Orientaciones de Pisa para las Islas Canarias, España

              VERSIÓN PRELIMINAR
Sistemas fuertes y reformadores exitosos
en la educación
Orientaciones de PISA para
las Islas Canarias, España
Sistemas fuertes y
reformadores exitosos en
la educación
ORIENTACIONES DE PISA PARA
LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e
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oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros.
Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en él no conllevan perjuicio
alguno respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de
fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área.
ISBN 978-92-64-17477-1 (impresa)
ISBN 978-92-64-17478-8 (PDF)
Serie: Sistemas fuertes y reformadores exitosos en la educación
ISSN 2220-3621 (impresa)
ISSN 2220-363X (en linea)
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competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y
los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional.
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La traducción inicial de este informe en español fue preparada por la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad de las Islas
Canarias, España.
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ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 3
Prefacio
El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) de la OCDE es un estudio trianual de
conocimientos y habilidades realizado entre alumnos de 15 años. Ha sido diseñado para poder efectuar comparaciones válidas
entre países y culturas.
Los resultados de PISA no pueden tomarse fuera de contexto como el único marcador del progreso educativo. Para alcanzar la
excelencia en el sistema educativo, un sistema que genere formación de alta calidad y resultados para todos los estudiantes, no
basta con que el país o la región se centren en optimizar un aspecto, sino varios. No obstante, los resultados de PISA pueden
resultar una herramienta o indicador útil. Pueden señalar los problemas específicos que un país o región deben afrontar, así como
posibles soluciones y buenas prácticas. A menudo, los resultados de PISA dan más notoriedad a lo que ya era conocido.
En el último estudio PISA, en 2009, España decidió aumentar el número de alumnos participantes en la evaluación, de forma que
hubiera una muestra representativa de estudiantes de varias comunidades autónomas españolas: las Islas Canarias, las dos ciudades
de Ceuta y Melilla (combinadas) y otras 13 comunidades autónomas.1 Por lo tanto, los resultados de PISA en las Islas Canarias
pueden compararse con los de la mayoría del resto de comunidades autónomas en España, España en su conjunto y otros países
participantes. Para las Islas Canarias, los resultados obtenidos en la comunidad fueron decepcionantes. Esto llevó al Gobierno
regional a solicitar a la OCDE que evaluase el sistema escolar sobre la base de los resultados de PISA para poder diagnosticar los
problemas y sugerir soluciones prácticas y vías de mejora.
La educación es indispensable en una sociedad moderna. Debido al incremento en la demanda de formación dentro de los
mercados laborales actuales, los niveles básicos de competencia se han convertido en el requisito mínimo para poder introducirse
con éxito en el mercado laboral y participar en la capacitación continua. En una economía globalizada, la educación es un
elemento crucial para un desarrollo socioeconómico próspero. Incluso una mejora relativamente pequeña de las capacidades
puede tener un gran impacto en el bienestar futuro de la sociedad. Por ejemplo, si España mejorara su rendimiento en PISA de
forma que todos los estudiantes alcanzasen al menos un nivel de competencias básicas,2 las estadísticas indican que la tasa media
de crecimiento anual podría aumentarse en un 0.69% (OCDE, 2010a).
Como confirman todos los estudios internacionales, los jóvenes con mayores cualificaciones disfrutan de diversos beneficios, como
pueden ser mayores salarios, mejores condiciones laborales, mayor participación en la educación y formación para adultos y menos
probabilidades de entrar o permanecer en situación de desempleo (OCDE, 2006, OCDE, 2010b). Por su parte, esos beneficios
personales revierten en la sociedad en forma de mayores ingresos fiscales, menor incidencia de la dependencia económica y una
mejora de la capacidad innovadora (OCDE, 2006; Levin, 2009; Belfield y Levin, 2007). Sin embargo, debido a que los beneficios
de invertir en educación tardan en hacerse patentes, a menudo se subestima la importancia de la misma. Esto parece ser el caso
en las Islas Canarias, que hace 20 años conformaban una sociedad rural tradicional en la que encontrar trabajo no dependía de la
cualificación formal. El mercado laboral regional estaba constituido principalmente por trabajos en los sectores de la construcción,
la agricultura y el turismo que no requerían grandes logros académicos. Sin embargo, la crisis económica y el desarrollo de la
economía y la sociedad global han incrementado la importancia de las titulaciones. Para las Islas Canarias se ha convertido en
una prioridad el mejorar las habilidades cognitivas de los alumnos y el proporcionar una educación de mayor calidad, acorde a las
cambiantes demandas del mercado laboral regional.
Ahora, el reto es encontrar formas de mejorar el rendimiento de los estudiantes con respecto a los bajos niveles detectados en PISA.
La vía óptima para lograr esa mejora es que toda la sociedad canaria esté convencida de la importancia de la educación. El éxito
del sistema educativo finlandés, que obtiene tan buenos resultados dentro de las comparativas internacionales, se debe en gran
medida a la gran relevancia que se le da a la educación, no solamente por su valor económico sino también por su valor social
y cultural y por su contribución al funcionamiento de la democracia (OCDE, 2005). Un sistema educativo de éxito es aquel que
garantiza un alto nivel de participación e igualdad de oportunidades, y respeta las necesidades e intereses de todos los estudiantes.
Este informe complementa la serie de informes de la OCDE “Strong Performers – Successful Reformers” (Gran rendimiento –
Reformadores de éxito), arrojando luz sobre los resultados de PISA y sugiriendo soluciones pragmáticas a los problemas revelados.
El equipo de valoración espera que este informe resulte útil para el Gobierno y partes implicadas de las Islas Canarias de cara a
la mejora de los estándares educativos y el desarrollo de su sistema educativo. PISA es un medio para obtener un fin: una buena
educación para todos los estudiantes. Si bien los resultados de PISA pueden producir y a menudo producen cambios en las políticas
4 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
PREFACIO
educativas, dichos cambios deben hacerse basados en todos los datos disponibles en el país o región, contando con la plena
colaboración de todas las partes implicadas y primando el interés superior de todos los estudiantes. Este informe debe considerarse
como una contribución al debate que tiene lugar actualmente en las Islas Canarias sobre los resultados de PISA.
Los preparativos para la revisión se iniciaron en abril de 2011 y el equipo revisor visitó las islas en junio de 2011. El Gobierno de
las Islas Canarias aportó los fondos para dicha revisión. Durante las visitas de campo, el equipo de la OCDE se reunió con una
amplia muestra de las partes implicadas de la región para intentar determinar los motivos de los resultados de PISA e identificar la
mejor vía a seguir. Lamentablemente, la agenda de trabajo de campo no pudo incluir visitas a todas las islas, pero representantes
de algunas de ellas se desplazaron para reunirse con el equipo.
El equipo se reunió, entre otros, con el Presidente y la Consejera de Educación de las Islas Canarias y con varios jefes de servicio de
la Consejería de Educación, estudiantes, profesores y directores de centros escolares de educación primaria, secundaria, bachillerato
y de centros que ofrecen todos los ciclos, representantes de asociaciones de padres y madres, consejos escolares, empresarios,
sindicatos, municipios y medios de comunicación; estudiantes, profesores, decanos y vicedecanos de universidades que ofrecen
títulos de enseñanza y con inspectores educativos expertos, delegados y directores provinciales de educación.
Los representantes del sistema educativo y de la sociedad civil ya eran conscientes de muchas de las cuestiones que han dado
lugar a los datos de PISA. Pese a que se ha realizado un esfuerzo genuino para reformar y mejorar el sistema educativo en las
Islas Canarias, parece que su fundamento lógico no ha sido completamente consensuado o explicado a las partes implicadas,
que se sienten excluidas del debate. Y aunque todas las partes del sistema educativo funcionan, no parece que lo hagan de forma
coordinada o que colaboren en pro de un objetivo común. También es cierto que una serie de cuestiones vienen derivadas del
sistema educativo general español: las autoridades educativas de las Islas Canarias sólo pueden realizar modificaciones en esas
áreas en colaboración con el Gobierno central.
El equipo de la OCDE planteó las siguientes cuestiones, que las partes implicadas en las Islas Canarias también deberían debatir
dentro del proceso de implementación de las recomendaciones.
••¿Cuáles son las principales cuestiones derivadas de los datos de PISA?
••De estas cuestiones, ¿cuáles eran ya conocidas en el país/comunidad autónoma? ¿Cuáles son novedosas o inesperadas teniendo
cuenta los datos con los que se contaba en el país?
••En los puntos en los que PISA sugiere la existencia de un problema, ¿está clara la solución? ¿O se requiere evaluación o
investigación adicionales antes de poder abordar el problema?
••¿Cuáles de estas cuestiones están siendo ya abordadas mediante nuevos programas? ¿Se han evaluado dichos programas para
garantizar que están obteniendo los resultados deseados?
••¿Se están optimizando los recursos económicos destinados a la educación? ¿Cómo podrían asignarse y priorizarse los fondos que
se espera recibir en el futuro para conseguir mejoras cuantificables?
••De las cuestiones que se han identificado, ¿puede alguna de ellas solucionarse de forma sencilla y rápida a nivel local o nacional?
¿Cuáles son a medio y largo plazo?
Este informe ha pretendido identificar características del sistema educativo de las Islas Canarias que puedan ser abordadas por las
propias autoridades educativas regionales o en colaboración con la administración del Estado. El equipo de la OCDE considera
que algunas las recomendaciones realizadas para afrontar los problemas detectados en PISA 2009 pueden implementarse a corto
o medio plazo. Otras, como la modificación de los planes de estudio, pueden llevar más tiempo. En algunos casos, en los que
el tiempo de trabajo de campo sólo permitió al equipo realizar una evaluación genérica inicial, sería útil disponer de análisis y
evaluaciones adicionales de las condiciones locales y los programas existentes.
El equipo de revisión estuvo compuesto por Caroline Macready (Reino Unido), relatora, antigua Directora Adjunta en el Ministerio
de Educación del Reino Unido; Mihaylo Milovanovitch (analista, Secretaría General de la OCDE), director del equipo de revisión;
Eluned Schweitzer (Estados Unidos), docente y consultora en educación internacional; Séamus McGuinness (Irlanda), consultor en
educación y antiguo docente de la School of Education, Trinity College, Dublín, y Simone Bloem (analista, Secretaría General de la
OCDE) – y se contó con el asesoramiento de Simon Schwartzman (Brasil), antiguo presidente del Instituto Brasileño de Estadística y
Geografía, e Ian Whitman (director del Programa de Cooperación con los países no miembros, Secretaría General de la OCDE), y
bajo la coordinación general de Andreas Schleicher (director adjunto de Educación, Secreataría de la OCDE). La producción de la
presente publicación fue realizada por Marika Boiron, Elizabeth Del Bourgo y Elisabeth Villoutreix, con el asesoriamiento editorial
de Anne-Lise Prigent y diseño de Peter Vogelpoel y Rebeca de Ojeda. Deborah Fernandez y Celia Braga-Schich de la secretaría de
la OCDE brindaron el apoyo administrativo general.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 5
PREFACIO
Notas
1. En España, los datos de todas las regiones participantes, incluyendo las Islas Canarias se recogieron conforme a los estándares de muestreo
de PISA, y la comparabilidad internacional se adjudicó internacionalmente.
2. Equivalente aquí a obtener una puntuación de 400 en los exámenes PISA (una desviación estándar por debajo de la media de la OCDE).
Bibliografía
Belfield, C. y H.M. Levin (eds.) (2007), The Price We Pay: Economic and Social Consequences of Inadequate Education (El precio que pagamos:
Las consecuencias económicas y sociales de una educación inadecuada), Brookings Institution Press, Washington DC.
Levin, H.M. (2009), “The Economic Payoff to Investing in Educational Justice” (“El beneficio económico de la inversión en justicia educativa”),
Educational Researcher, Vol. 38, No. 1, pp. 5-14.
OCDE (2005), Equity in Education: Thematic Review: Finland Country Nota (Equidad en la enseñanza: Finlandia), en línea http://www.oecd.org/
dataoecd/49/40/36376641.pdf.
OCDE (2006), Education Policy Analysis: Focus on Higher Education – 2005-2006 (Análisis de política educativa: Centrados en la formación
superior), Ediciones OCDE.
OCDE (2010a), The High Cost of Low Educational Performance: The Long-run Economic Impact of Improving PISA Outcomes (El alto coste del
bajo rendimiento educativo: El impacto a largo plazo de mejorar los resultados de PISA), Ediciones OCDE.
