La dimensión social en las políticas urbanas: la iniciativa URBAN en Canarias

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LA DIMENSIÓN SOCIAL EN LAS POLÍTICAS
URBANAS: LA INICIATIVA URBAN EN CANARIAS
Carmen Díaz Rodríguez
Carmen R. Delgado Acosta
INTRODUCCIÓN
La iniciativa URBAN, concebida con un enfoque integrado para resolver la degradación
física, social y económica de áreas urbanas en crisis, ocupa desde los años 90 del siglo pasado
un lugar destacado en la transformación que experimentan muchas ciudades europeas y
españolas. Los resultados de este programa han mostrado su validez desde el punto de vista de
la regeneración del paisaje urbano y de la revitalización económica de numerosos
espacios. Igualmente, no son despreciables los beneficios que sobre la calidad de vida de la
población residente se derivan de las reformas realizadas en los espacios públicos y en las
infraestructuras. Sin embargo, los logros en uno de sus principales ejes de intervención, el
destinado a mitigar la difícil y precaria situación social que suelen presentar tales ámbitos, han
sido en general más modestos e incluso, en ciertos casos, decepcionantes.
La finalidad de este análisis es, por un lado, reflexionar e invitar al debate sobre los
vínculos entre el URBAN y los procesos de reestructuración urbana derivados de la gestión
política neoliberal y de su visión del papel que deben cumplir las ciudades en un mundo
globalizado. Por otro, relacionar los déficits que desde la perspectiva social presenta esta
iniciativa con las prioridades que subyacen en las actuales estrategias de revitalización
urbana: crecimiento económico y fortalecimiento de la competitividad de las ciudades
europeas.
Con ese doble propósito se examina, en primer lugar, el origen y la filosofía que sostiene a
las dos generaciones de iniciativas URBAN hasta ahora desarrolladas. A continuación se
tratan a escala de los países participantes, los proyectos vigentes enmarcados en el URBAN II
(2000­2006),
atendiendo a la financiación que se destina a los diversos ejes de intervención.
Por último, se aborda la orientación y las particularidades que ofrece el programa de La
Cuesta­Taco
(La Laguna, Tenerife), la única zona de la Comunidad canaria integrada en la
segunda iniciativa en curso. En este punto se intenta valorar, aunque sea de manera
provisional, su eficacia en la solución de los diversos problemas de orden social presentes en
el área en cuestión.
LA INICIATIVA URBAN: ORIGEN Y FINES DE LA METAMORFOSIS URBANA
En la Unión Europea, la cuestión urbana se ha convertido en la última década y media en
una prioridad política de primer orden. A solicitud de diversos Estados miembros, la
Comisión Europea pone en marcha a partir de 1994 la Iniciativa Comunitaria para Zonas
Urbanas (URBAN). El análisis de las intervenciones emprendidas desde entonces se orienta,
de un lado, a identificar los fines que la propia Comisión declara perseguir con su desarrollo
y, de otro, a esclarecer las razones que determinan la mayor afinidad de los resultados
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alcanzados con los principios que rigen las políticas urbanas desde los años 80 del siglo
pasado, que con los objetivos definidos por la iniciativa europea.
El URBAN es una de las cuatro iniciativas financiadas con los Fondos Estructurales de la
Unión (FEDER) 1 cuya finalidad es “proporcionar ayuda a las zonas urbanas en crisis”
atendiendo a un conjunto de ejes prioritarios fijados por la Comisión que se engloban en tres
grandes ámbitos de actuación: el urbano, el económico y el social. El primero de ellos centra
su atención en la recuperación del entorno físico y medioambiental a través de la creación de
zonas verdes, espacios abiertos, restauración de fachadas, mejora del viario, de las
infraestructuras, del transporte público y del mobiliario urbano, entre otros. La actuación en lo
económico pivota sobre dos líneas maestras vinculadas: una, el desarrollo de la capacidad
empresarial y de las potencialidades económicas de las zonas de intervención; otra, la
generación de empleo. La dimensión social, por su parte, implica el desarrollo de medidas
diversas para la inserción que incluyen desde la creación de talleres profesionales o programas
de formación dirigidos a los parados, a los inmigrantes o a las mujeres, hasta el
establecimiento de servicios básicos destinados a otros colectivos desfavorecidos y
necesitados de asistencia para superar situaciones de mendicidad, prostitución, drogadicción,
delincuencia o, en general, de extrema precariedad. En esos tres amplios campos se inscriben
las medidas y actuaciones concretas que, después de los proyectos piloto, 2 se emprenden con
el URBAN I (1994­1999)
y el URBAN II (2000­2006),
aún en ejecución. 3 Los informes
preliminares que sobre ambas versiones difunde la Comisión Europea expresan con nitidez lo
que se puede considerar como los “fines” principales de las actuaciones acometidas en los
diversos espacios urbanos:
Las ciudades son los emplazamientos clave para el crecimiento y la competitividad
de la UE … al eliminar los obstáculos a la inversión, URBAN contribuye a la
cohesión económica y el crecimiento sostenible del conjunto de la ciudad ... el
enfoque urbano dentro del objetivo nº 1 se centra en la mejora de la competitividad
(Comisión Europea, 2002, pp. 3 y 7).
