito de
la ciudad y segregándose, por tanto, de este distrito.
Sucesivamente, decía, se agregan nuevos ingredientes a la
teoría. DÍEZ CANSECO aplica las teorías de VoN BELOW a Es­paña
y explica el origen del municipio en la necesidad de la
asamblea vecinal de regular la vida económica de la pobla­ción
^. VALDEAVELLANO une el mercado, la fortaleza y el con-
1 Una buena descripción de los razonamientos y defensores de
ambas tesis en J. M.* FONT Rfus, Orígenes del régimen municipal en
Cataluña, AHDE, tomo XVI, 1945, págs. 402 y sigs. La introducción
de la teoría germanista en España — con apuntes anteriores como el
de TOMÁS MUÑOZ Y ROMERO, Discurso de recepción en la Academia
de la Historia, Madrid, 1860—, corresponde a EDUARDO HINOJOSA, Ori­gen
del régimen municipal en León y Castilla, en Estudios sobre la
Historia del Derecho español, Madrid, 1903. Últimamente, ver Luis
G. DE VALDEAVELLANO, Curso de historia de las instituciones españo­las,
Madrid, 1973, 3.^ ed., págs. 531 y sigs.
2 LAUREANO DÍEZ CANSECO, Sobre los fueros del Valle de Fenar,
Castrovallón y Pajares ( notas para el estudio del Fuero de León),
AHDE, tomo I, 1924, págs. 337 y sigs. ( Por cierto que, según E. GARCÍA
DE ENTERRÍA, es el único trabajo escrito que dejó este autor. Ver el
dato en la pág. 284 de Las formas comunitarias de propiedad forestal
y su posible proyección futura, « ADC » , 1976.)
En este sentido iría también la investigación de RAMÓN GARANDE
— 40 —
cilium como elementos válidos en el origen municipal'. SÁN­CHEZ
ALBORNOZ observa cómo a la autonomía económica sigue
la jurídica"; etc.'.
Pero un nuevo elemento es preciso destacar como coadyu­vante
en la formación del municipio medieval, si no de forma
general, sí en algunos casos. Este es el Derecho, bajo la forma
en primera instancia de carta- puebla, privilegio o costumbre
y, por fin, de fuero'.
b) El fuero de aquellos municipios alto- medievales es el
estatuto de los mismos, el cuerpo donde se contiene todo lo
relativo a su gobierno'. En palabras de un autor que ha dedi-sobre
Sevilla, Sevilla, fortaleza y mercado, publicada originariamente
en AHDE, tomo II, 1925, y ahora por la Universidad de Sevilla, 1975,
donde tanto tiempo enseñó y por donde cito. En la página 102, con­cretamente,
se dice que « ya desde un comienzo, el punto de partida
del régimen municipal en España y fuera de ella fue la administración
de los ingresos comunales. Sus primeras atribuciones: prerrogativas
referentes a la regulación y aprovechamiento de los mismos » . Referen­cia
a las obras de VON BELLOW en la nota 169 de este trabajo y en
la 43 del de FONT RI'US. A título de curiosidad y para remarcar la
influencia de este historiador, el trabajo de GARANDE está dedicado
« a la memoria de Jorge von Bellow, cuerpo tullido, mente luminosa,
fértil magisterio » .
3 El Mercado. Apuntes para su estudio en León y Castilla durante
la Edad Media. AHDE, tomo VIII, 1931, págs. 201 y sigs.
•• El régimen local y los albores de los municipios. Referencias
a esta conferencia, dada en Argentina, en el AHDE, tomo X, 1933,
páginas 521 y sigs.
5 Teorías sobre el origen municipal para Cataluña en la obra de
FONT RÍUS citada.
* Así, VALDEAVELLANO, Curso..., cit., pág. 535: « En los orígenes
del Municipio de la España cristiana medieval hubieron también de
ejercer su acción los fueros, franquicias y exenciones concedidas por
los Reyes y Señores a los lugares que se repoblaban o a las dudadas
y poblaciones ya existentes, y que sometían todos sus habitantes a
un mismo « fuero » o derecho local, frente a todo derecho o justicia
extraños a aquél » . En este sentido, otros autores que se citan poste­riormente.
' Aunque en esta época no se hablase aún en estos términos. El
vocablo « gobernación » aparece por primera vez en el siglo xv, durante
el reinado de luán II, según GUSTAVO VILLAPALOS, Los recursos con­tra
los actos de gobierno en la Baja Edad Media, Ed. I. E. A. L., Madrid,
1976, ver el dato en la nota 169 de la página 96. También BENJAMÍN
GONZÁLEZ ALONSO hace notar su origen en el siglo xv, aun cuando,
según él, « las referencias a la gobernación verdaderamente no adqui­rieron
naturaleza en el léxico jurídico hasta bien entrado el siglo xvi » .
El nacimiento y desarrollo de la palabra va unida a su depuración, dis­tinguiéndola
de la jurisdicción. Así, GONZÁLEZ ALONSO dice que « la
— 41 —
cado una extensa monografía general al tema, el fuero es su
« constitución político- administrativa » '. En la Alta Edad Media,
en donde el sentido de comunidad nacional aún no ha cobrado
lazos profundos, cada núcleo local aparece dotado con un
Derecho propio, Derecho totalizador que comprende aspectos
políticos, penales, procesales, civiles, administrativos...; y, por
tanto, la calificación desde el punto de vista jurídico, como
período de « dispersión normativa » , conviene plenamente a la
época'.
El fenómeno, por otra parte, no es exclusivo de los reinos
y territorios españoles de la época, pues el Occidente europeo
conoce también en esos momentos la misma localización del
Derecho, aunque las causas sean diferentes a las de la Penínsu­la
'". Falta, en efecto, en el continente el acontecimiento capital
de la repoblación de unas tierras semiabandonadas que es,
fundamentalmente, en lo que se basa la multiplicidad de dere­chos,
pero sí hay similitudes y una de ellas es el sentido de
privilegio, de ventaja para los moradores de la ciudad, ínsito
en el derecho particular de ésta frente a quienes siguen vi-impresión
que se obtiene del análisis de la documentación de la se­gunda
mitad del siglo xv puede resumirse así: « gobernar » es sinónimo
de regir, ordenar (= organizar), administrar, y como tal se emplea » .
Ver la cita en la página 55 de Gobernación y gobernadores. Notas so­bre
la Administración de Castilla en el período de la formación del
Estado moderno, Ed. Facultad de Derecho, Madrid, 1974, 258 págs.
' JOAQUÍN RUIZ- CERDÁ, voz Fueros Municipales, en NEJ, tomo X,
Madrid, 1960, pág. 398.
' Cfr. J. ¿ ALINDE ABADÍA, Iniciación histórica al Derecho espa­ñol,
Ed. Ariel, Barcelona, 1970. Para el autor esta rúbrica abarcaría
los siglos viii- xiii. En la misma idea se mueve JOSÉ A. GARCÍA DE COR­TÁZAR,
para quien « los síntomas más significativos de la atomización
sociopolítica de las comunidades hispano- cristianas se hallan en la di­versidad
de ordenamientos jurídicos existentes » , pág. 293 de La época
medieval, Ed. Alianza- Alfaguara, Madrid, 1973.
10 La descripción que HENRI PIRENNE realiza de una ciudad alto-medieval
europea es sumamente gráfica: « Es una comuna que, al
abrigo de un recinto fortificado, vive del comercio y de la industria
y disfruta de un derecho, de una administración y de una jurispruden­cia
excepcionales que la convierten en una personalidad colectiva
privilegiada. » ( El subrayado es mío.) La cita pertenece a la obra Las
ciudades de la Edad Media, que he consultado en la edición de
Alianza, Madrid, 1972, 166 páginas. Las palabras anteriores en la pá­gina
138. Las referencias al comercio se comprenden si tenemos en
cuenta que PIRENNE defiende el origen del municipio — europeo— en
la acción de la clase de los mercaderes.
