Informe CATPE sobre el planeamiento y la gestión racional del territorio en Canarias: propuestas ante la inflación regulatoria

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ÍNDICE
I. RESUMEN EJECUTIVO. ............................................................................................. 4
I.1. EL ESCENARIO ACTUAL. ................................................................................... 5
I.2. LAS CAUSAS. ...................................................................................................... 6
I.2.a. La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias y el D.L. 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación Territorial y de espacios Naturales de Canarias (T.R.L.O.T.E.N.Ca.). ................................................................. 7
I.2.b. La Moratoria y las Directrices. ..................................................................... 9
I.2.c. Ley 6/2009, de de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del Turismo. ......................................................................... 10
I.3. CONSECUENCIAS. ........................................................................................... 11
I.3.a. Problemas relacionados con el Planeamiento General de Ordenación:............................................................................................ 11
I.3.b. Sobre la adaptación del planeamiento y su coste. .................................... 12
I.3.c. Respecto a los medios. ............................................................................. 12
I.3.d. Respecto a la gestión. .............................................................................. 13
I.3.e. Problemas de transversalidad de mercados. ............................................ 13
I.3.f. Problemas relacionados con la relación entre el planeamiento territorial y el municipal. .......................................................................... 14
I.3.g. Problemas con el Planeamiento de desarrollo municipal (Planes Parciales y Especiales). ......................................................................... 15
I.3.h Falta de coordinación administrativa. ........................................................ 15
I.3.i. Ambigüedades en la aplicación de la Normativa. ....................................... 16
I.4. PROPUESTAS. .................................................................................................. 16
I.4.a. Necesidad de un Pacto político e Institucional en Canarias. ..................... 16
I.4.b. Necesidad de un funcionariado competente y suficiente. .......................... 17 Página 2
I.4.c. Necesidad de despolitizar el planeamiento. .............................................. 17
I.4.d. Necesidad de recuperar el recurso de reposición. .................................... 17
I.4.e. Propuestas en materia jurídica y de planeamiento. ................................... 17
II. OBJETO Y MOTIVACIÓN DE ESTE DOCUMENTO. ............................................... 20
III. IDENTIFICACIÓN DE CAUSAS DE LA PROBLEMÁTICA ACTUAL. ..................... 21
III.1. INTRODUCCIÓN. ............................................................................................. 21
III.2. LEYES Y REGLAMENTOS. ............................................................................. 22
III.2.a. Hasta 1997. ............................................................................................ 26
III.2.b. Años 1998 a 2000. ................................................................................. 26
III.2.c. Años 2001 a 2003. .................................................................................. 28
III.2.d. Años de 2004 A 2008. ............................................................................ 32
III.2.e. Años 2009 a 2011. .................................................................................. 33
III.2.f. Conclusiones del análisis. ........................................................................ 36
III.3. PLANEAMIENTO. ............................................................................................ 38
III.3.a. Problemas relacionados con las Directrices Generales de Ordenación y sus consecuencias. .......................................................... 39
III.3.b. Problemas relacionados con los Planes Insulares de Ordenación............................................................................................. 40
III.3.c. Problemas relacionados con la ordenación medio ambiental. ................. 42
III.3.d. Problemas relacionados con los Planes Territoriales Especiales y Parciales. .......................................................................... 42
III.3.e. Problemas relacionados con el Planeamiento General de Ordenación............................................................................................. 43
III.3.f. Problemas relacionados con el Planeamiento de desarrollo municipal (Planes Parciales y Especiales). ............................................ 45
III.3.g. Falta de coordinación administrativa. ...................................................... 52
III.3.h. Ambigüedades en la aplicación de la Normativa. .................................... 52
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IV. CONSECUENCIAS DE LA PROBLEMÁTICA IDENTIFICADA EN EL EPÍGRAFE II. ......................................................................................................... 54
V. PROPUESTAS EN ORDEN A RACIONALIZAR EL ACTUAL ESCENARIO. .......... 57
V.1. CONSIDERACIONES GENERALES. ................................................................ 57
V.2. PROPUESTAS A CORTO PLAZO. ................................................................... 58
V.3. PROPUESTAS A MEDIO PLAZO. .................................................................... 68
VI. CONCLUSIONES. ................................................................................................... 70
ÍNDICE DE CUADROS.
CUADRO Nº 1. LEYES Y REGLAMENTOS
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CUADRO Nº 2. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGISLATIVOS Y REGLA-MENTARIOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y MEDIO-AMBIENTAL DE CANARIAS Y SU PROBLEMÁTICA
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CUADRO Nº 3. ACTOS Y PLAZOS PARA LA TRAMITACIÓN DE UN PLAN GE-NERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN EN APLICACIÓN DE LA NORMATIVA Y SEGÚN LA EXPERIENCIA ACUMULADA.
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CUADRO Nº 4. CÓDIGO DE LAS FASES CONTENIDAS EN LA SIGUIENTE TA-BLA
48
CUADRO Nº 5. FASE ACTUAL DE LOS TRÁMITES DE LOS PLANES TERRI-TORIALES A DESARROLLAR POR EL CABILDO DE GRAN CA-NARIA
48
CUADRO Nº 6. FASE ACTUAL DE LOS TRÁMITES DE LOS PLANES TERRI-TORIALES A DESARROLLAR POR EL CABILDO DE TENERIFE
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CUADRO Nº 7. ESTADO ACTUAL DEL TRÁMITE DE LOS PLANES GENERALES DE LOS MUNICIPIOS DE LAS PALMAS EN SU ADAPTACIÓN AL T.R.L.O.T.E.N.Ca. Y A LAS DIRECTRICES DE ORDENA-CIÓN.
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CUADRO Nº 8. ESTADO ACTUAL DEL TRÁMITE DE LOS PLANES GENERA-LES DE LOS MUNICIPIOS DE SANTA CRUZ DE TENERIFE EN SU ADAPTACIÓN AL T.R.L.O.T.E.N.Ca. Y A LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN.
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CUADRO Nº 9. ESTIMACIÓN SUPERFICIAL DE LOS USOS GLOBALES DEL SUELO EN EL ARCHIPIÉLAGO.
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CUADRO Nº 10. TRAMITACIÓN DE LA ADAPTACIÓN PLENA DEL PLANEA-MIENTO DE LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS AL T.R.L.O.T.E.N.Ca. Y A LAS DIRECTRICES
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I. RESUMEN EJECUTIVO.
CATPE - Centro Atlántico de Pensamiento Estratégico es una entidad que nace con la vocación de debatir, analizar y proponer ideas que ayuden a encontrar soluciones a los problemas de interés general para Canarias tratando de dinamizar su puesta en prácti-ca.
CATPE surge como una iniciativa abierta a la sociedad civil, sin compromisos pre-adquiridos e independiente de partidos políticos y organizaciones empresariales. Su objetivo principal es intentar identificar el sentir y las preocupaciones de la sociedad civil y sugerir alternativas y soluciones a corto y largo plazo a las necesidades de nuestro archipiélago desde un enfoque posible y pragmático.
Por ello CATPE, en ésta su primera iniciativa pública, ha acordado abordar uno de los principales cuellos de botella con que hoy se enfrenta Canarias: la ordenación y gestión de su territorio, en tanto que éste constituye el soporte de gran parte de la actividad so-cioeconómica.
Efectivamente, la percepción que hoy tiene del marco jurídico, la sociedad y una parte significativa de las Administraciones Públicas, es la de un complejo y confuso conjunto de normas heterogéneas de difícil aplicación.
Resultan sintomáticas las recientes declaraciones aparecidas en la prensa regional, realizadas por empresarios, profesionales, alcaldes, Directores Insulares y responsa-bles del planeamiento en distintas administraciones públicas que inciden en diversos aspectos de la problemática motivada por esta complejidad normativa.
El informe que se desarrolla a partir del punto siguiente de este documento, contiene un diagnostico ponderado del marco jurídico y de la situación actual del planeamiento del territorio en Canarias y un conjunto abierto y no excluyente de propuestas con el fin de encauzar y racionalizar la gestión del mismo en las Islas, en un lenguaje lo más pon-derado posible para que pueda ser asumido incluso por lectores no especializados. Página 5
I.1. EL ESCENARIO ACTUAL.
Canarias, con una superficie global de 7.500 km² (de los que 3.000 km², es decir un 40% de la misma, son espacios protegidos) es la Comunidad Autónoma con mayor número de leyes en materia territorial: en total, trece normas legislativas y reglamenta-rias. Esta afluencia no se corresponde en absoluto con una mayor eficacia en la planifi-cación de los recursos territoriales, antes bien, constituye una de las principales causas del escaso número de planes (en especial, Planes Generales de Ordenación municipa-les) que han logrado adaptarse al marco jurídico exigido por ese conjunto legal, lo que dista mucho de satisfacer las necesidades de la sociedad y de las propias Administra-ciones Públicas.
Resulta frustrante que al día de la fecha, de los 88 municipios existentes en Canarias, tan sólo 20 tengan acabado su planeamiento (ver cuadros nº 7 y nº 8 del documento).
Desde la perspectiva sectorial, los municipios turísticos presentan un panorama desola-dor: sólo un municipio, Guía de Isora, en Tenerife, tiene plenamente adaptado el pla-neamiento, mientras que los dos principales municipios turísticos de Gran Canaria, Mogán y San Bartolomé de Tirajana, todavía no han iniciado su tramitación. Como re-sumen del cuadro nº 10 del epígrafe IV de este documento, por el interés que supone visualizar el mencionado panorama, se incluye el siguiente cuadro con las subsiguientes fases en las que se encuentran los Planes Generales de Ordenación de estos munici-pios turísticos en las islas:
MUNICIPIOS TURÍSTICOS CANARIOS.
Isla
Municipio
ADAPTACIÓN A:
T.R.L.O.T.E.N.Ca.
DIRECTRICES DE ORDENACIÓN
TENERIFE
Guía de Isora Adaptado plenamente
Arona Adaptación Básica Aprobación Provisional
Puerto de La Cruz Adaptación Básica Aprobación Provisional
Adeje Adaptación Básica Sin iniciar adaptación
San Miguel de Abona Adaptación Básica Aprobación Inicial
Santiago del Teide Adaptación Plena Sin iniciar adaptación
GRAN CANARIA
San Bartolomé de Tirajana Sin adaptación Sin iniciar adaptación
Mogán Sin adaptación Sin iniciar adaptación
LANZAROTE
Tinajo Adaptación Plena Sin iniciar adaptación
Tías Adaptación Plena Avance
Yaiza Sin adaptación Aprobación Inicial de Plan General Su-pletorio (por dejación competencial)
FUERTEVENTURA
Pájara Adaptación Básica Aprobación Provisional
La Oliva Sin adaptación previa Avance
LA PALMA
Fuencaliente Sin adaptación previa Aprob. Prov. devuelta al Ayuntamien-to por la COTMAC para corrección
Los Llanos de Aridane Adaptado plenamente (aprobación condicionada)
GOMERA
Valle Gran Rey Sin adaptación previa Aprobación Inicial
Sin adaptación previa
Municipios que no se adaptaron previamente al T.R.L.O.T.E.N.Ca. y han ido directamente a la adaptación final al Texto Refundido y a las Directrices. Página 6
Tampoco ninguno de los municipios básicos para el P.I.B. canario, en especial los capi-talinos, tienen adaptado plenamente su planeamiento:
MUNICIPIOS REPRESENTATIVOS NO TURÍSTICOS.
Isla
Municipio
ADAPTACIÓN A:
T.R.L.O.T.E.N.Ca.
DIRECTRICES DE ORDENACIÓN
TENERIFE
Santa Cruz de Tenerife Adaptación Básica Aprobación Provisional
La Laguna Adaptación Básica Avance
GRAN CANARIA
Las Palmas de Gran Canaria Adaptación Básica Aprobación Provisional
Telde Adaptación Básica Avance
Arucas Adaptación Básica Avance
LANZAROTE
Arrecife Adaptación Básica Sin iniciar adaptación
FUERTEVENTURA
Puerto del Rosario Adaptación Básica Aprobación Provisional
LA PALMA
Santa Cruz de La Palma Adaptación Plena Aprobación Provisional
GOMERA
S. Sebastián de La Gomera Adaptación Básica Avance
EL HIERRO
Valverde Adaptación Plena Avance
Frontera Adaptación Plena Sin iniciar adaptación
De los Planes Insulares de Ordenación, el único que cumple es el de Tenerife, cuya aprobación definitiva ha sido publicada el pasado 21 de marzo.
Este marco de provisionalidad del planeamiento entraña una gran dificultad a la hora de de gestionar actividades en otro caso habituales: convenios, cambios de clasificación o categorización de suelos, implantaciones de orden industrial, turística, terciaria, etc. Ello conlleva que muchas iniciativas que puedan querer ponerse en marcha en la actual co-yuntura socioeconómica sean, simplemente, imposibles.
Y, por otra parte, esta situación viene originando un alto grado de inseguridad jurídica, fuerte conflictividad y judicialización de esta materia, siendo en última instancia jueces y magistrados quienes terminan gestionando el territorio por vía jurisdiccional.
No cabe duda que este panorama está lastrando el Producto Interior Bruto regional al frustrar severamente las inversiones, internas y foráneas, y contribuye a la imagen ne-gativa exterior de Canarias al considerarse ésta una plaza conflictiva y de alto riesgo para las inversiones.
I.2. LAS CAUSAS.
Indiscutiblemente los motivos del porqué se ha llegado a este estado de cosas son múltiples, unos de índole política, otros derivados de factores económicos o técnicos,
Estado del planeamiento municipal totalmente adaptado.
Planeamiento en trámite avanzado con previsión razonable para su culminación menor de un año.
Planeamiento en trámite retrasado con previsión razonable para su culminación mayor de un año.
Planeamiento no comenzado. Se estiman plazos mayores de dos años para su culminación. Página 7
pero entre todas las causas, destaca una básica y fundamental: la quiebra del sistema legislativo que, a lo largo de la última década se ha venido implantando en Canarias.
Concretamente, las sucesivas leyes promulgadas, bien por los gobiernos que se han venido sucediendo en Canarias, bien por el Gobierno Central consecuencia de la trans-posición de Directivas Europeas, han elaborado una compleja madeja de adaptaciones de los planes de ordenación que se revela hoy, a todas luces, como un fin en sí mismo y no como instrumento para el uso pacífico y legitimo de los recursos, objetivo último de la gestión del territorio.
Por lo que a éste resumen ejecutivo interesa, extractando sustancialmente la exposición pormenorizada que se hace en el epígrafe III de este documento, en el que se recoge el análisis del marco jurídico que se ha venido conformando en Canarias sobre ordena-ción de los recursos naturales y del territorio, a continuación se relacionan las normas jurídicas más relevantes que condicionan y justifican la actual situación.
Hasta 1997, la legislación del territorio era principalmente estatal, teniendo como Ley marco el Texto Refundido de la Ley del suelo (R.D.L. 1/1992), la cual fue, en el momen-to de su publicación, objeto de recurso por parte de varias Comunidades Autónomas con base en que, a tenor de la Norma constitucional, la competencia de la ordenación del territorio era materia autonómica y no del Gobierno Central.
En virtud de dichos recursos, la sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional anula el reseñado RDL 1/1992 en su mayor parte, retomando provisionalmente el Texto Refun-dido de la Ley del Suelo de 1976 (y sus Reglamentos) como norma subsidiaria hasta tanto no se promulgaran las respectivas Leyes del Suelo autonómicas.