Otras muchas referencias sobre el particular indican que, en último término, se trata de
conseguir un buen clima para los negocios y de ese modo reconvertir los diferentes espacios
en potenciales áreas de producción y consumo. Pero para que las ciudades y los territorios
asuman ese papel productivo, desarrollen su latente capacidad para transformarse en espacios
de prosperidad y alcancen un aceptable grado de competitividad, es preciso que antes se
eliminen los obstáculos a la inversión, las deficiencias de la infraestructura urbana, la
debilidad de las finanzas municipales… (Lungo, 2005, p. 51) y, en general, la existencia de un
entorno social, económico y material poco atractivo para los inversores.
En su definición territorial, las diversas actuaciones a las que el URBAN confiere un
carácter integrado acaban presentando, sin embargo, notables limitaciones desde la óptica
social. De tal modo que en la materialización final de los proyectos se identifica con claridad
la concepción urbana neoliberal a través de la desigual atención prestada a los diferentes ejes
de intervención.
El énfasis puesto en la “metamorfosis formal”, mediante la construcción de grandes
infraestructuras de transporte, espacios abiertos, zonas ajardinadas, arquitecturas de diseño
más o menos vanguardista, el ornato, la peatonalización y la dotación de un mobiliario urbano
pretendidamente colorista, constituye una manifestación evidente de las prioridades de la
gestión política en el urbanismo neoliberal, es decir, de las preferencias de esa forma
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“específica de hacer ciudad plenamente coherente con los procesos globales
de reestructuración económica” (Díaz, 2006, p. 1). En cierto modo, se consolida el discurso de
que el desarrollo de las infraestructuras, especialmente las viarias, la dotación de
equipamientos de todo tipo y la mejora de la escena urbana son actuaciones necesarias para
solucionar los diversos y complejos problemas sociales, al mismo tiempo que, con tales
intervenciones, se garantiza la obligada competitividad económica y territorial.
Bajo esa idea capital no es extraño, que muchas veces, la importancia que inicialmente se
dispensa a los temas de índole social, pues no en vano son los que fundamentan tanto la
petición como la concesión de la ayuda financiera por parte de la UE, 4 termine por diluirse y
convertirse en un argumento vacío de contenido que, no obstante, ha servido para obtener una
cuantiosa y estable financiación 5 de las instituciones comunitarias. En esta línea, los análisis
efectuados en diversos espacios sobre los beneficios sociales alcanzados tras la aplicación del
URBAN I, coinciden en señalar que a la hora de la verdad el cambio urbano se consigue a
costa de que las medidas y las inversiones acaben “privilegiando la materialidad de la ciudad”
(Valenzuela, 2000, p. 123), por lo que “los resultados en la esfera social parecen más
discutibles” (García, 1998, p. 191) y, en suma, mientras “las actuaciones sociales apenas se
realizan en la práctica y las económicas solo de forma parcial, las de carácter urbanístico, sin
embargo, han sido mayoritariamente ejecutadas” (Delgado y Díaz, 2005).
En definitiva, estamos ante una iniciativa que declara unos ambiciosos objetivos
económicos y sociales aunque en repetidas ocasiones se abandona en su praxis política esa
intencionalidad de partida, dirigiendo la mayoría de sus esfuerzos y recursos a la recuperación
del entorno físico. Ese marcado sesgo material con el simultáneo arrinconamiento de las
acciones de índole social, no parece sintonizar con la finalidad anunciada desde Bruselas al
poner en marcha este tipo de programas. Ante la brecha abierta entre objetivos y resultados
genuinamente sociales, no es casual que en los documentos que recogen los principios
rectores del URBAN II se reitere y se insista, quizá de un modo más voluntarista que real, en
el compromiso social que conlleva su aplicación pues, a pesar de que no se renuncia a la
competitividad, en tanto que objetivo esencial en un mercado único, se otorga un notable
protagonismo a las acciones encaminadas a obtener, además de un desarrollo urbano
sostenible, una mayor cohesión social y, por extensión, territorial. Por ello, tanto en las
disposiciones que deben presidir el desarrollo de los diferentes proyectos, como en los
específicos criterios establecidos para solicitar y acceder a la financiación comunitaria, se
alude una y otra vez a la integración de la finalidad social pues es la que asegura la
continuidad de las mejoras materiales y económicas que se pueden alcanzar durante la
realización del programa.
URBAN II: CIUDADES & PROGRAMAS
La positiva valoración que la UE realiza de los resultados de muchos de los proyectos
desarrollados a partir del URBAN I, justifica la continuación de esta iniciativa mediante el
URBAN II que, manteniendo igual filosofía integradora y participativa, incorpora, según la
Comisión Europea, las siguientes mejoras: “administración simplificada, inclusión de
ciudades pequeñas y medianas en el programa, criterios más transparentes para la selección de
sitios y un programa en red para el intercambio de experiencias” (Comisión Europea, 2002,
p. 4).