— 42 —
viendo en el campo sometidos a la jurisdicción de un señor
eclesiástico o laico ".
En el párrafo anterior hemos barajado la idea de repobla­ción,
y ahora toca hacer notar la relación existente entre la
carta- puebla — instrumento jurídico mediante el que se pre­tende
conseguir el resultado repoblador—> y el fuero, de tal
forma que normalmente la primera no es sino un antecedente
del segundo, que se forma, además, con otros usos, costumbres
o privilegios, aunque en algunas circunstancias sea difícil rea­lizar
esta separación '^. Estas cartas- pueblas son de muy diver­sos
tipos, pero las más evolucionadas presentan ya un cuadro
complejo de normas en las que se encuentran de carácter pri­vado,
penal y procesal". El otorgante difiere según los casos
y, así, hay cartas- pueblas emanadas del rey, de un conde, de
11 PiRENNE recuerda en su obra el proverbio alemán Die Stadtluft
macht frei ( el aire de la ciudad hace libre), pág. 126, y hay también
reflexiones sobre este aspecto en su Historia económica y social de la
Edad Media, Méjico, 1970, Ed. Fondo de Cultura Económica, pág. 44.
La aplicación al caso castellano es evidente al examinar las cartas
pueblas y privilegios llenos de facilidades para animar la difícil y arries­gada
obra repobladora. Esta situación parece ser mirada con ojos crí­ticos
por JOSÉ MARÍA ANTEQUERA desde la perspectiva de desorden
jurídico sin llegar a comprender las necesidades y realidades del mo­mento,
ya que, según él, al llegar a ofrecerse a veces « como premio
a los pobladores la impunidad de los crimines cometidos en otra
parte, concíbese que no era posible el orden y el concierto en el
ejercicio de las funciones gubernativas y judiciales » . Historia de la
legislación española desde los tiempos más remotos hasta nuestros
días, Madrid, 1895, pág. 209.
12 « En las redacciones más amplias del Derecho local se reúnen
o refunden con el fuero primitivo u otras disposiciones notas de
decisiones jurídicas, apuntes o redacciones parciales de la costumbre
elaboradas en diversas fechas y lugares, ordenanzas locales, etc. La
mayoría de las veces todo esto es simplemente yuxtapuesto o acopla­do,
de tal forma que el texto que resulta aparece desordenado, for­mando
series de preceptos de distinto origen e incluso con redacción
de diferente estilo, unos de carácter general y otros casuísticos, con
repeticiones cuando una misma regla se encontraba en dos de las re­dacciones
acopladas » en palabras de A. GARCÍA GALLO, Manual de
Historia del Derecho español, tomo I, pág. 345. Más adelante se dice
que el fuero no contiene otra cosa que el « patrón o padrón de todas
las disposiciones vigentes » , página 346, y como prueba se cita en
el tomo II, Fuentes, el Fuero de Alfambra, donde expresamente se
menciona la función de padrón del fuero ( núm. 304, pág. 196).
" Según RUIZ- CERDA, op, cit., pág. 399.
— 43 —
un señor laico o eclesiástico e, incluso, de un concejo'". Lo
que interesa destacar es el elemento aglutinador de normas y
costumbres anteriores que representa el fuero, el derecho de
la ciudad, nacido de la combinación de esas normas y recono­cido
de alguna forma por el rey. Existen fueros otorgados
por éste, por señores eclesiásticos o laicos o redactados por
el propio concejo'' con la confirmación real posterior en al­gunos
casos ", pero la esencia del valor de este Derecho parece
estar en el consentimiento de los que se encuentran sometidos
a él de tal forma que se pueden concluir las ideas hasta aquí
expuestas con las siguientes palabras de LALINDE: « " Fuero" es,
en consecuencia, el ordenamiento que el poder judicial reco­noce
como específico de cada una de las comunidades locales
que componen el reino, el condado o el señorío. El reconoci­miento
o concesión, y, en su caso, la ratificación o confirma­ción
forma parte del orden jurídico territorial, y aunque, a
veces, adopte la forma de pacto, normalmente, es una con­cesión
unilateral, con carácter de privilegio. El ordenamiento
general aparece así como un conjunto de fueros locales, cuya
vigencia descansa en el consentimiento común de los com­ponentes
de las comunidades, potenciado por el reconocimiento
del titular del poder judicial superior, que hace posible que
tengan valor fuera de la localidad, cuando los contendientes
en un litigio no se conforman con la decisión del juez local
y acuden al rey o señor para que éste decida nuevamente » ".
Hemos descrito el modo de formación de los fueros y está,
ya, fijado el primitivo Derecho local regulador de la totalidad
de las relaciones imaginables en una ciudad. La minuciosidad
histórica exigiría examinar las características de algunos fueros,
los más importantes, en particular, pero esto es algo que
claramente excede de los ámbitos del trabajo. Tema importan­te
a hacer destacar sería, también, la progresiva extensión de
1^ Vid. LALINDE, op. cit., pág. 83.
15 De estos últimos, que representarían el más alto grado de
potestad autonómica, recuerda RUIZ- CERDA los de Madrid, Sala­manca
y Ledesma.
w Así, el fuero de Medinaceli, según el autor citado en la nota
anterior.
" Cfr. Iniciación..., pág. 84.
— 44 —
alguno de estos fueros, como el de Logroño, León, Jaca, To­ledo''...,
que son evidentemente « modelos » por su perfección
y copiados para otras ciudades. Sin embargo, creo que pro­cede
detenerse en el estudio de los fueros que por su gran
amplitud y valor bien poco parecido guardan con las Orde­nanzas
municipales de hoy y pasar a examinar la normativa
« ordinaria » , podríamos decir, de los concejos, normativa que
por su objeto sí que se engarza perfectamente con la línea
histórica que lleva hasta nuestras Ordenanzas.
c) El nacimiento de esta normativa « ordinaria » habría
que colocarlo en el mismo momento en que surge también
una asociación humana organizada, en el instante en que una
comunidad tiene conciencia de tal por el hecho de poseer unos
intereses comunes que no serían otros que los económicos y
de defensa. Este primitivo municipio al que se le han conce­dido
por el rey o señor unas tierras se plantea la necesidad
de administrar las mismas, de proveer a su aprovechamiento.
Al mismo tiempo la comunidad debe regular las transacciones
entre los vecinos, el mercado, y, por último, debe asegurar
un sistema militar de reacción contra los peligros que la dura
existencia en aquella época y, sobre todo, en los lugares de
frontera conllevaba.
La base de estas regulaciones puede encontrarse en la
« constitución » del lugar, la carta- puebla o el fuero, pero éste,
sobre todo en su primera redacción, no agota las posibilidades
y la pluralidad de situaciones que pueden presentarse. Surge,
pues, espontáneamente la normativa, la Ordenanza que los ha­bitantes
de un municipio se dan a sí mismos y se obligan a
respetar ".
' 8 El Fuero de Toledo, que es una adaptación del Liber Iiidi-ciorum,
tuvo una vitalidad asombrosa y fue utilizado como fuero-modelo
en la reconquista de Andalucía y Levante ( LALINDE, op. cit.,
página 123. Sobre la expansión de otros fueros como los nombrados
en el texto, ver las páginas 85 y 86). Este fuero de Toledo parece
deber su éxito a su perfección forma], creando un régimen municipal
muy completo, según opinión de ANTEQUERA, Historia de la legis­lación...,
pág. 220.
" RUIZ- CERDA, después de hablar sobre las facultades normativas
del Concejo en relación a los fueros escritos, afirma que « la forma
más corriente del ejercicio de esta facultad normativa por parte de
los Concejos estaba en el otorgamiento de ordenanzas para regular
— 45 —
En un primer momento, esta normativa será creación de
toda la comunidad, del concejo; así un precepto del Fuero de
León del año 1020 especifica que todos los habitantes de dentro
y fuera de los muros de la ciudad acudan el primer día de
Cuaresma al capítulo de Santa María de Regla para fijar las
medidas del pan, del vino y de la carne y el precio de las
labores de aquel año, sancionándose la inasistencia con una
multa que se debía pagar al merino del rey^. Más adelante,
cuando se lleve a cabo una mayor institucionalización del
municipio y surjan los cargos municipales, serán éstos y no el
concejo abierto quienes elaboren las Ordenanzas municipales,
pero en el momento que narramos tal evento aún no ha su­cedido
y, por tanto, no resulta arriesgado hablar de un pleno
régimen de autogobierno, de autonomía ^'.