OCDE (2010b), Pathways to Success: How Knowledge and Skills at Age 15 Shape Future Lives in Canada (Vías hacia el éxito: Como el conocimiento
y las destrezas a los 15 años modelan las vidas futuras en Canadá), Ediciones OCDE.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 7
Índice
PREFACIO............................................................................................................................................................................... 3
CAPÍTULO 1 LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO........................................................................................... 11
Sobre las Islas Canarias ....................................................................................................................................................... 12
El sistema educativo de las Islas Canarias ........................................................................................................................... 12
CAPÍTULO 2 RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA .............................................................................. 17
Puntuaciones y clasificaciones............................................................................................................................................ 18
Niveles de rendimiento........................................................................................................................................................ 20
Diferencias entre alumnos y alumnas................................................................................................................................. 21
Impacto del entorno socioeconómico en el rendimiento.................................................................................................. 21
Diferencias entre centros públicos y privados .................................................................................................................... 22
Rendimiento de alumnos inmigrantes y de programas especiales.................................................................................... 23
Resumen de los hallazgos de PISA en este capítulo........................................................................................................... 23
CAPÍTULO 3 GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO ......................................................................................... 25
Gestión del sistema.............................................................................................................................................................. 26
•• Estructura de gobierno................................................................................................................................................. 26
•• La Consejería de Educación (Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad).............................................. 26
Recursos del sistema............................................................................................................................................................ 28
•• Financiación.................................................................................................................................................................. 28
•• Inversión y distribución de los recursos ........................................................................................................................ 28
•• Niveles de gasto en educación...................................................................................................................................... 28
•• Evolución del gasto....................................................................................................................................................... 29
•• Pautas del gasto en educación...................................................................................................................................... 30
•• Sueldos del profesorado................................................................................................................................................ 33
Recomendaciones................................................................................................................................................................ 37
CAPÍTULO 4 ESTUDIANTES Y APRENDIZAJE........................................................................................................................ 39
Opinión de los interesados sobre los estudiantes y el aprendizaje................................................................................... 40
Interés, motivación y conducta estudiantiles..................................................................................................................... 40
El papel de padres y familias................................................................................................................................................ 42
Alumnos con necesidades especiales o con dificultades para dominar el currículo........................................................ 44
Efectividad del aprendizaje en clases ordinarias y extraescolares .................................................................................... 47
Repetición............................................................................................................................................................................. 47
Currículo............................................................................................................................................................................... 51
Evaluación ............................................................................................................................................................................. 54
La jornada escolar ................................................................................................................................................................ 56
8 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
ÍNDICE
Vacaciones estivales y escuelas de verano.......................................................................................................................... 57
Diferencias de género.......................................................................................................................................................... 57
Educación preobligatoria/infantil........................................................................................................................................ 58
Recomendaciones................................................................................................................................................................ 59
CAPÍTULO 5 PROFESORADO Y ENSEÑANZA....................................................................................................................... 61
Introducción.......................................................................................................................................................................... 62
Condiciones contractuales del profesorado ....................................................................................................................... 63
•• Contratación del profesorado....................................................................................................................................... 63
•• La carrera docente........................................................................................................................................................ 63
•• Remuneración y recompensas que percibe el profesorado .......................................................................................... 66
•• Conclusiones del equipo de la OCDE........................................................................................................................... 67
Formación del profesorado.................................................................................................................................................. 70
•• Formación inicial ......................................................................................................................................................... 70
•• Estructura de los programas......................................................................................................................................... 71
•• Prácticas docentes durante la formación inicial............................................................................................................ 71
•• Enseñanza y diversidad, enseñanza para todos............................................................................................................. 71
•• Otras cuestiones .......................................................................................................................................................... 72
•• Opinión del equipo de la OCDE .................................................................................................................................. 72
Desarrollo profesional continuo.......................................................................................................................................... 73
•• Opinión del equipo de la OCDE .................................................................................................................................. 73
Recomendaciones................................................................................................................................................................ 75
CAPÍTULO 6 CENTROS, DIRECTORES E INSPECCIÓN EDUCATIVA...................................................................................... 77
Los centros y sus comunidades o entornos........................................................................................................................ 78
Rendición de cuentas de los centros educativos ................................................................................................................ 79
Autonomía del centro........................................................................................................................................................... 80
Liderazgo en el centro: El papel del director ...................................................................................................................... 81
Consejos Escolares............................................................................................................................................................... 82
Centros privados................................................................................................................................................................... 83
El papel de la Inspección Educativa..................................................................................................................................... 84
Opiniones del equipo de la OCDE...................................................................................................................................... 84
•• Rendición de cuentas por parte de los centros.............................................................................................................. 85
•• Autonomía de los centros............................................................................................................................................. 87
•• El papel del director del centro..................................................................................................................................... 88
•• El papel del Consejo Escolar......................................................................................................................................... 88
•• Centros privados........................................................................................................................................................... 89
•• El papel de la Inspección Educativa.............................................................................................................................. 90
Recomendaciones de este capítulo..................................................................................................................................... 90
CAPÍTULO 7 HALLAZGOS, RECOMENDACIONES Y MEDIDAS DE CARA AL FUTURO........................................................ 93
Hallazgos y recomendaciones ............................................................................................................................................ 94
•• Recomendaciones del Capítulo 3.................................................................................................................................. 95
•• Recomendaciones del Capítulo 4.................................................................................................................................. 96
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 9
ÍNDICE
•• Recomendaciones del Capítulo 5.................................................................................................................................. 97
•• Recomendaciones del Capítulo 6.................................................................................................................................. 99
•• Medidas para aplicar de cara al futuro ......................................................................................................................... 99
RECUADROS
Recuadro 3.1 Continuidad y consistencia de la política de educación en Chile........................................................................ 27
Recuadro 4.1 Nurture groups................................................................................................................................................. 41
Recuadro 4.2 Ontario............................................................................................................................................................. 50
Recuadro 4.3 Finlandia........................................................................................................................................................... 50
Recuadro 4.4 El nuevo currículo nacional en Irlanda del Norte................................................................................................ 52
Recuadro 4.5 Diplomas de Inglaterra...................................................................................................................................... 52
Recuadro 4.6 Enseñanza de competencias básicas en Inglaterra.............................................................................................. 53
Recuadro 4.7 La separación de Hong Kong de un currículo de contenidos.............................................................................. 53
Recuadro 4.8 El sistema de evaluación ENLACE en México..................................................................................................... 55
Recuadro 5.1 El Programa ProComp en Denver, Colorado...................................................................................................... 69
Recuadro 5.2 Sistema Escolar de Arlington, Virginia, Estados Unidos....................................................................................... 74
Recuadro 6.1 Evaluar el valor añadido de los centros: Reforzar la imparcialidad y la equidad.................................................. 86
Recuadro 6.2 Juntas Escolares de Dinamarca.......................................................................................................................... 89
FigurAs
Figura 1.1 El sistema educativo español............................................................................................................................... 13
Figura 2.1 Porcentaje de estudiantes con nivel de rendimiento en lectura inferior al Nivel 2 y de Nivel 5 o superior............. 20
Figura 2.2 Rendimiento medio de centros públicos y privados.............................................................................................. 22
Figura 3.1 Gasto público en las instituciones educativas con respecto al PIB, por niveles:
Canarias y países seleccionados........................................................................................................................... 29
Figura 3.2a Evolución del gasto público en instituciones educativas con respecto al PIB 2005-10: Canarias............................ 30
Figura 3.2b Evolución del gasto público en instituciones educativas con respecto al PIB 2005-08:
Canarias y países seleccionados de la OCDE........................................................................................................ 30
Figura 3.3 Relación entre los recursos del sistema educativo y los resultados educativos....................................................... 31
Figura 3.4 Gasto por alumno en educación secundaria con respecto al gasto en infantil y primaria:
Canarias, España y países de la OCDE.................................................................................................................. 32
Figura 3.5 Sueldos y salarios con respecto al gasto corriente en educación primaria y secundaria......................................... 34
Figura 3.6 Sueldos del profesorado con respecto al PIB per cápita y progresión de la escala salarial a lo largo de la carrera:
Canarias y países seleccionados de la OCDE........................................................................................................ 36
Figura 4.1 Presión de los padres sobre los centros para que consigan niveles académicos altos............................................. 42
Figura 4.2 Tiempo que se pasa en las clases ordinarias y rendimiento, por materia................................................................ 45
Figura 4.3 Tasas de repetición en la educación obligatoria en las Islas Canarias, Curso 2007/08............................................ 48
Figura 5.1 Número medio de alumnos por aula en función del tipo de institución y del nivel de educación (2009) .............. 64
10 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
ÍNDICE
TablAs
Tabla 1.1 Centros públicos y privados en las Islas Canarias.................................................................................................. 14
Tabla 2.2 Puntuación media en lectura, matemáticas y ciencias por comunidad autónoma en España................................. 18
Tabla 2.1 Puntuación media y clasificación de los países/economías en lectura................................................................... 19
Tabla 3.1 Gasto por nivel educativo, Canarias (2010)........................................................................................................... 31
Tabla 3.2 Gasto anual por alumno, por nivel educativo y con respecto al PIB per cápita: Canarias, España y países
seleccionados de la OCDE (2007)......................................................................................................................... 32
Tabla 3.3 Desglose del gasto de Canarias en actividades docentes, por fases (EUR 000)...................................................... 33
Tabla 3.4 Retribuciones anuales totales del profesorado al comienzo y al término de la carrera docente, incluidos todos los
complementos, salvo indicación en contrario (2010)............................................................................................. 35
Tabla 4.1 Currículo de la educación secundaria obligatoria (ESO) – Horario semanal .......................................................... 51
Tabla 5.1 Ratios alumno-profesor en las regiones españolas................................................................................................. 65
Tabla 5.2 Distribución de créditos en los programas de formación inicial para docentes...................................................... 70
Tabla 7.1 Recomendaciones: Programa de actuación........................................................................................................... 101
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 11
En este capítulo se describen las características del entorno de las Islas
Canarias, se presenta un panorama del sistema educativo canario y se
incluyen aspectos de política educativa que se le pidió al equipo revisor
analizar con mayor detenimiento.
Las Islas Canarias
y su sistema educativo
1
12 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO
1
Sobre las Islas Canarias
Las Islas Canarias forman un archipiélago situado en el Atlántico, al extremo sur de España y a unos 108 kilómetros de la costa
de Marruecos. Desde los viajes de Colón, las Islas han sido puerto de escala primero para las conexiones entre Europa y América
Latina, luego con América del Norte y recientemente con África Occidental.
El archipiélago constituye una comunidad autónoma española y una región ultraperiférica de la Unión Europea. Está formado
por siete islas (en orden de mayor a menor población: Tenerife, Gran Canaria, Fuerteventura, Lanzarote, La Palma, La Gomera y
El Hierro), una isla menor y varios islotes no habitados. La población total en el año 2007 era de casi 2 025 951, de los que
815 379 vivían en Gran Canaria y 865 070 en Tenerife. Las Islas están divididas en dos provincias, Las Palmas y Santa Cruz de
Tenerife, entre las que, históricamente, existe cierta rivalidad. La capitalidad está compartida entre Las Palmas de Gran Canaria y
Santa Cruz de Tenerife.
Las Islas gozan de un clima subtropical, con largos y calurosos días de verano y días más frescos en invierno. Las playas del
archipiélago, su clima y los importantes atractivos naturales (que incluyen cuatro de los parques nacionales de España), lo convierten
en un destino turístico destacado, con unos 10-12 millones de visitantes anuales, que se concentran en Tenerife, Gran Canaria y
Lanzarote. Los servicios, turismo incluido, contribuyeron un 83% al PIB de la región en 2010, seguidos por la construcción (9%), la
industria (4%), la energía (3%) y la agricultura (1%), aunque la agricultura es más importante que la energía con respecto al número
de trabajadores (ISTAC, 2011). El Gobierno de Canarias entiende que la región necesita diversificar su base económica y laboral y
busca desarrollar nuevas industrias, como la producción energética respetuosa con el medio ambiente.
Las Islas Canarias son una de las regiones españolas menos ricas. En 2008, la renta per cápita fue del 88% de la media nacional
(Instituto de Evaluación, 2010a). En esta escala, no es de ningún modo la región más pobre – Galicia, Murcia, Andalucía, Castilla-La
Mancha y Extremadura están por debajo – y, en términos generales, el crecimiento de la renta entre 2000 y 2008 coincidió con la
media nacional. Sin embargo, desde 2004, el desempleo en las Islas ha sido más elevado que la media española. En 2008 era del
17% en comparación con el 11% para España; en 2010, ya era del 29%, el más alto de todas las regiones españolas. El desempleo
de los jóvenes de entre 15 y 24 años es aún más elevado. En 2008 era del 32% en comparación con la media española de 25% y
en 2010 había aumentado hasta el 52% – más de la mitad de toda la población juvenil – en comparación con el 42% para España
y el 21% para los países de la UE. Sólo Murcia, Ceuta y Melilla tienen una tasa superior de desempleo juvenil (EUROSTAT, 2011).
Los estudiantes de las Islas Canarias tienden a provenir de contextos familiares menos favorecidos que los típicos españoles. En
comparación con otras regiones españolas, los estudiantes de las Islas Canarias que participaron en PISA 2009 indicaron uno de
los niveles más bajos en educación y profesión de los progenitores. Menos del 5% de los padres de los estudiantes canarios se
encuadra en el grupo profesional de mayor rango y menos de un cuarto de los padres finalizó la educación terciaria. La posición
socioeconómica media de los estudiantes de Canarias fue la más baja entre todas las regiones españolas participantes: un 39% de
los estudiantes de las Islas Canarias proceden de un nivel socioeconómico bajo,1 en comparación con el 29% de España o el 15%
de la OCDE.
El sistema educativo de las Islas Canarias
El sistema educativo de las Islas Canarias se rige por la legislación española, concretamente por la Ley Orgánica de Educación (LOE)
de mayo de 2006, que entró en vigor en toda España en el curso académico 2007/08. Las competencias de educación recaen en
la Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad del Gobierno Autónomo.
Las etapas o fases de la educación escolar en España son:
••Infantil o pre-primaria (0-6 años, no obligatoria).
••Primaria (6-12 años).
••Secundaria obligatoria (12-16 años), conocida como ESO, y al final de la cual los estudiantes aspiran a obtener su titulación
de graduados en ESO. Los que no la consiguen tienen la opción de incorporarse a módulos profesionales para alcanzar una
titulación profesional que puede, dependiendo de la vía que se siga y de la duración de los estudios, equivaler a un título de
graduado en ESO.
••Secundaria superior (16-18 años), conocida como Bachillerato porque a esta edad muchos jóvenes estudian el examen escolar
final denominado Bachillerato y que es comparable al Baccalauréat francés. Esto proporciona a los estudiantes la cualificación
básica para el ingreso en la universidad, aunque también deben realizar el examen de ingreso, la Prueba de Acceso a la
Universidad (PAU), conocida popularmente como Selectividad. No obstante, hay quienes eligen en lugar de eso seguir una
formación y educación profesionales o estudios de artes plásticas y diseño, que también ofrecen una vía a la universidad.