I.2.a. La Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias y el D.L. 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación Territorial y de espa-cios Naturales de Canarias (T.R.L.O.T.E.N.Ca.).
Ante el vacio producido por la sentencia del TC, la mayor parte de las Comunidades Autonómicas se encuentran sin Ley de Ordenación Territorial y Urbanística propia.
No obstante, en Canarias ya se venía elaborando desde 1996 un proyecto de ley que, al fin, se materializa en la Ley 9/1999 de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Ca-narias. Este texto nace con la vocación de convertirse en la Ley Marco en la que habría de insertarse el resto de las políticas sectoriales con incidencia territorial, incluyendo la ordenación de los recursos naturales. Entre sus disposiciones, Página 8
- Deroga la vigencia en el ámbito canario del R.D.1346/1976, 9 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
- Autoriza al Gobierno de Canarias a elaborar un Texto Refundido con la Ley de Espacios Naturales de Canarias. Este se materializa en el D.L. 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Es-pacios Naturales de Canarias (T.R.L.O.T.E.N.Ca).
- Mandata al Gobierno, en el plazo de un año, a desarrollar 3 reglamentos: el de Planeamiento, el de Gestión y el de Disciplina1.
- Igualmente, fija el plazo de un año para adaptar básicamente todo el planea-miento existente en las islas a la nueva Ley. Plazo que se demostró insuficiente, por lo que el Texto Refundido (T.R.L.O.T.E.N.Ca.) que le sustituyó se hace eco de este incumplimiento fijando uno nuevo de tres años a tal fin.
Durante este periodo se produce un conjunto de circunstancias que tiene gran parte de responsabilidad en el estado de provisionalidad de los instrumentos de planeamiento a todas las escalas todavía pendientes en su inmensa mayoría de adaptación plena a la legislación vigente.
Un año después de aprobado el Texto Refundido (T.R.L.O.T.E.N.Ca.) en el momento que se está empezando a adaptar todo el planeamiento y sin tiempo material para el desarrollo de lo previsto en la normativa a efecto (L. 9/99 y texto refundido), el gobierno de Canarias se plantea que el número de plazas turísticas existentes y previsibles en Canarias va a exceder las posibilidades de los recursos y servicios disponibles en aque-llos momentos.
1 Pues bien, transcurridos once años desde entonces, el único de los tres que se ha logrado tener es el de Gestión (además de otro no contemplado en la Ley, el reglamento de Procedimiento), mientras que el Pla-neamiento, fundamental para la correcta aplicación de los preceptos legales no se ha llevado a cabo, de forma que, hasta el día de hoy, se ha tenido que seguir aplicando con carácter subsidiario el reglamento de Planeamiento del texto refundido de la Ley del suelo de 1.976, que no corresponde ni en el espíritu, ni en el contenido con la normativa autonómica que acabamos de comentar, con graves consecuencias que se comentan a lo largo del presente informe.
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Ello dio lugar a plantearse medidas caras a una “moratoria” que impidiese la creación de nuevas camas turísticas.
I.2.b. La Moratoria y las Directrices.
El bienio 2001 - 2003 se caracteriza por ser el período en el que, por una parte, se pone en marcha la llamada Moratoria turística, y, por otra, una nueva figura: las leyes de Di-rectrices de Ordenación. Su importancia en el devenir de los posteriores acontecimien-tos es crucial (se recomienda la lectura del punto III.2.c. de este informe, en el cual se describe pormenorizadamente el proceso).
Mediante la publicación de dos decretos (en cada caso suspendidos cautelarmente por TSJC) y la Ley 6/2001, de 23 de Julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo en Canarias, la cual culminará más tarde en la Ley 19/2003 de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y Las Direc-trices de Ordenación del Turismo en Canarias, se da origen a los siguientes procesos:
- La Ley 6/2001 suspende la tramitación del planeamiento con contenido turístico en curso de adaptación al T.R.L.O.T.E.N.Ca.
- Se afecta a derechos de la propiedad de manera que judicializa y compromete la acción de la administración en procesos que todavía están en curso.
- La consecuente Ley 19/2003 citada obliga, cuando se está iniciando el proceso de adaptación del planeamiento al T.R.L.O.T.E.N.Ca., a una segunda adaptación a las Directrices.
- La Ley 6/2001 establece el principio de que el turismo es una actividad cuyo de-sarrollo constituye el problema central de la sostenibilidad en Canarias.
- Esta misma ley, al elevar las Directrices a rango de Ley, rompe la arquitectura pi-ramidal que pretendía el T.R.L.O.T.E.N.Ca. con el establecimiento de un sistema jerarquizado de planeamiento . Esta Ley paralela añade confusión y quiebra la estructura racional y lógica para la ordenación del territorio2.
2 Esta afirmación no es gratuita: un instrumento de planeamiento, mediante el trámite oportuno, se va adaptando (como cualquier Plan) a las circunstancias estratégicas que en cada momento requiera la materia de ordenación. Elevar a rango Página 10
Por otra parte, durante el primer semestre del año 2001, aprovechando la vacatio pro-vocada por la suspensión de los Decretos antes mencionados, la iniciativa privada, con la lógica alarma provocada ante la paralización inminente de las plazas turísticas, incoa expedientes en los Patronatos de Turismo para la obtención de las preceptivas autori-zaciones, hasta una cifra que rondan las sesenta mil camas. Estos nuevos estableci-mientos no fueron producto de la demanda natural, sino de la situación creada por la mala gestión por parte del Gobierno del proceso.
I.2.c. Ley 6/2009, de de mayo, de Medidas Urgentes en materia de Ordenación Territo-rial para la dinamización sectorial y la ordenación del Turismo.
- La promulgación de esta norma constituye una clara evidencia de que el Gobier-no de Canarias tiene conciencia de la necesidad de abordar la problemática pe-ro, al tratarse de una ley rápida, el propio texto recoge que “se trata de modifica-ciones puntuales y novaciones más urgentes, dejando para una regulación más detenida de lege ferenda (posterior) la reforma más exhaustiva”.
- A pesar de su naturaleza de Ley de Medidas Urgentes, crea nuevos obstáculos para la tramitación del planeamiento al modificar, en un exceso de prudencia, el régimen de competencia en el planeamiento de desarrollo, no permitiendo “alte-raciones del modelo” en las modificaciones y revisiones de los planes generales, a pesar de que estos habrán de ser aprobados definitivamente por la COTMAC.
- Permite la modificación puntual o la revisión parcial del Plan General vigente, pe-ro siempre “que no suponga un cambio sustancial del modelo” y bajo un conjunto de condiciones que en la práctica, se traduce en que estos documentos no podrán tramitar nuevas clasificaciones de suelos ni otros cambios cuya casuísti-ca es amplia.
- Respecto a la ordenación del suelo rústico, aparece una nueva variante del Pro-yecto de Actuación Territorial (P.A.T.), convierte la Calificación Territorial en au-torización administrativa y no acaba de resolver las implantaciones de energías renovables en suelos agropecuarios. Todo ello no contribuye a la agilización de actuaciones en dicha categoría de suelo.
de ley un documento de esa índole comporta darle el carácter de foto fija de rango parlamentario a un texto que precisa de un margen de flexibilidad en su hipotética necesidad de revisión. Página 11
- La rehabilitación turística es un tema no resuelto: ha sido preciso recientemente implementar nuevos aplazamientos debido a la poca acogida que ha tenido el marco de la misma en la Ley y sus consiguientes plazos.
I.3. CONSECUENCIAS.
Las consecuencias y problemas que el informe recoge son de todo tipo, afectan a todos los ámbitos administrativos y de distinta naturaleza. Entre ellas, se pueden considerar especialmente significativas las siguientes:
I.3.a. Problemas relacionados con el Planeamiento General de Ordenación:
- Los plazos teóricos previstos para la tramitación de un Plan General Municipal de Ordenación (P.G.M.O.) en aplicación de la normativa se sitúan entre 3 y 4 años. La experiencia acumulada durante la década anterior es que dicho plazo se ha elevado en un alto número de casos a 7/8 años (cuadro nº 3).
- La puesta en marcha de un Plan General de Ordenación es un complejo proceso que depende, por una parte, de factores jurídicos y técnicos en orden a la defini-ción del modelo y, por otra, de la composición política de la respectiva Corpora-ción y su correlación de fuerzas así como de la disponibilidad de cuantiosos re-cursos económicos. A ello se añade en estos últimos años, la superposición de leyes sobrevenidas e instrumentos de planeamiento de orden superior. Ello lleva consigo la imposibilidad de llevar a cabo, con el nivel de seguridad jurídica exigi-ble, la implantación de muchas iniciativas que hoy más que nunca se revelan irrenunciables, so pena de penalizar una dinamización de los sectores económi-cos que de alguna forma dependen del territorio.
- Una puntualización importante: una vez llegado a la fase de aprobación inicial, la legislación obliga a la suspensión de licencias por un plazo no mayor de un año, prorrogable a uno más, en aquellos suelos que entren en contradicción con el nuevo planeamiento en trámite, lo cual contribuye a la mayor ralentización de la actividad, ya suficientemente castigada por la problemática de los retrasos y por la situación socio económica actual.
- Un cierto número de Planes Generales son anulados parcial o totalmente por la jurisdicción contencioso administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Cana-rias, como es el caso de Guía, actualmente en recurso de casación ante el Tri-bunal Supremo y, al tiempo, redactando un documento de adaptación a las Di-Página 12
rectrices. Ello no hace más que agravar el ya precario grado de seguridad jurídi-ca de los ciudadanos que ven sus propiedades, y las operaciones a ellas vincu-ladas, sujetas a los vaivenes de un planeamiento prolijo.
I.3.b. Sobre la adaptación del planeamiento y su coste.
El planeamiento se ve obligado a adaptarse continuamente a las sucesivas leyes. El coste medio-mínimo de un Plan General está por las siguientes cifras:
- Municipio pequeño (Agaete, Los Silos, Tijarafe, etc.), alrededor de 150.000 €.
- Municipio mediano (Telde, La Laguna, etc.), alrededor de 600.000 €.
- Municipio grande (Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria), alre-dedor de 3 millones de €.
I.3.c. Respecto a los medios.
- De una parte, la complejidad de la materia requiere de grupos interdisciplinares de profesionales o empresas especializadas. Existen en el mercado pocas con estructura financiera suficiente para llevar a cabo la elaboración de un Plan Ge-neral: se requiere de una empresa que realice el Informe de sostenibilidad am-biental (ISA), un equipo que realice la labor de campo, economistas que elabo-ren el estudio de viabilidad económica e ingenieros para el estudio de movilidad. Gesplan o los Ayuntamientos generalmente abonan los honorarios a la conclu-sión del trabajo sin mediar provisión de fondos.
- De otra, no existen suficientes medios humanos y técnicos en las administracio-nes para la tramitación de los Planes, La Consejería de Política Territorial está llevando este servicio a través de Gesplan que, con criterios aunque emanados de la Consejería.
- Una gran cantidad de ayuntamientos de menor población apenas disponen de la figura de un secretario y un técnico, y no siempre a tiempo completo. En vista de la complejidad que comporta la puesta en marcha de un Plan General, no les queda otro recurso que acudir a la encomienda externa, con mucha frecuencia a GESPLAN, con su propia problemática de medios. La misma carencia de medios se traslada a la propia Consejería del Gobierno, que tiene que informar todo el planeamiento insular y municipal, o a los Cabildos de las islas no capitalinas. El Página 13
resultado de todo ello contribuye a la ralentización de la redacción y trámite del planeamiento.
I.3.d. Respecto a la gestión.
- Al día de hoy, a pesar de las buenas intenciones manifestadas en la Ley 6/2009 de Medidas Urgentes, las iniciativas de inversión están paralizadas por inadapta-ción de los Planes Generales.
- No puede modificarse un Plan General salvo en asuntos irrelevantes.
- El desarrollo de los Planes Parciales está condicionado y duplica el plazo por el hecho de ser aprobado por el Gobierno de Canarias (COTMAC) en vez de los Ayuntamientos, como prevé el T.R.L.O.T.E.N.Ca.
I.3.e. Problemas de transversalidad de mercados.
En ausencia de reglamento de planeamiento, cada Plan Insular de Ordenación tiene sus propias formulaciones sin atenerse a un contenido más o menos normalizado como en el caso de los Planes Generales municipales. La formalización y el conteni-do de los P.I.O.s ha quedado a la discrecionalidad de lo que cada Cabildo ha enten-dido conveniente introducir en su documento. Como resultado:
- Ruptura del mercado regional. Esa ausencia reglamentaria impide la transversali-dad entre islas para llevar a cabo actuaciones con vocación supra insular. Una empresa que pretenda desarrollar una actividad industrial determinada en varias islas se va a encontrar que, para lograr su implantación física habrá de llevar a cabo gestiones diferentes en función del ordenamiento previsto por cada uno de sus Planes Insulares y su planeamiento territorial, amén de las derivadas de la or-denación urbanística de cada municipio.
Como ejemplo representativo, el Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria constriñe y condiciona de tal forma la clasificación de suelos de uso industrial, que no deja resquicio para ninguna posible actuación de interés general a cierta escala que no estuviere dentro de los suelos y de la casuística en él contemplada3. En el
3 Ese tipo de determinaciones en los planeamientos insulares ha obligado a que la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medi-das urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo se detenga a Página 14
Plan Insular de Ordenación de Tenerife, sin embargo, se obliga, para la implanta-ción de ámbitos industriales, a la redacción de Planes Especiales, con otra mecá-nica procedimental también compleja, pero distinta a la imperante en Gran Cana-ria.
- Existen Planes Insulares de Ordenación que se convierten en una especie de “Macro-plan General”, asumiendo parámetros que pudieran ser de competencia municipal.
- Unos llegan a unos niveles de pormenorización en el suelo rústico que apenas dan opción a los Ayuntamientos para sus propias políticas municipales y,
- Otros asumen la redacción de decenas de Planes Territoriales Parciales y Espe-ciales, con lo que, en cierto modo, paralizan o retrasan sustancialmente la realiza-ción del planeamiento municipal y dejan de cumplir su propio cometido.
I.3.f. Problemas relacionados con la relación entre el planeamiento territorial y el municipal.
En principio los Planes Territoriales constituyen elementos idóneos para la implanta-ción de las infraestructuras y de los elementos estructurantes del territorio insular. Aho-ra bien, en cuanto su número sobrepasa la capacidad operativa de las Administracio-nes. conlleva un esfuerzo técnico, económico y político que desemboca en una lentitud tal que colapsa no sólo el propio planeamiento insular, sino el resto del planeamiento, de forma que los plazos para la puesta en marcha del mismo que las sucesivas leyes han venido estableciendo se han incumplido sistemáticamente.
En este caso, los plazos de redacción y aprobación de este planeamiento territorial impiden el normal desarrollo del planeamiento municipal. Téngase en cuenta que en islas como Tenerife y Gran Canaria, fueron más de sesenta los Planes Territoriales planteados por cada uno de sus respectivos P.I.O.s, amén de los que las Consejerías del Gobierno de Canarias desarrollen en orden a sus respectivas competencias secto-riales.
contemplar en sus artículos 6 y 7 la regulación de reserva de terrenos para suelos industriales en los Planes Generales de Ordenación y la creación de posibles Planes Territoriales de Singular Interés Industrial. Página 15
I.3.g. Problemas con el Planeamiento de desarrollo municipal (Planes Parciales y Especiales).