La materia que es objeto de esta normativa municipal
podría ser calificada, por resumir, como la de la vida econó­mica
de la ciudad. Quizá sea esto lo más característico de la
ciudad medieval. No existe entonces, obviamente, el Estado
intervencionista actual y la actividad económica de los particu­lares
es influida directamente por el Derecho de único origen
local. No tienen sentido y aplicación en aquella época los
principios liberales de la máxima libertad que más tarde
en los albores del capitalismo florecerán y serán aceptados
por doquier. Se acepta un principio de limitación en base a
las necesidades generales y ese principio es fijado en el ámbito
natural de convivencia: el municipio^.
determinados aspectos del régimen interno de la ciudad... » ( Fueros
municipales, pág. 408). Por su parte, VALDEAVELLANO, Curso..., pá­gina
553, distingue tres niveles de normativa municipal, los bandos,
« de cumplimiento obligatorio para todos los vecinos, las ordenanzas
municipales, que reglamentaban minuciosamente la vida local » y los
fueros.
20 Ver el texto en VALDEAVELLANO, Curso..., pág. 539.
21 Sin pretender dar a esta afirmación un sentido de validez es­pecial
o temporal absolutamente determinado, sino sólo dejar constan­cia
de un hecho.
22 En su magistral descripción de la vida de la ciudad de Sevilla,
GARANDE sienta también reflexiones generales aplicables al conjunto
de los municipios medievales; así dice que « la radical diferencia
que, desde el primer momento, caracteriza a la vida económica
medieval, frente a la del régimen hoy imperante, nace de la presencia,
entonces, de un principio rector normativo y reglamentarista que
— 46 —
Las Ordenanzas disponen el aprovechamiento de los bienes
comunales que forman el principal patrimonio de la comuni­dad",
regulan el abastecimiento de la ciudad que suele ser
la parte a la que se dedica más atención ^^ la fijación de los
pesos y medidas, el precio de los productos, la normativa del
dicta todo lo que se considera indispensable para conservar y desarro­llar
los intereses corporativos » , pág. 101 de Sevilla, fortaleza y
mercado.
^ Ya advertimos al hablar de los orígenes del municipio cómo
una de las causas de su nacimiento era, precisamente, la administra­ción
de los bienes del común. Sobre esta materia es fundamental el
libro de ALEJANDRO NIETO, Bienes comunales, Ed. Revista de Derecho
Privado, Madrid, 1964, especialmente págs. 101 y sigs.
2^ El problema del abastecimiento de la ciudad es básico en estos
momentos y se comprende que así sea dada la estructura política
imperante, en la que no existe una organización territorial que cumpla
las funciones más tarde asumidas por el Estado. La ciudad tenía que
preocuparse por todas sus necesidades, empezando por las más elemen­tales,
como la de la subsistencia. El tema es de tal importancia que,
según GARANDE, el comercio de las ciudades tenía « como justifica­ción
exclusiva el abastecimiento de la ciudad » ( pág. 122 de Sevilla...).
La preocupación por evitar épocas de hambre o de privaciones llega
a tal punto que es calificada por GARCÍA DE GORTÁZAR como de « ob­sesión
municipal » citando el caso de Barcelona, que para asegurarse
el suministro de trigo de Aragón no duda en comprar, en 1389, los
lugares de Flix y Palma como medio de facilitar el transporte ( pág. 413
de La época medieval). Los problemas de abastecimiento no son exclu­sivos
de España, sino que se generalizan en toda Europa. PIRENNE nos
informa de que también allí « el abastecimiento de la ciudad y la
reglamentación del comercio y de la industria dan fe de manera
más manifiesta todavía de la aptitud para resolver los problemas
sociales y económicos que planteaban a la burguesía sus condiciones
de vida. Tenían que atender a la subsistencia de una población con­siderable
obligada a conseguir sus víveres en el exterior, proteger a
los artesanos contra la competencia extranjera, organizar su aprovi­sionamiento
de materias primas y asegurar la exportación de sus ma­nufacturas.
Lo consiguieron con una reglamentación tan maravillosa­mente
adaptada a su objeto que se la puede considerar como una
obra maestra en su géneron ( Las ciudades..., pág. 135; el subrayado
es mío). La regulación de los abastos no es tema exclusivo de esta
época, sino que se prolongará en el tiempo, como más adelante vere­mos,
y así en la obra cumbre de nuestra literatura uno de los con­sejos
que Don Quijote da a Sancho para el buen gobierno de su
ínsula es el siguiente: « Para ganar la voluntad del pueblo que
gobiernas, entre otras has de hacer dos cosas: la una, ser bien criado
con todos, aunque esto ya otra vez te lo he dicho; y la otra, procurar
la abundancia de los mantenimientos; que no hay cosa que más fatigue
el corazón de los pobres que la hambre y la carestía- a. El ingenioso...,
segunda parte, capítulo LI; el subrayado es mío.
— 47 —
mercado, exacciones municipales^... Las Ordenanzas munici­pales
elaboradas pasan en algunos supuestos a formar parte
del fuero ^ y en otros permanecen independientes, reformándo­se
periódicamente según las circunstancias.
25 Referencias a estos objetos de legislación pueden encontrarse
en VALDEAVELLANO, Curso..., pág. 538, también en JUAN BENEYTO, His­toria
de la Administración española e hispanoamericana, Ed. Aguilar,
Madrid, 1958, donde se marca una cierta diferencia entre las ordenan­zas
de Levante y de Castilla, estando estas últimas más exentas de
relaciones políticas y reducidas a regular el « orden interno y local,
generalmente económico ( sobre cultivos, siega, mercado, abastos,
montes) » , pág. 273, RUIZ- CERDA cita como ordenanzas u objeto de
actividad ordenancista la caza y la pesca y el aprovechamiento de
aguas para riegos. Fueros..., pág. 408. Pero quizá la mejor descrip­ción,
aunque relativa a sólo una ciudad, corresponda a GARANDE, quien,
en las págs. 102 y sigs. de Sevilla..., se refiere a los problemas trata­dos
por la normativa municipal, especialmente a través de cuatro re­glamentos
que Alfonso XI concede a Sevilla y en los que — la cita es
larga, pero interesante— « la presencia constante, en el cabildo urbano,
de un principio rector que conducía la marcha del tráfico, regulaba la
provisión del mercado, fiscalizaba y garantizaba los tratos, imponía
los precios y sometía a castigo toda infracción de lo estatuido, luce
en estos textos con sus principios informadores y gran riqueza de
detalles, que en muchos casos proporcionan el material más elocuente
para el conocimiento de la vida económica de la ciudad, en aquel
tiempo. Además del organismo económico, sorprendido en plena acti­vidad,
descubren una serie de exacciones que, en su órbita de gobierno
tradicional y legítima, establecía la ciudad. Ello traza la fisonomía de
su hacienda originaria, quiero decir, la anterior a toda merced regia
o señorial, y corolario de sus atribuciones intransferibles. Efectiva­mente,
con la regulación de su vida económica, con la administración
de sus bienes comunales, y con el establecimiento de las primarias
garantios del mercado, más que nada, y acaso exclusivamente, en los
abastos — precios, pesas, medidas, moneda—, termina la esfera de
gobierno de los municipios rurales. En este germen nace la red de
relaciones financieras de una ciudad.* Con el costo de erección de la
muralla aparecen sus primeros gastos cuantiosos » ( pág. 111; el sub­rayado
es mío). No estamos, desde luego, ante normas propias de
los Concejos, ya que han sido otorgadas por un rey centralizador
como es Alfonso XI; sin embargo, vale la cita como idea del con­tenido
general de las mismas. A la necesidad de edificar las mura­llas
como origen de la imposición municipal también se refiere
PlRENNE, Las ciudades..., pág. 132.