En la fase actual, la asignación de recursos por Estado miembro se ha determinado, según
la Comisión, “en función de los porcentajes de la población que habitan en zonas urbanas y de
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las tasas de desempleo y de desempleo de larga duración en dichas zonas”. 6 De igual manera,
se señala que las áreas beneficiadas presentan, en general, graves privaciones y desafíos pues
“sus índices medios de desempleo y criminalidad (…) vienen a ser el doble del promedio
comunitario. Además el porcentaje de inmigrantes supera en el 200% la media de las zonas
urbanas de la UE, y la proporción de espacios verdes ­indicadores
de salud ecológica y
amenidad­apenas
alcanza el 50% del promedio urbano de los quince”. 7 La integración social,
el empleo y la regeneración física y ambiental constituyen, no necesariamente en ese orden,
ámbitos privilegiados desde el punto de la financiación. De hecho, para formar parte del
programa y ser, por tanto, seleccionadas y financiadas las zonas urbanas candidatas debían
cumplir, al menos, tres de los siguientes criterios: 8
­alto
índice de desempleo de larga duración
­bajo
nivel de actividad económica
­alto
nivel de pobreza y exclusión
­número
elevado de inmigrantes, grupos étnicos y minoritarios, o refugiados
­bajo
nivel educativo, importante déficit de cualificaciones y elevado índice de
abandono escolar
­nivel
elevado de criminalidad y delincuencia
­tendencias
demográficas precarias
­entorno
particularmente degradado
De acuerdo con esos criterios iniciales, el URBAN II sufraga los proyectos de 70 ciudades
y barrios repartidos entre los países integrantes de la Unión en el año 2000. 9 Aunque
desconocemos las solicitudes que presenta cada país, el análisis a esta escala revela una
concentración geográfica de los programas aprobados. Alemania se sitúa a la cabeza con 12;
seguida por el Reino Unido con 11; Italia y España, con 10 ciudades beneficiarias cada una,
ocupan el tercer y cuarto puesto y, por último, Francia con 9 se coloca en el quinto lugar. El
75% de los programas se localiza en tales países, de modo que el resto obtiene financiación
para una o, en el mejor de los casos, para 3 solicitudes.
El análisis de la financiación que en promedio concede el FEDER por programa sitúa, de
nuevo, en posición ventajosa a los mismos países. El presupuesto máximo corresponde a
Alemania que se acerca a los 12.400.000 € (precios de 2002); las ciudades italianas, francesas,
británicas y españolas 10 reciben, por su parte, algo más de 11.260.000 € en promedio. De
todos modos, no hay que perder de vista el hecho de que al importe comunitario se suman los
fondos locales y nacionales, incluidos los del sector privado, que elevan sustancialmente,
aunque en proporciones variables según países y ciudades, la financiación total por programa.
Además de las zonas urbanas seleccionadas y de la ayuda financiera conseguida, interesa
examinar cuáles son las actuaciones que merecen, desde el punto de vista presupuestario,
mayor atención. De acuerdo con las directrices que guían los programas, las acciones
concretas a ejecutar deben inscribirse en alguno, por lo general en todos o en la mayoría, de
los siguientes seis grandes ejes definidos por la Comisión: 11
­Eje
1. Regeneración del entorno físico y medioambiental. Se trata de mejorar las
condiciones de vida, por ejemplo, mediante la renovación de edificios y la creación de
espacios verdes.
­Eje
2. Capacidad empresarial y empleo. La finalidad es crear puestos de trabajo a
nivel local, en ámbitos tales como el medio ambiente, la cultura y los servicios a la población.
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­Eje
3. Inserción social. En esta línea, el reto consiste en integrar las clases sociales
desfavorecidas en los sistemas educativo y de formación.
­Eje
4. Transporte. El objetivo es desarrollar sistemas de transporte público poco
contaminantes.
­Eje
5. Energía. Se orienta a la creación de sistemas eficaces de gestión de la energía y
de utilización más intensiva de energías renovables.
­Eje
6. Tecnologías de la información y la comunicación. Dirigido a la mejora y uso
de las tecnologías de la información. 12
Un somero análisis del gasto previsto clasificado por ejes a partir de las orientaciones
dadas por la Comisión Europea, muestra el alcance que a escala nacional adquiere la partida
destinada a la “regeneración del entorno físico y medioambiental”. Esta situación sugiere que
la dimensión social de la iniciativa URBAN cuya credibilidad, como se ha señalado, fue
ampliamente cuestionada al evaluar los resultados conseguidos en su primera fase (1994­1999),
parece correr igual suerte en la actual, pues la propia Comisión afirma que los
proyectos propuestos en virtud del URBAN II:
… conceden la máxima prioridad a la regeneración del entorno físico y
medioambiental, que supone el 40% del gasto previsto. Los siguientes dos ejes
­exclusión
social y capacidad empresarial/empleo­suman
entre los dos otro 42%.