Los intervalos de edad mencionados asumen que los estudiantes no tienen que repetir cursos académicos. Todas las etapas de la
educación obligatoria son gratuitas si se realizan en centros públicos, excepto la secundaria superior por la que se ha de abonar
una matrícula.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 13
LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO
1
• Figura 1.1 •
El sistema educativo español
GOBIERNO
DE ESPAÑA
MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Enseñanzas profesionales Educación Superior
de música y danza
Enseñanzas elementales
de música y danza
Educación Educación Secundaria
Infantil
Educación
Primaria
Enseñanza Básica
Educación
Infantil
Educación
Primaria
E.S.O.**
Enseñanzas Artísticas Superiores
Enseñanza Universitaria
Enseñanzas de Idiomas
Educación de Personas Adultas
Título Superior Título de Doctor
Título de Máster
Título de
Técnico Superior
de AP y D
Titulo de
Técnico Superior
Título de
Técnico Deportivo
Superior
Título de Graduado
Título
profesional
Título
Graduado E.S.O.
Título de
Bachiller
Estudios de
Doctorado
Estudios de Máster
Ciclos
Formativos
de Grado
Superior de
Artes Plásticas
y Diseño
Primer Ciclo
(0-3)
Segundo Ciclo
(3-6)
Ciclos
Formativos
de Grado
Superior de F.P.
Ciclos
Formativos de
Grado Medio
de F.P.
Ciclos
Formativos de
Grado Medio
de Artes Plásticas
y Diseño
P.C.P.I.*
Módulos
Voluntarios
Módulos
Profesionales
y Generales
Enseñanzas
Deportivas de
Grado Medio
Título de
Técnico
Título de
Técnico de AP y D
Título de
Técnico Deportivo
Enseñanzas
Deportivas
de Grado
Superior Nivel
Avanzado
Nivel
Intermedio
Nivel
Básico
Estudios de Grado
SEIS CURSOS
Bachillerato
Artes
Ciencias y Tecnología
Humanidades y CCSS
Música y
danza
Arte
dramático
Conservación
restauración
de bienes
culturales
Artes
Plásticas
Diseño
2º
1º
Enseñanza Gratuita
* PCPI, Programas de Cualificación Profesional Inicial
** ESO, Educación Secundaria Obligatoria
Formación Profesional
Enseñanzas Artísticas
Enseñanzas Deportivas
Acceso con Condiciones
y Prueba de Acceso
Acceso con Condiciones
Prueba de Diagnóstico
Prueba de Acceso Específica
1o
2o
3o
4o
1o
2o
3o
4o
5o
6o
14 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO
1
En las Islas Canarias hay tres tipos de centros educativos:
••Centros públicos, plenamente subvencionados por el Estado (alrededor del 75% del alumnado).2
••Centros concertados, privados pero subvencionados por el Estado (alrededor del 20% del alumnado).
••Centros privados, sin subsidio estatal, es decir, completamente privados (alrededor del 5% del alumnado).
Los centros concertados de las Islas Canarias son menos numerosos y tienen un porcentaje de alumnos inferior a los del resto de
España.
La Tabla 1.1 muestra la cifra de centros públicos y privados (de ambos tipos) en cada isla: la proporción de centros privados oscila
de ninguno en las dos islas más pequeñas al 20% en Tenerife.
La mayoría de los alumnos que se catalogan como con necesidades educativas especiales aprenden junto con sus pares en centros
normales y clases ordinarias. Aquellos cuyas necesidades son demasiado graves para ello acuden a centros de atención preferente,
clases de educación especial o centros de educación especial.
En las Islas Canarias, el centro al que se asiste depende estrechamente de la zona de residencia. El 80% de los alumnos de PISA
estaban en centros para los que el director señalaba que la admisión a su centro siempre se basaba en el lugar de domicilio. Esto
corresponde a unos 15 puntos porcentuales por encima de la media española (66%). Las estadísticas canarias cuentan una historia
similar. De las admisiones del 2011/12, el 72% procedía de la misma zona, el 12% de la zona limítrofe y el 4% de zonas más
alejadas; no se recibió información3 acerca del 12% restante. Los estudiantes de familias de rentas bajas tienen precedencia de
admisión en los centros públicos y concertados; muchos también recibirán transporte gratuito al centro y almuerzo gratuito.
La legislación nacional española dicta el 65% del currículo y permite que las regiones decidan sobre el 35% restante (las
proporciones son de 55% y 45% en las dos regiones con mayor autonomía, el País Vasco y Cataluña). Durante los dos primeros
años de educación secundaria cuando, en principio, los alumnos tienen una edad comprendida entre 12 y 14 años, el plan de
estudios de las Canarias se compone casi por completo de materias obligatorias: lengua castellana y literatura, matemáticas,
ciencias, geografía e historia, inglés, una segunda lengua extranjera, tecnología, religión y educación física. Durante el primer
curso, arte es asignatura obligatoria; optativa en el segundo. Música, informática y ciudadanía no se imparten durante el primer año
y son obligatorias en el segundo. En el tercer curso de ESO, cuando los estudiantes en principio cuentan con entre 14 y 15 años,
ciencias se sustituye por dos materias obligatorias: biología y geología, y física y química. Tecnología, arte y música son materias
optativas. Se ofrece como optativa mueva asignatura, literatura clásica, y dejan de ofrecerse informática y ciudadanía. En el cuarto
y último curso de ESO (en principio, con estudiantes de 15-16 años), todas las materias científicas y la segunda lengua extranjera
dejan de ser obligatorias y pasan a ser optativas. Todas las asignaturas optativas del tercer curso continúan siendo optativas, excepto
literatura clásica, que no se oferta. El latín aparece y la informática reaparece entre las posibles opciones. Lengua castellana y
literatura, matemáticas, geografía e historia, inglés, religión y educación física siguen siendo obligatorias y aparece una nueva
materia obligatoria, ética.
La evaluación la realizan los profesores cada trimestre y son ellos también quienes establecen y califican las pruebas efectuadas
al final de cada curso para juzgar si los alumnos están listos para avanzar hacia el siguiente curso, así como las pruebas que se
aplican al final de la educación secundaria obligatoria para determinar si los alumnos han alcanzado el nivel exigido para merecer
la titulación de graduado en ESO. A discreción del profesor y del centro, esta titulación puede otorgarse incluso si un estudiante
ha suspendido en una, dos o tres materias. Según las estadísticas del Ministerio de Educación español, durante el curso académico
2007/08, el 70% de los estudiantes canarios completaron la educación secundaria con un título de graduado en ESO. De los que
consiguieron la titulación, el 68% aprobó todas las materias, el 17% suspendió una, el 13% suspendió dos y el 2% suspendió tres
materias.
Durante el 4º curso de primaria y el 2º curso de ESO se realiza una evaluación nacional de una muestra. Una evaluación desarrollada
a escala regional afecta a todo el alumnado de los mismos cursos académicos. En el futuro se pretende que la evaluación
Tabla 1.1 Centros públicos y privados en las Islas Canarias
Tenerife Gran Canaria La Palma Lanzarote Fuerte-ventura La Gomera El Hierro TOTAL
Centros públicos 385 392 94 68 63 22 15 1 039 (84%)
Centros privados 99 (20%) 88 (18%) 2 (2%) 6 (8%) 1 (2%) 0 0
196 (100
subvencionados,
96 totalmente
privados)
TOTAL 484 480 96 74 64 22 15 1 235
Fuente: Consejería de Educación, Universidades, Cultura y Sostenibilidad, 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 15
LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO
1
regional se haga durante el 4º y último curso de la ESO. A escala internacional, además de haber participado en PISA 2009,
la región canaria presentó una muestra representativa de alumnos en TIMMS 2011 y PIRLS 2011.
Al elaborar el presente informe no estaban disponibles los resultados de las evaluaciones de secundaria regional o nacional ni los
de TIMMS y PIRLS. No obstante, la evaluación nacional de las competencias básicas y de la aplicación de conocimientos de los
estudiantes, efectuada en el 4º curso de la educación primaria, cuando característicamente los alumnos tienen 10 años, dieron
resultados para las Islas Canarias semejantes a los de PISA para los alumnos de 15 años. De 19 regiones españolas, las Canarias
alcanzaron el puesto 16 de puntuación media en lengua, por encima sólo de las Islas Baleares, Ceuta y Melilla; y quedaron en el
puesto 17 de puntuación media en matemáticas, por encima sólo de Ceuta y Melilla. En ciencias y competencias sociales o de
ciudadanía, de entre 18 regiones (el País Vasco no pudo compararse con los demás por problemas de traducción), las Islas Canarias
ocuparon el puesto 14, por encima de las mismas regiones que para lengua y de Valencia. Y, como en PISA, los resultados globales
pueden explicarse por las cifras relativamente altas de estudiantes que no llegaron a alcanzar el Nivel 2, unido a que muy pocos
llegaron al Nivel 5.
No todas las regiones españolas necesitan aplicar la misma jornada escolar, siempre y cuando los alumnos de la educación
obligatoria permanezcan en el centro durante 30 horas semanales. La jornada escolar canaria es de 8.00 a 14.00 horas. Después
del almuerzo, el resto de la tarde puede utilizarse para la realización de actividades complementarias; por ejemplo, para prestar
apoyo extra a aquellos estudiantes con dificultades o rezagados.
Los profesores son funcionarios de carrera que han superado una oposición al funcionariado y que han sido seleccionados
y asignados a determinadas plazas mediante un proceso de selección que se rige por normas nacionales pormenorizadas (la
única excepción es la de los profesores de religión católica en los centros de secundaria). Para los centros públicos, todos los
nombramientos los realiza la Consejería de Educación del Gobierno de Canarias. Las vacantes y ausencias de larga duración las
cubren los interinos, que también son funcionarios. Los profesores trabajan una semana de 37.5 horas de las que los profesores de
infantil y primaria deben pasar 28 horas en el centro y los de secundaria, 24. La ratio profesor-alumno es por término medio de 11
en los centros públicos y ligeramente por encima de 15 en los centros privados (Instituto de Evaluación, 2010b, p. 37).
Además de sus profesores, cada menor de un centro educativo de las Islas Canarias tiene un tutor, cuyo trabajo es coordinar su
educación global. Se fija un periodo semanal para la tutoría. El tutor (normalmente, otro profesor), ayuda al profesor o profesores
de la clase a evaluar y mejorar el aprendizaje y progreso del estudiante, coordina con el departamento del orientación escolar
cuando el alumno necesita apoyo educativo especial y decide si el alumno está listo para pasar al siguiente curso al final del año
académico.
Esta última decisión es muy importante. La repetición de curso es bastante común en el sistema español y su tasa es
particularmente alta en las Islas Canarias. Las estadísticas nacionales españolas confirman que a la edad de 14 años, menos de seis
de cada diez estudiantes canarios están en las clases correspondientes a su edad (Instituto de Evaluación, 2010b, p. 77).
Al encargar al equipo de la OCDE la realización de esta evaluación, las autoridades educativas de las Islas Canarias solicitaron
al equipo estudiar muy de cerca concretamente los siguientes aspectos del sistema escolar para tener una idea de si necesita
mejorarse y para ofrecer sugerencias prácticas.
••Repetición de curso
••Actuación escolar para mejorar el rendimiento académico
••Estrategias regionales para mejorar el logro académico
••Apoyo para los alumnos con dificultades
••Prácticas docentes y de aprendizaje
••Formación del profesorado
••Actitudes hacia el fracaso y expectativas de éxito
••Rendición de cuentas por los resultados (profesores y directores)
••Compensaciones por buen rendimiento (profesores y directores)
••Competencias de liderazgo de la dirección del centro
••Jornada escolar
••Actividades extracurriculares y complementarias
••Participación de la familia
••Inspección Educativa
16 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
LAS ISLAS CANARIAS Y SU SISTEMA EDUCATIVO
1
Notas
1. Definido como estudiantes con valor menor que -1 en el Índice del estatus económico, social y cultural de PISA.
1. “Sistema estatal de indicadores de la educación”, citado in Instituto de Evaluación (2010a), Evaluación General de Diagnóstico 2009, Gráfico 2.6b,
que proporciona el desglose para estudiantes del 4º curso de educación primaria (9-10 años), que se asume que es representativo de todas
las edades.
2. Respuesta de las autoridades educativas canarias a las preguntas del equipo de la OCDE.
Bibliografía
EUROSTAT (2011), Unemployment Rates by Sex and Age, at NUTS Levels 1, 2 and 3 (%) (Tasas de desempleo por sexo y edad, a niveles 1, 2 y 3
de NUTS), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=LFST_R_LFU3RT, según acceso el 17 de
agosto de 2011.
Instituto de Evaluación (2010a), Evaluación General de Diagnóstico 2009.
Instituto de Evaluación (2010b), Sistema Estatal de Indicadores de la Educación: Edición 2010.
ISTAC (Instituto Canario de Estadística) (2011), Producto Interior Bruto (PIB) a precios de mercado (precios corrientes) según ramas de
actividad (28) por comunidades autónomas y años, http://www2.gobiernodecanarias.org/istac/jaxi-web/tabla.do?path=/04011/E30014A/P0001/
l0/&file=E30014A_0005.px&type=pcaxis&L=0&pag=1&pathL=/04011/E30014A/P0001, según acceso el 5 de septiembre de 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 17
En este capítulo se analizan los resultados de los alumnos canarios
en PISA y se realizan comparaciones nacionales e internacionales en
cuanto a las puntuaciones, las clasificaciones y la distribución de los
alumnos por niveles de competencia, las diferencias de rendimiento
entre alumnos y alumnas, entre centros públicos y privados y entre
alumnos inmigrantes y nativos. Se analiza también el impacto que el
estatus socioeconómico tiene en el rendimiento. Al final del capítulo
se incluyen las principales conclusiones de PISA para las Islas Canarias.