^ « ... es frecuente observar en la redacción de algunos fueros su­perposiciones
de distintas capas que obedecieron, sin duda, al desarro­llo
de esa especie de potestad normativa municipal ( por ejemplo, en
los de Salamanca, Ledesma y Alba de Tormes) » , JUAN J. BERMEJO Y
GIRONES, Introducción al régimen de Carta, págs. 131 y sigs., en
Problemática de la ciencia del Derecho ( Estudios en homenaje al pro­fesor
José IVl. a Pi y Suñer), Barcelona, 1962, la cita corresponde a
— 48 —
Otro método indirecto de investigar sobre el contenido
de las Ordenanzas es el que sigue VILLAPALOS en su estudio
sobre los recursos frente a ellas. De lo expuesto por el autor
se deduce que en las Ordenanzas se contienen referencias a
los términos: vida mercantil, precios e impuestos, licencias de
construcción, exenciones tributarias, establecimientos públicos,
tabernas, mesones, limpieza de calles, cuentas y gastos de los
propios". En suma, estaría aquí además de la regulación de
la vida económica lo que más tarde se conocería como policía
urbana y rural.
Resumiendo, se ha expuesto de una manera sintética pero
la página 165. La misma idea en RUIZ- CERDÁ, Fueros..., pág. 408,
« en los fueros breves y extensos se recogen normas sobre el uso,
defensa, protección... de este tipo de bienes, sobre los mismos se
dictan ordenanzas específicas de los Concejos, que pasan a los
fueros municipales extensos... » .
27 VILLAPALOS, LOS recursos..., pág. 96. Las ordenanzas recurridas
corresponden a la segunda mitad del siglo xv que es el marco donde,
según el autor, aparecen este tipo de recursos. Recursos en los que
se distinguen diversidad de efectos según que los interponga un
vecino o la comunidad. En el primer caso, de aceptarse el recurso
por el rey, se reforma el texto de la ordenanza en el punto concreto
en que se perjudica al vecino. En el segundo, se revisa la ordenanza
completa ( pág. 97). Sin embargo, los antecedentes, que podrían pen­sarse,
respecto al actual recurso contra reglamentos y a las posibili­dades
de legitimación, deben ser mirados con prevención por la no
semejanza de situaciones entre las dos épocas y baste, por ejemplo,
la existencia del poder judicial independiente. Asimismo me parece
muy forzada la conclusión del autor: « Con ello se ha logrado también
controlar en forma eficaz la potestad de los Concejos y comunidades
de las normas que puedan causar agravio a los particulares. Que ya
en sus orígenes se hayan podido revisar esos actos de gobernación,
que en esos momentos se están iniciando, indica hasta qué punto
se encontraba arraigada en la conciencia jurídica de la época la
necesidad de controlar los actos emanados de los poderes del reino »
( pág. 97), forzada porque parece no tenerse en cuenta el entorno
social y político de finales del siglo xv en el que se suceden estos
recursos. Estamos asistiendo al nacimiento del Estado moderno, abso­luto,
y desde luego el control de « los poderes del reino » es cada
vez menos importante porque el único órgano que de verdad podía
llevarlo a cabo, las Cortes, ha empezado a declinar. Si existe control
sobre algo eso será sobre los entes colocados al margen del Estado,
nobleza, órdenes militares, municipio, y existe control porque interesa
centralizar, no por defensa de la legalidad. No se olvide que quien
juzga los recursos contra las ordenanzas es, precisamente, el rey
— ahora los Reyes Católicos— que es quien lleva a cabo el impulso
unificador.
— 49 —
gráfica el surgimiento, valor y contenido de una normativa
ordinaria, de la vida cotidiana de los municipios, normativa
que alcanza gran importancia y que es fundamental para el
desarrollo de la sociedad ^. Esto se corresponde, como ya se
ha dicho, con una posición eminente del municipio que hasta
en los siglos xiii y xiv se ve poco molestado por el rey o señor.
Su competencia es amplísima y la reglamenta con una norma­tiva
también muy amplia. En el siglo xv, en las Cortes de
Ocaña de 1422, Juan II reconocerá el valor de las Ordenanzas
municipales en un texto cuya vigencia se prolongará durante
bastantes siglos, llegando a ser recogido por la Novísima Re­copilación
y que no es sino un reflejo de la situación existente:
« Ordenamos y mandamos, que todas las ciudades, villas
y lugares de los nuestros Reynos sean gobernados según
las ordenanzas y costumbre que tienen de los Alcaldes y
Regidores y oficiales de los tales Concejos; y que los
Justicias no consientan, que fagan levantamientos ni ayun­tamientos
contra el Concejo y oficiales, ni comunidad de
gente para embargarles en regir y gobernar, ni a las Justicias
en la execusión dello: y mandamos a las Justicias y Regido­res,
procedan conforme a Derecho a punir y castigar a los
que lo suso dicho ficieren; y guarden las ordenanzas y cos­tumbre
que los Concejos acerca desto tuvieren » ^.
Sin embargo, en este momento fenómenos nuevos han te­nido
lugar. Estas Ordenanzas del siglo xv ya no tienen la misma
28 A esta importancia se han referido la generalidad de los auto­res
y sólo traigo aquí el recuerdo de dos significados, cuyas palabras
sirven para la totalidad de la cultura occidental. ZANOBINI afirma que
« los estatutos y reglamentos de la ciudad, de los pueblos, de las
corporaciones, de las fundaciones públicas, tuvieron una importancia
grandísima en el Derecho de la Edad Media » ( nota 2, pág. 101 de
Gerarchia e pavita tra le fonti, en Scritti vari di diritto pubblico,
Milano, 1955). PIRENNE, por su parte, resume la actividad del Concejo
municipal diciendo que ése « se encarga de la administración corriente
en todos los dominios. Cuida de las finanzas, el comercio y la indus­tria,
decide y supervisa los trabajos públicos, organiza el aprovisiona­miento
de la ciudad, reglamenta el equipo y la buena conservación
del ejército comunal, funda escuelas para los niños y paga el soste­nimiento
de los hospicios para pobres y viejos. Los estatutos que
dicta constituyen una auténtica legislación municipal- a, pág. 134, de
Las Ciudades...; el subrayado es mío.
2' Ley I, título III, libro VII, Nov. Recop.
— 50 —
extensión e importancia que sus antecedentes. El derecho del
rey entra por todos los lugares y se superpone al local. A
ello le ayudan sus funcionarios, la venalidad de los cargos
locales. El texto anterior empieza a descubrir esa pequeña
maraña burocrática que prima sobre el antiguo concejo de
vecinos. Algo nuevo ha sucedido, algo que trastocará los
planteamientos hasta ahora vistos, que comenzará el largo
proceso de reducción de las competencias municipales, y, por
tanto, también reglamentarias, ese algo es lo que vamos a
tratar de describir en las próximas páginas.
B) Los signos de decadencia del Derecho municipal.
El comienzo de la centralización
El período final de la Edad Media va a ver la aparición
de formas centralizadoras que incidirán sobre el Derecho local
haciéndole perder buena parte de la importancia ganada.
Factores ideológicos, como la recepción del Derecho común,
cooperarán en el resultado al que se llegará mediante proce­dimientos
jurídicos ( Ordenamiento de Alcalá en Castilla) y
burocráticos ( nacimiento del corregidor e intervención en el
nombramiento de cargos municipales) principalmente.
a) Aunque el Ordenamiento de Alcalá en Castilla y los
Fueros de Aragón en este reino sean el final del proceso ju­rídico,
la acción centralizadora del poder real ha contado con
instrumentos que se remontan, en Castilla, hasta un siglo antes
de la redacción del Ordenamiento. Intentos, por cierto, fraca­sados,
porque en la dialéctica establecida entre el poder central
y los locales éstos han podido en aquel momento triunfar y
mantener durante un tiempo su propia peculiaridad jurídica.