Otras prioridades, en particular el transporte y la sociedad de la información, se
reparten el resto, aunque en algunos casos alcancen proporciones más elevadas
(Comisión Europea 2002, p. 4).
Es difícil, además de arriesgado, llevar a cabo una valoración comparativa a cualquier
escala de estudio sobre la importancia concedida al capítulo social a través del análisis de la
proporción de gasto dedicada a cada uno de los ejes que han sido primados por la Comisión.
Es, sin duda, una tarea comprometida entre otras razones por la diversidad de situaciones que
ofrecen las zonas urbanas incluidas en esta iniciativa, tanto desde el punto de vista
económico, social y político como desde la óptica de la conservación y mantenimiento de sus
respectivos tejidos urbanos. Aún así, en una tentativa de aproximación a esta cuestión, se
pueden apuntar algunas ideas sobre el comportamiento que al respecto ofrecen los diferentes
países.
Con la ayuda de la figura I, síntesis gráfica de la distribución porcentual del gasto
destinado a los distintos ejes de intervención previstos en el URBAN II, podemos llevar a
cabo esta primera exploración sobre el “perfil inversor” de los países participantes. 13 Estos se
han ordenado según el porcentaje que dedican a la regeneración del entorno físico y
medioambiental, mostrando la última columna el promedio de los distintos ejes en los 70
programas en marcha.
La imagen permite apreciar que la mitad de los países participantes destinan un 40% o más
de su presupuesto a las actuaciones que tienen por finalidad la regeneración física y
ambiental. Entre ellos se encuentra España que, ligeramente por detrás de Austria, Italia y
Grecia, dedica a este capítulo la mitad de su financiación. En el extremo opuesto, con un 0%
de inversión en este eje, se encuentran Finlandia y Suecia que priman, en cambio, las medidas
dirigidas a propiciar la inserción social y a fomentar la capacidad empresarial y la creación de
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empleo, pues para esos fines reservan algo más del 70% de sus respectivos fondos. En una
situación parecida en gasto social y “empleabilidad” se hallan Dinamarca y, por extraño que
resulte dado su mayor parecido en numerosos aspectos con el resto de los países
mediterráneos, Portugal. Menores esfuerzos realizan en esta última dirección los demás
países, aunque con diferencias sustanciales entre ellos.
Figura I. Porcentaje de gasto dedicado en cada eje de actuación.
Eje 1: Regeneración del entorno físico y medioambiental; Eje 2: Capacidad empresarial y empleo; Eje 3:
Inserción social; Ejes 4 y 5: Transporte y energía; Eje 6: Tecnologías de la información y de la comunicación.
AT: Asistencia técnica. Fuente: Comisión Europea, 2002. Elaboración propia.
El reducido porcentaje que en muchos casos se reserva a los ejes con mayor contenido
social es posible, aunque es pronto para afirmarlo, que responda al hecho de que en un
número indeterminado de ciudades se estén poniendo en práctica, de nuevo con financiación
europea, actuaciones de regeneración urbana encauzadas a la inversión en grandes proyectos
de infraestructura y de “cosmética” y que, una vez más, se descuiden las acciones dirigidas a
propiciar la cohesión social. El problema en este caso no se circunscribe sólo al hecho de que
los fondos asignados a ese fin puedan resultar insuficientes, sino que tanto o más importante
es que tales partidas, independientemente de su magnitud, acaben a la postre desviándose
hacia objetivos diferentes. No es de ningún modo justificable conseguir una relativa ventaja
promocional o de competitividad a costa de la cobertura de riesgos y necesidades sociales,
aunque esta haya sido una estrategia habitual en la práctica política desde la década de los 90.
A la hora de “materializar” las ayudas europeas en una u otra dirección no se puede obviar,
por tanto, el papel que desempeñan, además de las heterogéneas situaciones económicas y
sociales de partida, las orientaciones políticas de los gobiernos nacionales, así como las
diferentes posturas ideológicas de los gobiernos locales y sus márgenes de acción y decisión,
pues sin duda son estos, en última instancia, los factores determinantes.
EL PROGRAMA URBAN LA CUESTA­TACO:
UNA OPORTUNIDAD PERDIDA
La ciudad de San Cristóbal de La Laguna fue la única de Canarias que se acogió a la
subvención de la Iniciativa Comunitaria URBAN II. El proyecto realizado por el
Ayuntamiento de La Laguna y refrendado por la Unión Europea 14 a través de la inversión de
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capitales procedentes del FEDER pretende, según proclaman los dirigentes políticos locales,
promover un cambio radical de la fisonomía urbana de la zona de La Cuesta­Taco,
con la
finalidad de convertirla en el motor económico del área metropolitana de Tenerife. Se trata de
un programa ambicioso, pues supone la transformación de un espacio con cotas elevadas de
deterioro físico, económico y social en un dinámico centro urbano.
El espacio URBAN ocupa unas 475 hectáreas, inscritas en la mitad de la conurbación
Santa Cruz­La
Laguna e incluye los barrios de La Cuesta y Taco, así como los núcleos de Los
Andenes y Las Chumberas, localizados en el sector meridional del término. En 1996 residían
en ese ámbito 29.000 personas, casi la cuarta parte de la población del municipio lagunero,
con densidades cercanas a los 6.000 habitantes por Km 2 .