Resultados de
los estudiantes canarios en PISA
2
18 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) es un análisis y comparación exhaustiva y rigurosa de las habilidades,
competencias, actitudes y estrategias de aprendizaje de alumnos de educación secundaria. Una muestra representativa de alumnos
de 15 años de países miembros y socios de la OCDE realizan exámenes sobre tres materias: lectura, matemáticas y ciencias. En cada
ronda de PISA se examina con mayor profundidad una de ellas, en 2009 la materia principal fue la capacidad lectora.
Este capítulo describe en los resultados de PISA para las Islas Canarias en comparación con otras 14 comunidades autónomas de
España, España en su conjunto y otros 64 países participantes.
Puntuaciones y clasificaciones
Los baremos de rendimiento de PISA han sido diseñados de tal forma que, en cada una de las tres materias, la puntuación media entre
los países de la OCDE ronde los 500 puntos, con aproximadamente dos tercios de los estudiantes obteniendo puntuaciones entre los
400 y los 600 puntos. El área principal examinada, la lectura, obtuvo una puntuación media de 481, lo que se sitúa notablemente por
debajo de la media de la OCDE, de 493. Quedó entre los puestos 24 y 28 de entre los 34 países miembros de la OCDE. Comparado
con los demás países miembros tanto de la OCDE como de la UE, España quedó por encima de Austria, similar a Italia, Eslovenia,
Grecia, la República Checa y la República Eslovaca (aunque las primeras tres obtuvieron puntuaciones superiores, en el caso de Italia
cinco puntos más), significativamente por debajo de los países de la OCDE con rendimientos medios: Suecia, Alemania, Irlanda, Francia,
Dinamarca, Reino Unido, Hungría y Portugal; y muy por debajo de los países con resultados superiores a la media como Finlandia,
Países Bajos, Bélgica, Estonia y Polonia.
La Tabla 2.1 muestra la puntuación media de cada país en lectura y su rango superior e inferior posible: dado que las cifras derivan de
muestras, no es posible determinar con certeza un rango preciso.
Los estudiantes canarios obtuvieron una puntuación media en lectura de 448, 45 puntos por debajo de la media de la OCDE y 33
puntos por debajo a la media española. Dado que 39 puntos equivalen a un año de escolarización, el alumno medio de 15 años
presenta un retraso de más de un año con respecto a su equivalente en los países de rendimiento medio y de casi un año con
respecto al estudiante español medio. Sólo los estudiantes de Ceuta y Melilla obtuvieron peores puntuaciones en lectura, 412,
situándolos casi un año por detrás de los estudiantes canarios. A nivel internacional, el rendimiento en lectura de las Islas Canarias
es similar al de Chile, que quedó en el número 33 de los 34 miembros de la OCDE, aunque por encima de Bulgaria y Rumania,
miembros de la UE.
En matemáticas, la media de la OCDE fue de 496. La media de España volvió a ser significativamente inferior, 483, estadísticamente
similar a las puntuaciones de Hungría (490), Irlanda y Portugal (487) e Italia, que obtuvo la misma puntuación. En matemáticas, los
estudiantes canarios obtuvieron 435 puntos, 61 puntos por debajo de la media de la OCDE y 38 puntos por debajo del rendimiento
medio español. Por tanto, el quinceañero medio canario presenta un retraso de un año y medio en su escolarización con respecto
a sus compañeros de los países de rendimiento medio de la OCDE y de la UE como Francia, la República Eslovaca, Austria,
Polonia, Suecia, la República Checa y el Reino Unido, y más de un año de retraso con respecto al alumno español medio. Dentro
de España, sólo los estudiantes de Ceuta y Melilla obtuvieron una peor puntuación (417). A nivel internacional, el rendimiento en
matemáticas de las Islas Canarias se sitúa entre los de Serbia (442) y Azerbaiyán (431), pero por encima de las puntuaciones de
Bulgaria, Rumania y Chile.
Tabla 2.2 Puntuación media en lectura, matemáticas y ciencias por comunidad autónoma en España
Lectura Matemáticas Ciencias
Puntuación media E.T. Puntuación media E.T. Puntuación media E.T.
Andalucía 461 (5.5) 462 (5.2) 469 (5.3)
Aragón 495 (4.1) 506 (5.2) 505 (4.3)
Asturias 490 (4.8) 494 (4.6) 502 (4.9)
Islas Baleares 457 (5.6) 464 (4.5) 461 (5.7)
País Vasco 494 (2.9) 510 (2.8) 495 (2.5)
Islas Canarias 448 (4.3) 435 (4.1) 452 (4.1)
Cantabria 488 (4.1) 495 (5.0) 500 (4.7)
Castilla-León 503 (4.9) 514 (5.3) 516 (4.9)
Cataluña 498 (5.2) 496 (6.0) 497 (5.9)
Ceuta y Melilla 412 (2.5) 417 (2.4) 416 (2.6)
Galicia 486 (4.4) 489 (4.3) 506 (4.9)
La Rioja 498 (2.4) 504 (2.7) 509 (2.6)
Madrid 503 (4.4) 496 (4.4) 508 (4.2)
Murcia 480 (5.1) 478 (5.6) 484 (5.3)
Navarra 497 (3.1) 511 (3.6) 509 (3.2)
Media española 481 (2.0) 483 (2.1) 488 (2.1)
Media OCDE 493 (0.5) 496 (0.5) 501 (0.5)
Fuente: Base de datos PISA 2009 de la OCDE.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 19
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
Tabla 2.1 Puntuación media y clasificación de los países/economías en lectura
Por encima de la media de la OCDE de forma estadísticamente significativa
No diferente a la media de la OCDE de forma estadísticamente significativa
Por debajo de la media de la OCDE de forma estadísticamente significativa
Rendimiento en lectura
Puntuación media E.T.
Rango en la clasificación
Países OCDE Todos los países/economías
Rango superior Rango inferior Rango superior Rango inferior
Shangai-China 556 (2.4) 1 1
Corea 539 (3.5) 1 2 2 4
Finlandia 536 (2.3) 1 2 2 4
Hong Kong-China 533 (2.1) 3 4
Singapur 526 (1.1) 5 6
Canadá 524 (1.5) 3 4 5 7
Nueva Zelanda 521 (2.4) 3 5 6 9
Japón 520 (3.5) 3 6 5 9
Australia 515 (2.3) 5 7 8 10
Países Bajos 508 (5.1) 5 13 8 16
Bélgica 506 (2.3) 7 10 10 14
Noruega 503 (2.6) 7 14 10 18
Estonia 501 (2.6) 8 17 11 21
Suiza 501 (2.4) 8 17 11 21
Polonia 500 (2.6) 8 17 11 22
Islandia 500 (1.4) 9 16 12 19
Estados Unidos 500 (3.7) 8 20 11 25
Liechtenstein 499 (2.8) 11 23
Suecia 497 (2.9) 10 21 13 26
Alemania 497 (2.7) 11 21 14 26
Irlanda 496 (3.0) 12 22 15 27
Francia 496 (3.4) 11 22 14 27
Taipei chino 495 (2.6) 17 27
Dinamarca 495 (2.1) 15 22 18 26
Reino Unido 494 (2.3) 15 22 19 27
Hungría 494 (3.2) 13 22 16 27
Portugal 489 (3.1) 18 24 23 31
Macao-China 487 (0.9) 27 30
Italia 486 (1.6) 22 24 27 31
Letonia 484 (3.0) 27 34
Eslovenia 483 (1.0) 23 26 30 33
Grecia 483 (4.3) 22 29 27 37
España 481 (2.0) 24 28 30 35
República Checa 478 (2.9) 24 29 31 37
República Eslovaca 477 (2.5) 25 29 32 37
Croacia 476 (2.9) 33 39
Israel 474 (3.6) 26 31 33 40
Luxemburgo 472 (1.3) 29 31 36 39
Austria 470 (2.9) 29 32 36 41
Lituania 468 (2.4) 38 41
Turquía 464 (3.5) 31 32 39 43
Dubai (EAU) 459 (1.1) 41 43
Federación Rusa 459 (3.3) 41 43
Chile 449 (3.1) 33 33 44 44
Serbia 442 (2.4) 45 46
Bulgaria 429 (6.7) 45 50
Uruguay 426 (2.6) 46 50
México 425 (2.0) 34 34 46 49
Rumania 424 (4.1) 46 50
Tailandia 421 (2.6) 47 51
Trinidad y Tobago 416 (1.2) 50 52
Colombia 413 (3.7) 50 55
Brasil 412 (2.7) 51 54
Montenegro 408 (1.7) 53 56
Jordania 405 (3.3) 53 58
Túnez 404 (2.9) 54 58
Indonesia 402 (3.7) 54 58
Argentina 398 (4.6) 55 59
Kazajstán 390 (3.1) 58 60
Albania 385 (4.0) 59 60
Qatar 372 (0.8) 61 63
Panamá 371 (6.5) 61 64
Perú 370 (4.0) 61 64
Azerbaiyán 362 (3.3) 63 64
Kirguistán 314 (3.2) 65 65
Fuente: Base de datos PISA 2009 de la OCDE.
20 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
En ciencias, la media de la OCDE fue de 501. La media de España fue significativamente inferior, 488, pero estadísticamente similar
a las puntuaciones de Austria (494), Portugal (493), la República Eslovaca (490), Italia (489) y Luxemburgo (484). Los estudiantes
canarios obtuvieron 452 puntos en ciencias, lo que implica 49 puntos (más de un año de escolarización) por detrás de la media de
la OCDE y 36 puntos (casi un año de escolarización) por detrás de la media española. Dentro de España, sólo los estudiantes de
Ceuta y Melilla obtuvieron una puntuación inferior (416). A nivel internacional, el rendimiento en ciencias de las Islas Canarias se
sitúa entre los de Turquía (454) y Chile (447), pero por encima de las puntuaciones de Serbia, Bulgaria y Rumania.
Sumando las tres materias, los resultados de los estudiantes canarios fueron los segundos peores de las 15 comunidades autónomas
españolas que participaban en PISA, aunque considerablemente mejores que los de los peores clasificados, Ceuta y Melilla. Castilla
y León, que obtuvo el mejor rendimiento general de España, puntuó por encima de la media de la OCDE en las tres áreas de
conocimiento, al igual que Aragón, La Rioja, Madrid y Navarra.
Niveles de rendimiento
Los niveles de rendimiento de cada sujeto se definen para describir las competencias y habilidades de los estudiantes en cada
nivel. Las puntuaciones de los alumnos en ciencia y matemáticas se agruparon en siete niveles de rendimiento, correspondiendo
el Nivel 6 a las mayores puntuaciones y el nivel menor que 1 a las más bajas. En lectura hay un nivel de rendimiento adicional:
El Nivel 1 está dividido en Nivel 1a (superior) y Nivel 1b (inferior), por lo que el nivel más bajo es el Nivel menor que 1b. Los
sistemas educativos de alto rendimiento obtienen buenos resultados en PISA para los estudiantes de ambos extremos del espectro
de rendimiento, apoyando a los de menor rendimiento para que alcancen al menos el nivel base y ayudando a aquellos que son
muy buenos a garantizar resultados excelentes en todas las materias.
Se establece el Nivel 2 como nivel base para todas las materias. En lectura, por ejemplo, las preguntas del Nivel 2 pueden requerir
de los alumnos que localicen una o más unidades de información, que puede que tengan que inferirse y cumplir varias condiciones,
o que identifiquen la idea principal de un texto, deduciendo su significado aunque la información no sea evidente. Las tareas
reflexivas típicas de este nivel consisten en que los alumnos comparen el texto con información externa o establezcan relaciones
entre ambos.
Las bajas puntuaciones medias de los estudiantes canarios en las tres materias se deben principalmente a la elevada proporción de
estudiantes que no alcanzan el Nivel 2, el nivel base de rendimiento. En las Islas Canarias, el 33% de los estudiantes rindieron por
debajo del Nivel 2 en lectura, comparado con el 20% en España, 19% en la OCDE y 13% en Madrid y Castilla-León. Dentro de
España, sólo Ceuta y Melilla tenían más estudiantes por debajo del Nivel 2 (48%).
Del tercio de estudiantes por debajo del Nivel 2 de las Islas Canarias, dos tercios rindieron dentro del Nivel 1a, justo uno por
debajo, lo que sugiere que con una pequeñísima mejora general en el rendimiento lector, se podría aumentar de forma considerable
el número de estudiantes que alcanzasen el Nivel 2. Sin embargo, en las Islas Canarias, al igual que en Andalucía, las Islas Baleares
y, como era de esperar, Ceuta y Melilla, un número apreciable de estudiantes rindieron al nivel más bajo, “menor que 1b”.
• Figura 2.1 •
Porcentaje de estudiantes con nivel de rendimiento en lectura inferior al Nivel 2 y de Nivel 5 o superior
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Madrid
Castilla-León
Cataluña
Navarra
País Vasco
Aragón
La Rioja
Cantabria
Asturias
Galicia
Media de la OCDE
Murcia
Media española
Andalucía
Islas Baleares
Islas Canarias
Ceuta y Melilla
Porcentaje de estudiantes
Inferior al Nivel 2 Nivel 5 o superior
Fuente: Base de datos PISA 2009 de la OCDE.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 21
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
El porcentaje de estudiantes canarios que rindieron por debajo del Nivel 2 en ciencias fue del 32%. En matemáticas fue aún mayor,
del 43%.
El archipiélago canario tampoco puede darse por satisfecho con el rendimiento de su alumnado en el extremo superior de la escala
de rendimiento de PISA. En lectura, la proporción de estudiantes canarios de alto rendimiento (en los Niveles 5 o 6) fue inferior al 2%.