En esta línea se encuentra el Fuero Real, redactado entre 1252
y 1255, y que trata de ser el único texto conforme al cual
juzguen los tribunales. Veinte años más tarde el rey deberá
cesar, por la oposición de los municipios castellanos, en su
pretensión uniformizadora ^, y su atención se centra entonces
en la elaboración de una obra doctrinal que conoce diversas
^ Ver la descripción de los problemas y oposiciones que suscita
el Fuero Real en GARCÍA GALLO, Manual..., pág. 367.
— 51 —
redacciones y en la que se plasma la acogida en Castilla al
Derecho común, nombre con el que se conoce la mezcla ela­borada
en las universidades europeas, principalmente italianas,
de Derecho romano, canónico y feudal ^ K Esta obra de la que
hablamos son las Siete Partidas, que van a constituir uno de
los principales instrumentos mediante los que el rey funda su
supremacía. El Derecho romano es la principal ayuda que los
monarcas europeos encuentran para sobreponerse a la nobleza,
y la posible sumisión al imperio que en sí habría es superada
por la doctrina de la exención del imperio: el rey, no recono­ciendo
superior dentro de su reino, es emperador. En las
Partidas esta fórmula es también acogida, « non avemos mayor
sobre Nos en lo temporal » , y esto junto con la razonada de­fensa
del poder de hacer leyes del rey, encumbran al mo­narca
por encima de cualquier otro poder del reino ^\
Habrá que esperar, sin embargo, a 1348 para que el pro­ceso
centralizador jurídico alcance su climax en las Cortes
de Alcalá en las que el Rey Alfonso XI da el llamado Orde-
31 Sobre la recepción del Derecho romano en Europa, ver P. Kos-
CHAKER, Europa y el Derecho Romano, Ed. Revista de Derecho Pri­vado,
Madrid, 1955, 516 págs. Referencias a España en la página 218.
El papel de los juristas del rey sería en esta época fundamental a fin
de conseguir los resultados centralizadores apetecidos por el monarca.
Vale aquí la construcción que KOSCHAKER hace en su magnífico tra­bajo
del paralelismo entre Derecho de juristas y centralismo poh'tico,
ver págs. 263 y sigs.
32 Ver en las Fuentes de GARCÍA GALLO, pág. 91, el texto de las
Siete Partidas, donde el rey Alfonso defiende su derecho de legislar
« por razón e por fazana e por derecho » y al explicar el segundo de
los motivos se dice: « Por fazana, ca non tan solamiente los reys de
España que fueron antiguamente las fezieron, mas condes e jueces
e adelantados, que eran de menor guisa, e fueron guardadas fasta en
este tiempo; e pues que estos las fezieron que avíen mayores sobre
sí, mucho más las podremos Nos fazer que por la merced de Dios
non avemos mayor sobre Nos en el temporah ( el subrayado es mío).
Razonamientos sobre la acción favorecedora del Derecho romano
sobre el poder real en GARCÍA DE CORTAZAR, La época..., págs. 306
y sigs.; LALINDE, págs. 115 y sigs. Recuérdese igualmente a KOSCHAKER,
op. cit., pág. 147, y su descripción de la lucha entre el Derecho
estatutario y el tus commune. En Aragón no tendrá lugar esa recep­ción
del Derecho romano, sino que éste se repudiará debido al fuerte
poder de la nobleza, celosa ante las prerrogativas que el Derecho
romano hubiera otorgado al rey y la integración normativa deberá
hacerse bajo otras premisas.
— 52 —
namiento de Alcalá que con su orden de prelación de fuentes
culmina y muestra la fase ascendente del poder real.
Según este texto, para arreglar el estado de inseguridad
jurídica causado por el diverso Derecho utilizado en las ciu­dades
se dispone que los fueros locales se sigan manteniendo
pero con una serie importante de limitaciones:
1) Que no se apliquen en aquellas de sus partes que se
mantienen en vigor y se usan ( que los dichos fueros
sean guardados en aquellas cosas que se usaron).
2) Pero estos fueros están sujetos siempre a la potestad
del rey de mejorarlos o enmendarlos.
3) Solamente son aplicables cuando sus preceptos no vayan
contra Dios, contra la razón o contra « las leyes que
en este nuestro libro se contienen » .
Por tanto, el Derecho que se plantea como directamente
aplicable es el Ordenamiento de Alcalá. En lo no regulado por
él mantienen su valor los fueros locales con las limitaciones
vistas y sujetos siempre a la potestad reformadora del rey.
Como derecho supletorio el Ordenamiento de Alcalá señala a
las Partidas, que de obra doctrinal se convierten en Derecho
vigente, con lo que la influencia del Derecho romano ha alcan­zado
plenamente su objetivo. Se comprende, por tanto, la in­fluencia
que el Ordenamiento de Alcalá tiene sobre las « cons­tituciones
político- administrativas » locales, los fueros. Pasan
ellos a un lugar subordinado y, por tanto, también la nor­mativa
ordinaria, las Ordenanzas, encuentran nuevos límites''.
33 Todos los autores destacan este hecho capital de la centraliza­ción
{ ANTEQUERA, Historia..., « Fue esta Ley un acontecimiento impor­tante
en la historia legal de España » , pág. 297) y el comienzo de la
decadencia de los derechos locales que encerrados en el marco que
representa el Ordenamiento de Alcalá y las Siete Partidas no pueden
desarrollarse. Así, por todos, GARCÍA GALLO, al remarcar las dife­rencias
entre los sistemas de fuentes de la Alta y Baja Edad Media
escribe que « una de ellas se refiere al ámbito de vigencia: si antes
por lo común el Derecho rige sólo en un ámbito local o comarcal
y son pocas las normas generales a todo el reino, ahora ocurre pre-csiamente
lo contrario; es decir, lo normal es que el Derecho rija
en todo el reino — delimitado geográficamente por las fronteras de
éste— y los Derechos locales tiendan a desaparecer. A ello contri­buye
el que las fuentes de éstos, salvo excepción, no se renuevan
— 53 —
En Aragón, la integración se produce de otro modo. No
existe un « triunfo del ordenamiento territorial sobre los orde­namientos
locales » ^ porque no hay una oposición entre los
dos. Los Fueros de Aragón son una territorialización del De­recho
local, especialmente del de Jaca, hecha por obra e
iniciativa del rey^^ De ahí que al hablarse de las fuentes del
Derecho aragonés se acepta la costumbre local como fuente
primaria y, como muestra de la base popular de este Derecho,
se recurre al sentido natural y equidad como Derecho su­pletorio
\
b) La segunda forma o procedimiento de centralización es
la que denomino burocrática y cuyas dos manifestaciones más
importantes van a ser el nacimiento del cargo de corregidor^'
y la intervención real en el nombramiento de oficios munici­pales.
a') Del corregidor castellano existen las primeras referen­cias
en las Cortes de Alcalá de 1348 ^, precisamente las mismas
ni ponen al día, y también el que los jueces puestos por los reyes en
los pueblos los desconocen » ( Manual..., pág. 362). Más adelante ha­blará
de diferencias en el contenido de los derechos locales, totali­zador
en la Alta Edad Media y especialmente en la Baja. El sistema
del Ordenamiento de Alcalá se circunscribe a Castilla con la excep­ción
de las Vascongadas. Con los Decretos de Nueva Planta de
principios del siglo xvín habrá una influencia matizada según los
casos en Aragón, Cataluña y Mallorca.
3* Expresión que utiliza LALINDE, pág. 137, para referirse al he­cho
castellano. De este autor, véase últimamente Los Fueros de Ara­gón,
Ed. Librería General, Zaragoza, 1976, 174 págs. Para el problema
de la integración, págs. 42 y sigs. Igualmente véanse los datos de
I. DELGADO, El Derecho aragonés, Alcrudo editor, Zaragoza, 1977,
páginas 9 y sigs.