Figura II. Detalle del área URBAN­La
Laguna.
Fuente: http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/foncomun/fondosestr/feder/urban2/urban2.jsp
La difícil situación que a finales del siglo pasado ofrecía ese denso conjunto urbano es el
producto, de un lado, del rápido y desordenado crecimiento que experimenta desde la década
de 1960 y, de otro, de las diversas carencias que acumula en el mismo período. Su
localización intermedia entre las principales ciudades de la isla favoreció que en ese plazo de
tiempo se haya producido tanto el establecimiento de la población excedentaria que las dos
urbes no habían sido capaces de absorber, así como el de diversas actividades económicas: las
que por su carácter molesto (talleres de reparación e industrias) no tenían cabida en las dos
ciudades, y las que buscando su cercanía a ambos núcleos requerían locales o solares a
precios más bajos (naves de almacenamiento, comercio mayorista y minorista). La escasa o
inexistente planificación deriva en una expansión urbana anárquica que, siguiendo los
principales ejes viarios que conectan la capital insular con el norte y sur de Tenerife, se
sustenta en barrios de autoconstrucción levantados por las clases populares. La posterior
compactación que conocen los núcleos originales acaba configurando un espacio heterogéneo,
desarticulado internamente, carente de espacios verdes, con una importante congestión de
tráfico en sus principales arterias y diversos problemas ambientales.
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En ese contexto, las actividades económicas, que muchas veces se intercalan entre los usos
residenciales, presentan igualmente deficiencias. La existencia de un tejido empresarial
obsoleto con escasa innovación tecnológica; la exigua creación de empleo y una precaria
cualificación laboral de los trabajadores, constituyen razones de peso que justifican su débil
proyección a escala municipal y comarcal.
Por último, desde el punto de vista social, la inmigración ha sido el factor que conforma
demográficamente este espacio y continúa siendo el principal componente de su crecimiento
poblacional. Una población de plural procedencia, en términos comparativos joven y con
escasa formación, en la que existían en la segunda mitad de la década de 1990, como
muestran algunos indicadores significativos al respecto, algo más que potenciales ingredientes
de exclusión social: las tasas de paro se movían en torno al 26% de los activos, concentradas
sobre todo en los jóvenes y en las mujeres; el analfabetismo afectaba al 21% de los mayores
de 10 años; la pobreza grave la padecía el 4,3% de la población; y el 53% de los hogares
pertenecían a los estratos socioeconómicos bajos y medio­bajos.
15
Para corregir ese complejo agregado de problemas, la Comisión Europea aprobó el
proyecto URBAN, cuyo carácter integrado garantizaba una intervención simultánea en las
grandes líneas de actuación: urbana, económica y social. Un proyecto al que el equipo
redactor del Informe final de evaluación intermedia de 2003 16 califica de ambicioso pues
incorpora numerosas medidas en todos los ejes fijados por la Comisión, a la vez que en su
programación presenta una distribución equilibrada entre las tres líneas de intervención. De
los ocho objetivos específicos, 17 tres se ocupan de los problemas urbanos, en especial de la
renovación arquitectónica; la vertebración territorial; la adecuación de la infraestructura viaria
y el ahorro energético. Los dos objetivos económicos resumen bien las carencias de la zona:
mejorar el tejido productivo y su complementariedad sectorial; fomentar la capacidad
emprendedora, la readaptación tecnológica y la empleabilidad. También son dos los de
contenido social, promoviéndose la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la
puesta en marcha de programas formativos y la creación de infraestructuras y equipamientos
sociocomunitarios que, en principio, servirían para afrontar los problemas de pobreza, paro,
analfabetismo y exclusión. Por último, la implicación ciudadana es una meta que responde a
las condiciones impuestas por el URBAN.
Tiene interés analizar, aunque sea de forma somera, las actuaciones previstas en las tres
grandes líneas de actuación del Plan. Las medidas programadas en cada una de ellas
responden por supuesto a las necesidades detectadas, pero siempre su elección está
condicionada por la relación de las que pueden ser subvencionadas de acuerdo con las
directrices del URBAN (DOCE C51/19, 23. 02. 2000), 18 de ahí que en los distintos
programas 19 sean muy parecidas.
Lo primero que llama la atención es que las acciones sociales contempladas en el eje 3 de
La Cuesta­Taco
(Tabla I), al igual que en el primer programa aplicado al centro histórico de la
ciudad de Santa Cruz, son casi en su totalidad de índole educativa. Se observa que en los tres
proyectos españoles que actúan en las periferias urbanas (La Laguna, Gijón y San Adrià de
Besòs) con dificultades semejantes, las acciones que se planean son invariablemente y
cualesquiera que sean los problemas a resolver, cursos de formación cuyas modalidades
varían en función del colectivo al que se dirigen. Así, en el caso de La Cuesta­Taco,
la
inserción social de las minorías con problemas (perceptores de Ayudas Económicas Básicas,
exreclusos, extoxicómanos, etc.), se afronta mediante el diseño de cursos formativos al efecto.