Fue inferior a la proporción española (3%) y considerablemente menor que en el conjunto de la OCDE (8%). Las Islas Canarias, las
Islas Baleares y Andalucía presentaron los menores porcentajes de todas las CC. AA. españolas, siendo superadas sólo por Ceuta
y Melilla (1%).
En matemáticas, las Islas Canarias tuvieron la menor proporción de estudiantes de Niveles 5 y 6 de todas las CC. AA. españolas,
el 1%, contrastando con el 14-15% de estudiantes de Castilla-León, La Rioja y Aragón que alcanzaron dichos niveles. En ciencias,
la proporción de estudiantes de alto rendimiento en Canarias es sólo del 2%, otras CC. AA., como Aragón, Asturias, Cantabria,
Castilla-León, Galicia, La Rioja, Madrid y Navarra, superaron el 5%. Y sólo aproximadamente el 10% de los lectores de alto
rendimiento en Canarias lo fueron también en las otras dos materias, una pequeña proporción si la comparamos con el resto de
CC. AA. participantes
Diferencias entre alumnos y alumnas
En todos los países y regiones participantes, las chicas superaron a los chicos en lectura. Esto también se dio en Canarias, en PISA 2009
las chicas superaron a los chicos por 25 puntos. Sin embargo, esta diferencia entre géneros a favor de las chicas fue inferior a las
medias para España (29 puntos) y de la OCDE en su conjunto (39 puntos). La proporción de chicos (39%) que no llegaron al nivel base
(Nivel 2) fue muy superior al de las chicas (27%).
Por el contrario, en la mayoría de países, los chicos superaron a las chicas en matemáticas. La diferencia promedio por sexos en la
OCDE fue de 12 puntos a favor de los chicos. Dicha diferencia fue mayor en Canarias, de 17 puntos, aunque en línea con el resto
del país, donde la diferencia media por sexos fue de 19 puntos. Madrid fue la única comunidad donde no se produjo una diferencia
significativa entre chicos y chicas en matemáticas.
En ciencias no se produjo una diferencia significativa entre sexos en la OCDE, pero en España los chicos superaron a las chicas una
media de 7 puntos. En las Islas Canarias los chicos superaron a las chicas por 15 puntos. Las únicas regiones con mayores diferencias
entre sexos fueron Murcia (24 puntos) y Andalucía (16 puntos). En muchas CC. AA. no se produjeron diferencias significativas por
sexos en ciencias.
Esto puede indicar que la enseñanza secundaria en Canarias tal vez sea menos eficaz para las chicas que para los chicos. En PISA 2009,
las alumnas canarias puntuaron una media de 52 puntos por debajo de la media de lectura de las de la OCDE, mientras que la
diferencia entre los alumnos canarios y los de la OCDE fue sólo de 38 puntos. Los chicos también superaron a las chicas por un
margen mayor que la media de la OCDE en matemáticas y especialmente en ciencias. Aquí la diferencia de las medias por sexos entre
las Islas Canarias y la OCDE fue de 57 puntos para las chicas y de 42 puntos para los chicos.
Impacto del entorn o socioeconómico en el rendimiento
El entorno socioeconómico de los estudiantes se recoge en el Índice PISA de estatus social, económico y cultural. Este índice se
calcula teniendo en cuenta la formación y empleo de los padres y una serie de recursos domésticos. El índice ha sido estandarizado
para que tenga un valor promedio de cero y una desviación estándar de uno en los países de la OCDE. Una puntuación negativa
en el índice muestra un entorno socioeconómico poco ventajoso, mientras que una puntuación positiva indica lo contrario.
El estatus socioeconómico medio de los estudiantes canarios es bajo. El estatus socioeconómico medio de los participantes de PISA 2009
fue de -0.62, el más bajo de todas las CC. AA. españolas participantes. Dos de cada cinco estudiantes de las Islas Canarias provienen
de un entorno socioeconómico bajo. Una vez ajustados estadísticamente los resultados de PISA para compensar las diferencias
de estatus socioeconómico, la puntuación media de lectura de los estudiantes canarios subió de los 448 a los 467 puntos,
aunque sigue estando considerablemente por debajo del rendimiento medio en España y en la OCDE.
El informe PISA 2009 analizó la relación entre el entorno socioeconómico y el rendimiento en cada uno de los países y regiones
participantes. La relación se expresa en términos del número de puntos de mejora en la puntuación de lectura de un alumno,
asociado a una unidad en el índice PISA de estatus económico, social y cultural. Cuanto menor es el número de puntos, menor
desigualdad existe entre los diferentes segmentos sociales de ese país o región. Conforme a este cálculo, el sistema canario, si bien
no alcanza en absoluto la plena igualdad, es más equitativo que muchos otros.
En los países de la OCDE, los estudiantes de entornos socioeconómicamente más ventajosos (de entre los pertenecientes al séptimo
superior) superan en lectura a los estudiantes de entornos medios por 38 puntos, o lo que equivaldría a un año de escolarización.
En las Islas Canarias se asoció, de promedio, una unidad del índice PISA de estatus económico, social y cultural con una mejora
22 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
en la puntuación de lectura de 27 puntos. Esta cifra fue inferior a la de otras varias CC. AA. españolas (media nacional, 29 puntos),
como fueron La Rioja, Ceuta y Melilla y Asturias, pero similar a la de las Islas Baleares, Cataluña y Murcia. Aproximadamente el
9% de la variación en el rendimiento entre los estudiantes canarios es atribuible a su entorno socioeconómico. En España y en la
OCDE, las diferencias en el entorno socioeconómico originaron el 14% de la variación en las puntuaciones.
Las variaciones en el rendimiento se suceden tanto entre centros de enseñanza como dentro de los propios centros de enseñanza.
Si los estudiantes son admitidos en los centros conforme a características particulares, como por ejemplo, sus capacidades o si
sus padres pueden permitirse pagar matrículas considerables, lo más probable es que las variaciones se den entre los centros de
enseñanza. Si las condiciones de admisión son aproximadamente las mismas para todos los centros, lo más probable es que la
mayor parte de la variación se dé dentro de los propios centros, ya que los estudiantes dentro de un mismo centro desarrollarán
diferentes capacidades y esfuerzo o estarán expuestos a diferentes calidades de enseñanza u oportunidades de aprendizaje. En las
Islas Canarias se observó una mayor variación dentro de los propios centros que la variación entre los centros, con un 79% de
variación atribuible al primer supuesto y un 21% al segundo. Por lo tanto, en Canarias la cantidad de variación debida a diferencias
entre centros educativos es similar a la del conjunto de España (22%,) pero muy inferior a la de la OCDE (39%). En general, la
variación total del rendimiento escolar en Canarias es ligeramente inferior a la media observada en los países OCDE, mientras
que España en su conjunto obtuvo un 12% menos de variación en el rendimiento en lectura de los estudiantes que la media de la
OCDE.
Diferencias entre centros públicos y privados
PISA examinó tanto centros públicos como privados. La base de datos de Canarias está formada por 250 alumnos en 9 centros
privados y 1 046 alumnos en 36 centros públicos, en representación de unos 16 000 alumnos de 15 años. Sin embargo, la muestra
de PISA 2009 no contempló centros exclusivamente privados, por lo que la descripción de centros públicos y privados hace
referencia en realidad a centros concertados.
De promedio, los centros privados superaron a los públicos por 59 puntos en lectura, 44 puntos en matemáticas y 57 puntos en
ciencias, como muestra la Figura 2.2, que también muestra las medias de España y la OCDE. Aunque los centros privados de
Canarias se sitúan por debajo de la media de los centros privados españoles en todas las materias, están más cerca de las cifras
españolas que las cifras de los centros públicos en todas las materias; en lectura y ciencias las diferencias entre los centros privados
de Canarias y de España son relativamente pequeñas. Parece que los centros privados de Canarias son mejores que los públicos a
• Figura 2.2 •
Rendimiento medio de centros públicos y privados
434
424
439
469
473
478
489
492
497
520 500 480 460 440 420 400
Lectura
Matemáticas
Ciencias
493
468
496
503
501
507
511
516
519
400 420 440 460 480 500 520
Centros públicos Centros privados
Islas Canarias Media española Media de la OCDE
Fuente: Base de datos PISA 2009 de la OCDE.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 23
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
la hora de obtener niveles comparables a los de las demás CC. AA. españolas. Tanto en los centros públicos como en los privados,
la materia con peores resultados fue las matemáticas, donde se obtuvo una gran divergencia entre la puntuación de media de
Canarias y las de España y la OCDE.
Sin embargo, por lo general, los alumnos que acuden a centros privados provienen de entornos socioeconómicos más ventajosos.
Una vez realizados ajustes considerando las características socioeconómicas de los alumnos y los centros según los estándares de
PISA, los centros públicos de Canarias tienen un mejor rendimiento que los privados. Hemos observado un patrón similar en la
mayoría de las CC. AA. españolas y en muchos países de la OCDE.
Rendimiento de alumnos inmigrantes y de programas especiales
El 12% de los estudiantes canarios de la muestra de PISA provienen de un entorno inmigrante (el 10% son estudiantes de primera
generación). Esta cifra es similar a las medias española y de la OCDE, que rondan el 10%. Casi todos los alumnos inmigrantes
hablaban español en casa. Menos del 1% de dichos alumnos hablaban gallego o catalán, y menos del 3% hablaban otro idioma
en casa.
Las fuentes estadísticas de las Islas Canarias muestran que alrededor del 50% de los alumnos de nacionalidad extranjera en las
islas proviene de países hispanohablantes de Sudamérica, aproximadamente un tercio de países de la Unión Europea y el 12% del
continente africano (ISTAC, 2009).
PISA 2009 no detectó una diferencia estadísticamente significativa entre el rendimiento de los estudiantes nativos y los inmigrantes.
El nivel de integración de alumnos inmigrantes en los centros parece ser relativamente elevado. El 20% de los alumnos acudían
a centros donde el porcentaje de alumnos de origen inmigrante superaba el 25%. Sólo las Islas Baleares y Madrid presentan
porcentajes superiores.
Probablemente debido al bajo porcentaje de alumnos inmigrantes cuya primera lengua no es el español, PISA detectó que era
relativamente poco común la existencia de programas especiales para estudiantes de entorno inmigrante. Sólo una pequeña minoría
de los alumnos acudía a centros que proporcionaban programas y medidas especiales, como clases en el idioma materno y grupos
escolares reducidos. PISA también halló que, exceptuando los grupos reducidos, de los que se beneficiaban un 12% de los alumnos
de centros privados, sólo unos pocos de esos programas se llevaban a cabo en centros privados. El 67% de los estudiantes cuyo
primer idioma no es el español acudían a centros públicos, asistiendo a las clases generales y recibiendo periodos adicionales
de instrucción orientados al desarrollo de habilidades en lengua española (p. ej., capacidad lectora, gramática, vocabulario,
comunicación).
Resumen de los hallazgos de PISA en este capítulo
Este capítulo ha expuesto los hallazgos generales clave de PISA que ilustran la calidad y equidad de la enseñanza escolar en
las Islas Canarias. En los siguientes capítulos se expondrán, allí donde corresponda, otros hallazgos. Dichos capítulos también
incluirán recomendaciones para implementar mejoras. Los puntos clave que el lector debe tener en cuenta de este capítulo son
que, conforme a los estándares nacionales españoles e internacionales:
••El rendimiento medio en PISA de los quinceañeros de Canarias en lectura, matemáticas y ciencias es bajo, el segundo más bajo
de todas las CC. AA. españolas.
••Los resultados en matemáticas son particularmente bajos.
••Las cifras de alumnos que ni siquiera alcanzan el Nivel base 2 son muy elevadas, especialmente en matemáticas y, para los chicos,
en lectura. La proporción de estudiantes que alcanzan los niveles superiores de rendimiento es muy baja.
••El sistema de enseñanza secundaria de Canarias parece ser menos efectivo para las chicas que para los chicos en matemáticas y
ciencias. En lectura, la ventaja de las chicas sobre los chicos es inferior a la de la mayoría de los países de la OCDE.
••El estatus socioeconómico medio de los estudiantes canarios es el más bajo de todas las CC. AA. españolas que participaron en
PISA. Sin embargo, incluso después de ajustar estadísticamente los resultados de PISA para tener en cuenta las diferencias de
estatus socioeconómico, el rendimiento en lectura de los alumnos sigue siendo significativamente inferior a la media española y
de la OCDE.
••Por el lado positivo, las diferencias socioeconómicas entre los estudiantes provocan menos diferencias en sus resultados en
Canarias que en la OCDE, y hay mucha menos variación del rendimiento entre los centros de enseñanza que dentro de los propios
centros.
••Los centros privados obtienen mejor rendimiento que los públicos, pero las divergencias son atribuibles a las diferencias
socioeconómicas entre el alumnado. Los resultados generales de los centros privados se acercan más a los de sus homólogos
españoles que los de los públicos, pero los resultados en matemáticas son problemáticos en ambos tipos de centros.
••Encomiablemente, el rendimiento de los alumnos inmigrantes es igual de bueno que el de los nativos.
24 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
RESULTADOS DE LOS ESTUDIANTES CANARIOS EN PISA
2
Bibliografía
ISTAC (Instituto Canario de Estadística) 2009, Alumnado extranjero según titularidad de los centros y enseñanzas, ultimo acceso 14 septiembre 2011,
http://www2.gobiernodecanarias.org/istac/jaxi-web/menu.do?path=/03031/E41001A/P0001&file=pcaxis&type=pcaxis.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 25
Este capítulo analiza la estructura de gobierno y financiación del
sistema educativo de las Islas Canarias. Aborda también los niveles de
inversión y distribución de los recursos, y el sistema de compensación a
los profesores. El capítulo concluye con recomendaciones para mejorar
el sistema de gestión, la distribución de recursos y la creación de
incentivos para recompensar el rendimiento de las partes interesadas
del sistema.