Dentro del sistema jerárquico del planeamiento, en el que cada uno de los niveles de-fine un modelo acorde con su respectivo ámbito competencial, el Plan Parcial repre-senta el nexo entre el planeamiento y la transformación del suelo que la sociedad de-manda. A través de esta figura se materializa la posibilidad de la urbanización, la ges-tión y el uso del suelo por parte de los agentes operativos.
La lentitud en las sucesivas adaptaciones de los planes generales han hecho que el planeamiento de desarrollo esté prácticamente paralizado en muchos de los munici-pios canarios, con lo que la legítima ocupación de los suelos urbanizables, tanto resi-denciales como industriales y de otra índole, se paraliza o se ralentiza en un momento en el que la economía requiere de todos sus recursos y en todos los sectores para en-contrar salida a la crisis.
De ello nace la necesidad perentoria de acordar la sistemática del planeamiento en to-dos los niveles para que, con la mayor premura, siempre en el contexto de un desarro-llo sostenible que provea la protección de los recursos naturales no renovables, se realicen las modificaciones precisas en aras de posibilitar e incentivar el adecuado uso del suelo dentro de un marco racional y pragmático.
I.3.h Falta de coordinación administrativa.
Mientras los Cabildos proceden a formalizar su planeamiento territorial parcial o espe-cial, los Ayuntamientos redactan o tramitan su planeamiento general, sin que exista contacto alguno entre ellos a excepción de las preceptivas informaciones públicas. Pa-rece lógico que debiera existir una mayor cooperación al nivel de comisiones periódi-cas o puntuales que coordinaran sistemáticamente los esfuerzos respectivos, de ma-nera que se crearan sinergias para obtener los mejores resultados en el menor tiempo posible.
Hoy por hoy, excluyendo los períodos mencionados de las informaciones públicas de documentos ya redactados y en trámite, los únicos acercamientos quedan sujetos al mayor o menor grado de voluntarismo de los redactores o las Corporaciones locales, que vienen obligadas a estar al día respecto de los planes de orden superior, estén aprobados o no, lo cual se hace materialmente imposible. Página 16
Esta coordinación sólo se lleva a cabo en el momento en que el Plan ya se ha perfec-cionado, después de haber sido redactado y sometido al trámite en su aprobación ini-cial. Si durante el transcurso de dicho trámite se aprobase otro instrumento de orden superior (en concreto, algún Plan Territorial que le afectare), habría de adaptarse de nuevo al mismo o iniciar las negociaciones pertinentes para readaptarse en un mo-mento posterior, con todas las consecuencias económicas que ello supone para las distintas Administraciones (con recursos cada vez más limitados) y para los adminis-trados, que ven mermada su seguridad jurídica y sus legítimos intereses.
I.3.i. Ambigüedades en la aplicación de la Normativa.
En general, se hace constar que, aunque la C.O.T.M.A.C. es una Comisión única para todas las islas, se da el caso de que el ámbito de actuación de las Ponencias Técnicas previas a ella son territoriales, una por cada provincia. Los técnicos y jurídicos infor-mantes en dichas Ponencias Técnicas pertenecen a cada uno de dichos ámbitos y mantienen sus propios criterios interpretativos (en aquellos aspectos susceptibles de ello). La consecuencia es que informes recaídos sobre planes en El Hierro o La Gome-ra pueden tener diferentes matices o interpretaciones distintas a los de Lanzarote o Fuerteventura, siendo esos informes asumidos posteriormente por la C.O.T.M.A.C.
I.4. PROPUESTAS.
Visto como se ha enredado la política territorial en Canarias, el presente informe preten-de formular vías para quitar presión al atasco que hoy viene sufriendo el planeamiento, tanto en el ámbito de las distintas administraciones como de la sociedad civil.
A tal fin, se ha evitado pronunciamientos estériles ignorando la realidad legislativa ac-tual, en la que se insertan textos con carácter de Derecho básico que impedirían, en su caso, su hipotética desaparición. Al contrario, este documento propone una serie de medidas, no cerradas que, de forma escalonada a corto y medio plazo que, con un espí-ritu positivista y atendiendo a la legalidad vigente, pueden ayudar a reconducir la actual situación partiendo de los siguientes principios no tratados en el informe por trascender su carácter técnico, pero de la máxima relevancia:
I.4.a. Necesidad de un Pacto político e Institucional en Canarias.
Es condición necesaria, no tratada en este informe, la necesidad un pacto político e ins-titucional para pacificar esta controvertida materia. Pactar los espacios competenciales de las distintas administraciones (Gobierno, Cabildos, Ayuntamientos y Administración Página 17
sectorial), recrear un marco jurídico centralizado y cohonestado con la realidad socioe-conómica y sus necesidades, implementar la mayor celeridad al perfeccionamiento del planeamiento, serían acciones básicas para quitar presión a la demanda social.
Al menos con carácter simbólico, un acuerdo o compromiso entre los líderes y candida-tos de las distintas opciones políticas, previo a las próximas elecciones del 22 de Mayo, caminaría en esa dirección.
En este sentido, seria ilustrativo conocer el grado de prioridad y tratamiento que los dis-tintos partidos políticos otorgan a la Política Territorial en sus Programas Electorales.
I.4.b. Necesidad de un funcionariado competente y suficiente.
Debido a la profusión normativa y sistemática judicialización del planeamiento, los funcionarios frecuentemente adoptan una actitud aprensiva con interpreta-ciones restrictivas del planeamiento en trámite, lo que redunda en el retraso del mencionado tramite cuando no imposibilita una resolución favorable al mismo.
I.4.c. Necesidad de despolitizar el planeamiento.
Con demasiada frecuencia, en materia de planeamiento, sobre todo municipal, el primer año de cada legislatura se pierde en la toma de conocimiento de la nueva Corporación, y en el último aparecen compromisos electorales que hacen difícil tomar decisiones con-trovertidas. Por tanto, el tiempo útil para la adecuación de los planes generales suele ser el período de los dos años intermedios. Eso, si existe voluntad política y mayoría suficiente para ello.
I.4.d. Necesidad de recuperar el recurso de reposición.
Sería de interés recuperar el recurso en vía administrativa a los acuerdos de la COT-MAC, a fin de intentar resolver parte de la casuística sin entrar en vía contencioso admi-nistrativa.
I.4.e. Propuestas en materia jurídica y de planeamiento.
A efectos exclusivamente enunciativos de este resumen ejecutivo, se enumeran todas las propuestas que este documento justifica y desarrolla en el epígrafe V.
A corto plazo: Página 18
Un elevado número de iniciativas con repercusión territorial tienen un plazo posible condicionado por factores financieros o estratégicos que no van al mismo ritmo que el de la vida administrativa, y, cuando dicho plazo se supera, al final terminan decayen-do.
Es preciso, por tanto, arbitrar soluciones que, en el menor plazo posible contribuyan a paliar los efectos no deseados, especialmente la inacción o el retraso que sufren legí-timas actuaciones del sector privado que, desde el prisma socio económico y dadas las actuales condiciones, pueden llegar a ser de interés general por sus efectos sobre la economía y el empleo.
A tal fin, se plantean las siguientes:
PRIMERA. Modificar el artículo 9 de la Ley 6/2009 de 6 de mayo, de medidas urgen-tes en materia de Ordenación Territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo al objeto de:
a) Devolver a los Ayuntamientos las competencias para la aprobación de su planeamiento de desarrollo (Planes Parciales y Planes Especiales), de acuerdo con el procedimiento previsto en el T.R.L.O.T.E.N.Ca., siempre que éste se adapte al Plan General vigente y no contradiga el contenido de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias.
b) Suprimir la limitación de que las revisiones o modificaciones de los Planes Generales no afecten al modelo territorial para poder ser tramitadas, siempre que se justifique su adaptación al contenido del T.R.L.O.T.E.N.Ca. y de la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación Ge-neral y del Turismo de Canarias.
SEGUNDA. Que en un plazo no superior a los seis meses se apruebe por el Gobierno de Canarias el Reglamento de Planeamiento correspondiente al desarro-llo del T.R.L.O.T.E.N.Ca., con especial atención a la regulación pormeno-rizada del contenido de cada tipo de plan, y clarificación y regulación de los términos de difícil interpretación, como el de “modificación sustancial del modelo” y similares, en cada ámbito del planeamiento.
TERCERA. Que se aclare, en la vía que proceda, la simultaneidad del trámite, espe-cialmente en lo referido a las informaciones públicas e informes de las Página 19
Administraciones competentes según el artículo 11 del T.R.L.O.T.E.N.Ca., entre la documentación medioambiental (I.S.A.), Me-moria Ambiental y el documento del Plan. Acreditar la seguridad jurídica de los trámites en orden a los pronunciamientos jurisdiccionales habidos y la interpretación que el Gobierno de Canarias haga de ellos, a fin de ga-rantizar la seguridad jurídica de las aprobaciones definitivas del planea-miento.
CUARTA. Que se promulgue las medidas oportunas para dejar sin efecto la caduci-dad de los instrumentos de planeamiento actualmente sujetos a las res-pectivas adaptaciones al T.R.L.O.T.E.N.Ca., a las Directrices de Ordena-ción Generales y del Turismo y a los Planes Insulares.
QUINTA. Que se busquen fórmulas en el sentido que este documento propone (creación de un equipo de consultoría a terceros y externalización de de-terminados servicios a Empresas de solvencia acreditada) para facilitar la gestión y acelerar los procedimientos en los trámites de los Planes territo-riales y urbanísticos.
A medio plazo:
Por otra parte, se considera imprescindible el retorno al espíritu que permitió la unanimi-dad parlamentaria para la aprobación de la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio, para lo cual es preciso un serio ejercicio de reflexión y consenso a fin de unificar y ra-cionalizar el actual marco legislativo canario, en este caso, referido al territorio y a los recursos naturales. A tal fin, se propone:
SEXTA. Que en un plazo no superior a dos años se lleve a cabo una refundación del T.R.L.O.T.E.N.Ca. en la que se incluya, además de la obligada refun-dición con la legislación sobrevenida de orden superior (Directivas Euro-peas, Derecho Básico, etc.), el ajuste fino de la terminología, de las de-terminaciones y de la sistemática de aplicación, aprovechando la expe-riencia habida en sus once años de permanencia. El proceso de dicha re-fundación habría de incluir la derogación de la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias, asumiendo en el nue-vo Texto Refundido aquellas determinaciones que se estimaran precisas y devolviendo su papel de instrumentos de planeamiento a las Directrices Página 20
de Ordenación, tal como se estipulaba en su momento en el Decreto 1/2000 por el que se aprobó el T.R.L.O.T.E.N.Ca.
II. OBJETO Y MOTIVACIÓN DE ESTE DOCUMENTO.
La percepción que hoy se tiene desde la sociedad civil e incluso desde una parte signifi-cativa de la propia Administración del marco actual de la ordenación territorial y medio-ambiental es la de un conjunto de normas legales heterogéneas (en parte, debido a sus distintas procedencias) cuya problemática es preciso analizar e intentar paliar o, en su caso, resolver, en el más breve tiempo posible, porque el territorio, y, por consiguiente, los recursos naturales y antrópicos que el mismo comprende, son la base de gran parte de la actividad socioeconómica, actividad seriamente comprometida por la profusión legislativa y la consiguiente aplicación de la misma que hoy sufre la Comunidad Autó-noma.
Desde el Centro Atlántico de Pensamiento estratégico (CATPE), entidad caracterizada precisamente por el hecho relevante de que sus asociados se representan únicamente a sí mismos, careciendo de posiciones reivindicativas y sin que ninguno de ellos tenga especiales intereses (en cualquier caso legítimos), asociados con la materia que aquí se trata, se pretende, utilizando un lenguaje entendible para un lector no especializado, realizar un análisis lo más ponderado posible de las distorsiones que se han venido acumulando en los procesos de transformación territoriales y urbanísticos por causa de la aplicación de una normativa que, tras sufrir sucesivas modificaciones no siempre afor-tunadas, procedentes de distintas fuentes y con distintos propósitos, se revela hoy, a todas luces, como un fin en sí mismo, y no como un instrumento para el uso pacífico y legítimo de los recursos, que es el objeto de la gestión sobre el Territorio.
Y, una vez realizado dicho análisis y, consecuentemente, un diagnóstico identificando las diferentes causas de dichas distorsiones (sin que esta identificación pretenda ser cerrada y excluyente), se sugiere un conjunto de propuestas que puedan ayudar a paliar o hacer desaparecer los aspectos negativos, de forma que se retorne a una situación en la que la aplicación eficaz de la norma armonice los intereses generales con los particu-Página 21
lares de los distintos sectores de la sociedad incluyendo las distintas Administraciones, en la búsqueda de un desarrollo deseable y garante del buen uso de los recursos.
III. IDENTIFICACIÓN DE CAUSAS DE LA PROBLEMÁTICA ACTUAL.
III.1. INTRODUCCIÓN.
Lo que se pretende en este documento es poder llevar a cabo un análisis sobre la pro-blemática relacionada con el régimen actual, definir sus causa (sin carácter excluyente, naturalmente) y arbitrar un conjunto de propuestas motivadas que, a modo de sugeren-cias, se plantean a corto y medio plazo en la búsqueda de una posible colaboración a la resolución de dicha problemática.
Como se va desgranando en los puntos siguientes, el grado de acabado del planea-miento territorial y urbanístico de Canarias en la actualidad dista mucho de satisfacer las necesidades de la sociedad y de las propias administraciones. Esta circunstancia afecta gravemente al desarrollo socioeconómico de la Comunidad Autónoma, en un momento en el que en ella se están registrando las mayores tasas de paro de España y en el que la economía está sufriendo los peores avatares de la historia reciente de Canarias. La inseguridad jurídica provocada por este estado de cosas está retrayendo severamente la inversión, propia y foránea, creando en los mercados la imagen de que Canarias es una plaza conflictiva para dicha inversión.
Indiscutiblemente, los motivos del porqué se ha llegado a este estado de cosas son múltiples, unos de índole política, otros derivados de factores económicos o técnicos, etc. Pero, dentro de ese conjunto de causas, existe una, básica y fundamental, que es patente: la quiebra del sistema legislativo que, a lo largo de la última década, se ha ve-nido implantando en Canarias. Concretamente, las sucesivas leyes promulgadas, bien por los Gobiernos que se han sucedido a nivel autonómico, bien por el Gobierno central, o como consecuencia de la aplicación de las Directivas europeas, han elaborado una intrincada madeja de adaptaciones de los planes de ordenación que desemboca en el hecho incontrovertible de que, once años después de la aprobación del Decreto Legisla-tivo 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Terri-torio y la Ley de Espacios Naturales de Canarias (en adelante, T.R.L.O.T.E.N.Ca.), y siete años desde la promulgación de la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación Ge-neral y del Turismo de Canarias (en adelante D.O.G.T.Ca.), el planeamiento, especial-Página 22
mente los Planes Generales de Ordenación municipales, están en fase de adaptación en más del setenta por ciento (y, algunos, ni siquiera comenzado, como es el caso de San Bartolomé de Tirajana y Mogán, en la isla de Gran Canaria). Hablamos de un pla-neamiento que es crucial para la vida económica de la región, al igual que lo es para la conservación de sus recursos.