De igual modo, la integración de los inmigrantes se busca a través de esa misma vía,
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mejorando su cualificación y previniendo las actitudes xenófobas y racistas. Para los más
jóvenes, en general, se plantea la creación, cómo no, de una Escuela­Taller
(Centro de
Formación y Sociocultural de Taco). Finalmente, otras acciones como la puesta en marcha de
los centros socioculturales se inserta, igualmente, dentro de los proyectos formativos y de
ocio.
Tabla I. Medidas del URBAN La Cuesta­Taco
(2000­2006).
Fuente: Programa Iniciativa Comunitaria URBAN.
San Cristóbal de La Laguna (2001­2006).
Último programa vigente.
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/foncomun/fondosestr/feder/urban2/ges_laguna.jsp.
A las medidas destinadas a la inserción social, se añaden los pactos a favor del empleo del
eje 2 en el que, de nuevo, muchas de las principales actuaciones programadas consisten en
cursos de formación continua y ocupacional (Centros de Formación, Desarrollo e Innovación
Empresarial de Los Majuelos y la Hornera). En parecidas acciones se sustenta la promoción
de la igualdad entre hombres y mujeres y la conciliación de la vida familiar y laboral, aunque
en estos dos últimos casos se complementan con subvenciones para el autoempleo, la
contratación de mujeres y con ayudas económicas para plazas de guarderías.
En el ámbito económico, la idea básica de potenciar “el corredor comercial La Cuesta­Taco”
pasa por modernizar y dinamizar sus empresas y fomentar la emprendeduría. Con esa
intención se recurre también a medidas formativas en nuevas tecnologías y de asesoramiento
para los empresarios y trabajadores.
Eje 1. Utilización mixta y reurbanización de terrenos abandonados de modo compatible con el medio ambiente
1.1. Espacio multifuncional de El Polvorín y Medio Ambiental El Cardonal.
1.3. Espacio multifuncional de la estación de El Tranvía.
1.5. Fomento de acciones que favorezcan la accesibilidad integral.
Eje 2. Empresariado y pactos a favor del empleo
2.3. Centro de formación, desarrollo e innovación empresarial.
2.4. Promoción de nuevas oportunidades para el empleo femenino.
2.6. Mejora integral y fortalecimiento del corredor comercial La Cuesta­Taco
y Plan de información
territorial de La Laguna Meridional.
2.7. Concienciación en materia medioambiental y generalización de las Nuevas Tecnologías de la
información y la comunicación (NTIC).
Eje 3. Integración de marginados y acceso a los servicios básicos
3.1. Integración de colectivos de exclusión social y laboral.
3.4. Integración de inmigrantes y prevención de actitudes xenófobas y racistas.
3.5. Centro de Formación y Sociocultural de Taco.
Eje 4. Integración del transporte público y comunicaciones
4.1. Promoción del transporte público de viajeros.
Eje 5. Reducción y tratamiento de residuos; gestión eficiente del agua y reducción del ruido; reducción del
consumo de energías a base de hidrocarburos
5.1. Promoción de iniciativas empresariales de recuperación, reutilización y reciclaje de residuos urbanos,
rehabilitación y humanización de espacios colectivos y de encuentro y recuperación ambiental de
barrancos y solares y rehabilitación de fachadas y medianeras.
Eje 6. Desarrollo del potencial de las tecnologías de la información
6.1. Adecuación de equipamiento de los centros de información vecinal y fomento del acceso vecinal a
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.
Eje 7. Evaluación, gestión y seguimiento. Mejoras del gobierno urbano
7.2. Fortalecimiento y vertebración del tejido asociativo local y Plan de Comunicación y Proyección
social de la experiencia URBAN.
7.3. Intercambio de experiencias y buenas prácticas.
7.4. Apoyo y evaluación externa de la gestión del proyecto.
7.5. Asistencia técnica.
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Por último, en el plano urbano, la finalidad es convertir a la Cuesta­Taco
en un espacio
atractivo desde el punto de vista económico y residencial, capaz por tanto de atraer a la
iniciativa privada. Este objetivo se aborda a través de la regeneración del entorno de sus
distintos barrios por medio de la rehabilitación de las fachadas medianeras, la creación de
equipamientos socioculturales (antigua estación de El Tranvía de La Cuesta y El Polvorín de
Taco); la mejora del nivel de accesibilidad; la vertebración territorial y el reciclaje de residuos
urbanos.