3
Gestión y recursos
del sistema educativo
26 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Gestión del sistema
Estructura de gobierno
España es un país considerablemente descentralizado, con tres niveles de gobierno (central, autonómico y local). Canarias es una
de las 17 Comunidades Autónomas (CC. AA.). Desde hace casi 30 años posee órganos legislativos y ejecutivos propios y dispone
de autonomía para desarrollar sus propias políticas en materia educativa y en otros muchos ámbitos. No obstante, el Gobierno
Central español se ha reservado las competencias en materia de legislación educativa básica:1 las decisiones legislativas en el
ámbito autonómico deben ser acordes con la legislación básica. Los cambios en el marco legislativo básico – que, según se dice,
son frecuentes en el caso de la legislación educativa – ocasionan inevitablemente una reacción en cadena con ajustes en las leyes y
reglamentos en los niveles inferiores. Esto incide considerablemente en la organización de los centros educativos,2 en la vida diaria
en las aulas y, sobre todo, en la motivación de los profesionales de la enseñanza.
La Consejería de Educación (Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad)
Una evaluación detallada de la estructura de gobierno de la educación excedería del ámbito del presente informe. No obstante,
merece la pena señalar algunos factores en relación con el buen gobierno que parecen estar entorpeciendo la eficacia de la
educación en los centros de enseñanza.
••La gestión del sistema educativo está muy centralizada. La Consejería de Educación de Canarias – como en otras Comunidades
Autónomas españolas – se reserva muchas competencias que en otros sistemas están transferidas a los municipios o a los
centros de enseñanza. El equipo señalará ejemplos de esta situación a lo largo del informe, y recomendará una mayor cesión de
competencias en términos generales a los centros de enseñanza y a la dirección de los mismos. Hay también algunos casos de
competencias reservadas a los municipios que se ejercerían mejor si se cediesen a los centros; un buen ejemplo es el control de
asistencia del alumnado.
••En aquellos casos en los que se delega algún grado de responsabilidad en los centros de enseñanza, en la dirección de los
mismos o en los centros universitarios de formación del profesorado, esa delegación está a menudo estrictamente limitada
mediante reglamentos y decretos minuciosamente detallados. El aumento de la autonomía de los centros y de la dirección de los
mismos preconizado en este informe debería ir paralelo a la relajación o eliminación del exceso de reglamentación que dicta o
constriñe por completo la mayor parte de las decisiones a nivel de centro en la actualidad. Siempre que sea posible, es preferible
orientar en vez de dictar reglamentos y decretos.
••Como se menciona en el Capítulo 6, el equipo entiende que los directores de los centros de enseñanza soportan una pesada
carga de papeleo y tareas administrativas, lo que les deja poco tiempo para dirigir y gestionar la enseñanza en sus centros. El
equipo sugiere que la Consejería de Educación impulse un examen de las necesidades de papeleo y presentación de informes en
el ámbito de la educación, con vistas a su reducción y simplificación para que los directores de los centros puedan concentrarse
en su tarea: organizar al profesorado y la enseñanza para cumplir los objetivos educativos.
••Las propuestas de actuación, de cambio o de nuevos programas parecen atravesar a menudo muchos niveles de burocracia y de
comités antes de su aprobación final. Esos procesos son costosos, requieren mucho tiempo y pueden retrasar mejoras deseables,
o incluso bloquear las reformas. La consulta con todos los grupos de interés es muy importante, pero a veces “la consulta total
equivale a la inmovilidad total”. El equipo recomienda que la Consejería de Educación examine todos los procesos de toma de
decisiones que afecten a los centros de enseñanza, los simplifique eliminando niveles innecesarios y distinga claramente entre
las fases consultivas – en las que todas las partes afectadas tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista – y las fases
decisorias, en las que las personas responsables toman sus decisiones teniendo en cuenta los resultados de las consultas y otros
datos.
••Actualmente, algunas de las partes interesadas (en particular, los padres, pero también la dirección y el profesorado de las
instituciones educativas) tienen la impresión de que sus puntos de vista no se están tomando en consideración. Esta percepción
puede deberse, en primer lugar, a que no hayan sido consultados, pero puede estar más relacionada con el hecho de que no se
les informe de las decisiones finales, con qué criterios se adoptaron y, si no eran las que ellos recomendaban, el motivo de ello. El
equipo de evaluación sugirió a la Consejería de Educación que llevara a cabo un seguimiento de las consultas que realizase con
un informe sobre los resultados de la consulta, es decir, número de personas que respondieron o que participaron en los grupos
de consulta, quiénes eran, qué dijeron, qué decidió el Gobierno, por qué razón, y si la decisión fue contraria a una propuesta
con gran apoyo público, por qué se adoptó.
••Algunas de las partes interesadas expresaron dudas sobre la coherencia y consistencia de la política educativa del Gobierno
Autónomo. Indicaron que, en los últimos ocho años, ha habido varios casos de importantes propuestas de políticas que se han
publicado pero no se han ejecutado, y de proyectos y programas que se han eliminado o recortado, por razones inexplicadas.
El equipo de la OCDE admite que puede haber habido firmes razones para ello, pero sugiere que la Consejería de Educación
mejore la comunicación externa explicando públicamente y de manera más amplia sus políticas educativas y las razones
en las que se basan sus decisiones en materia educativa. A la hora de explicar sus decisiones, resultará particularmente útil
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 27
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
señalar expresamente las consecuencias que tendrán para las distintas partes interesadas, y cómo se van a atenuar las posibles
consecuencias adversas. En el Recuadro 3.1 se muestra cómo se llevó a cabo en Chile, otro país de la OCDE, un cambio en
la calidad de sus centros de enseñanza, siguiendo políticas educativas sólidas y coherentes con aportaciones de todos los
interesados.
••El equipo de la OCDE observó que en Canarias no es habitual que se evalúen adecuadamente los programas y las mejoras en
materia educativa para ver si están funcionando y alcanzando sus objetivos. Es esencial una evaluación exhaustiva si el Gobierno
de Canarias quiere basar sus decisiones en hechos y evitar invertir en programas ineficaces. El equipo recibió una relación de
las numerosas iniciativas llevadas a cabo desde el curso 2007/08 para mejorar los resultados escolares y ayudar a los grupos con
dificultades o vulnerables, ninguna de las cuales se ha evaluado. Aun en el caso de que estos programas incidieran sobre las áreas
correctas (cosa que el equipo admite), tienen que ser también los programas correctos para resolver los problemas específicos
para los que se han diseñado. Igualmente, cuando los resultados son pobres no basta con invertir recursos adicionales; debe
estar claro para qué, y cómo ayudaría eso a lograr mejoras. Los autores de los programas deberían explicar detalladamente qué
se pretende lograr con los mismos: posteriormente, debería evaluarse rigurosamente si se ha alcanzado el objetivo. También
es importante compartir con los interesados los resultados de las evaluaciones y ver si inciden correctamente o no sobre las
políticas y programas existentes, de manera que todos los que forman parte del sistema dispongan de los datos necesarios para
decisiones futuras.
Recuadro 3.1 Continuidad y consistencia de la política de educación en Chile
Un rasgo llamativo de la política educativa de Chile durante los últimos treinta años es su continuidad y consistencia. Esto
se considera uno de los principales factores que contribuyen a la impresionante mejora de la competencia de los alumnos
en Chile.
La competencia lectora media en los estudios PISA aumentó 40 puntos entre 2000 y 2009. Aunque el resultado medio
de Chile se encuentra aún por debajo de la media de la OCDE, esta mejora eleva los resultados de Chile por encima de
Argentina, Bulgaria, México, Rumania y Tailandia, países todos ellos con resultados similares o superiores en 2000. Las
mejoras son particularmente sólidas en el caso de los alumnos de rendimiento bajo. Sus resultados han aumentado en
51 puntos y el porcentaje de alumnos con competencia lectora por debajo del Nivel 2, competencia lectora básica, ha
disminuido en 17.6 puntos porcentuales.
En la última década, el Gobierno adoptó un proceso de cambio prudente, pragmático y gradual sin reestructurar el sistema
escolar heredado (que, al igual que el sistema español, comprende centros públicos, centros concertados y centros privados).
En vez de ello, se centró en promover dos bloques de políticas – calidad y equidad en la educación – dentro del marco
escolar existente. Desde el principio se reconoció que la educación era fundamental para la estrategia de consolidar el
gobierno democrático y promover y apoyar el desarrollo económico y social. Desde el primer momento, el Ministerio trabajó
con asesoramiento externo y, en 1994, una comisión técnica con amplios poderes presentó un borrador de programa para
impulsar la educación. El documento se sometió a la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación en 1995.
Mediante una hábil acción política se alimentó un fuerte consenso, incluso entre la oposición política, para apoyar la política
estratégica emergente en materia de educación.
Con un equipo central de arquitectos de la reforma, que mostró una continuidad inusual en sus puestos durante más de una
década, el Ministerio de Educación colocó esta materia en el centro de la agenda y, junto con el equipo de reforma y sus
sucesores, desarrolló una narrativa acerca de la educación que, por primera vez en Chile, la reconocía como estratégica para
el futuro del país y como un tema que requería esfuerzos sostenidos y considerables del Estado para apoyar su mejoramiento.
Como resultado, ha habido considerable consenso en Chile en los últimos 13 años, y este consenso ha permitido una
continuidad fundamental, posibilitando que las reformas maduraran y se hicieran más profundas y permitiendo a sus
arquitectos aprender de la experiencia. Aun entre grupos que difieren ideológicamente y en sus opiniones políticas, hay un
núcleo de cuestiones en materia de educación en las que existe consenso, y la educación es claramente materia de debate
público.
Fuentes: OCDE (2004), Revisión de políticas nacionales de educación: Chile, Ediciones OCDE; OCDE (2009), Informe PISA 2009: Tendencias de aprendizaje:
Cambios en el rendimiento de los estudiantes desde 2000 (Volumen V), Santillana, España.
28 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Recursos del sistema
En esta sección se examinan los niveles de gasto en educación en Canarias; cuánto se gasta en educación en comparación con
otros países y Comunidades Autónomas; cómo ha evolucionado el gasto en los últimos años; las pautas de gasto en centros de
enseñanza en la región; y cuánto se invierte en los sueldos del profesorado.
Financiación
La descentralización ha dotado a las Comunidades Autónomas españolas de una considerable capacidad de gasto. En 2003, el gasto
de las CC. AA. representó el 42% del gasto público español (excluido el gasto en pensiones), frente al 41% del Gobierno Central y
el 17% de las Administraciones Locales (OCDE, 2007).
Los ingresos del conjunto de las Comunidades Autónomas excepto el País Vasco y Navarra se generan mediante el denominado
sistema de financiación de “régimen común”. El sistema da acceso a una combinación de impuestos, participación en tributos y
transferencias incondicionales con un fuerte componente solidario. Las transferencias incondicionales representan la mayor parte de
los fondos recibidos por las CC. AA. (OCDE, 2007), y en general pueden gastarlas como estimen oportuno; pero, ocasionalmente,
el Gobierno Central aprueba leyes que obligan a gastar en áreas como la educación, la atención a las personas mayores, la
vivienda, etc., a fin de garantizar los derechos sociales que establece la Constitución. Esto se hace a menudo fijando requisitos en
estas áreas. El coste de cumplir estos requisitos recae casi en su totalidad en los presupuestos autonómicos.
La Consejería de Educación es responsable de la elaboración y desembolso del presupuesto, y tiene autoridad para asignar gastos
de naturaleza no salarial y realizar pagos adicionales al profesorado por encima de la escala salarial nacional. Los pagos adicionales
pueden representar una parte importante de los ingresos del profesorado.
Inversión y distribución de los recursos
La visita del equipo de la OCDE a Canarias se llevó a cabo en un tiempo de dificultades económicas, percibidas tanto por los
responsables de la toma de decisiones como por la ciudadanía en general. La recesión sin precedentes que golpeó España en 2008
dio lugar a un importante aumento del paro y a la adopción de medidas drásticas para reducir el déficit presupuestario del 11.1%
del PIB en 2009 al objetivo establecido del 3% del PIB en 2013. Estas medidas incluyen aumentos de los impuestos, un recorte
medio del 5% en los sueldos del sector público y amplios recortes de la inversión pública. Esto se refleja también en el presupuesto
del Gobierno Central para 2011, que prevé una reducción del gasto del 7.9%. El nivel de los sueldos públicos y de la mayoría de las
pensiones se congeló en términos nominales en 2011, y en el sector público se eliminarán nueve de cada diez empleos que queden
vacantes. También se han anunciado recortes en el gasto para 2012 y 2013.
La economía española volvió a experimentar una lenta expansión en el primer semestre de 2010, pero debido a la consolidación
fiscal en curso y también en parte al elevado endeudamiento del sector privado, se espera que el crecimiento siga siendo limitado
y que se mantenga un nivel de paro elevado (OCDE, 2010). Esto hará que el mercado del trabajo se vuelva aún más competitivo y,
sin duda, hará que siga aumentando el valor de la buena educación y los conocimientos. Será todo un reto abordar estas mejoras
en un clima de austeridad presupuestaria y de contención de la inversión pública.
Niveles de gasto en educación
Los niveles de inversión en educación son un indicador importante de la importancia relativa que conceden los gobiernos a la
educación y a sus subsectores.
La Figura 3.1 muestra que en 2008 (el año de referencia utilizado en Panorama de la Educación 2010) el conjunto de España
gastó menos recursos públicos en educación que la media de los países de la OCDE: un 2.9% del PIB en educación primaria y
secundaria, y un 1% del PIB en educación terciaria, mientras que la media de la OCDE fue del 3.4% y el 1.1% respectivamente.