Es en ese terreno en el que se desarrolla la estructura de este epígrafe II: el análisis de la problemática detectada en relación con la legislación y su historiografía, seguido del mismo ejercicio sistemático en cuanto al planeamiento. De ahí se han de derivar las consecuencias de esa problemática para poder sugerir propuestas sobre medidas a tomar al respecto, que es el objeto del epígrafe IV de este documento.
III.2. LEYES Y REGLAMENTOS.
La primera de las materias cuya problemática se trae a analizar es el marco jurídico del cual se ha venido dotando la Comunidad Autónoma de Canarias en cuanto a ordena-ción de los recursos naturales y del territorio.
A tal fin, se ha elaborado el siguiente cuadro nº 1, en el que se pretende que, de una manera gráfica, se aprecie la evolución de dicho marco desde la época anterior a la entrada en vigor de la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias hasta nues-tros días, reseñando cronológicamente aquellos textos con incidencia en el actual pano-rama legislativo. En este cuadro, las barras grises claro indican los períodos de vigencia de cada disposición, mientras que la gris oscura correspondiente al año 2010 represen-ta la normativa vigente en la fecha.
A continuación, a lo largo de este epígrafe se hacen los comentarios pertinentes respec-to a cada uno de ellos para llegar a entender cómo se ha llegado a una situación en la que la superposición y los diversos orígenes de los textos legales y reglamentarios hacen necesario llevar a cabo una transformación del marco legal, so pena de castigar severamente la actuación y la gestión de las administraciones y de los administrados.
El cuadro nº 2 abarca la legislación actual de aplicación en Canarias. Para ayudar a la correcta interpretación de dicho cuadro, ténganse las siguientes puntualizaciones:
- Se distingue el título habilitante de cada uno de los textos: el título básico se refiere a la normativa promulgada por el Gobierno Central, de ámbito nacional y de obligado Página 23
cumplimiento para la legislación promulgada por las Comunidades Autónomas (título autonómico).
- En el año 1997 es cuando el TC se pronuncia anulando el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por RDL 1/1992, en sen-tencia en la que falla a favor de la competencia exclusiva de las Comunidades Autó-nomas para legislar en materia territorial y urbanística (no así en materia medioam-biental, en la que sobrevive el título competencial del Gobierno de España). A partir de ese momento, se abre el proceso legislativo de las Comunidades Autónomas para la puesta en marcha de sus respectivas leyes de suelo, que en Canarias culmina con la promulgación de la Ley 9/1999 de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Cana-rias..
- Observaciones:
En cada uno de los textos se realizan una serie de observaciones a modo de recorda-torios sobre aspectos que luego se van desarrollando en los párrafos correspondien-tes.
En particular, la nota titulada “ver comentario adjunto” que se hace a la Ley 11/1990, al R.D.L. 1/2008 y la Ley 6/2010 se refiere al hecho de que parte de sus contenidos se superponen, sin que la Ley 11/1990 de Prevención de Impacto Ecológico de Proyec-tos, promulgada por la Comunidad Autónoma, haya sido expresamente derogada por ninguna norma posterior o adaptada a los otros textos cuyo carácter básico es preva-lente.
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CUADRO Nº 1.LEYES Y REGLAMENTOSBÁSICOAUTONOM.19971999200020012003200420062007200820092010R.D.2159/1978,de23dejunio,porelqueseapruebaelReglamentodePlaneamientoparaeldesarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación UrbanaXAplicaciónsubsidiariaporinexistenciadelReglamentodel T.R.L.O.T.E.N.Ca. Ley 1/1987 de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de OrdenaciónXDerogada por Ley 9/1999Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre Ordenación Urbanística del Suelo Rústico.XDerogada por Ley 9/1999Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico de Proyectos.XVer comentario adjuntoRealDecretoLegislativo1/1992,de26dejunio,porelqueseapruebaeltextorefundidodelaLey sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.XDeclarada nulidad por TC en Sentencia 61/1997 de 20 marzoLey 12/1994 de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias.XRefundida en T.R.L.O.T.E.N.Ca. Decreto35/1995,de24defebrero,porelqueseapruebaelReglamentodecontenidoambiental de los instrumentos de planeamientoXDerogado por Ley 6/2010.Ley 6/1998, de 13 de abril, del régimen del suelo y valoracionesXDerogada por Ley 8/2007Ley 9/1999 de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de CanariasXRefundida en T.R.L.O.T.E.N.Ca. D.L. 1/2000 de 8 de mayo, aprobando el T.R.L.O.T.E.N.Ca.XDecreto4/2001porelqueseapruebalaformulacióndelasDirectricesdeOrdenaciónGeneraly del Turismo de CanariasXDerogadassusmedidascautelares por la Ley 6/2001Decreto126/2001,de28demayo,porelquesesuspendelavigenciadelasdeterminacionesturísticas de los Planes Insulares de Ordenación y de los Instrumentos de Planeamiento XDerogadassusmedidascautelares por la Ley 6/2001Decreto 127/2001, de 5 de junio, por el que se regulan las Directrices de Ordenación.XLey6/2001,de23dejulio,demedidasurgentesenmateriadeordenacióndelterritorioydelturismo de Canarias.XCambiaelpapeldelasDirectrices a leyesLey19/2003de14deabril,porlaqueseapruebanlasDirectricesdeOrdenaciónGeneralylasDirectrices de Ordenación del Turismo de Canarias.XDerogalaLey6/2001demedidas urgentesDecreto183/2004,de21dediciembre,porelqueseapruebaelReglamentodegestiónyejecución del sistema de planeamiento de Canarias.XDecreto55/2006,de9demayo,porelqueseapruebaelReglamentodeProcedimientosdelosinstrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias.XLey9/2006,de28deabril,sobreevaluacióndelosefectosdedeterminadosplanesyprogramas en el medio ambiente.XSe superpone al Decreto 35/1995 autonómicoLey 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.XDerogada por R.D.L. 2/2008Decreto 30/2007, de 5 de febrero, por el que se aprueba la modificación del Decreto 55/2006XR.D.L.1/2008,de11deenero,porelqueseapruebaeltextorefundidodelaLeydeEvaluaciónde Impacto Ambiental de proyectos.XVer comentario adjuntoR.D.L.2/2008(estatal),de20dejunio,porelqueseapruebaelTextoRefundidodelaLeydeSuelo con el articulado que quedaba en pié del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.XLey4/2008,de12denoviembre,porlaqueseintroduceenlalegislacióncanariasobreevaluaciónambientaldedeterminadosproyectoslaobligatoriedaddelexamenyanálisispondeado de la alternativa cero.XLey6/2009,de6demayo,demedidasurgentesenmateriadeordenaciónterritorialparaladinamización sectorial y la ordenación del turismoXLey6/2010,de24demarzo,modificacióndelT.R.delaLeydeEvaluacióndeImpactoAmbientalde proyectos aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.XVer comentario adjuntoTÍTULO HABILITANTEPERÍODO DE VIGENCIAOBSERVACIONESPágina 25
LEGISLACIÓN BÁSICA
- R.D.L. 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo.
- R.D. 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Pla-neamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
- Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
- R.D.L. 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos.
- R.D.L. 2/2008 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.
- Ley 6/2010, de 24 de marzo, modificando el T.R. de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos aprobada por R.D.L. 1/2008 de 11 de enero.
DIRECTIVAS EUROPEAS
CUADRO Nº 2. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGISLATIVOS Y REGLAMENTARIOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Y MEDIOAMBIENTAL DE CANARIAS Y SU PROBLEMÁTICA
COMUNIDAD EUROPEA
GOBIERNO CENTRAL
COMUNIDAD AUTÓNOMA
LEGISLACIÓN Y REGLAMENTACIÓN AUTONÓMICA.
- Ley 11/1990 de 13 de julio, de prevención de Impacto Ecológico de proyectos.
- D.L. 1/2000 de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (T.R.L.O.T.E.N.Ca.)
- Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias.
- LEY 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territo-rial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo.
- Decreto 183/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias.
- Decreto 55/2006, de 9 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedi-mientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Cana-rias.
- Decreto 30/2007, de 5 de febrero, por el que se aprueba la modificación del Decre-to 55/2006.
- Ley 4/2008, de 12 de noviembre, por la que se introduce en la legislación canaria sobre evaluación ambiental de determinados proyectos la obligatoriedad del examen y análisis ponderado de la alternativa cero.
- Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territo-rial para la dinamización sectorial y la ordenación del territorio.
ÓRGANO
COMPETENTE
LEGISLACIÓN Y
REGLAMENTACIÓN
OBSERVACIONES
El Reglamento de 1978 desarrollaba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y su aplicación tiene carác-ter supletorio, al no haber sido derogado, pero, como es natural, no tiene mucho que ver con la Legislación cana-ria actual.
Tras los once años transcurridos desde la promulgación de la Ley 9/1999 de Ordenación del Territorio, que dio lugar al T.R.L.O.T.E.N.Ca., aun no se ha desarrollado el Reglamento de Planeamiento de dicha Ley, lo cual se traduce en que determinados instrumentos (por ejemplo, los Planes Insulares), se redactan cada uno de ellos sin que exista un modelo estructural único. En consecuen-cia, los Planes Insulares de Gran Canaria, Tenerife o Lanzarote no son coherentes entre sí, ni formalmente ni en sus contenidos.
Esto, y otras muchas circunstancias hace que la promul-gación de un Reglamento de Planeamiento del T.R.L.O.T.E.N.Ca. sea ya inaplazable y contribuya a la clarificación del panorama normativo actual.
La promulgación de la Ley de Directrices dio lugar a que los Planes Generales municipales, que estaban en proceso de adaptación al T.R.L.O.T.E.N.Ca., tuvieran que volver a adaptarse al nuevo marco.
En la actualidad, de los 33 municipios de la provincia de Las Palmas sólo han completado el proceso tres.
Esta Ley 6/2009, independientemente de sus aportaciones, ha agravado sensiblemente el problema de las actuaciones en suelo rústico, no ha resuelto la agilización del planea-miento de desarrollo sino parcialmente y tampoco el de la reconversión de las plazas turísticas, que era un importante objetivo.
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Los hitos temporales del anterior cuadro nº 1 responden a los hechos que han marcado pautas determinantes para la comprensión del panorama legislativo actual y sus posibles modificaciones. A tal efecto, se consideran los siguientes períodos:
III.2.a. Hasta 1997.
Hasta este año, la legislación del suelo era primordialmente estatal (derecho básico que obligaba a todo el territorio nacional): la ley marco era el Texto Refundido de la Ley del Suelo (estatal), de 1992, aprobado por R.D.L. 1/1992 de 26 de junio. Dicha disposición había sido recurrida desde el año 1993 por la mayor parte de las Comunidades Autónomas basándose en que el título competencial otorgado por la Constitución para la ordenación territorial era materia autonómica, y no del gobierno central.
Por otra parte, en orden a la singularidad de su territorio, la Comunidad Autónoma había promulgado anteriormente legislación que, como en el caso de la Ley de Planes Insulares de Ordenación, era imprescindible para que aquellos elementos estructurantes de índole insular que superaban los ámbitos municipales (carreteras, polígonos industriales, etc.) pudieran tener un instrumento propio, o, como en el caso de la Ley de la Ordenación del Suelo Rústico, cubrir una categoría de suelo que, por el carácter genérico y urbanístico del Texto Refundido de la Ley del Suelo, no tenía amparo en él. En el caso de la Ley de Pre-vención de Impacto Ecológico, su objetivo era el desarrollo del R.D.L. 1302/1986, de 28 junio de Evaluación de Impacto Ambiental que había promulgado el Gobierno Central, muy parco en su contenido y que sólo trataba de obras de gran envergadura.
Este marco se altera dramáticamente cuando, en Sentencia nº 61/1997 de 20 de marzo, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre los recursos antes reseñados declarando la nulidad del mencionado R.D.L. 1/1992 (a excepción de unos pocos artículos) y recono-ciendo la competencia única de las Autonomías para la redacción de sus propios textos legislativos en materia de ordenación territorial y urbanística, con lo cual entramos en el siguiente período a analizar.
III.2.b. Años 1998 a 2000.
La mencionada sentencia introduce un alto grado de inseguridad y desconcierto en todo el territorio nacional, puesto que, en la práctica, significaba para muchas Comunidades Autó-nomas quedarse sin ley de ordenación urbanística. Es entonces cuando el Gobierno cen-tral se apresura a promulgar la Ley 6/1998 de 13 de abril, del régimen del Suelo y Valora-ciones, con la cual se pretende, aparte de ejercer su título competencial en materia de va-loraciones, liberalizar el mercado del suelo a nivel nacional. Esta ley es modificada en bre-Página 27
ve lapso de tiempo por el R.D.L. 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberali-zación en el Sector Inmobiliario y Transportes, constituyendo entre ambos documentos la base legal del boom inmobiliario vivido en la Península durante parte de la anterior década y que se ha revelado como un fracaso del modelo en los últimos años. Han de transcurrir nueve años para que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, (de título básico también) acabe derogando ambos textos.
Paralelamente, en Canarias se abre un compás de espera de dos años desde la Sentencia del TC de 1997, al final del cual se promulga la Ley 9/1999 de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias. Este documento surge con la vocación de convertirse en la Ley Marco en la que habría de insertarse el resto de las políticas sectoriales con incidencia territorial, incluyendo la ordenación de los recursos naturales. A tal efecto, por una parte, se deroga las anteriores leyes de Planes Insulares y de Ordenación del Suelo Rústico, y, por otra, su Disposición Final Primera autoriza al Gobierno de Canarias a elaborar un Texto Refundido con la Ley 12/1994 de Espacios Naturales de Canarias, lo cual viene a materia-lizarse en el D.L. 1/2000 de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (T.R.L.O.T.E.N.Ca.), vigente hasta la fecha aunque con sustanciosas modificaciones que más adelante se comentan por la importancia que tienen en la devaluación de la mencio-nada vocación de Ley centralizadora de las políticas territoriales.
Además de todo lo dicho de esta Ley 9/1999 hay que decir, en aras de sus posteriores consecuencias, que ella disponía que en el plazo de un año se ultimarían, al menos, tres de sus reglamentos, el de Planeamiento, el de Gestión y el de Disciplina. Sin embargo, no se sabe si por una mala redacción o por ser intención del legislador, el contenido de la Dis-posición Final Primera del T.R.L.O.T.E.N.Ca. resulta desconcertante. Textualmente reza así: “El Gobierno regulará aquellas materias contenidas en el Texto Refundido que se aprueba por este Decreto Legislativo para las cuales se prevea su desarrollo reglamentario a excepción de las relativas a planeamiento, gestión y disciplina.”
Es la Ley 2/2000, de 17 de julio, de medidas económicas, en materia de organización ad-ministrativa y gestión relativas al personal de la Comunidad Autónoma de Canarias y de establecimiento de normas tributarias la que, en su Disposición Adicional Tercera vuelve a colocar las cosas en su sitio, modificando el texto anterior, y dejándolo redactado como sigue: “El Gobierno regulará aquellas materias contenidas en el Texto Refundido que se aprueba por este Decreto Legislativo para las cuales se prevea su desarrollo reglamentario y dictará las normas reglamentarias necesarias en materia de planeamiento, gestión y dis-ciplina.” Página 28
Lo cierto es que, transcurridos once años desde la promulgación del T.R.L.O.T.E.N.Ca., el único Reglamento que se ha publicado de los tres es el de Gestión (además de otro, no contemplado en la Ley, que es el Reglamento de Procedimiento) mientras que el de Pla-neamiento, fundamental para la correcta aplicación de los preceptos legales de su conteni-do, no existe, de forma que, hasta el día de hoy, se ha tenido que seguir aplicando con carácter subsidiario el Reglamento de Planeamiento del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que no responde ni al contenido ni al espíritu ni de la Ley 9/1999 ni del T.R.L.O.T.E.N.Ca., lo que acarrea graves consecuencias que a lo largo de este documento se van desmenuzando.