35 Que la encarga al obispo de Huesca Vidal de Canellas. Véase
la obra citada en la nota anterior sobre el trabajo de este obispo.
Vidal de Canellas es autor de una obra doctrinal i> or él titulada
In excelsis Dei thesauris, más conocida como Vidal Maior, y publicada
en tres tomos por GUNNAR TILANDER en Lund, 1956.
^ Cfr. pág. 61 de la obra de LALINDE, Los fueros..., « la intención
del legislador parece haber sido la del respeto al sentido popular del
ordenamiento aragonés, nacido a través del derecho consuetudina­rio...
» . En este sentido, véase también la página 120 de la obra de
JOSÉ MARÍA LACARRA, Aragón en el pasado, Ed. Espasa Calpe, Madrid,
1972, 227 págs.
3' Esta forma debe ser aplicada sólo a Castilla, que es donde se
da el cargo de corregidor.
^ Según B. GONZÁLEZ ALONSO, El corregidor castellano, Ed.
— 54 —
que ven nacer el instrumento jurídico centralizador, el Or­denamiento
de Alcalá. Las características de la institución irán
apareciendo paulatinamente y no construidas desde un primer
momento, pero lo que parece cierto es que durante la Baja
Edad Media las principales atribuciones del corregidor son
de tres tipos: judiciales, de mantenimiento del orden público
y de intervención sobre el régimen local. Es un cargo que no
se encuentra en todas las ciudades y que tampoco desempeña
su oficio en ellas permanentemente. GONZÁLEZ ALONSO da abun­dantes
noticias sobre los deseos de las ciudades de verse
libres de la presencia de tal oficial del rey o de, por lo menos,
ver limitados sus poderes. En esta pugna las ciudades llevan
la peor parte y cada vez es un número mayor de ellas, sobre
todo con los Trastamara, quienes se ven sometidas a la visita
y estancia del corregidor^'.
La importancia del corregidor, sin embargo, no va a ser
tan acentuada sobre el régimen local como lo será después o,
por lo menos, no se tienen noticias de ello'"'. De todas las
formas, en algo sé puede estar de acuerdo del estudio de las
fuentes: el corregidor es un instrumento privilegiado en manos
del poder real para someter a las ciudades a la obra unifi-cadora.
Poco a poco se va a convertir en el « más eficaz agente
de la política centralizadora de los monarcas » "", a los que
parece no bastarles con designar los cargos municipales.
I. E. A. L., Madrid, 1970, pág. 31, a quien sigo en la exposición. Este
magnífico libro es calificado como « insuficiente » , sin especificar los
motivos, por A. DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., pág. 452.
3' El autor que citamos destaca cómo las nuevas investigaciones
sobre la Baja Edad Media demuestran que la creación del Estado
moderno no fue obra ex novo de los Reyes Católicos, sino que sus
raíces se encuentran ya en esta dinastía. Véase págs. 36 y 37. De
todas las formas liay que negar la afirmación de las Cortes de Sala­manca
de 1465 de que en esa fecha todas las ciudades tenían corre­gidores
( pág. 42 de El corregidor...).
'^ GONZÁLEZ ALONSO resalta el deficiente conocimiento del mu­nicipio
medieval que impide saber cuándo los corregidores pasaron
a formar parte del Concejo y también el contenido de sus competen­cias
respecto a él ( pág. 66).
^ 1 Cfr. GARCÍA DE CORTÁZAR, La época..., pág. 447. Este autor
resume en cuatro los fenómenos centralizadores: a) La centralización
empírica de los dominios del rey; b) la territorialización de Derecho
local; c) la formulación doctrinal de la preeminencia política del
príncipe y del vínculo de naturaleza por encima del vasallaje, y d) la
_ 55 _
b') El municipio alto- medieval, a cuyo nacimiento asistimos
en las primeras páginas de este capítulo, tomó como forma de
gobierno un sistema que en terminología actual podría califi­carse
como « democracia directa » ''^, el concejo abierto. Todos
los vecinos participaban en el gobierno de la ciudad, y en el
Fuero de León citado anteriormente contemplamos un buen
ejemplo de ello. Sin embargo, el sistema pronto se degradó por
el acceso al poder de la ciudad de las clases dominantes en
ella. Sólo los poseedores de ciertos bienes inmuebles tenían
derecho a ocupar los cargos concejiles, de tal forma que el
antiguo sistema de democracia directa se transformó en el
gobierno de unos pocos, en una oligarquía ••'. Tal acontecimien­to
tuvo lugar a finales del siglo xii y comienzos del xiii.
Resulta, por tanto, que las afirmaciones de plena autonomía
concejil que habíamos encontrado al examinar las competencias
desde el punto de vista de los fueros y ordenanzas, deben ser
matizadas. Cuando el sistema electoral degenera no se puede
hablar de autonomía municipal, como corporación, sino como
autonomía o libertad de los notables que están al frente de
los municipios. La Historia de España, enfocada desde el punto
de vista municipalista, resulta ser una caja llena de contra­dicciones.
Cuando los municipios poseen amplias competen­cias,
están gestionados por una minoría; cuando casi en nues­tros
días se admita el sufragio universal, los municipios estarán
desprovistos de atribuciones.
consciente centralización fáctica mediante un creciente intervencio­nismo
real en las células anteriormente autónomas ( págs. 299 y sigs.).
En esta última fórmula se encuadraría el corregidor y el nombramiento
de los cargos municipales que se estudia en el punto siguiente.
'' 2 ( iDesde el siglo xn, los oficios de « Juez » , de « Alcalde » y de
« Jurados » de los Municipios de tipo castellano se proveían anualmente
entre los vecinos de la ciudad o villa mediante elección del Concejo,
y tal elección popular constituyó la característica esencial de la
autonomía de las comunidades locales, pero, en los territorios de « Se­ñoríos
» , los Concejos no gozaron en todos los casos de la facultad
de elegir sus autoridades y oficiales o solamente los eligieron con la
intervención del « señor » , VALDEAVELLANO, Curso..., pág. 545. El mismo
autor narra el nacimiento de la democracia directa en Cataluña, que
tiene lugar unos años más tarde que en Castilla ( pág. 547).
^ 3 Denominación que utilizan GARCÍA DE CORTÁZAR, La época...,
página 315, GONZÁLEZ ALONSO, El Corregidor..., pág. 23, VALDEAVE­LLANO,
Curso..., pág. 546, entre otros.
— 56 —
Pero en esta época, la degradación del sistema de gobierno
municipal traía, además, consigo la inestabilidad de la vida
del Concejo. Las luchas entre las fracciones de las clases
dominantes de las ciudades por hacerse cargo del consejo
ensombrecerán la tranquilidad de la vida comunal. La afir­mación
de CoLMEiRO de que « cada elección era un tumulto
y cada cabildo un remate » ^ no parece exagerada. Ante esta
situación el poder real reaccionará en su provecho centrali-zador
de dos formas, una de las cuales ya hemos visto: enviar
corregidores a las ciudades para restablecer el orden público,
pero corregidores que, además, utilizan su poder para inter­venir
en la vida municipal. La segunda forma, obra también
de Alfonso XI, será sustituir el antiguo sistema de Concejo
por el de Regimiento, cuyos integrantes, regidores, son nom­brados
por el rey. Ello sucede en 1345 para Burgos, León
y Segovia; 1346 para Madrid...''^ Pero la degeneración de la
democracia municipal no acabará tampoco aquí. En algunas
ocasiones los regidores nombrados considerarán su cargo como
un bien patrimonial a negociar y lo cederán a otras personas.
El municipio se considerará, como lo ha sido en épocas bien
cercanas, una fuente sustanciosa de ingresos por los privile­gios
que el mando puede traer consigo, no desmintiendo la
práctica real a partir de Juan II de poner a la venta cargos
municipales''* ni, mucho menos, esta consideración patrimo­nial
del oficio de servidor público.