Finlandia, el país europeo con mejores resultados, gastó el 3.8% y el 1.6%, respectivamente. No obstante, el total de España para
todos los niveles es en realidad el 4.2%, una vez añadido el gasto en instituciones distintas de centros de enseñanza primaria y
secundaria y universidades.
El gasto de Canarias con respecto al PIB está próximo a la media de la OCDE3 en educación preuniversitaria (3.3%), pero no tanto
en educación terciaria (0.6%). El país de la Figura 3.1 cuyo nivel de PIB per cápita está más próximo al de Canarias es Corea,
con mejor puntuación incluso que Finlandia en el estudio PISA. Las cifras de gasto en educación en universidades y centros de
enseñanza en Corea son bastante similares a las de Canarias: 0.6% del PIB en educación terciaria, 3.4% en educación primaria y
secundaria.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 29
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Evolución del gasto
Canarias mantuvo el nivel de inversión en educación tanto en términos absolutos como relativos durante los primeros años de
recesión (Figura 3.2a), a pesar de la caída del crecimiento económico entre 2008 y 2009. El gasto público no se ajustó a las
realidades económicas hasta 2010, cuando el presupuesto de educación se contrajo en un 15% con respecto al año anterior debido
a las medidas de austeridad aplicadas, la bajísima producción económica y el descenso de los ingresos.
La Figura 3.2b muestra la evolución del gasto público en educación entre 2005 y 2008 en Canarias, España y una selección de
países de la OCDE.
Hasta fechas recientes, el término “estabilidad” es el que mejor describía las pautas del gasto en educación en Canarias. En el
cuatrienio concluido en 2008 (año de referencia de la edición de 2011 de Panorama de la Educación), la inversión pública en las
instituciones educativas de Canarias con respecto al PIB solo cayó un poco entre 2005 y 2006, subió un poco entre 2006 y 2007,
y volvió a bajar entre 2007 y 2008, pero terminó el periodo en un nivel cercano al punto de partida de 2005. En contraste, el
gasto en el área de la OCDE estuvo marcado por considerables fluctuaciones. Los países típicos de la OCDE y de la UE bajaron
ligeramente en 2007 y experimentaron una fuerte caída en 2008, para terminar el periodo bastante por debajo de los niveles de
2005. Hubo caídas particularmente espectaculares en Corea, Estados Unidos y Chile. Solo Irlanda registró un gran aumento en el
periodo, y solo España, Finlandia y Bélgica (el otro país del gráfico que aumentó el nivel de gasto en 2008) se acercaron al nivel
de estabilidad de Canarias.
El hecho de que Canarias lograra mantener un nivel constante de gasto en educación hasta 2010 es loable, pero se trata sobre todo
de un efecto colateral positivo de un retraso en el impacto de la recesión. En 2010, el porcentaje de la riqueza regional invertido en
educación fue solo ligeramente inferior al de los ejercicios anteriores (3.8%), pero como se muestra claramente en la Figura 3.2a,
la contracción de la economía redujo considerablemente el valor de esta participación en términos absolutos (1.48 millones EUR
frente a 1.74 millones EUR en 2009).
El análisis pormenorizado del gasto en educación va más allá del alcance de este informe. Los niveles comparativamente bajos de
inversión en educación,4 las escalas salariales fijas y un reciente recorte de los niveles salariales, indican que habrá probablemente
una mayor reducción o una congelación de los presupuestos de educación mediante recortes de los gastos no salariales. Por
consiguiente, en la planificación de las políticas a corto y medio plazo debería prestarse gran atención a qué áreas se han visto
y se verán afectadas por los ajustes presupuestarios, tendría que analizarse el posible impacto de estos ajustes sobre las reformas
prioritarias, y habría que garantizar la comunicación transparente con las partes interesadas en relación con estos aspectos.
• Figura 3.1 •
Gasto público en las instituciones educativas con respecto al PIB, por niveles:
Canarias y países seleccionados
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Islandia
Bélgica
Chile
Finlandia
Irlanda
Brasil
Francia
Estados Unidos
Media de la OCDE
Polonia
Portugal
México
Corea
Islas Canarias
España
Alemania
Gasto público en educación con respecto al PIB (%)
Educación terciaria Educación primaria, secundaria y post-secundaria no terciaria
Fuente: OCDE, 2011.
30 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Pautas del gasto en educación
La inversión por sí sola no conduce a mejores resultados. Los niveles de gasto son menos importantes que la forma en la que
se gasta el dinero. Como demuestran las investigaciones y los resultados del estudio PISA, hay solo una tenue relación entre los
recursos educativos y el rendimiento de los alumnos. Las diferencias de calidad entre centros y dentro de los mismos se explican,
por encima de todo, por la calidad de los recursos humanos. El estudio PISA muestra, como se ilustra en la Figura 3.3, que el único
tipo de recurso (aislado) que tiene una correlación significativa con el rendimiento de los alumnos es el nivel salarial del profesorado
en relación con la renta nacional.
• Figura 3.2a •
Evolución del gasto público en instituciones educativas con respecto al PIB 2005-10: Canarias
7.2 7.2
6.3
2.8
-3.8
-0.1
4 4.1 4 4.1 4.22
3.58
1.30
1.35
1.40
1.45
1.50
1.55
1.60
1.65
1.70
1.75
1.80
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Porcentaje del PIB gastado en educación;
tasa de crecimiento del PIB en % (2004=100)
Gasto en millones de euros
Gasto en millones de euros Gasto con respecto al PIB Crecimiento del PIB (2004=100)
Fuente: Consejería, 2011.
• Figura 3.2b •
Evolución del gasto público en instituciones educativas con respecto al PIB 2005-08:
Canarias y países seleccionados de la OCDE
Irlanda
Bélgica
Islas Canarias
España
Finlandia
Francia
Media de la UE19
Islandia
Media de la OCDE
Polonia
Alemania
Portugal
Chile
México
Estados Unidos
Corea
Porcentaje del PIB gastado en educación;
tasa de crecimiento del PIB en % (2004=100)
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
3.5
2008 2007 2006 2005
Fuente: OCDE, 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 31
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
En la Tabla 3.1 se indica el desglose del gasto en educación en Canarias para 2010. (Se informó al equipo de la OCDE de que el
presupuesto se va a reducir en un 4.7% en 2011, pero no se indicó dónde se iban a aplicar las reducciones exactamente.) Del
presupuesto total de educación de 1 622.088 millones EUR, el 81.7% se gasta en educación primaria y secundaria, el 15.3% en
educación superior y el 2.7% en el funcionamiento de la Consejería de Educación. Del presupuesto de educación primaria y secundaria,
el 90.5% se dedica a los gastos de la educación ordinaria en el aula, incluida la educación especializada. Las autoridades de Canarias
realizan un considerable esfuerzo para proporcionar educación fuera de las clases ordinarias para atender necesidades particulares
(educación compensatoria y extraescolar, educación para alumnos con necesidades especiales, educación a distancia, educación de
adultos), pero estas áreas solo representan el 2.4% del gasto total en educación.
• Figura 3.3 •
Relación entre los recursos del sistema educativo y los resultados educativos
Coeficiente
de correlación
0.39
0.26
0.21
-0.13
-0.12
-0.02
0.00
%
Competencia lectora
0 10 20 30 40
Porcentaje de alumnos que reciben
educación compensatoria fuera de horario
Número medio de minutos por semana
empleados en clases escolares ordinarias
en el idioma de la evaluación
Porcentaje de alumnos que reciben clases
fuera de horario para perfeccionamiento
Tamaño medio de la clase para la lengua
de enseñanza
Gasto acumulado por instituciones educativas
por cada alumno de entre 6 y 15 años
Índice medio de actividades extracurriculares
(mayores valores indican más actividades)
Sueldos del profesorado con respecto
al PIB per cápita
Porcentaje de variación de la
competencia lectora entre países según las
características de sus sistemas educativos,
teniendo en cuenta el PIB per cápita1
Nota: Las correlaciones con significación estadística en el nivel del 5% (p < 0.05) se señalan en un tono más oscuro.
1. El porcentaje se obtiene elevando al cuadrado el coeficiente de correlación y multiplicándolo por 100.
Fuente: Base de datos PISA 2009 de la OCDE.
Tabla 3.1 Gasto por nivel educativo, Canarias (2010)
Gasto anual (EUR 000) Porcentaje del total (%) Gasto por alumno (EUR)
ACTIVIDADES DOCENTES
Educación infantil y primaria 571 961 36.4 3.057
Educación secundaria (obligatoria y bachillerato) y
formación profesional 590 124 37.5 5 079
Educación especializada 38 200 2.4 754
Educación de alumnos con necesidades específicas 10 790 0.7 7 112
Educación a distancia 213 0
Educación de adultos 2 856 0.2 97
Educación compensatoria 21 669 1.4
Educación extraescolar 3 770 0.2
Educación superior 240 494 15.3 5 533
ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS
Costes de la Consejería de Educación 45 800 2.7
Otros (comidas, transporte, etc.) 80 214 4.5
Becas y ayudas económicas
nivel preuniversitario 6 181 0.4 97
nivel universitario 9 816 0.6 3 175
Total 1 622 088
Fuente: Consejería de Educación de Canarias, 2010.
32 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
La Tabla 3.1 muestra también que, en 2010, la educación secundaria y la educación infantil y primaria obtuvieron niveles de
financiación similares. No obstante, según la Consejería de Educación había menos alumnos en educación secundaria que en
infantil y primaria (116 185 frente a 187 108). Traducido a gasto por alumno a efectos comparativos, el coste de la educación
secundaria resulta ser 1.7 veces superior al del conjunto de la educación infantil y primaria.
La diferencia es mayor que en la mayoría de los países de la OCDE, como se indica en la Figura 3.4. En España, y en promedio en
toda el área de la OCDE, el coste de la educación secundaria es 1.4 veces el de la educación primaria. En la mayoría de los países
con niveles de PIB per cápita similares a Canarias, como Italia, Nueva Zelanda e Israel, la diferencia es inferior a 1.4, oscilando
entre 1.1 y 1.3. Es justo mencionar que Corea y los Países Bajos, con ratios similares a los de Canarias, obtuvieron resultados
particularmente buenos en el estudio PISA, pero Nueva Zelanda, con una ratio de 1.2, también obtuvo buenos resultados.
Otra forma de examinar el gasto relativo en educación infantil y primaria y en educación secundaria consiste en observar el
porcentaje del PIB per cápita dedicado a cada una de ellas. En 2007 Canarias gastó el 15.4% del PIB per cápita en educación
infantil y primaria por alumno, y el 25.7% del PIB per cápita en educación secundaria por alumno. Las cifras medias de la OCDE
fueron 19% y 24%, respectivamente. Sobre esta base, Canarias invirtió menos de lo que cabría esperar en cada alumno de primaria,
y un poco más de lo que cabría esperar en cada alumno de secundaria. España gastó más de lo que cabría esperar en ambos, pero
en particular en los alumnos de secundaria, con cifras de 20.1% y 28%, respectivamente.
Merece la pena tratar de analizar qué es lo que hace que la educación secundaria en Canarias sea mucho más costosa que la
educación primaria, especialmente si tenemos en cuenta las elevadas tasas de fracaso en la educación secundaria; aunque estas
elevadas tasas de fracaso pueden por sí solas estar incrementando los costes de la educación secundaria, al mantener a los alumnos
repitiendo curso en el sistema innecesariamente. La Tabla 3.3 muestra el desglose del gasto anual total atribuido a educación infantil
y primaria y a educación secundaria respectivamente en el apartado “actividades docentes” de las dos primeras filas de la Tabla 3.1.
El gasto es mayor en transferencias e inversión con destino a la educación primaria que a la secundaria, como cabría esperar por
razón del mayor número de alumnos. Inversamente, en la educación secundaria el gasto es considerablemente mayor en personal
no docente y en mantenimiento y servicios; aunque estos epígrafes suponen una proporción relativamente pequeña del presupuesto
del conjunto de las actividades docentes, representan la mayor parte de la diferencia de costes entre la educación primaria y la
educación secundaria.
• Figura 3.4 •
Gasto por alumno en educación secundaria con respecto al gasto en infantil y primaria:
Canarias, España y países de la OCDE
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
Suiza
Corea
Islas Canarias
Francia
Países Bajos
Noruega
Finlandia
España
Portugal
Irlanda
Media de la OCDE
Alemania
Israel
Suecia
Nueva Zelanda
Estados Unidos
Reino Unido
Italia
México
Hungría
República Eslovaca
Polonia
Fuente: OCDE y Consejería, 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 33
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Sueldos del profesorado
En 2010, el coste de las retribuciones del conjunto del personal docente y el personal no docente, calculado como porcentaje
del gasto corriente, estuvo muy en línea con la media de la OCDE (Figura 3.5). En el sistema educativo de Canarias, los sueldos y
salarios representaron el 79.4% del gasto corriente en educación primaria (OCDE: 80%),5 y el 81.6% del gasto corriente en educación
secundaria (OCDE: 78.8%).6 El cuadro cambia si consideramos solamente las retribuciones del profesorado. En porcentaje del gasto
corriente, las retribuciones del profesorado estuvieron por encima de la media de la OCDE tanto en la educación primaria (78%)
como en la secundaria (75.6%) (medias de la OCDE: 63.9% y 63.8%, respectivamente).7 Canarias tiene un gasto relativamente bajo
en retribuciones del personal no docente, pero su porcentaje de gasto salarial total en personal docente es el mayor de todos los
países de la Figura 3.5 en educación primaria, y el cuarto, por detrás de Austria, Irlanda y Corea, en educación secundaria.
Tabla 3.2
Gasto anual por alumno, por nivel y con respecto al PIB per cápita: Canarias, España y
países seleccionados de la OCDE (2007)
En dólares de EE. UU. equivalentes en paridad de poder adquisitivo del PIB, por nivel educativo, basado en equivalentes a tiempo completo.