Por otra parte, la Disposición Transitoria Segunda de la mencionada Ley 9/1999 daba un plazo de un año para adaptar básicamente todo el planeamiento existente en Canarias a la nueva ley. El devenir posterior demostró la insuficiencia de este plazo y, de hecho, en el preámbulo del T.R.L.O.T.E.N.Ca. se manifiesta textualmente que : “No forman parte del presente Texto Refundido aquellas Disposiciones Adicionales y Transitorias de la citada Ley 9/1999, que, por encontrarse sujetas a plazos perentorios ya vencidos, han perdido toda virtualidad jurídica.”, volviendo a dar otro plazo de tres años a tal efecto, que, eviden-temente, tampoco ha sido suficiente, a la luz del estado actual del planeamiento.
III.2.c. Años 2001 a 2003.
Durante este período se da un conjunto de circunstancias cuya sumatoria tiene gran parte de responsabilidad en el actual estado de provisionalidad de los instrumentos de planea-miento a todas las escalas, todavía pendientes en su inmensa mayoría de adaptación ple-na a la legislación vigente.
Sin menoscabo de la necesaria concisión que este documento requiere, el comentario de de lo sustancial respecto a los acontecimientos acaecidos en este bienio se hace impres-cindible para entender el devenir de los hechos posteriores con incidencia en la actual si-tuación.
A tal fin es preciso referir los siguientes hechos: desde mediados del año 2000 el Gobierno de Canarias se plantea que el número de plazas turísticas existentes y previsibles en Ca-narias va a exceder las posibilidades de los recursos y servicios que en aquel momento estaban disponibles. Ello dio lugar a plantearse medidas cara a una “moratoria” que impi-diera la creación de nuevas camas. A tal fin, se publica el primero de una serie de instru-mentos legales (cuya historia abarca el bienio que aquí se comenta), consistente en el De-Página 29
creto 4/2001 en el que se acuerda la formulación de las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias. Este Decreto, a pesar de haber sido posteriormente derogado, tal como se ha visto en el cuadro nº 1, reviste una importancia singular por dos razones: por una parte, en su exposición de motivos se enuncia como un texto que pretende ser garante del desarrollo sostenible en general, para lo cual se remite a la futura formulación de unas Directrices de Ordenación General y del Turismo. Pero por otra parte, su conteni-do específico está en su disposición sexta, con cuyo contenido paraliza la tramitación del planeamiento (Planes Territoriales, Generales y Parciales) con incidencia en el uso turísti-co. Esto se hace un año después de que se haya aprobado el T.R.L.O.T.E.N.Ca. y en el momento en el que se está empezando a adaptar todo el planeamiento canario al mencio-nado Texto Refundido, constituyendo el primer obstáculo de los habidos hasta la fecha en el proceso de las sucesivas adaptaciones sufridas por dicho planeamiento.
Por otra parte, en este Decreto queda establecido el principio, que a partir de aquí se va a consagrar en la legislación canaria posterior, de que el turismo es una actividad cuyo desa-rrollo constituye el problema central de la sostenibilidad medioambiental en Canarias4.
Con ese argumento se crea una asociación entre la ordenación general y el sector turístico que da lugar a un documento único, las Directrices de Ordenación General y del Turismo. Como ha revelado la experiencia posterior, tanto desde el punto de vista conceptual como desde una visión estratégica, no era precisa ni necesaria, dicha asociación, pudiendo haberse planteado la ordenación turística en un texto independiente, más relacionado con el resto de normativa sectorial.
Con todo ello, en este Decreto todavía las Directrices siguen siendo un instrumento de pla-neamiento tal como se determinaba en el T.R.L.O.T.E.N.Ca.
Entre el Decreto 4/2001 y el mes de mayo se interponen varios recursos relacionados con la incompetencia legal de un decreto para intervenir el desarrollo de nuevas plazas turísti-cas, cuya consecuencia es la suspensión cautelar de su aplicación dictaminada por el TSJC. Ello trae como consecuencia la publicación de un nuevo Decreto, el 126/2001 de 28 de mayo, por el que se suspende la vigencia de las determinaciones turísticas de los Pla-nes Insulares de Ordenación y de los Instrumentos de Planeamiento, con el cual se vuelve
4 El párrafo séptimo de la exposición de motivos dice así: “… Considerando que el desarrollo turístico ha transformado la economía insular y, con su efecto multiplicador sobre diversas actividades y servicios, ha permitido alcanzar niveles de rique-za, bienestar y empleo desconocidos en nuestra historia pero, al mismo tiempo, se ha convertido en el problema central del medio ambiente de Canarias, generando una notable presión sobre los recursos naturales de las islas.” Página 30
a reproducir la situación anterior y vuelve a ser suspendido por la misma instancia jurisdic-cional.
Todo ello, al fin, culmina en la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias. A todas estas, los sucesivos vacíos legales habidos por las suspensiones cautelares que sufrieron los decretos anteriores per-mitieron que los promotores turísticos, lógicamente azuzados por la perentoriedad de la situación, lograsen legalizar con calificaciones previas en los distintos Patronatos Insulares varias decenas de miles de plazas turísticas (se habla de más de 60.000) que, en el deve-nir natural de la dinámica empresarial, no tendrían que haberse incoado, obligando en años posteriores a la Administración a buscar soluciones que han dado lugar, entre otras, a supuestos indemnizatorios de los que algunos están aún en curso.
Esta Ley 6/2001 resulta desafortunadamente crucial para el desarrollo posterior de la pro-blemática que aquí se trata, y representa, quizás, el origen de una dinámica que, una vez desatada, ha ido complicándose cada vez más por la confluencia del resto de la normativa sobrevenida hasta llegar al cuello de botella en el que hoy se encuentra el desarrollo de la planificación y, como derivada, la inseguridad jurídica que ralentiza o, en algunos casos, impide la inversión. Para el calificativo, valga enunciar el resumen de su contenido: todo el articulado de la ley trata de la suspensión de las determinaciones relacionadas con el sec-tor turístico en los diversos instrumentos de ordenación (planes insulares, generales, etc.), en orden a viabilizar las restricciones que ya se habían intentado materializar en los ante-riores decretos. Pero, a continuación, su Disposición Adicional Sexta, se descontextualiza del resto del documento, modificando el artículo 16 del T.R.L.O.T.E.N.Ca. de tal forma que las Directrices de Ordenación que, en dicho Texto Refundido eran instrumentos de pla-neamiento, pasan, sin más, a convertirse en leyes5.
Esta disposición surte varios efectos graves en la ordenación jurídica que existía hasta la fecha, y en su desarrollo posterior:
1º. Se desarma la trabajada labor que se había realizado anteriormente para llegar a tener en Canarias un texto único, aprobado por unanimidad parlamentaria, como fue el Decreto 1/2000 por el que se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación Territorial y de
5 Final del artículo 16 modificado por la Disposición Adicional Sexta de la Ley 6/2001:
“…… 6. El Gobierno procederá a la elaboración y aprobación del texto final de las Directrices, teniendo en cuenta en su redacción el contenido de las resoluciones aprobadas por el Parlamento en el debate a que se refiere el párrafo anterior sobre el contenido del texto provisional final de las Directrices, de forma que se asegure la congruencia del conjunto del instrumento de ordenación.
7. El Gobierno remitirá finalmente al Parlamento, para su trámite reglamentario un Proyecto de Ley de artículo único, que deberá acompañar como anexo el texto final de las Directrices de Ordenación.” Página 31
Espacios Naturales de Canarias. Uno de los aciertos reconocidos de ese Texto Refundido era su sistema jerarquizado de planeamiento, desde las Directrices de Ordenación hasta el mínimo Estudio de Detalle. Este sistema (ver punto II.3 de este documento), fruto del con-senso general de los agentes intervinientes en su redacción y trámite, se rompe unos me-ses más tarde con esta Ley, de forma que las Directrices de Ordenación pasan a ser, a su vez, leyes paralelas, introduciendo en el sistema un grado de confusión importante.
2º. Consecuencia de la Ley 6/2001 comentada es la posterior promulgación de la Ley 19/2003 de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias. Al margen del análisis de su conteni-do, el hecho es que ello da lugar a que todo el planeamiento de Canarias, que en aquel momento iniciaba su andadura para adaptarse al T.R.L.O.T.E.N.Ca., tenga que volver a comenzar un nuevo proceso de adaptación a esa Ley paralela que, a su vez, dicta unos plazos para ello inasumibles, de forma que el incumplimiento ha sido sistemático y llega hasta el presente. La mayor parte del planeamiento territorial y municipal está, hoy por hoy, en un recorrido en el que su culminación se mide en plazos de años.
Hoy no pasa de ser mera anécdota, pero es preciso mencionarlo para completar el cuadro y juzgar la incoherencia del mismo: la Ley 6/2001 data del 23 de junio. Pues bien, el día 5 del mismo mes, el Gobierno había aprobado el Decreto 127/2001 en el que se regulan las Directrices de Ordenación con la finalidad que dice su artículo 1: “El presente Decreto tiene por finalidad la regulación del objeto, determinaciones y contenido documental de las Di-rectrices de Ordenación previstas en la legislación canaria de ordenación del territorio así como del procedimiento común para su elaboración.” En dicho decreto, las Directrices de Or-denación continúan siendo un instrumento de planeamiento, la cúspide del sistema previsto en el T.R.L.O.T.E.N.Ca.: dieciocho días más tarde, con la susodicha Ley 6/2001, las Directrices de Ordenación se convierten en leyes. Pero es que, además, no se conoce que el mencionado Decreto 127/2001 haya sido derogado explícitamente ni por esa Ley ni por la Ley 19/2003.
Como quiera que este documento se redacta con la pretensión de que un lector no familiariza-do con la terminología tenga la paciencia de leerlo, se quiere puntualizar que el hecho de que las Directrices de Ordenación sean leyes o sean instrumentos de planeamiento no es un mero apunte técnico, ni tampoco es baladí: un instrumento de planeamiento, mediante el trámite oportuno, se va adaptando (como cualquier Plan) a las circunstancias estratégicas que en cada momento requiera la materia de ordenación. Elevar a rango de ley un documento de esa índole comporta darle el carácter de foto fija de rango parlamentario a un texto que precisa de un margen de flexibilidad en su hipotética necesidad de revisión y, por otra parte, se entiende que constituye una minusvaloración de la figura, por cuanto la actividad legislativa debe llevar con-Página 32
sigo la necesidad del objeto legislado y no someterse a las coyunturas como fue el caso de los sucesivos fracasos de los dos decretos anteriores a la Ley 6/2001.
III.2.d. Años de 2004 A 2008.
A partir de la promulgación de la Ley 19/2003 de Directrices, se desata una auténtica cata-rata de documentos legislativos y reglamentarios, tanto desde Madrid como de la propia Comunidad Autónoma, que motivan, dado que las materias objeto de dichos documentos son concomitantes, sucesivas adaptaciones y derogaciones extremadamente difíciles de asumir por parte de los propios operadores (redactores, Ayuntamientos, Cabildos, etc.) participantes en el proceso de la ordenación territorial y urbanística. La sensación generali-zada que origina por una parte esta afluencia de normativa y, por otra, los plazos de adap-tación, las actualizaciones y las interpretaciones que de ella se hace en las Consejerías del Gobierno, es de una inseguridad jurídica que afecta tanto a la Administración (en especial a la municipal) como a los inversores, sector que ante la perspectiva ha optado por restrin-gir su actuación hasta que la situación se clarifique definitivamente.
En el período considerado, la Comunidad Autónoma se dota de sus respectivos reglamen-tos de Gestión y Ejecución del sistema de planeamiento de Canarias (Decreto 183/2004 de 21 de diciembre) y del Reglamento de Procedimiento de los instrumentos de ordenación (Decreto 55/2006 de 9 de mayo).
Pero, paralelamente, el Gobierno central ha publicado la Ley 9/2006 de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que ha entrado en vigor el día 30 de abril.
Ello obliga a que el Reglamento de Procedimiento recién aprobado, que afecta al contenido ambiental de los planes y en algunos aspectos difiere de esta Ley básica, haya de ser mo-dificado, a cuyo fin se promulga el Decreto 30/2007, de 5 de febrero, por el que se aprueba la modificación del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado sólo un año antes por Decreto 55/2006, de 9 de mayo.
La disposición transitoria segunda de este Decreto 30/2007 contempla la exoneración de la fase de avance de determinados planes generales que cumplan unas condiciones especí-ficas y, por otra parte, modifica el artículo 27 del anterior, abriendo la posibilidad de que, en estos casos, se pueda simultanear el trámite urbanístico y el medioambiental. Pues bien, esta medida, que evidentemente se toma en su momento con la intención de acelerar el proceso de adaptación de dichos planes, ha resultado un motivo más de inseguridad jurídi-Página 33
ca debido a que su aplicación ha dado lugar a que en instancia jurisdiccional los tribunales hayan anulado planes definitivamente aprobados por entender que se vulneraban aspectos de la Ley básica en materia de contenido medioambiental.
Por otra parte, inexplicablemente, a pesar de toda esta legislación sobrevenida, nadie de-roga explícitamente el Decreto 35/1995, de 24 de febrero, por el que se aprobaba el Re-glamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento, el cual, hasta estas fechas, fue la base para la evaluación ambiental de todo el sistema de planeamiento de Canarias. Esta derogación se viene a producir sólo cuando se promulga la Ley 6/2009 de medidas urgentes, la cual se glosa en el siguiente subapartado II.2.e., lo que significa que a lo largo de tres años han coexistido dos documentos de evaluación ambiental, una ley básica y un decreto autonómico, lo que aporta más confusión al panorama.
El bienio 2007-2008 es por excelencia el de la legislación de la Administración central que, como Derecho básico, obliga a la autonómica a sus correspondientes adaptaciones. Esta actividad se desarrolla en dos campos: el del suelo y el medioambiental. En el primero de ellos, el 28 de mayo se aprueba la Ley 8/2007 del Suelo que deroga la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones y que, a su vez, queda derogada un año más tarde por el R.D.L. 2/2008 de 20 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo con los artículos que quedaban en pie del Texto Refundido de 1992.
En el campo medioambiental, la legislación básica incorpora, además de la Ley 9/2006 ya citada de evaluación de planes y programas, el R.D.L. 1/2008 de 11 de enero por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Impacto Ambiental de proyectos que, a su vez, motiva la Ley autonómica 4/2008 de 12 de noviembre en la que se introduce la obligatorie-dad del examen y análisis ponderado de la alternativa cero en la evaluación ambiental de determinados proyectos.
III.2.e. Años 2009 a 2011.