En consecuencia, el diseño de objetivos y de actuaciones contempla medidas que son en
principio, a pesar de algunas limitaciones, válidas para afrontar los problemas urbanos,
económicos y sociales del área. Sin embargo, en la distribución de la financiación, las partidas
más cuantiosas se asignan a las primeras en detrimento de la última. Del presupuesto del
proyecto (15.456.841 euros), se reserva un 58% para las actuaciones urbanas; un 27% para las
económicas y solo un 10% para las sociales. Un descompensado reparto que, no obstante, se
observa en otros programas, tanto de la fase I como de la II. Así, en el URBAN I del centro
histórico de Madrid, más de las tres cuartas partes de los fondos se invierten en el capítulo de
mejora del tejido urbano (Valenzuela, 2000: 112), y en el de Santa Cruz de Tenerife poco más
de la mitad (Delgado y Díaz, 2005). En el URBAN II la situación es similar 20 pues entre los
diez que han obtenido subvención en España, tales actuaciones absorben entre el 79% (San
Adrià de Besòs) y el 53% del presupuesto (Gijón).
A pesar de que el plazo para la finalización en el caso de La Cuesta­Taco
se ha ampliado
hasta 2008 y no se pueden evaluar aún sus resultados, es posible, no obstante, analizar su
trayectoria hasta el momento y apuntar algunas ideas que contribuyan a la reflexión sobre las
acciones emprendidas.
Las actuaciones concluidas y las pendientes de realización demuestran la cuidada atención
que presta la Unidad de Gestión y Promoción Territorial encargada del cumplimiento del
proyecto a los aspectos relacionados con la apariencia urbana. Tal es así que en la
reprogramación realizada en 2003, el equipo técnico incorpora nuevas acciones de este tipo
para el barrio de El Cardonal 21 y destina parte de los nuevos fondos liberados por el proceso
de indexación para el período 2004­2006
al cerramiento de solares y a la rehabilitación de
fachadas. Otro indicio de esta orientación lo aporta el informe correspondiente a la evaluación
intermedia de octubre de 2003 ­es
decir, a la mitad del plazo inicial de finalización­,
en el que
se plantea a la Unidad de Gestión el retraso en la ejecución de las medidas económicas y
sociales (D´Aleph, 2003:7). Es revelador también el hecho de que un año más tarde, según el
último informe anual de seguimiento del programa de 2004, 22 se hubiera ejecutado el 74% de
las acciones previstas en el ámbito social. La celeridad con la que se concluyen las medidas en
este campo puede interpretarse como diligencia en su cumplimiento o ligereza en el diseño de
algunas de ellas. Esta última consideración deriva de la comprobación de que entre los planes
de formación para la reinserción de colectivos desfavorecidos, se incluyen acciones de
discutible pertinencia y eficacia a tal efecto, como un programa de animación deportiva (I
torneo deportivo Urban, promoción de la lucha canaria, deporte para mayores) y cursos de
cuidado y atención a la infancia.
Para la corporación municipal el éxito del URBAN La Cuesta­Taco
es incuestionable y su
alcaldesa lo considera como el principal logro alcanzado en su mandato. 23 Es cierto que el
área está renovando su fisonomía, aumentado su accesibilidad y su vertebración con el resto
del territorio insular, lo que favorece sobre todo a sus residentes pero también a los inversores
que observan cómo se incrementa su valor, o mejor su precio. Desde el punto de vista de la
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La dimensión social en las políticas urbanas: la iniciativa…
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política local, el URBAN es, en efecto, un “gran proyecto urbano” pues cumple la función de
estimular el crecimiento económico y reforzar la competitividad del área. Se trata, pues, de
uno más de los grandes proyectos ya iniciados o previstos por los actuales gestores insulares
(Cabildo) y locales de las ciudades de Santa Cruz y La Laguna, defensores de la vieja idea de
fusión de ambas ciudades que se reconvertirían de ese modo en la “gran ciudad de Canarias”.
En el contexto de esa aspiración, la recuperación y puesta en valor del área La Cuesta­Taco,
estratégicamente situada en el centro físico de la conurbación, está más que justificada.
En suma, todo indica que el URBAN La Cuesta­Taco
es una empresa que no está
conjugando en todas sus acepciones la idea de regeneración integrada, pues en la práctica su
aplicación está siendo disimétrica, al insistir en la recuperación del entorno físico y postergar
la intervención en lo social; si finalmente esa disfunción se confirma plenamente, este
proyecto habrá sido sin duda una gran oportunidad perdida.
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XVII Coloquio de Historia Canario­Americana
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NOTAS
1 El resto son Interreg (cooperación transfronteriza, transnacional e interregional), Leader + (que dirige el
desarrollo sostenible en las zonas rurales) y Equal (que aborda las desigualdades y la discriminación en el
mercado laboral). Comisión Europea, 2002, p. 3.
2 En el período de 1989­1993
se aprobaron 33 proyectos piloto en otras tantas ciudades europeas. Comisión
Europea, 2002, p. 8.
3 El URBAN I actuó en 118 ciudades que debían contar con un mínimo de 100.000 habitantes. En este
programa, la Comunidad Europea financió 17 proyectos en España. El URBAN II se aplica en 70
ciudades: en 31 casos a zonas del centro urbano; en 27 a zonas periféricas; en 4 a zonas mezcladas y en 8
a ciudades enteras. La aceptación del proyecto pasa por que el área de intervención cuente como mínimo
con 20.000 habitantes o 10.000 en casos excepcionales debidamente justificados. En el programa actual
participan 10 ciudades españolas. Comisión Europea, 2002, pp. 4 y 10.