Año de referencia 2007, salvo indicación en contrario.
Notas
PIB per cápita
Educación infantil
y primaria
Con respecto al
PIB per cápita
Notas
Educación
secundaria
Con respecto al
PIB per cápita
Ratio con respecto
a la primaria
(1) (2) (3) (4)
Polonia 2 16 312 4 361 26.7 Suiza 2 13 982 33.4 2.0
Hungría 2 18 763 4 480 23.9 Corea 7 860 29.6 1.7
Italia 2 31 016 7 287 23.5 Islas Canarias 2,3 7 353 25.7 1.7
Reino Unido 34 957 7 910 22.6 Francia 9 532 29.3 1.6
Portugal 2 22 638 5 008 22.1 Países Bajos 10 248 25.9 1.6
Estados Unidos 46 434 9 812 21.1 Noruega 11 997 22.4 1.5
España 31 469 6 336 20.1 Finlandia 7 829 22.2 1.4
Suecia 36 785 7 002 19.0 España 8 730 28.0 1.4
Media de la OCDE 32 962 6 094 19.0 Portugal 2 6 833 30.2 1.4
Nueva Zelanda 27 020 4 930 18.2 Irlanda 9 375 21.1 1.4
Francia 32 495 5 786 17.8 Media de la OCDE 8 267 24.0 1.4
Corea 26 574 4 673 17.6 Alemania 7 841 22.6 1.3
República Eslovaca 20 270 3 459 17.1 Israel 5 741 21.7 1.3
Alemania 34 683 5 833 16.8 Suecia 9 143 24.9 1.3
Israel 26 444 4 346 16.4 Nueva Zelanda 5 933 22.0 1.2
Suiza 2 41 800 6 859 16.4 Estados Unidos 11 301 24.3 1.2
Países Bajos 39 594 6 341 16.0 Reino Unido 8 892 25.4 1.1
Finlandia 35 322 5 512 15.6 Italia 2 8 004 25.8 1.1
Irlanda 44 381 6 901 15.5 México 2 236 15.8 1.1
Islas Canarias 2,3 28 588 4 426 15.5 Hungría 2 4 225 22.5 0.9
Noruega 53 672 7 904 14.7 República Eslovaca 3 219 15.9 0.9
México 14 128 2 045 14.5 Polonia 2 3 590 22.0 0.8
1. Año de referencia 2008.
2. Solo instituciones públicas (para Italia, excepto en educación terciaria).
3. Año de referencia 2010.
4. Datos para toda la educación terciaria.
Fuente: OCDE, 2010; Consejería, 2011.
Tabla 3.3 Desglose del gasto de Canarias en actividades docentes, por fases (EUR 000)
ACTIVIDADES
DOCENTES
Gasto total en
personal
Del cual, personal
docente
Del cual, personal
no docente
Mantenimiento y
servicios
Transferencias
corrientes1
Transferencias de
capital2 Inversión TOTAL
Infantil y primaria 453 210 444 976 8 234 9 595 81 106 1 453 26 598 571 961
Secundaria 480 947 445 583 35 364 34 508 57 779 647 16 243 590 124
1. Las “transferencias corrientes” son las subvenciones pagadas a los centros concertados y directamente a los alumnos.
2. Las “transferencias de capital” se destinan por lo general a las Administraciones Locales.
Fuente: Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, 2011.
34 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
En la Tabla 3.4 y la Figura 3.6 se muestran las retribuciones iniciales en Canarias, otras regiones españolas, y los países de la UE y
la OCDE.
La Tabla 3.4 muestra el nivel retributivo inicial y las retribuciones máximas en términos absolutos para Canarias, las Comunidades
Autónomas españolas y la media de la OCDE y la UE19. En Canarias, las retribuciones iniciales son de 31 544 EUR para los
profesores de primaria y de 35 519 EUR para los de secundaria. Solo en el País Vasco son superiores las retribuciones iniciales.
Estas retribuciones están muy por encima de las retribuciones iniciales medias de la UE19 (18 515 EUR PPA y 17 696 EUR PPA) y
de la OCDE (16 317 EUR PPA y 17 843 EUR PPA).
Sorprendentemente, la situación es la inversa en el caso de las retribuciones máximas: en Canarias, los profesores de secundaria
tienen las retribuciones máximas más bajas de todas las CC. AA., sólo un 15.7% superiores a las del comienzo de la carrera. La
progresión salarial en la educación primaria es algo más pronunciada, con un 20% de diferencia entre los niveles salariales inicial y
máximo. Sin embargo, se trata de la progresión más baja de todas las regiones españolas, muy por debajo de la media de España.
Es interesante observar las diferencias que se muestran en la Tabla 3.4 entre Canarias y el conjunto de España. Los profesores de
primaria y de secundaria de Canarias empiezan con niveles salariales bastante superiores a la media española y muy superiores
al nivel retributivo de la UE19 y la OCDE. Sin embargo, al término de su carrera profesional ganan menos que la media de sus
compañeros españoles, aunque considerablemente más que la media de los profesores de la OCDE y la UE19.
• Figura 3.5 •
Sueldos y salarios con respecto al gasto corriente en educación primaria y secundaria
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
México
Portugal
Irlanda
Bélgica
Suiza
Luxemburgo
Italia
España
Estados Unidos
Dinamarca
Media de la OCDE
Islas Canarias
Australia
Francia
Austria
Corea
Reino Unido
Suecia
Rep. Eslovaca
Finlandia
Rep. Checa
Sueldos como porcentaje del gasto corriente Educación primaria
Sueldos de todo el personal Sueldos del personal docente
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Sueldos como porcentaje del gasto corriente
Educación secundaria
Portugal
México
Bélgica
Luxemburgo
Suiza
España
Francia
Italia
Dinamarca
Estados Unidos
Media de la OCDE
Austria
Irlanda
Australia
Reino Unido
Suecia
Rep. Eslovaca
Corea
Finlandia
Islas Canarias
Rep. Checa
Sueldos de todo el personal Sueldos del personal docente
Fuente: OCDE, 2010 y Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 35
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
La Figura 3.6 da una idea de los niveles salariales del profesorado en términos relativos, comparando los niveles retributivos de
Canarias con los de una selección de países de la OCDE con respecto a sus respectivos PIB per cápita, tanto para las retribuciones
iniciales como para las máximas.
La Figura 3.6 muestra claramente que, en términos relativos, los sueldos iniciales de los profesores de Canarias son muy elevados
en comparación internacional: considerablemente mayores que a los de países con un PIB per cápita similar o inferior, como Corea,
Italia, Israel y Nueva Zelanda (solo Corea aparece en esta figura). La figura confirma también que las escalas retributivas de Canarias
son excepcionalmente planas. En efecto, de todos los países que se muestran, Canarias posee tanto las retribuciones salariales más
elevadas como la progresión más plana a lo largo de la carrera. Las retribuciones máximas son también muy elevadas, según los
baremos internacionales, con respecto al PIB per cápita. Lo mismo cabe decir en comparación con las cifras nacionales. En términos
relativos, Canarias ocupa el tercer puesto del conjunto de las regiones por retribuciones iniciales en educación primaria y secundaria,
y el quinto y sexto lugar en retribuciones máximas en educación primaria y secundaria respectivamente.
Se diría que el Gobierno de Canarias está invirtiendo mucho dinero en pagar al profesorado. Con más del 99% del gasto total, el
gasto recurrente de la educación en Canarias es excepcionalmente elevado, y una gran proporción de la parte correspondiente a
sueldos y salarios se dedica a retribuir al personal docente. Esto puede tener o no algo que ver con la fortaleza de los sindicatos de
profesores de Canarias y con el número de profesores que trabajan en la Consejería de Educación. Mucho más importante es que
esto está aparentemente en línea con el estudio PISA, que pone de relieve la existencia de una correlación entre los resultados del
estudio PISA y los niveles retributivos del profesorado (véase la Figura 3.3 anterior). Con todo, los resultados del estudio PISA son
insatisfactorios, y existen serias dudas de que el Gobierno y las partes interesadas le estén sacando partido a la inversión. En vez
de preguntar si el actual nivel de retribuciones del profesorado es adecuado, sería mejor, por consiguiente, centrarse en la cuestión
de cuáles puedan ser las causas. La motivación, la estructura de la carrera profesional, la falta de sistemas eficaces de valoración,
liderazgo y desarrollo profesional podrían ser algunas de las razones, que se analizan más detalladamente en el Capítulo 5.
Tabla 3.4
Retribuciones anuales totales del profesorado al comienzo y al término de la carrera
docente, incluidos todos los complementos, salvo indicación en contrario (2010)
Notas
Educación primaria Educación secundaria
Sueldo inicial Sueldo máximo Sueldo inicial Sueldo máximo
(1) (2) (3) (4)
Andalucía 27 401 38 106 30 738 42 370
Aragón 24 788 36 954 29 853 41 153
Asturias 26 957 37 159 30 284 41 244
Islas Baleares 1 29 647 41 629 32 773 44 402
Islas Canarias 1 31 544 37 868 35 519 41 097
Cantabria 29 891 40 232 33 276 44 754
Castilla-León 27 638 37 753 30 974 41 359
Castilla La Mancha 29 496 40 053 32 800 43 628
Catalonia 27 355 40 201 30 837 44 626
Extremadura 27 920 37 979 31 225 41 970
Galicia 27 083 37 684 30 388 41 867
La Rioja 28 660 39 095 32 216 43 789
Madrid 27 358 37 294 30 662 41 515
Murcia 28 015 38 577 31 471 41 714
Navarra 29 366 37 282 33 746 42 926
País Vasco 32 182 39 982 36 997 45 888
Valencia 27 786 39 061 31 143 43 402
Media de las CC. AA. españolas 28 417 38 642 32 053 42 806
Sueldo neto, sin complementos 11 508 11 508 13 314 13 314
Media de la OCDE 2 16 317 27 067 17 843 29 695
Media de la UE19 2 18 515 26 478 17 696 29 228
1. Media para destinos en las islas principales y las islas distantes.
2. Datos de 2008 de Panorama de la Educación 2010, en euros equivalentes en paridad de poder adquisitivo.
Fuente: Consejería de Educación, Universidades, Cultura y Deportes, 2011; OCDE, 2010.
36 © OCDE 2012 ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
Los datos que se presentan en este capítulo indican que, a pesar de un PIB per cápita inferior y una inversión en educación con
respecto al PIB por debajo de la media de la OCDE, los sueldos del profesorado son mucho más altos que en otros países europeos
y de la OCDE, tanto en términos relativos como absolutos. Enseñar en Canarias presenta la ventaja de los términos y condiciones
del funcionariado, y las escalas retributivas del funcionariado determinan el sueldo base de los profesores, que en 20118 asciende
a 13 314 EUR anuales para la educación secundaria y 11 508 EUR anuales para la educación primaria. La diferencia en los niveles
salariales entre las regiones se debe a los pagos adicionales (complementos) acordados por las propias regiones y abonados
como complemento del sueldo base. Esta práctica es habitual en numerosos países. En Canarias, los complementos incluyen el
• Figura 3.6 •
Sueldos del profesorado con respecto al PIB per cápita y progresión de la escala salarial a lo largo de
la carrera: Canarias y países seleccionados de la OCDE
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
Islas Canarias
Alemania
Corea
España
México
Portugal
Media de la OCDE
Finlandia
Estados Unidos
Irlanda
Francia
Polonia
PIB per cápita (en miles de dólares de EE. UU. equivalentes
en paridad de poder adquisitivo)
Sueldos del profesorado con respecto al PIB per cápita
Educación primaria
PIB per cápita Sueldo inicial Sueldo máximo
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
PIB per cápita (en miles de dólares de EE. UU. equivalentes
en paridad de poder adquisitivo)
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
Sueldos del profesorado con respecto al PIB per cápita
Islas Canarias
Alemania
Corea
España
México
Portugal
Media de la OCDE
Finlandia
Estados Unidos
Irlanda
Francia
Polonia
Educación secundaria
PIB per cápita Sueldo inicial Sueldo máximo
Fuente: OCDE, 2010 y Consejería de Educación, Universidades y Sostenibilidad, 2011.
ORIENTACIONES DE PISA PARA LAS ISLAS CANARIAS, ESPAÑA © OCDE 2012 37
GESTIÓN Y RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
3
“complemento de destino” (que se paga en todas las CC. AA. excepto Navarra, pero en cuantías variables), el “complemento
específico docente” (que se paga en todas las CC. AA.) y “otros complementos autonómicos” (que se pagan con diversos propósitos,
en ocho CC. AA. y en la Consejería de Educación). Los complementos representan el 45% del sueldo inicial en educación primaria,
el 64% del sueldo inicial en educación secundaria, el 69% del sueldo máximo en educación primaria y el 67% del sueldo máximo
en educación secundaria. El profesorado de Canarias percibe incrementos salariales por cada trienio y sexenio de servicio.
La enseñanza en Canarias es una carrera muy atractiva en términos retributivos, especialmente para posibles nuevos entrantes
en la profesión. Según datos de la Consejería de Educación, en el curso 2010/11 había 756 titulados procedentes de los centros
de formación del profesorado, mientras que el número de vacantes en los centros de enseñanza primaria y secundaria estaba en
torno a sesenta. No obstante, los pagos de complementos son automáticos y no están vinculados a ningún otro requisito más que
la antigüedad en la profesión. En combinación con el carácter extraordinariamente plano de las escalas salariales y otros factores
examinados más adelante en este informe, el sistema actual de retribuciones y complementos desincentiva el desarrollo profesional,
y no brinda posibilidad alguna de retribuir económicamente la calidad y el compromiso profesional.
En las presentes condiciones, teniendo en cuenta el nivel de desmoralización entre el profesorado