Llegado el año 2009, ya el propio Gobierno de Canarias toma conciencia explícita de la problemática creada. Y ello se materializa en la Ley 6/2009 de 6 de mayo, de medidas ur-gentes en materia de Ordenación Territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo. Siendo, por una parte, la última ley promulgada por la Administración canaria y, por otra, estando inspirada en el principio básico de que hay que tomar medidas urgen-tes para lograr la dinamización sectorial, se entiende necesario un particular análisis de su contenido en aras de deducir si realmente cumple o no con las necesidades que en este momento reclama la sociedad. Página 34
De entrada, su exposición de motivos merece una lectura detenida. En este sentido sólo se hace una lectura crítica de las declaraciones de intenciones referidas a los aspectos bási-cos que aquí se tratan, contrastándolas con la realidad de su contenido y valorando, al fin, la idoneidad de sus determinaciones.
- De las reformas planteadas.
En primer lugar, de lo que se dice en los dos primeros párrafos del apartado II de dicha exposición de motivos: “…En ellos (sus tres Títulos) se abordan las modificaciones puntua-les y novaciones más urgentes, dejando para una regulación más detenida de lege feren-da6 la reforma más exhaustiva”, parece deducirse la intención y necesidad de llevar a cabo una reforma más exhaustiva de las leyes que aquí se modifican, pero la cuestión que se plantea es que no hay plazo para acometer las necesarias reformas, ni tampoco aclara el sentido que quiere darse a las mismas, por lo que ello queda como mera declaración de intenciones cara a un futuro, en una situación en la que la demanda del cambio es dramá-tica.
- Del desarrollo turístico.
En otro sentido, volviendo al expositivo I de la exposición de motivos, el noveno párrafo de la misma, hablando de la oferta turística y refiriéndose a la revisión trianual que de dichas plazas se hace a efectos de ampliar o no su número, se dice: “No obstante, debe tenerse en cuenta que no se trata de una cuestión puramente coyuntural que pueda variar cada tres años; por el contrario, conviene asumir cuanto antes que constituye un grave problema estructural que debe afrontarse con medidas estables de contención de la ocupación del territorio. Por esta razón, la nueva oferta de calidad debe realizarse por medio de la reno-vación, mediante rehabilitación o sustitución de las camas existentes”. Pero en el párrafo tercero del expositivo III, unas líneas más adelante, se afirma: “El capítulo III aborda la mo-dulación del crecimiento de la planta alojativa para el próximo trienio, abordando el manda-to del la Ley 19/2003, de 14 de abril, de Directrices de Ordenación General y de Directrices de Ordenación del Turismo, y de forma más específica de las previsiones de la Directriz 27…”. Es decir, esas medidas estructurales que anuncia el primer párrafo no sólo no se abordan en esta Ley, sino que vuelve en ella a acatarse el modelo de revisión que preconi-
6 Lege ferenda: Expresión latina que significa "para una futura reforma de la ley", o "con motivo de proponer una ley". Es decir, recomendación que debe ser tenida en cuenta como conveniente en una próxima enmienda legislativa. Página 35
za la Ley de Directrices de Ordenación: durante el quinquenio 2008-2012 sólo se podrá clasificar suelo turístico en condiciones prácticamente límites y siempre y cuando se des-clasifique otro suelo de similares características, y el régimen de sustitución de plazas ob-soletas o de rehabilitación y mejora es tal que sólo se autorizan hoteles de cuatro estrellas y apartamentos de tres llaves. Sin perjuicio del contenido de estas medidas, lo que no se puede entender es que las mismas sean tomadas en cinco artículos de una Ley de urgen-cias, habida cuenta de la importancia que esa actividad sectorial tiene para Canarias, en lugar de haber sido objeto de un concienzudo análisis que, desde el año 2001, está pen-diente.
- De las Directrices de Ordenación.
En otro orden de cosas no menos importante, esta Ley anuncia en su expositivo II que “En el capítulo I, se aborda la simplificación y racionalización de las actuaciones administrati-vas, en materia territorial y urbanística, eliminando rigideces y exigencias innecesarias en relación con el procedimiento de aprobación de las Directrices de Ordenación, articulando un procedimiento diferente según su contenido sea general o sectorial….”. Pues bien, esa pretendida simplificación resulta en que el artículo 1 de la Ley vuelve otra vez a modificar los artículos 15 y 16 del T.R.L.O.T.E.N.Ca., ya tocados seriamente por la Ley 19/2003 de Directrices para complicar un poquito más la situación: esta vez, se crean dos figuras, las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo tendrán rango de ley (ya lo tenían desde la Ley 6/2001) y una nueva figura que aparece, las Direc-trices de Ordenación Sectoriales, serán aprobadas por el Gobierno. La pregunta es: ¿en qué consiste la eliminación de las rigideces y exigencias innecesarias? Porque en orden al estado de cosas actuales, no se ha resuelto el problema principal, que es la doble adapta-ción que el planeamiento está sufriendo al T.R.L.O.T.E.N.Ca. y a la Ley 19/2003.
- De la agilización del planeamiento.
Por último, en materia de agilización del planeamiento territorial y urbanístico, que es otro de sus pilares, lo que la Ley viene a liberalizar es la tramitación de los Planes Territoriales de Ordenación y los Planes Parciales y Especiales, y las modificaciones y revisiones par-ciales del planeamiento municipal e insular, siempre que las nuevas modificaciones no supongan un cambio sustancial del modelo territorial y se adapten al contenido de las Di-rectrices de la Ley 19/2003.
Ahora bien, a pesar de ese esfuerzo liberalizador que apunta este contenido, cabe subra-yar los siguientes aspectos: Página 36
Uno, que el término “cambio sustancial del modelo”, de raigambre en la terminología al uso, no tiene un articulado que defina, en cada escala, qué significa: es evidente que una determinada actuación puede ser sustancial en el ámbito de un plan parcial y no serlo en el de un plan general, lo que lleva a que esta limitación quede a la interpretación de los técni-cos y jurídicos informantes en cada caso. Esta es una de las razones por las que se clama por el Reglamento de Planeamiento tan mencionado a lo largo de este análisis.
Dos, en cuanto al trámite propuesto para los planes parciales: el T.R.L.O.T.E.N.Ca. otorga a los Ayuntamientos la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo de su Plan General. Ello significa que un Plan Parcial se podía tramitar en un plazo del orden de me-ses. Si ahora tiene que ser, según esta Ley, informado por la C.O.T.M.A.C. (para lo cual se reserva un plazo de cuatro meses) y aprobado por el Consejero de ordenación territorial, estamos en lo mismo: duplicación de los plazos razonables y sobrecarga de trabajo para el personal de la Consejería.
En definitiva, esta ley lo que viene es a reconocer implícitamente la urgencia de adoptar medidas para paliar la actual situación, pero lo que hace lo hace de forma tímida y remite a la mencionada Lege Ferenda la auténtica reforma en profundidad que hoy por hoy se reve-la como necesidad básica.
III.2.f. Conclusiones del análisis.
Ante el panorama que arroja este estudio, cabe, racionalmente, realizar un ejercicio de reflexión que da como resultado las siguientes conclusiones: en primer lugar, independien-temente de que los contenidos de todos esos documentos estén o no ajustados a las ne-cesidades reales de la Comunidad Autónoma, lo que queda de manifiesto es que desde el año 2001 en adelante, todas las administraciones, tanto la nacional como la autonómica se han lanzado a una carrera legislativa que no tiene parangón en la historia ni de España ni de Canarias.
Del cuadro general que hasta aquí se ha descrito (intentando simplificar en lo posible una materia tan compleja), se desprende una sensación generalizada de desconcierto ante la frecuencia de modificaciones y refundiciones que varias de las leyes recién promulgadas han sufrido en tan corto período de tiempo. Ese revisionismo constante y otras circunstan-cias concomitantes hacen muy difícil, como se irá analizando a lo largo de este documento, lograr un planeamiento coherente y pragmático en todos sus niveles y conseguir un nivel de seguridad jurídica aceptable para las distintas administraciones y para los demás ope-radores intervinientes. La experiencia de estos once últimos años ha demostrado que todo este esfuerzo legislativo no ha servido hasta ahora para mejorar las condiciones ni la cali-Página 37
dad de dicho planeamiento, cuyos redactores se ven más abocados a cumplir y a interpre-tar toda la normativa que a desarrollar sistemas más eficaces en los modelos urbanísticos.
El origen y las causas de una parte de dicho proceso puede ser entendido en el contexto de imposiciones de instancias superiores, como es el caso de la legislación medioambien-tal nacional, fundamentada (al menos, así se justifica) en el cumplimiento de las exigencias de las Directivas europeas. Pero cuando esa legislación básica se entrecruza con la legis-lación autonómica, arroja un resultado que no hace sino añadir complejidad y confusión a sus respectivas aplicaciones7.
En cuanto a la legislación autonómica, la promulgación de la Ley 19/2003 de Directrices (o, aun más atrás, de la Ley 6/2001) fue un hito que marcó el futuro del planeamiento, sobre todo del planeamiento municipal, que provocó una situación de adaptación en cascada de éste que aun hoy, once años después de la aprobación del T.R.L.O.T.E.N.Ca., no está ni culminado ni, en algunos casos, comenzado. La falta de previsión sobre disponibilidad de medios técnicos en la Comunidad Autónoma, tanto de las administraciones como de los operadores, las circunstancias políticas habidas, y el resto de la circunstancias concomi-tantes han provocado este cuello de botella que tiene como fruto la inseguridad jurídica para el ciudadano motivada por la provisionalidad de la mayor parte del planeamiento, tan-to territorial como municipal (en particular, de aquellos municipios que, bien por su capitali-dad o bien por ser municipios turísticos, constituyen los pilares básicos del P.I.B. canario). Ello se traduce en un costo de difícil asunción por una Administración cada vez más limita-da económicamente, y un empobrecimiento de las iniciativas de la sociedad civil, sin hablar de la desprotección que esta provisionalidad conlleva respecto a los recursos naturales.
7 Así, como ejemplo representativo de ello, coexisten hoy por hoy una ley canaria como la Ley 11/1990 de Prevención de Impacto Ecológico con otra básica (estatal) que es el R.D.L. 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos (a su vez, modificada por la Ley 6/2010, de 24 de marzo) cuyos contenidos se solapan, sin que nadie haya realizado la labor de simplificación consistente meramente en adaptar la una a la otra, con derogación expresa de las contradicciones existentes entre ellas, como es, por ejemplo, el hecho de la admisión de recursos administrativos en la Ley canaria en contra de la no admisión en la nacional. Página 38
III.3. PLANEAMIENTO.
El sistema de planeamiento previsto en el T.R.L.O.T.E.N.Ca. se basa en una jerarquía pi-ramidal, de manera que cada uno de las Directrices, Planes o Normas obliga en sus de-terminaciones a aquellos otros que se encuentran subordinados a él.
En esencia, es el siguiente:
PLANEAMIENTO DE ORDENACIÓN GENERAL DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL TERRITORIO
Formula - GOBIERNO DE CANARIAS -
DIRECTRICES DE ORDENACIÓN (Convertidas en leyes por la Ley 6/2001)
PLANES INSULARES
PLANEAMIENTO DE ORDENACIÓN DE ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
Formula - GOBIERNO DE CANARIAS -
PLANES RECTORES DE USO Y GESTIÓN (P.R.U.G.)
PLANES DIRECTORES DE RESERVAS INTEGRALES Y ESPECIALES
PLANES ESPECIALES DE LOS PAISAJES PROTEGIDOS
NORMAS DE CONSERVACIÓN DE SITIOS DE INTERÉS CIENTÍFICO
PLANEAMIENTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
Formula
- CABILDO Y CONSEJERÍAS DEL GOB. CANARIAS -
PLANES TERRITORIALES PARCIALES Y ESPECIALES
PROYECTOS DE ACTUACIÓN TERRITORIAL DE GRAN TRASCENDENCIA
CALIFICACIONES TERRITORIALES (Derogado su carácter de planeamiento territorial por la Ley 6/2009 de Medidas Urgentes)
PLANEAMIENTO DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA - Formula - GOB. CANARIAS Y MUNICIPIOS -
NORMAS E INSTRUCCIONES TÉCNICAS DEL PLANEAM. URBANÍSTICO
PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN
PLANES PARCIALES DE ORDENACIÓN
PLANES ESPECIALES DE ORDENACIÓN
ESTUDIOS DE DETALLE
Además de la ordenación general de los Planes Insulares, los Planes Territoriales y los Planes Generales de Ordenación son, dado las materias que comprenden sus respectivos ámbitos de actuación y competencias, los que más incidencia tienen en el desarrollo de las actividades económicas sobre el territorio.
Los primeros, de índole autonómica e insular, son competencia propia del Gobierno de Canarias y de los Cabildos.
Sin embargo, los Planes Generales de Ordenación, como instrumentos de ordenación ur-banística que son, constituyen documentos que redactan e incoan los Ayuntamientos sien-do aprobados definitivamente por la C.O.T.M.A.C., previo informes de distintas Entidades, como la Administración central, las Consejerías del Gobierno de Canarias y el Cabildo de la isla. A su vez, dichos planes establecen los parámetros para la redacción, aprobación y gestión de los Planes Parciales, instrumentos que, en definitiva, son los que habilitan los futuros suelos urbanos objeto de aprovechamientos residenciales, industriales, terciarios y de otra índole.
Sin embargo, lo cierto es que la aplicación de este esquema piramidal se ha complicado con la dinámica legislativa descrita en el anterior epígrafe y con otros factores de distinta índole que se pretenden identificar a lo largo de esta exposición. Dicha complicación ha tenido como efecto principal y no deseado la manifiesta ralentización de los trámites para Página 39
la puesta en marcha de los planes hasta el punto en el que la actual situación pone el mo-delo en crisis.
Este epígrafe III se dedica al análisis de los hechos y causas que propician la subversión de dicho modelo y que dificultan o, en su caso, impiden el pacífico ejercicio de las iniciati-vas empresariales así como la propia actividad de la Administración.
III.3.a. Problemas relacionados con las Directrices Generales de Ordenación y sus consecuencias.
En el contexto del T.R.L.O.T.E.N.Ca., las Directrices de Ordenación se definen (artículo 15) como “el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias que integra la or-denación de los recursos naturales y del territorio”. Es decir: en ese momento existe una Ley, el T.R.L.O.T.E.N.Ca., con vocación de Ley marco de las políticas territoriales y medio-ambientales de la Comunidad Autónoma, que sostiene un sistema de planeamiento del cual su máxima expresión, por ámbito y competencias, son las Directrices de Ordenación.
Pero así y todo, aun siendo el máximo exponente de la ordenación estratégica de corte territorial y medioambiental, las Directrices, como se dice en su definición, no dejan de ser un instrumento de planeamiento, y, por tanto, susceptibles de adaptación, en su caso, a la dinámica evolutiva de la sociedad canaria en cada momento de su historia.
Sin embargo, en el año 2001, apenas transcurridos unos meses de la promulgación del T.R.L.O.T.E.N.Ca., en el seno del Gobierno Autónomo se plantea una problemática secto-rial, la turística, decidiendo limitar el crecimiento de la planta alojativa existente en ese momento.