4 Las zonas URBAN I y II son, de acuerdo con los datos socioeconómicos suministrados por las ciudades
solicitantes, las más deprimidas de la Unión Europea.
5 El FEDER puede financiar hasta un 75% del coste total de un programa si la zona urbana está situada, como
en el caso de Canarias, en una región menos desarrollada (objetivo 1) y hasta un 50% en las restantes. Los
importes pueden incrementarse mediante préstamos por parte del Banco Europeo de Inversiones. Las dos
iniciativas URBAN han tenido una duración de entre 5 y 6 años.
6 Véase: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/budget_es.htm (consulta: 29/04/06).
7 Véase: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/themes/urban_es.htm (consulta: 29/04/006).
8 Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 19.5.2000.
9 Los 70 programas URBAN II abarcan una población que ronda los 2,2 millones de habitantes, con una
contribución del FEDER de 730 millones y una inversión total de 1.600 millones de euros. Comisión
Europea, 2002, p. 4.
10 Cáceres, Gijón, Granada, Jaén, Orense, Pamplona, San Adriá de Besos, San Sebastián­Pasajes
y San
Cristóbal de La Laguna (Programa La Cuesta­Taco),
cuyos documentos de base pueden ser consultados
en el Ministerio de Economía y Hacienda.
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/foncomun/fondosestr/feder/urban2/urban2.jsp
11 Véase: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/urban2/towns_prog_es.htm (consulta: 29/04/06).
12 A ese conjunto de capítulos se suma en los distintos programas un eje 7 en el que se incluyen acciones
diversas, tales como: asistencia técnica; fortalecimiento y vertebración del tejido asociativo; intercambio
de experiencias y buenas prácticas; evaluación, etc. que absorbe un porcentaje que oscila entre las
distintas áreas beneficiarias entre el 3% y el 15% del presupuesto total.
13 Luxemburgo no tiene ningún programa incluido en el URBAN II.
14 La CE aprobó el URBAN II San Cristóbal de La Laguna el 22 de noviembre de 2001, véase:
http:// www.dgfc.sgpg.meh.es/indexPrevio.jsp?Op=4
15 Datos obtenidos del Último Programa Vigente de La Cuesta­Taco
disponible en:
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/foncomun/fondosestr/feder/urban2/urban2.jsp
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16 Siguiendo los términos de la Agenda 2000 que rige el ciclo 2000­2006
de los Fondos Estructurales
Europeos, todos los programas URBAN efectuaron en 2003 una evaluación intermedia, realizada por la
empresa D´Aleph. Entre los asuntos claves se analizaron los siguientes: coherencia y pertinencia de la
estrategia empleada; cuantificación de objetivos, realizaciones y resultados y fiabilidad del sistema de
recogida de datos; estudio de la eficacia y de los impactos socio­económicos
esperados; calidad de la
ejecución y de los sistemas de seguimiento; valor añadido comunitario; y conclusiones y
recomendaciones operativas. El Informe final de evaluación intermedia. Intervención Urban de San
Cristóbal de La Laguna se puede consultar en:
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/foncomun/fondosestr/feder/urban2/ur2_laguna.jsp
17 Los objetivos del Programa de La Cuesta­Taco
se pueden consultar en el Último Programa Vigente.
18 Véase: http://www.dicoruna.es/ipe/ayudas/DesarrolloTerritorial/urbanos/urban/urban2000­2006.
htm
19 Véase nota 10.
20 Aún así, los programas que actúan en la periferia urbana destinan un porcentaje mayor a los temas sociales
(13% en San Adrià de Besòs, 12% en Gijón y 10% en La Cuesta­Taco)
que los desarrollados en la zona
central o en el conjunto de la ciudad, con porcentajes que oscilan en estos últimos casos entre el 4% y
el 7%.
21 Las actuaciones de la acción “Medioambiental El Cardonal” consisten en la repavimentación de aceras,
construcción de muretes en los parterres, redes de saneamiento, mejora de edificios y zonas comunes,
alumbrado, sistemas de riego para jardines, construcción de un parque infantil y de un escenario en la
plaza de la iglesia. MEH, Informe al 4º comité de seguimiento URBAN San Cristóbal de La Laguna
(2001­2006).
22 El Informe al 4º comité de seguimiento URBAN San Cristóbal de La Laguna (2001­2006)
puede
consultarse:
http://www.dgfc.sgpg.meh.es/aplweb/pdf/DescargasFondosComunitarios/INFORME%20ANUALSAN%
20CRISTOBAL%202004.pdf
23 Entrevista a la alcaldesa Dña. Ana Oramas: “La fusión de Santa Cruz y La Laguna hará posible la Gran
Ciudad de Canarias”, en La Voz de Gran Canaria .
http://vozgrancanaria.blogia.com/2005/093006­entrevista­a­ana­oramas­la­fusion­de­santa­cruz­y­la­laguna­hara­posible­la­gran.
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