El poder real, mediante la base jurídica que le proporciona
el Ordenamiento de Alcalá, con la ayuda de sus funcionarios
y la pugna en el interior de las ciudades ha acabado triun­fando
sobre ellas. El Estado moderno, absoluto, está nacien­do.
Veamos la posición que en él adopta el municipio y su
Derecho.
••^ Cortes de los antiguos Reinos de León y Castilla, I, Madrid,
1883, pág. 94, citado por GONZÁLEZ ALONSO, El Corregidor..., pág. 23.
•• s VALDEAVELLANO, Curso..., pág. 549. En los municipios arago­neses
el Zalmedina era de nombramiento real, si bien la ciudad de
Zaragoza gozó a partir de 1256 de un derecho de presentación de
candidatos que más tarde perdió ( pág. 553).
''* Véase J. M. ELLIOT, La España imperial, 1469- 1716, Barcelona,
1972, 4. a ed., pág. 96.
— 57 —
Sección 2."
LAS ORDENANZAS MUNICIPALES EN LA EDAD MODERNA
A) La continuación en la Edad Moderna
de la decadencia municipal
Desde los últimos años del siglo xv hasta los albores de
la Edad Contemporánea, las mismas líneas centralizadoras
que hemos visto apuntarse y jugar con éxito en la Baja Edad
Media van a prolongar también allí su acción e, incluso, nuevos
procedimientos de intervención real se añadirán. La evolu­ción
política, por otra parte, es desfavorable a los municipios.
Diversos acontecimientos que reseñaremos se encargan de
restringir su marco de acción.
En nuestro tema, agotado, o casi agotado, el ciclo histó­rico
de los fueros, quedan las Ordenanzas como la única
manifestación del Derecho local. Casi toda la normativa que
los reyes dictan sobre ellas tiende a restringir su grado de
acción. Por otra parte, en esta época, aparecen algunas re­ferencias
en obras generales a las Ordenanzas municipales. El
examen de los textos de SANTAYANA BUSTILLO, CASTILLO DE
BovADiLLA e IBÁ5ÍEZ DE LA RENTERÍA nos permitirá colegir
el valor e importancia del Derecho municipal en aquella época.
a) La forma de centralización jurídica establecida por el
Ordenamiento de Alcalá es aceptada por las Leyes de Toro
de 1505 de las que pasará a la Nueva Recopilación ^'. En
esta época los fueros municipales, ahogados en su renova­ción
por la acción interventora del rey, casi han desapareci­do.
En Aragón, el Fuero de Teruel, Fuero de extremadura,
de frontera, aún pervive hasta 1596'" pero ésta es una
^•^ De 1567. A partir de ella el orden de prelación de fuentes es
el que sigue: a) Las leyes de la Nueva Recopilación; b) las distintas
fuentes según el orden establecido en las Leyes de Toro; c) las
cédulas y visitas dirigidas a las audiencias en cuanto no contradigan
las leyes recogidas en la recopilación. Véase LALINDE, Iniciación...,
página 191.
^ El Fuero de Teruel traslucía una gran vitalidad del Concejo.
Comentándolo, dice LALINDE que « el desarrollo del Concejo da lugar
a muchas prescripciones de policía urbana, como lo relativo a fincas
ruinosas, vertimiento de aguas sucias por las ventanas, lanzamiento de
— 58 —
situación excepcional; cuando a finales del siglo xviii se rea­lice
una « encuesta » para tratar de averiguar el grado de
vigencia de los fueros, la respuesta será casi totalmente ne­gativa.
De los fueros de mayor vitalidad histórica ha desapa­recido
su uso y solamente se confirmará el llamado Fuero del
Baylio en Extremadura'". Mención especial en este proceso
debe hacerse a los Decretos de Nueva Planta que significan
para los lugares a que se dan una buena pérdida de sus pe­culiaridades
jurídicas, completa para Valencia y relativa al
Derecho público para Aragón, Cataluña y Baleares. Las Orde­nanzas
municipales quedaron derogadas en todo lo opuesto
a los Decretos de Nueva Planta ^, si bien los municipios en
general no parece que sufrieran alteraciones fundamentales".
b) Cosa semejante habría que decir del éxito de las
fórmulas de centralización burocrática ensayadas en la Baja
Edad Media.
aV La intervención en el nombramiento de los cargos
continúa, y continúa también, acentuándose, la venta de los
armas prohibidas desde el interior de las casas, medianería (...). Hay
una rígida reglamentación para los horneros que hacen el pan, inspeccio­nados
por el « almutasaf » , verdadero inspector del mercado y subsis­tencias
de origen árabe. En los baños públicos, los hombres acuden
los martes, jueves y sábados, mientras las mujeres lo hacen lunes y
viernes y a los moros se reserva sólo un día a la semana, no calen­tándose
el agua los domingos » ( pág. 63 de Los Fueros de Aragón).
^ Véase el dato en LALINDE, Iniciación..., pág. 193. La encuesta
es un curioso antecedente de la que a principios del siglo xx desarro­llará
el ministro LA CIERVA referida a las ordenanzas municipales y
que terminará con descorazonadores resultados, como más adelante
se verá.
5" Como ejemplo, véase el Real Decreto de 16- 1- 1716 para Cata­luña
recogido en la Novísima Recopilación como Ley I, título IX,
libro V: « Y lo mismo se observará en las ordenanzas que hubiere
para el gobierno político de las ciudades, villas y lugares en lo que no
fuere contrario a lo mandado aquí, con que sobre el Consulado
y dichas ordenanzas, respeto de las ciudades, villas y lugares cabezas
de partidos, se me consulte por la Audiencia lo que considerare digno
de reformar, y en lo demás lo reforme la Audiencia. »
51 En tal sentido, H. KAMEN, La guerra de Sucesión en España,
1700- 1715, Ed. Grijalbo, Buenos Aires, 1974, pág. 377, quien, refi­riéndose
a Aragón, opina que tampoco la Iglesia, la estructura de la
propiedad agraria y la sociedad sufrieron grandes cambios. En materia
municipal sólo habría que hacer notar la reorganización del municipio
de Zaragoza, hecha el 30 de noviembre de 1708, tras la entrada de las
tropas de Felipe V en la ciudad ( pág. 373).
— 59 —
mismos. La necesidad de dinero parece crecer con la sed de
aventuras imperiales. Carlos V dobló el número de regidores
de Medina del Campo, ya que a los siete que éste tenía, sumó
los siete que él creó, siendo posteriormente doblados de nuevo
por Felipe II, que creó dieciséis más. La cotización de los
cargos, dada la venta masiva de los mismos, no hizo otra
cosa que disminuir. DOMÍNGUEZ ORTIZ escribe que en Lo­groño
Felipe II vendió 24 regidurías a 1.000 ducados, pero
más tarde las de Cangas de Tineo sólo tuvieron un precio
de 400 ducados, y las de Betanzos, 150. La corrupción se ex­tendió
en el siglo xvii hasta a los pueblos más pequeños, aun­que
para los de menos de 500 habitantes se puso un freno
efectivo ^\ Las consecuencias sobre la autonomía municipal
de esta práctica son evidentes, aunque tal resultado sólo se
buscará indirectamente.
Pero las necesidades económicas de los monarcas espa­ñoles
van a dar origen a una nueva forma de intervención
del rey sobre los municipios: la desmembración de los tér­minos
municipales por el nacimiento de nuevos concejos que
compran su personalidad al rey. El origen de esta práctica
parece estar en el poder que Carlos V otorga a su hija, la
princesa Ana de Portugal, el 1 de septiembre de 1554, para
que ésta otorgue jurisdicción e independencia con título de
villa a todas aquellas aldeas sometidas a la jurisdicción de
las ciudades que le entregasen el dinero que la princesa esti­mara
conveniente y que Carlos V necesitaba para una nueva
guerra contra Francia ". Los efectos de tal ofrecimiento fueron
52 Los datos en la página 197 de El Antiguo Régimen... Ultima-mente,
sobre este problema, véase F. TOMÁS Y VALIENTE, Las ventas
de oficios de regidores y la formación de oligarquías urbanas en
Castilla ( siglos XVII y XVIII), en Historia, Instituciones, Documen­tos,
2, Sevilla, 1975. Consúltense, igualmente, los valiosos datos que
I. LALINDE ABADÍA proporciona en las páginas 98 y sigs. de Los
medios personales de gestión del poder público en la Historia española,
Ed. I. E. A. L., Madrid, 1970.