Esto inicia un proceso que es descrito y comentado en el anterior apartado II.2.c que cul-mina en la promulgación de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias. En ella, a grandes rasgos, además de insistir y lograr la suspensión del contenido turístico de los instrumentos de planeamien-to una y otra vez pretendida, amén de licencias urbanísticas y autorizaciones previas sobre dicha actividad, se realiza una modificación del artículo 16 del T.R.L.O.T.E.N.Ca. en el cual se regulaba el procedimiento de las Directrices de Ordenación. En orden a dicha modifica-ción, éstas pasan de su papel original de instrumentos de planeamiento a ser leyes parale-las al T.R.L.O.T.E.N.Ca., al cual se le propina un serio golpe en lo que éste tenía de Ley marco en la ordenación del territorio y de los recursos naturales.
Finalizando la exposición: de este ejercicio legislativo del año 2001 surge al fin la Ley 19/2003 de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Página 40
Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias. Y, como consecuencia, esta Ley en-globa en cascada no sólo a los planes con contenido turístico, sino a todo el resto del pla-neamiento obligándolo a un nuevo proceso de adaptación, cuando en ese momento se estaba intentando con gran esfuerzo comenzar la adaptación de las Normas Subsidiarias y los Planes Generales anteriores al T.R.L.O.T.E.N.Ca. al nuevo marco legal.
A estas alturas, no tiene ninguna eficacia hacer historia ficción, pero sí se hace necesario, al objeto de este documento, expresar dos hechos fundamentales: uno, que si las Directri-ces de Ordenación General hubieran continuado siendo los instrumentos de ordenación del T.R.L.O.T.E.N.Ca. en lugar de una Ley paralela, la adaptación de los planes, en especial de los Planes Generales de Ordenación municipales, estarían prácticamente ultimándose, sin perjuicio de que luego fueran asumiendo en sus revisiones las determinaciones propias de aquellas. Otro, que en el impasse habido entre la publicación del primer decreto hasta la promulgación de la mencionada Ley 6/2001 de medidas urgentes, se originó, con gran es-fuerzo y costo económico, una psicosis entre los operadores que desembocó en un núme-ro de solicitudes de plazas turísticas (licencias y autorizaciones previas) enormemente ma-yor que el que la dinámica sectorial precisaba en el momento, lo cual se ha convertido en un grave problema tanto para la Administración como para los propios promotores, cuyos derechos están continuamente cuestionados.
Todo ello sin perjuicio de que, en el ejercicio de sus competencias, el Gobierno de Cana-rias podría haber arbitrado una Ley, fuera de la figura de las Directrices de Ordenación, que hubiera surtido los efectos deseados en la ordenación específica turística..
La extensa cronología y el contenido detallado contemplados en el presente apartado y en el anteriormente mencionado II.2.c. tiene por objeto resaltar una de las causas más rele-vantes de la considerable demora de la adaptación del planeamiento en Canarias y, por ende, la inseguridad jurídica a que esta situación ha dado lugar en el conjunto de la socie-dad, incluyendo a las propias Administraciones.
III.3.b. Problemas relacionados con los Planes Insulares de Ordenación.
En un momento en el que la única legislación urbanística era el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana nacional, aprobado por R.D. 1346/1976, de 9 abril, se promulga en Canarias la Ley 1/1987 de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación. Esta figura aparece en ese momento como el instrumento insular necesario para coordinar las políticas municipales encarnadas en los Planes Generales de Ordenación en aquellos aspectos supramunicipales y estratégicos para la isla. No obstan-te, dada su naturaleza única por encima del planeamiento general, su contenido era alta-Página 41
mente intervencionista con respecto a éste, arbitrando la posibilidad incluso de clasificacio-nes de suelo rústico de forma directa desde el P.I.O. o reclasificaciones de suelos urbani-zables a rústico, etc.
Aprobado el T.R.L.O.T.E.N.Ca., la figura del P.I.O. se integró ya dentro del sistema de pla-neamiento de éste, desempeñando el papel del instrumento que habría de ordenar los re-cursos naturales y los que por su naturaleza estructurante insular superara las competen-cias y ámbitos de los Planes Generales, pero sin ocupar su espacio. Desafortunadamente, a pesar de los once años transcurridos desde la aprobación de la Ley 9/1999 de Ordena-ción del Territorio, no se ha logrado tener un Reglamento de Planeamiento ni de ésta ni del posterior T.R.L.O.T.E.N.Ca. Por ello, la formalización y el contenido de los P.I.O.s ha que-dado al albur de lo que cada Cabildo ha entendido conveniente introducir en su documen-to8. Como consecuencia, hay Planes Insulares de Ordenación que se convierten en una especie de “Macro - Plan General”, asumiendo parámetros que pudieran ser de compe-tencia municipal; otros, que llegan a unos niveles de pormenorización en el suelo rústico que apenas dan opción a los Ayuntamientos para sus propias políticas municipales, y otros que asumen la redacción de decenas de Planes Territoriales Parciales y Especiales, con lo que, en cierto modo, paralizan o retrasan sustancialmente la realización del planeamiento municipal y dejan de cumplir su propio cometido.
Por otra parte, esa ausencia reglamentaria dificulta en gran medida la transversalidad entre islas para llevar a cabo actuaciones con vocación suprainsular. Así, una empresa que pre-tenda desarrollar una actividad industrial determinada en varias islas se va a encontrar que, para lograr su implantación física habrá de llevar a cabo gestiones diferentes en fun-ción del ordenamiento previsto por cada uno de sus Planes Insulares y su planeamiento territorial, amén de las derivadas de la ordenación urbanística de cada municipio.
Como ejemplo representativo de lo que aquí se manifiesta: el artículo 235 de de las Nor-mas Específicas del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria constriñe y condiciona de tal forma la clasificación de suelos de uso industrial, que no deja resquicio para ninguna posible actuación de interés general a cierta escala que no estuviere dentro de los suelos y
8 El artículo 14 del T.R.L.O.T.E.N.Ca., en su punto 5, referido a los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y el territorio, entre los que se encuentran los P.I.O., dice textualmente: “Reglamentariamente se desarrollarán el objeto, determi-naciones y contenido documental de los instrumentos previstos en este artículo, estableciéndose los que estén sujetos a la previa redacción de avances de planeamiento.”
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de la casuística en él contemplada9. En el Plan Insular de Ordenación de Tenerife, sin em-bargo, se obliga, para la implantación de ámbitos industriales, a la redacción de Planes Especiales, con otra mecánica procedimental también compleja, pero distinta a la imperan-te en Gran Canaria.
Éste es un mero ejemplo que pretende ilustrar las dificultades que ha de sufrir la actividad empresarial en un escenario en el que cada Plan Insular de Ordenación tiene sus propias formulaciones sin atenerse a un contenido más o menos normalizado, como es el caso de los Planes Generales municipales.
III.3.c. Problemas relacionados con la ordenación medio ambiental.
La situación actual de la ordenación medio ambiental, entendiendo por tal la planificación de los espacios naturales de Canarias (Planes Rectores de Uso y Gestión, Planes Espe-ciales, Normas, etc.), presenta un panorama diferente al del resto del planeamiento: habiendo sido objeto de una inyección económica y de gestión en la última década por parte del Gobierno de Canarias, un elevado porcentaje de los espacios naturales cuentan con sus respectivos planeamientos, lo que contrasta con la precariedad de los resultados obtenidos en el ámbito de los planes generales. Una parte de ese hecho diferencial viene dado por el tipo de trámite que sufren dichos planes: en ellos, es el propio Gobierno quien formula, tramita y aprueba, con las lógicas informaciones públicas y consultas a otras ad-ministraciones, con lo cual se disminuye muy sensiblemente el grado de complejidad que viene aquí refiriéndose para el planeamiento territorial y urbanístico.
No obstante, este planeamiento también es sujeto de adaptación, de nuevo, a la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación General, proceso en el que se ha de volver a finan-ciar y tramitar tanto los aprobados como los que están aún pendientes.
III.3.d. Problemas relacionados con los Planes Territoriales Especiales y Parciales.
En principio, tal como se contemplan ambas figuras en el T.R.L.O.T.E.N.Ca., los P.T.E. y P.T.P. constituyen elementos idóneos para la implantación de las infraestructuras y de los elementos estructurantes del territorio insular. Ahora bien, el problema se suscita en cuanto su número sobrepasa la capacidad operativa de las Administraciones. Esa proliferación
9 Ese tipo de determinaciones en los planeamientos insulares ha obligado a que la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo se detenga a contem-plar en sus artículos 6 y 7 la regulación de reserva de terrenos para suelos industriales en los Planes Generales de Ordena-ción y la creación de posibles Planes Territoriales de Singular Interés Industrial. Página 43
conlleva un esfuerzo técnico, económico y político que desemboca en una lentitud tal que colapsa al resto del planeamiento, de forma que los plazos para la puesta en marcha del mismo que las sucesivas leyes han venido estableciendo se han incumplido sistemática-mente.
En este caso, pues, no es el contenido sino los plazos de redacción y aprobación los que impiden el normal desarrollo del planeamiento municipal. Téngase en cuenta que en islas como Tenerife y Gran Canaria, son más de sesenta los Planes Territoriales planteados por cada uno de sus respectivos P.I.O.s, amén de los que las Consejerías del Gobierno de Canarias desarrollen en orden a sus respectivas competencias sectoriales.
Puede verse el estado de tramitación de dichos planes en los cuadros nº 5 y 6.
III.3.e. Problemas relacionados con el Planeamiento General de Ordenación.
Ya en sí, la puesta en marcha de un Plan General de Ordenación es un complejo proceso que depende, por una parte, de factores jurídicos y técnicos en orden a la definición del modelo y, por otra, de la composición política de la respectiva Corporación y su correlación de fuerzas así como de la disponibilidad de cuantiosos recursos económicos.
A ello se añade en estos últimos años las circunstancias derivadas de todo lo dicho hasta ahora en este documento, es decir, la superposición de leyes sobrevenidas e instrumentos de planeamiento de orden superior que han venido a suponer un marco en el que el pla-neamiento municipal se hace más dificultoso. Ello da lugar a la imposibilidad de llevar a cabo, con el nivel de seguridad jurídica exigible, la implantación de muchas iniciativas que hoy más que nunca se revelan irrenunciables, so pena de penalizar una dinamización de los sectores económicos que de alguna forma dependen del territorio.
Por una parte, al entrar en vigor el T.R.L.O.T.E.N.Ca. en el año 2000, los Planes Generales hubieron que adecuarse a la nueva legislación, proceso cuyo plazo previsto se ha revelado a todas luces insuficiente. Pero es que, en el transcurso de dicho proceso, se promulga la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación General y del Turismo, que obliga a una nueva redacción de los planes generales de ordenación. Esta segunda adaptación cuando ape-nas se estaba esbozando la correspondiente al T.R.L.O.T.E.N.Ca., abruma a los Ayunta-mientos hasta el punto en el que hoy, once años más tarde, de los ochenta y siete munici-pios canarios, sólo tres de la provincia de Las Palmas y ocho de Santa Cruz de Tenerife se han adaptado plenamente. Ayuntamientos de gran peso específico en el P.I.B. como Tel-de, La Laguna, Mogán o San Bartolomé de Tirajana, están en fases primarias o, en el ca-so de los dos últimos, ni siquiera han iniciado el procedimiento (ver cuadros nº 7 y 8). Página 44
Por otra parte, dado que una vez llegado a la fase de aprobación inicial, la legislación remi-te a la suspensión de licencias por un plazo no mayor de un año (prorrogable en determi-nadas circunstancias durante uno más) en aquellos suelos que entren en contradicción con el nuevo planeamiento en trámite, la ralentización de la actividad, ya suficientemente casti-gada por la problemática socio económica actual, se extiende a los propios suelos urbanos ordenados por planes anteriores.
A fin de dar una idea aproximada de los plazos que deberían ser los normales en la trami-tación de un Plan General, se incluye el cuadro nº 3, en el que se describe las distintas fases y los tiempos asociados a las mismas en contraste con los plazos que en la práctica se están produciendo.
Por otra parte, en razón de las distintas interpretaciones que se le ha venido dando a las distintas normativas sobrevenidas desde la aparición de las Directrices de Ordenación Ge-neral como Ley, pasando por la promulgación de la Ley estatal del Suelo y su posterior Texto Refundido, un cierto número de Planes Generales son anulados parcial o totalmente por la jurisdicción contencioso administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, como es el caso de Guía, actualmente en recurso de casación ante el Tribunal Supremo y, al tiempo, redactando un documento de adaptación a las Directrices. Ello no hace más que agravar el ya precario grado de seguridad jurídica de los ciudadanos que ven sus propie-dades, y las operaciones a ellas vinculadas, sujetas a los vaivenes de un planeamiento prolijo. Y esto es extensivo a la problemática proveniente de la captación de inversiones foráneas, sector en el que ya se empieza a ver a Canarias como una Comunidad en la que resulta arriesgado invertir.
A esta situación se ha añadido durante años la espera a la aprobación de los planes territo-riales que los Cabildos estaban (y están) desarrollando, para adaptar el planeamiento ge-neral a sus respectivas directrices.
La Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial en su artículo 9 permite la modificación puntual o la revisión parcial del Plan General vigente, pero siempre que no suponga un cambio sustancial del modelo y bajo un conjunto de con-diciones que en la práctica, se traduce en que estos documentos no podrán tramitar nue-vas clasificaciones de suelos ni otros cambios cuya casuística es amplia y que aquí se ob-via para no hacer excesivamente técnica la exposición.
Como se desprende de su lectura, dicha Ley de Medidas Urgentes lo que viene es a reco-nocer una problemática existente, pero a la cual, dado su carácter de “ley rápida”, no pue-Página 45
de dar solución, difiriendo ésta, como ya se ha dicho en el anterior apartado II.2.e., en la referencia hecha a su exposición de motivos, en la que reza que : “En ellos (… los tres Títulos de la Ley) se abordan las modificaciones puntuales y novaciones más urgentes, dejando para una regulación más detenida de lege ferenda la reforma más exhaustiva.” 10
III.3.f. Problemas relacionados con el Planeamiento de desarrollo municipal (Planes Parciales y Especiales).
Dentro del sistema jerárquico del planeamiento, en el que cada uno de los niveles define un modelo acorde con su respectivo ámbito competencial, el Plan Parcial representa, por así decirlo, el nexo entre el planeamiento y la transformación del suelo que la sociedad demanda. A través de esta figura se materializa la posibilidad de la urbanización, la gestión y el uso del suelo por parte de los agentes operativos.
La lentitud en las sucesivas adaptaciones de los planes generales han hecho que el pla-neamiento de desarrollo esté prácticamente paralizado en muchos de los municipios cana-rios, con lo que la legítima ocupación de los suelos urbanizables, tanto residenciales como industriales y de otra índole, se paraliza o se ralentiza en un momento en el que la eco-nomía requiere de todos sus recursos y en todos los sectores para encontrar salida a la crisis
De ello nace la necesidad perentoria de acordar la sistemática del planeamiento en todos los niveles para que, con la mayor premura, siempre en el contexto de un desarrollo soste-nible que provea la protección de los recursos naturales no renovables, se realicen las mo-dificaciones precisas en aras de posibilitar e incentivar el adecuado uso del suelo dentro de un marco racional y pragmático.
El citado artículo 9 de la Ley 6/2009 da un cierto respiro (no el suficiente, y con las limita-ciones expuestas en el punto anterior) a algunos Ayuntamientos en el sentido de que per-mite el desarrollo, hasta ese momento impedido, de los Planes Parciales y Planes Especia-les que el Plan General vigente, en el caso de que existiere y que estuviere básicamente adaptado al T.R.L.O.T.E.N.Ca., tuviera ya previsto. Ahora bien, esa medida salva determi-nadas actuaciones en municipios como el de Las Palmas de Gran Canaria o el de Telde, pero no así en otros de gran importancia, como los de San Bartolomé de Tirajana o Mogán, que no tienen dicho documento base.
10 Se recomienda, a los efectos del contenido de este documento, la lectura completa de dicha Exposición de Motivos, porque resulta clarificadora como declaración de intenciones del Gobierno de Canarias respecto a la política territorial y su actual problemática. Página 46
Por otra parte, dicha Ley 6/2009 establece que la aprobación definitiva de ese planeamien-to parcial pasa al titular de la Consejería del Gobierno de Canarias competente en ordena-ción territorial, previo informe de la C.O.T.M.A.C., sustrayendo dicha competencia del Ple-no municipal, que es el designado por el T.R.L.O.T.E.N.Ca. como el órgano que aprueba definitivamente el respectivo planeamiento de desarrollo. Esta modalidad garantiza un mínimo de cuatro a seis meses más en el cómputo total del trámite de un Plan Parcial, lo que significa duplicar su plazo natural.
A los efectos de visualizar el grado de la adaptación de los planes y otros datos de interés se incluyen en las siguientes páginas un conjunto de cuadros ilustrativos de la situación genérica actual.
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CUADRO Nº 3. ACTOS Y PLAZOS PARA LA TRAMITACIÓN DE UN PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN (P.G.M.O.) EN APLICACIÓN DE LA NORMATIVA
FASE ÓRGANO QUE APRUEBA ÓRGANOS QUE INFORMAN PLAZO MÍNIMO
REDACCIÓN DEL AVANCE
Un año
AVANCE + I.S.A.
Pleno Municipal
Dos meses
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
I.P. + Informes de Consejerías del Gobierno de Canarias, Cabildo y Entidades (Ecologistas, etc.)
Publicación + 45 días = 60 días
MEMORIA AMBIENTAL
C.O.T.M.A.C.
Informes de Consejerías del Gobierno de Canarias, Cabildo y Entidades (Ecologistas, etc.)
Dos meses
REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DE APROBACIÓN INICIAL
Uno a dos años
APROBACIÓN INICIAL
Pleno Municipal
Uno a dos meses
INFORMACIÓN PÚBLICA
Un mes (o dos, si es Agosto)
INFORME ALEGACIONES
Tres a seis meses
REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DE APROBACIÓN PROVISIONAL (en orden a la complejidad de las alegaciones contempladas)
Tres a seis meses
APROB. PROVISIONAL
Pleno Municipal
APROB. DEFINITIVA
C.O.T.M.A.C.
Informes de Consejerías del Gobierno de Canarias, Cabildo y Entidades (Ecologistas, etc.)
Tres meses
ACTA Y PUBLICACIÓN
Dos meses PLAZO TOTAL PARA APROBACIÓN DEFINITIVA Entre tres y cuatro años
ACTOS Y PLAZOS PARA LA TRAMITACIÓN DE UN PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN (P.G.M.O.) SEGÚN LA EXPERIENCIA ACUMULADA FASE CASUÍSTICA HABITUAL EN EL TRÁMITE PLAZO FRECUENTE
REDACCIÓN DEL AVANCE
Las Corporaciones locales cambian. Si no se comienza a principios de legislatura, es común la paralización del expediente o los cambios de criterio. Dependiendo de la complejidad del Plan y de la legislación sobrevenida, la redacción en sí se puede alargar considerablemente. Las actuaciones administrativas previas al trámite (informes internos de Secretaría, Intervención, técnicos y jurídicos), en algunos casos, llegan a consumir tiempos de hasta un año.
De uno a dos años
AVANCE + I.S.A.
Pleno Municipal
Dependiendo de la composición de los grupos políticos, sus mayorías y el momento del período del mandato, la apro-bación del documento redactado puede retrasarse considerablemente, hasta llegar a un acuerdo entre los grupos o, en su caso, comenzar un nuevo expediente.
De seis meses a un año
INFORMACIÓN PÚBLICA
Publicación + 45 días = 60 días
MEMORIA AMBIENTAL
C.O.T.M.A.C.
Con mucha frecuencia, el documento no es objeto de aprobación o lo es de aprobación parcial. En esos casos, se devuelve al Ayuntamiento para la reelaboración de aquellos reparos que se hayan impuesto.
Dos meses
REDACCIÓN DEL NUEVO DOCUMENTO DE MEMORIA AMBIENTAL
Seis meses a un año
NUEVO TRÁMITE DE EVALUACIÓN DE LA MEMORIA AMBIENTAL
Dos meses
REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DE APROB. INICIAL
Se dan las mismas circunstancias que las descritas en la redacción del Avance, con el agravante de que en el docu-mento se concretan más parámetros y, por ello, se crean más conflictos de intereses y de criterios.
De un año a tres años, en orden a la complejidad del modelo.
APROBACIÓN INICIAL
Pleno Municipal
Se dan las mismas circunstancias que las descritas para la fase de aprobación del Avance e I.S.A.
Tres meses a un año
INFORMACIÓN PÚBLICA
Un mes (o dos, si es Agosto)
INFORME ALEGACIONES
Dos a seis meses
REDACCIÓN DEL DOCUMENTO DE APROBACIÓN PROVISIONAL (en orden a la complejidad de las alegaciones contempladas)
Tres a seis meses
APROB. PROVISIONAL
Pleno Municipal
Actuaciones administrativas previas al Pleno (informes internos de Secretaría, Intervención, técnicos y jurídicos) y preparación del expediente
Dos meses
APROB. DEFINITIVA
C.O.T.M.A.C.
No es frecuente que los Planes Generales se aprueben en una única sesión de la C.O.T.M.A.C. Por el contrario, con mayor o menor trascendencia, la Ponencia Técnica previa a dicha Comisión aprecia deficiencias o necesidades de ajustes, con lo que el expediente se devuelve al Ayuntamiento para su corrección. Ello interrumpe plazos, alargando el procedimiento.
Seis a ocho meses
ACTA Y PUBLICACIÓN
Dos meses PLAZO TOTAL PARA APROBACIÓN DEFINITIVA Entre cuatro y cinco años (en algunos casos, o se ha desistido del Plan o se ha llegado a los siete u ocho años para su aprobación definitiva)
PTE = PLAN TERRITORIAL ESPECIAL. PTP = PLAN TERRITORIAL PARCIAL. Página 48
CUADRO Nº 4. CÓDIGO DE LAS FASES CONTENIDAS EN LA SIGUIENTE TABLA FASE DESCRIPCIÓN 1
DOCUMENTO EN REDACCIÓN 2
AVANCE E I.S.A. APROBADOS POR EL CABILDO 3
MEMORIA AMBIENTAL REMITIDA A LA C.O.T.M.A.C. Y PENDIENTE DE SU APROBACIÓN 4
MEMORIA AMBIENTAL APROBADA POR LA C.O.T.M.A.C. Y PENDIENTES DE APROBACIÓN INICIAL POR EL CABILDO 5
APROBACIÓN INICIAL POR EL CABILDO 6
APROBACIÓN PROVISIONAL POR EL CABILDO 7
APROBACIÓN DEFINITIVA
CUADRO Nº 5. FASE ACTUAL DE LOS TRÁMITES DE LOS PLANES TERRITORIALES A DESARROLLAR POR EL CABILDO DE GRAN CANARIA PLAN FASE 1 2 3 4 5 6 7
PTE-21 Transporte guiado Las Palmas – Maspalomas (Tren)
x
PTE-44 Parque Aeroportuario de Actividades Empresariales
x
PTE-19 Carretera de acceso al Centro
x
PTEOTI Plan Territorial Especial de Ordenación Turística Insular
x
PTP-8 Rehabilitación de planta alojativa obsoleta de Playa del Inglés
x
PTE-33 Telecomunicaciones
x
PTE-36.a) Ordenación de Campos de Golf.
x
Primera modificación Puntual del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria
x
PTE-9 Agropecuario
x
PTE-32 de la producción de energía eólica
x
PTP-14 Área de Centralidad Guía - Gáldar
x
PTE-5 Paisaje
x
PTE-31. Ordenación de Instalación, Producción y Transporte de Energía Eléctrica
x
PTP-15 Ordenación litoral del Norte (Arucas – Guía)
x
Plan Territorial Especial de Residuos Urbanos.
x
PTE-36.b) Ordenación de Acampadas e Instalaciones Recreativas
x
PTP-6.b) Plataforma Litoral Este Arinaga – Barranco de San Bartolomé
x
PTE-30 Puertos Deportivos
x
PTE-12 Actividades Extractivas y Vertidos
x
ADAPTACIÓN DEL P.I.O.G.C. A LA LEY 19/2003 DE DIRECTRICES DE ORDENACIÓN GENERAL Y DE TURISMO
x
PTE-29 Ordenación del Litoral de Tauro
x
PTP-9 Ordenación del espacio entre la GC-1 y la GC-500 en Playa del Inglés
x
PTE-6 Patrimonio Histórico
x
PTE-22 Transporte Guiado Arucas – Las Palmas de Gran Canaria (Tren)
x
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CUADRO Nº 6. FASE ACTUAL DE LOS TRÁMITES DE LOS PLANES TERRITORIALES A DESARROLLAR POR EL CABILDO DE TENERIFE PLAN FASE 1 2 3 4 5 6 7
PIOT Adaptación a las Directrices
x
P.T.E. Ordenación Turística de Tenerife (PTOTT)
x
P.T.E. Sistema Tranviario del Area Metropolitana
x
P.T.E. Modificado Sistema Tranviario del Area Metropolitana
x
P.T.E Sistema Viario del Area Metropolitana
x
P.T.E Actividad Ganadera
x
P.T.P Plataforma Logística del Sur
x
P.T.E. Infraestructura del Tren del Sur
x
P.T.E. Residuos de la Isla de Tenerife
x
P.T.E. Paisaje de Tenerife
x
P.T.P Ycoden – Daute – Isla Baja
x
P.T.E. Prevención de Riesgos
x
P.T.P. Complejo Ambiental de Tenerife y Ámbito Extractivo de Guama – El Grillo
x
P.T.E. Hidrológico de Tenerife
x
P.T.E. Transporte de Tenerife
x
P.T.E. Infraestructuras de la ampliación del Tren del Sur a Fonsalía
x
P.T.E. Infraestructura del Tren del Norte
x
P.T.E. Infraestructuras de Telecomunicación
x
P.T.P. Comarca de Abona
x
Notas al planeamiento territorial:
La aprobación definitiva de la adaptación del P.I.O. de Tenerife a la Ley 19/2003 de Directrices de Ordenación se ha publicado el pasado día 21 de marzo de 2011.
En ella se suprimen más de diez planes territoriales del anterior documento del P.I.O.
De igual manera, la adaptación del P.I.O. de Gran Canaria, actualmente en redacción tras su fase de Avance, suprime alrededor de treinta planes territo-riales, entendiéndose por parte del Órgano Insular que en las actuales circunstancias es materialmente imposible llevar a cabo dicho esfuerzo.
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BÁSICAPLENAAvanceApr. InicialApr. Provis.Apr. DefinitivaSINOAgaeteXExoneradoXAgüimesXXXArtenaraXXXArucasXXXGáldarXXXIngenioXExoneradoXXXLa Aldea de S. NicolásXXP. GENERAL SUPLETORIOXLas Palmas de G.C.XExoneradoXXMogánSIN PLAN GENERALXMoyaXXXSanta BrígidaXXS. Bartolomé de TirajanaP.G. ANTERIOR A T.R.L.O.T.E.N.CaXSª Lucía de TirajanaXXSª María de GuíaXXXTejedaXXTeldeXXXTerorXXP. GENERAL SUPLETORIOXValsequilloXXXVallesecoXXVega de San MateoXXXXArrecifeXXHaríaXXXS. Bartolomé de Lanzar.XXTeguiseXXXTíasXXXTinajoXXYaizaXP. GENERAL SUPLETORIOXAntiguaXXBetancuriaXXXLa OlivaVUELVE A FASE DE AVANCEXPájaraXXXPuerto del RosarioXXXTuinejeXXNO PUEDE CLASIFICAR NUEVO SUELOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOCOMPETENCIAS PLENASHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOLos municipios que han solicitado la exoneración de la fase de Avance no pueden clasificar nuevos suelos urbanizables en sus Planes Generales, por lo que, en su momento, para ello tendrán que volver a revisar su nuevo Plan General.EXONERACIÓN DE AVANCEHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOCOMPETENCIAS PLENASHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVONO COMENZADO O RECHAZADOEN TRÁMITE. SE PREVÉ SU FINALIZACIÓN ENTRE DIEZ MESES Y TRES AÑOS.TERMINADA LA DOBLE ADAPTACIÓN. HASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOCUADRO Nº 7. ESTADO ACTUAL DEL TRÁMITE DE LOS P. G.O. DE LOS MUNICIPIOS DE LAS PALMAS EN SU ADAPTACIÓN AL T.R.L.O.T.E.N.Ca. Y A LAS DIRECTRICES DE ORDENACIÓN.GRAN CANARIALANZAROTEFUERTEVENTURAOBSERVACIONESCOMPETENCIAS PLENASADAPTACIÓN AL T.R.L.O.T.E.N.CaADAPTACIÓN A DIRECTRICES (A.D.)ISLAMUNICIPIONO PUEDE CLASIFICAR NUEVO SUELONO PUEDE CLASIFICAR NUEVO SUELOCUELLO DE BOTELLA A INICIATIVASHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOCOMPETENCIAS PLENASHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOHASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOLas iniciativas de implantación de actividades en los municipios no adaptados a las Directrices que supongan alteraciones territoriales y medioambientales vienen condicionadas por las sucesivas aprobaciones que ha de sufrir el instrumento de planeamiento hasta finalizar su trámite. Ello puede comportar plazos de hasta dos o tres años.La Consejería de Política Territorial subroga las competencias para redactar un Plan de mínimos por incumplimiento municipal.PLAN GENERAL SUPLETORIOCOMPETENCIAS PLENASCUELLOS DE BOTELLA A INICIATIVASMientras no adapte su planeamiento a Directrices, el Ayuntamiento no tiene competencias para aprobar definitivamente sus planes parciales ni modificar su P.G.O. vigente para clasificar nuevos suelos como consecuencia, por ejemplo, de convenios a suscribir, o del resto de la casuística de la gestión municipal. Los Planes Parciales ya previstos en el P.G.O.vigente los aprueba el Gobierno de Canarias, y no el Ayuntamiento como se prevé en el T.R.L.O.T.E.N.Ca.HASTA SU A.D.. NO CLASIFICACIÓN DE SUELO NUEVOPágina 51
BÁSICAPLENAAvanceApr. InicialApr. Provis.Apr. DefinitivaSINOAdejeXXArafoXXXAricoXXAronaXXBuenavista del NorteXXCandelariaXXEl RosarioXXEl SauzalXXXEl Tanque(*)Devuelta al AyuntamientoXFasniaXXXPendiente de subsanarXGarachicoXXGranadilla de AbonaXXGuía de IsoraXXGüimarXXIcod de Los VinosXXLa GuanchaXXLa LagunaXXXLa Matanza de Acent.XXLa OrotavaXXLa Victori