53 Tomo el dato del trabajo de M. » DEL CARMEN PESCADOR DEL
HOYO, Cómo surge una villa en el siglo XVI: San Miguel de la Ribera
y sus Ordenanzas municipales, REVL, 148, 1966, págs. 513 y sigs. En
el trabajo se menciona cómo un lugar llamado Aldea del Palo y sujeto
a la jurisdicción de Zamora, cansado de los perjuicios que de ese
sometimiento recibía, decide hacerse « independiente » , acogiéndose
al sistema de compra de Carlos V que ratifica Felipe II en cuanto
— 60 —
inmediatos, pues se crearon muchos municipios nuevos, dado
el estado de resquemor existente entre las aldeas y ciudades.
Las consecuencias sobre el debilitamiento del poder de los
grandes municipios son también palpables en esta política
de los reyes, que, aun sólo preocupándose de coyunturales
necesidades monetarias, consiguen acrecentar su poder por
el sencillo método de dividir al posible adversario ^.
b') La institución del corregidor aparecida en el siglo xiv
y difundida ocasionalmente por las ciudades castellanas se
generaliza a partir de las Cortes de Toledo de 1480. El acon­tecimiento
se incardina dentro del cuadro general de actua­ciones
que los Reyes Católicos llevan a cabo y que más tarde
explicitaremos, siendo calificada por algún autor como « la
más efectiva de todas las medidas tomadas por Fernando e
Isabel para extender el poder real a las municipalidades cas­tellanas
» ^^ A la generalización de la institución sigue la des­cripción
minuciosa de sus deberes en el capítulo para corre­gidores
de 1500, en donde se detallan las atribuciones de los
corregidores conteniéndose referencias a las Ordenanzas mu­nicipales
que habrán de ser estudiadas en su momento. Los
capítulos de 1500 nos informan sobre las premisas en las
que se basa la función del corregidor ya desde su comienzo,
poniendo por encima de los intereses de las ciudades los
de la Monarquía^*.
llega al trono ( ya que la venta tiene lugar en 1558 y Carlos V
abdica en 1556). Los agravios debían ser tales que los vecinos deciden
hasta cambiar el nombre del lugar y darse el de San Miguel de
la Ribera. La escritura de venta contiene algunas menciones inte­resantes
relativas a las ordenanzas que se resaltarán más adelante,
^ Véanse los razonamientos que sobre esta operación de venta
hace DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., págs. 202 y 203, y el
dato, importante, de la limitación de esta técnica a Castilla y la no
aplicación a Aragón.
55 Cfr. ELLIOT, La España..., pág. 97. GONZÁLEZ ALONSO también
remarca la importancia del hecho, « lo que se consolida no es el
oficial ( cuyas características definitorias no se alteran), sino el oficio,
regular y permanente, en los cuadros político- administrativos de la
Monarquía desde 1480i). El Corregidor..., pág. 78.
5* « Y durante el tiempo que tuvieren el oficio que les es enco­mendado,
usen de él bien, fiel, y derechamente, guardando nuestro
servicio, y el bien común de la tierra, que llevaron en encargo, y el
derecho a las Partes » . Véanse los capítulos de 1500 en la pág. 299
— 61 —
El corregidor aparece en este texto con funciones genera­les
en el muncipio, « ninguna parcela verdaderamente impor­tante
escapaba de su intervención » ''. La policía urbana y
rural conocen la importancia del corregidor, la higiene, lim­pieza,
salubridad, obras públicas ... son temas en los que
este cargo actúa de tal forma que algún autor dice que « la
creación urbanística y la aparición del servicio público, como
misión fundamental del municipio, van unidos a la gestión
del Corregidor » '*. Dou y DE BASSOLS remarcará la importan­cia
de la actividad del corregidor diciendo que « debe consi­derarse
en dichos magistrados una inspección y superinten­dencia
general en cuanto a todos los pueblos comprendidos
en el partido, para zelar el cuidado y adelantamiento en todo
lo económico y político...^'. En resumen, la acción interven­tora
del Estado sobre los municipios ha alcanzado un consi­derable
nivel de perfección ^, nivel que continuará agrandán­dose
cuando las instancias controladoras se dupliquen durante
un tiempo con la creación de los intendentes*'.
El corregidor llega a su cénit de perfección casi con el
y sigs. de la obra de GONZALEZ ALONSO, y los comentarios que él
hace a este punto en la página 80.
57 Cfr. GONZÁLEZ ALONSO, pág. 107.
5* Cfr. ALBI, El corregidor..., pág. 21. Este autor resumirá las
características del gobierno de los municipios diciendo que se trataba
de una coadministración del Corregidor y de los miembros perpetuos
del Regimiento ( pág. 150).
5' En Instituciones del Derecho público general de España con
noticias del particular de Cataluña y de las principales reglas de gobier­no
en cualquier Estado, Barcelona, 1975, ed. en facsímil de la de
Madrid de 1800, libro I, título IX, capítulo IX, sección VII, página 137.
*" Se encuentra el corregidor interviniendo también en la designa­ción
de los procuradores de las ciudades que habían de acudir a las
Cortes y actuando para que los poderes que éstos llevaran fueran
limitados. Véase GONZÁLEZ ALONSO, El Corregidor..., pág. 209. Sobre
otras restricciones en la representación ciudadana, véase ELLIOT, La
España..., pág. 95. Se comprenderá la importancia de esta función, ya
que el único obstáculo con el que la Monarquía tropezaba para una
total centralización eran las necesidades pecuniarias perennes y la
inexcusable obligación consiguiente de acudir a las ciudades para sub­venirlas
ofreciendo algo a cambio de la entrega de los recursos.
" Véanse noticias sobre esta institución en GONZÁLEZ ALONSO,
El Corregidor..., pág. 247 y sigs. y los problemas y roces con el corre­gidor.
Asimismo, la bibliografía a la que reenvía el autor.
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final del antiguo régimen en España. La Real Cédula de 21 de
abril de 1783 profesionaliza el cargo; en ella « el agente polí­tico
nato cede ante el " funcionario" en sentido actual » , en
frase de GONZÁLEZ ALONSO ( op. cit., pág. 253). La instruc­ción
de 15 de mayo de 1788 es el último documento en el
que se recopilan las atribuciones del cargo *^.
c) Aun cuando no es objeto del trabajo entrar en dema­siadas
precisiones históricas, creo que la visión del Derecho
municipal de la época quedaría corta si no se reseñaran al­gunos
acontecimientos políticos e institucionales que, sin duda
alguna, influyen en el ámbito de libertad municipal.
Así, en este plano habría que recordar la creación de la
Santa Hermandad por los Reyes Católicos, que centraliza en
la Junta de la Hermandad las atribuciones que durante la
Edad Media los municipios habían poseído sobre sus propias
milicias; también los acontecimientos de la guerra de las
Comunidades, guerra de diversa interpretación, pero cuyo re­sultado
final no arroja ninguna duda sobre quién es el ven­cedor*';
las alteraciones de Aragón, con la entrada de las
tropas de Felipe II en Zaragoza y la violencia sobre el De­recho
particular del reino, que se ejerce con la caída de la
cabeza del justicia Lanuza, son otra muestra de la cada vez
^ Verla también en los apéndices al libro de GONZÁLEZ ALONSO,
así como los capítulos para corregidores de 1648, de importancia
inferior a los de 1500 según el a